VI SA/Wa 2659/22

VI SA/Wa 2659/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Robert Żukowski /sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7; art. 77 par 1; art. 107 par 3; art. 73 par 1 i 2; art. 74; art. 106 par 5;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 742
art. 5 ust. 3; art. 6 ust. 1-3; art. 4 ust. 1; art. 2 pkt 2; art. 8;
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 509
art. 9 ust. 2, 6 i 7; art. 12 ust. 2; art. 12a; art. 22 ust. 3, 6; art. 5; art. 3 pkt 11; art. 15 ust. 1 pkt 3;
Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa  państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa t.j,
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant ref. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przewozu uzbrojenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 13 lipca 2022 r. znak: [...] Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: "Minister"), który działając na podstawie art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 509, z późn.zm., zwana dalej "ustawą" lub "ustawą o obrocie"), w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn.zm. – dalej "kpa"), po rozpatrzeniu dwóch wniosków spółki [...] (zwanej dalej także "Skarżącą", "Stroną") o wydanie poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia ze Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz z Azerbejdżanu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odmówił wydania objętych wnioskami poświadczeń.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka [...] posiadająca koncesję nr [...] wydaną przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w dniu 30 stycznia 2014 r. uprawniającą do działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym a także usług rusznikarskich uzupełnianą następnie czterokrotnie decyzjami z lat 2018 i 2019 wystąpiła do Ministra Rozwoju i Technologii z dwoma wnioskami o wydanie poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia.
W pierwszym wniosku nr [...] z dnia 13 września 2021r. Strona zwróciła się o wydanie poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia ze Stanów Zjednoczonych Ameryki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej gdzie jako odbiorcę końcowego użytkownika określono Oddział Zabezpieczenia Żandarmerii Wojskowej. Do wniosku dołączono stosowną dokumentację wraz z tłumaczeniem na język polski.
W drugim wniosku o nr [...] z dnia 7 marca 2022 r. Strona zwróciła się o wydanie poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia z Azerbejdżanu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej gdzie jako odbiorcę końcowego użytkownika określono Skarżącą Spółkę. Do wniosku dołączono stosowną dokumentację wraz z tłumaczeniem na język polski.
Wyżej wymienione wnioski oraz dołączone do nich dokumenty spełniały wymogi formalne określone w art. 9 ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 22 ust.1 ustawy. W związku z czym zostały zgodnie z art. 12 ust. 2 w zw. art. 22 ust. 2a ustawy przekazane za pośrednictwem systemu elektronicznego do organów opiniujących w celu uzyskania stanowisk co do istnienia ewentualnych przeciwwskazań do ich rozpoznania.
Pismem z 15 września 2021 r. oraz z 8 marca 2022 r. Minister powiadomił stronę Skarżącą o wystąpieniu z pytaniem do organów opiniujących.
W przypadku pierwszego wniosku w informacji zwrotnej z 10 listopada 2021 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyraziła stanowisko negatywne wobec przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu swojego stanowiska ABW wskazała, iż podtrzymano stanowisko wyrażone wcześniej w pismach ABW nr [...] z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz [...] z dnia 15 kwietnia 2021 r. stanowiących informacje niejawne z nadaną klauzulą niejawności "poufne" odnoszące się do Skarżącej Spółki. Pisma te zostały złożone w Kancelarii Tajnej tut. Sądu celem możliwości oceny działania organu. Służba Kontrwywiadu Wojskowego 5 października 2021 r. wyraziła natomiast stanowisko pozytywne dla przedmiotowego wniosku. Podobne stanowisko w dniu 16 września 2021 r. zajął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji gdzie wyrażono zgodę na uwzględnienie złożonego przez Stronę skarżącą wniosku (vide wydruk informacji elektronicznej – k. 54 akt administracyjnych).
W przypadku drugiego wniosku w informacji z 29 marca 2022 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyraziła stanowisko negatywne wobec przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu swojego stanowiska ABW wskazała, iż podtrzymano stanowisko wyrażone wcześniej w pismach ABW nr [...] z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz [...] z dnia 15 kwietnia 2021 r. stanowiących informacje niejawne z nadaną klauzulą niejawności "poufne" odnoszące się do Skarżącej Spółki. Służba Kontrwywiadu Wojskowego 18 marca 2022 r. wyraziła natomiast stanowisko pozytywne dla przedmiotowego wniosku. Podobne stanowisko w dniu 8 marca 2022 r. zajął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji gdzie wyrażono zgodę na uwzględnienie złożonego przez Stronę skarżącą wniosku (vide wydruk informacji elektronicznej – k.34 akt administracyjnych).
Pismem z 10 maja 2022 r. Organ zawiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oraz pouczył o treści art. 80 i 73 kpa w zw. z art. 10 kpa informując o prawie do czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii po rozpatrzeniu ww. wniosków odmówił poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu objętego ww. wnioskami uzbrojenia ze Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz z Azerbejdżanu. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Organ wskazał tutaj, iż negatywne opinie co do obu ww. wniosków zostały wydane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do których uzasadnienie zawarto w ww. pismach niejawnych opatrzonych klauzulą "poufne". Organ powołując się na art. 22 ust. 6 ustawy wskazał, iż ma on prawo odmówić wydania certyfikatu importowego jeżeli nie jest możliwe potwierdzenie faktów o których mowa w ust. 3 tego przepisu z powodu braku rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym.
Zdaniem Organu informacje zawarte w niejawnych pismach Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazują na brak rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu przez podmiot wnioskujący, w związku z czym nie jest możliwe potwierdzenie wiarygodności Spółki, a zatem w ocenie Ministra występują przesłanki o których mowa w art. 22 ust. 6 do odmowy poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. Skarżący w ustawowym terminie wniósł skargę na ww. decyzję organu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że Skarżący spełnia kryteria otrzymania poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia, a zamiast tego ograniczenie się i oparciu przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie na negatywnej opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [dalej Szef ABW) bez szczegółowego przedstawienia przez Organ przesłanek odmowy wydania poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, oparciu się przez Organ przy wydawaniu decyzji i rozstrzyganiu sprawy wyłącznie na opinii Szefa ABW negatywnej dla Skarżącego i faktycznego pominięcia pozostałego materiału dowodowego, w tym m.in. pozytywnych opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [dalej: MSWiA) oraz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego [dalej: Szef SKW], które dawały podstawę do uznania wiarygodności Skarżącej Spółki wymaganej do potwierdzenia rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym i tym samym wydania poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia,
- art. 7, 8 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej, w szczególności obowiązku stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy a to uniemożliwienie zapoznania się z pismami Szefa ABW w których zawarto uzasadnienie negatywnej oceny Spółki, co skutkuje naruszeniem prawa Skarżącego do obrony konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, ustosunkowanie do zarzutów wpływających na ocenę Organu o braku rękojmi Spółki do zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym;
W zakresie przepisów prawa materialnego zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenia:
- art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa [tj. Dz.U.2020.509], poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wydania poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia, podczas gdy Skarżąca Spółka złożyła wnioski o wydanie poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia spełniające wymagania formalne oraz otrzymano pozytywne opinie MSWiA, Szefa SKW, które dawały podstawy do. Uznania wiarygodności Spółki i posiadania przez Spółkę rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym, a tym samym spełnienia przesłanek do wydania poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika dotyczącego przywozu uzbrojenia,
- art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 20, art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 ustawy z dnia 6 marca-2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), art 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010] polegające na bezpodstawnym oparciu się wyłącznie na opinii Szefa ABW, która doprowadziła do decyzji odmownej, podczas gdy brak było faktycznych podstaw do stwierdzenia braku posiadania przez Spółkę rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym, czym Organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnej zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach obowiązujących powszechnie przepisów prawnych;
- naruszenie art 32 ust 1 i 2 Konst5d:ucji RP w zw. z art 2 Konstytucji RP polegające na działaniu organu w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminacji m.in. życiu gospodarczym, a to że ze względu na fakt, że Organ oparł się przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie na negatywnej opinii Szefa ABW nie przedstawiając jakiegokolwiek stanowiska i podstawy zdyskwalifikowania pozostałego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim pozytywnych opinii wydanych przez MSWiA oraz Szefa SKW, co doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania oraz dyskryminacji Skarżącego w aspekcie gospodarczym, ogranicza bezpodstawnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej;
- naruszenie art 5 ust 3 w zw. z art 1 ust 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 742] poprzez przyjęcie, że nadanie klauzuli "poufne" dokumentom Szefa ABW było zasadne w sytuacji, w której ujawnienie tych dokumentów Skarżącemu nie wpływałoby ujemnie na interesy Rzeczypospolitej Polskiej, oraz nie spowodowałoby jakiejkolwiek szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, zatem działanie Organu - "utajnienie dokumentów,, -bezpodstawnie uniemożliwia zapoznanie się przez Skarżącą z dokumentami jej dotyczącymi.
W oparciu o zgłoszone zarzuty Skarżąca spółka zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie Skarżącej spółki organ w zaskarżonej decyzji powołał się ogólnie na informacje zawarte w pismach Szefa ABW, które miały wskazywać na brak rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu przez [...] bez należytego wyjaśnienia swojego stanowiska w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż ocena przedmiotowej sprawy zarówno dokonana przez organ administracji jak i Sąd kontrolujący wydane rozstrzygnięcie oparta została na dwóch pismach niejawnych objętych klauzulą "poufne" nadaną przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż zarówno Sąd jak i organ pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości wyartykułowania jakichkolwiek okoliczności objętych przedmiotowymi informacjami niejawnymi. Sąd zapoznając się z całą treścią przedmiotowych informacji niejawnych dokonał kompleksowej i pełnej kontroli oraz oceny sprawy jednakże motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia obowiązany jest przedstawić w sposób uwzględniający ograniczenia wynikłe z przyjętej tu ochrony informacji niejawnych. W ocenie Sądu przedstawione poniżej rozważania i wytyczne co do dalszego postępowania mimo znacznego poziomu ogólności wynikłego z ww. charakteru niejawnego części materiału dowodowego zebranego w sprawie, w zestawieniu z treścią informacji niejawnych winny stanowić dla organu i ewentualnie Sądu drugiej instancji (w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej) wystarczające i czytelne motywy podjętego przez tut. Sąd rozstrzygnięcia.
W drugiej kolejności wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 dalej ,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga Strony zasługuje na uwzględnienie z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim organ administracji przyjął za ustaloną okoliczność braku rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu przez podmiot wnioskujący z uwagi na bezpośrednie oparcie się na informacjach zawartych w niejawnych pismach Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy jednoczesnym pominięciu istotnych czynności wyjaśniających w zakresie wskazywanych w tych pismach zastrzeżeniach Szefa ABW.
Przechodząc do motywów podjętego rozstrzygnięcia co do oceny zarzutów dotyczących wstępnej kwestii pozbawienia strony skarżącej dostępu do informacji niejawnych Sąd wyjaśnia, iż zarzuty skargi w tym zakresie nie są uzasadnione. Jak słusznie wskazywał organ kwestie klasyfikowania informacji niejawnych czy ich udostępniania regulują przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742, z późn. zm.. dalej jako: "u.o.i.n.") oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 5 ust. 3 u.o.i.n. stanowi, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto art. 6 ust. 1 u.o.i.n. stanowi, że klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpis
Zgodnie natomiast z ogólną zasadą wyrażoną w art. 73 § 1 i 2 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Jednakże art. 74 kpa stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt. które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). W świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego (art. 74 kpa), a także ustawy o ochronie informacji niejawnych, w szczególności art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 i art. 8 tej ustawy dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne", które stanowią część materiału dowodowego niniejszej sprawy, z uwagi na potrzebę ochrony bezpieczeństwa państwa nie mogą być przedmiotem udostępnienia osobom nieuprawnionym. O ile środek ograniczający dostęp strony do części akt administracyjnych tworzy określone utrudnienie w korzystaniu z uprawnień procesowych przez stronę postępowania administracyjnego, o tyle pozostaje we właściwej proporcji do koniecznego poziomu ochrony innych dóbr prawnych, narażonych na uszczerbek w wyniku ujawnienia dokumentów zawierających informacje niejawne, zaś substytutem pełnej możliwości wykonywania uprawnień procesowych stroń w tej szczególnej sytuacji musi pozostawać kontrola sądowo-administracyjna, oceniana jako efektywna, albowiem opierająca się na dostępie sądu administracyjnego do całego materiału dowodowego (w tym tej jego części, którą stanowią dokumenty zawierające informacje niejawne). Innymi słowy, prawo do czynnego udział w postępowaniu doznaje na skutek tego zakazu określonego ograniczenia, ale nie jest wykluczone (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14, LEX nr 2083552).
Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy, należy wskazać, że klauzula tajności została nadana przez Szefa ABW, zaś aby nadać informacjom niejawnym określoną klauzulę tajności, musi zostać spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 5 u.o.i.n. Jednocześnie art. 8 pkt 1 u.o.i.n. stanowi, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. "Jak wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 i 2 u.o.i.n. klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału, informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3. z zastrzeżeniem ust. 6. Osoba, o której mowa w ust. 1, może określić datę lub wydarzenie, po których nastąpi zniesienie lub zmiana klauzuli tajności. Natomiast zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 6 ust. 3 u.o.i.n.).’’ (vide: wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2687/17, LEX nr 2783697).
Wskazać także należy, że nadawanie klauzul tajności jest ustawowym uprawnieniem, a wręcz niekiedy obowiązkiem, określonych osób a organ któremu przekazano materiały objęte klauzulą niejawności nie może w żaden sposób kwestionować czy też poddawać ocenie tego faktu.
Mając powyższe na uwadze w pełni zasadnie organ przyjął, iż nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącej, iż w świetle częściowego objęcia materiału dowodowego klauzulą tajności "poufne" Strona została pozbawiona prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazano powyżej ustawodawca otrzymał upoważnienie do nakładania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w ustawie na podstawie art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrazem takiego ograniczenia jest natomiast ustawa o ochronie informacji niejawnych oraz wskazane wyżej ograniczenia postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu zarzuty Skargi co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postepowania i prawa materialnego w zakresie nadania klauzuli niejawności pismom Szefa ABW uznać należy za nieuzasadnione.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, którym Sąd przyznał rację i które stanowiły przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji to wskazać tu należy przede wszystkich na obowiązujące regulacje co do procesu dokonywanych przez organ czynności związanych z weryfikacją i oceną złożonych wniosków. Przedstawiając obowiązuje tu reguły postępowania wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy w przypadku gdy właściwe organy kraju zagranicznego eksportera tego wymagają, organ kontroli obrotu, na wniosek podmiotu, może wydać certyfikat importowy lub poświadczyć oświadczenie końcowego użytkownika (ust. 1). W ust. 2 ustawodawca nakazał aby do wniosku o wydanie certyfikatu importowego lub poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika stosować odpowiednio przepisy art. 9 ust. 2, 6 i 7. Organ kontroli obrotu przed wydaniem certyfikatu importowego lub poświadczeniem oświadczenia końcowego użytkownika może także wystąpić do organów opiniujących o zajęcie stanowiska przy czym przepisy art. 12 ust. 2 i art. 12a stosuje się odpowiednio.
Jak wynika natomiast z ust. 3 art. 22 omawianej ustawy certyfikat importowy oraz poświadczone oświadczenie końcowego użytkownika są dokumentami przeznaczonymi do okazania właściwym władzom poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i zaświadczają o wiarygodności podmiotu i o objęciu kontrolą przez właściwe organy Rzeczypospolitej Polskiej transakcji w zakresie przywozu lub transferu wewnątrzunijnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej towarów o znaczeniu strategicznym. Zgodnie zaś z ust. 6 art. 22 organ kontroli obrotu może odmówić wydania certyfikatu importowego lub odmówić poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika, jeżeli nie jest możliwe potwierdzenie faktów, o których mowa w ust. 3, z powodu braku rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu towarami o znaczeniu strategicznym lub niestosowania przez podmiot wewnętrznego systemu kontroli.
Zgodnie natomiast z treścią art. 12 ust. 2 ustawy Organ kontroli obrotu przed wydaniem rozstrzygnięcia występuje, w formie pisemnej lub za pośrednictwem systemu elektronicznego, do organów opiniujących o zajęcie stanowiska co do istnienia przeciwwskazań do wydania takiego zezwolenia. O wystąpieniu do organów opiniujących organ kontroli obrotu informuje wnioskodawcę. Zgodnie z ust. 4 art. 12 a ustawy Organy opiniujące, przygotowując stanowisko, o którym mowa w art. 12 ust. 2, uwzględniają przesłanki odmowy, zmiany lub cofnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 15, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 3.
Mając na uwadze powyższe zasady rozpoznawania wniosków badanych w przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż organ kontroli obrotu może przed wydaniem decyzji w sprawie wystąpić do organów opiniujących o zajęcie stanowiska co do istnienia przeciwwskazań do wydania takiego zezwolenia. Stanowisko to organy opiniujące przekazują organowi kontroli obrotu, w formie pisemnej lub za pośrednictwem systemu elektronicznego przy czym stanowisko to nie wymaga formy postanowienia i nie podlega zaskarżeniu (art. 12a ust. 6 ustawy o obrocie). W myśl natomiast art. 5 ustawy o obrocie do spraw uregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy kpa o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Podkreślić należy, w kontekście oparcia decyzji organu na negatywnej opinii Szefa ABW, że kluczową sprawą jest to, iż opinia Szefa ABW jest przejawem jednej z form współdziałania organów administracji publicznej przy wydaniu decyzji w sprawie tj. wymaganym przepisem art. 12a ust. 1 w związku z art. 12 ust 2 ustawy o obrocie wyrażeniem stanowiska przez Szefa ABW, jako organu opiniującego w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy o obrocie. Współdziałanie organów administracji publicznej jest natomiast instytucją przewidzianą w art. 106 kpa z tym, że przepisy kpa, z racji brzmienia wspomnianego art. 5 ustawy o obrocie, są stosowane w niniejszej sprawie w takim zakresie w jakim nie stanowi inaczej ta ustawa. Dodać tutaj trzeba, iż co do zasady zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie (art. 106 § 5 Kpa). Na gruncie przepisów ustawy o obrocie, w odniesieniu do stanowiska organu opiniującego przyjęto, że zajęcie takiego stanowiska nie wymaga formy postanowienia a nadto nie podlega zaskarżeniu (art. 12a ust. 6 stawy o obrocie). W takich przypadkach, kwestionowanie stanowiska organu opiniującego co do zasady może nastąpić w toku oceny sprawy "głównej" przy której ocenie wzięto pod uwagę w sposób istotny stanowisko organu opiniującego.
Po przedstawieniu obowiązujących podstaw prawnych i przenosząc powyższe reguły na okoliczności sprawy niniejszej Sąd badający sprawę stwierdził, iż organ administracyjny w świetle okoliczności ujawnionych w utajnionych pismach Szefa ABW i przyznania im decydującego znaczenia w sprawie mimo obowiązku współdziałania organów nie skorzystał z możliwości wyjaśnienia w trybie niejawnym istotnych okoliczności jakie w sposób oczywisty nasuwają się w tej sprawie.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na potrzebę zaktualizowania okoliczności ujawnionych w pismach Szefa ABW w kontekście dat złożonych wniosków. Pierwszy z wniosków badanych w sprawie został złożony bowiem we wrześniu 2021 r. a drugi w marcu 2022 r. a postępowanie dowodowe zostało zakończone w maju 2022 r. Czynności podejmowane i wzięte pod uwagę przez Szefa ABW dotyczyły natomiast okoliczności co do których wiedzę o ich wynikach należało zaktualizować na datę wydania opinii. Samo odwołanie się w treści opinii do ustalonych okoliczności, które być może uległy istotniej zmianie z racji upływu czasu jest w ocenie Sądu niewystarczające do uznania tej okoliczności za kwestię kluczową. Tym bardziej, iż Organ orzekający w sprawie nie musi kierować się treścią przedstawionych mu opinii zatem skoro danej opinii przypisał decydujące znaczenie to winien co najmniej oprzeć się na aktualnym stanie faktycznym. Wskazywane tutaj zastrzeżenia dotyczą tych okoliczności, które wskutek prowadzonych czynności mogły ulec istotnej zmianie.
Odnosząc się natomiast do okoliczności powołanych w negatywnej opinii Szefa ABW, których ocena nie podlega zmianie z uwagi na upływ czasu i podejmowane czynności zwrócić należy uwagę na treść art. 15 ust. 1 pkt 3) ustawy o obrocie oraz okoliczność wydania pozytywnej opinii przez Szefa ABW w sprawie dotyczącej koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu i handlu uprawniającą do działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym a także usług rusznikarskich. Zgodnie z treścią tego przepisu, którym przy wydawaniu opinii kieruje się także organ opiniujący, odmawia się wydania danego zezwolenia gdy podmiot nie daje rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu.
Na powyższym tle wskazać trzeba, iż okolicznością niesporną pomiędzy stronami był fakt uzyskania przez stronę Skarżącą pozytywnej opinii Szefa ABW co najmniej przy sprawie dotyczącej aktualizacji Koncesji wydanej w oparciu o treść ustawy o obrocie w roku 2021. Strony zgadzały się także co do tego, iż Skarżąca uzyskiwała uprzednio wielokrotnie pozytywne rozstrzygnięcia organu w sprawach analogicznych. Z akt administracyjnych oraz informacji objętych klauzulą niejawności nie wynika jednak czy w okresie uzasadniającym wydanie negatywnej opinii Szefa ABW Skarżąca przy innych sprawach nie uzyskała od tego samego organu opinii pozytywnej. Okoliczność ta również winna zostać wyjaśniona w trybie ewentualnych konsultacji z organem opiniującym co do ewentualnych rozbieżności pomiędzy opinią negatywną opartą na poczynionych ustaleniach wskazanych w treści pism utajnionych szefa ABW a okolicznością wydania poprzednich pozytywnych opinii dla tego samego podmiotu oraz to, iż spółka dotychczas uzyskiwała takie zgody. W świetle powołanej przesłanki art. 15 ust. 1 pkt 3 uzyskanie przeciwnych opinii od tego samego podmiotu w okresie posiadania informacji dotyczących braku rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu byłoby nielogiczne i przy obecnych ustaleniach wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie sprawy.
Potrzeba wyjaśnienia powyższych kwestii jest o tyle istotna, iż ustawa o obrocie wyłącza możliwość zaskarżenia opinii negatywnej jak ma to miejsce w art. 106 par. 5 kpa gdzie w normalnym trybie organ współdziałający wydający opinię wydaje postanowienie na które służy zażalenie. W tej sprawie wyłączono możliwość zaskarżenia opinii negatywnej co oznacza, iż kwestionowanie tego stanowiska odbywa się poprzez postępowanie główne co nakłada z kolei na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w trybie konsultacji organów współdziałających celem wyjaśnienia wskazanych wyżej istotnych wątpliwości. Kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia bowiem obecne postępowanie w ocenie sądu przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i w konsekwencji z uwagi na brak czynności wyjaśniających w trybie niejawnym z naruszeniem art. 107 § 3 kpa poprzez odesłanie do czynności niejawnych mimo, że te wymagają uzupełnienia.
Zdaniem Sądu, organ naruszył obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie dokonał jego oceny, dochodząc do nieznajdującego należytego oparcia w materiale dowodowym wniosku co do oceny rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu przez podmiot wnioskujący mimo potrzeby co najmniej wezwania organu opiniującego do zaktualizowania i wyjaśniania przyjętego stanowiska w kontekście wskazanych wyżej okoliczności. W konsekwencji za co najmniej przedwczesne należało uznać stanowisko Ministra orzekającego w sprawie co do oceny przesłanek art. 22 ust. 6 ustawy.
Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję w razie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może uchylić taką decyzję w całości lub w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części jest możliwe tylko wtedy, gdy w sprawie jest możliwość wyodrębnienia wadliwej części zaskarżonego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za prawidłową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2014 r. o sygn. akt I FSK 1326/13). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i w ponownie prowadzonym postępowaniu zwróci się poprzez konsultacje w trybie niejawnym do organu opiniującego o zweryfikowanie negatywnego stanowiska w zakresie aktualności okoliczności, które mogły ulec zmianie na skutek upływu czasu (bowiem treść niektórych okoliczności wskazanych w pismach niejawnych mogła ulec zmianie w dacie badania sprawy) oraz wyjaśnienie czy wobec Skarżącej spółki w okresie po uzyskaniu informacji wpływających na przedstawioną w tej sprawie ocenę organu opiniującego Szef ABW wydawał inne opinie pozytywne w toku innych postępowań w których również brano pod uwagę określone w art. 15 ustawy o obrocie przesłanki rękojmi zgodnego z prawem prowadzenia obrotu oraz w przypadku potwierdzenia tej okoliczności o wyjaśnienie takiego działania. Uzyskanie w trybie konsultacji dodatkowych wyjaśnień w tych kwestiach jest w ocenie Sądu niezbędne celem prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących oceny sprawy przy jednoczesnym opieraniu rozstrzygnięcia w sprawie na negatywnym stanowisku jednego z organów opiniujących i odmowy uwzględnienia przedmiotowych wniosków jak miało to miejsce obecnie. Organ administracyjny ma oczywiście prawo do swobodnej decyzji i nie uwzględnienia lub też częściowego uwzględnienia stanowisk organów opiniujących jednakże w takiej sytuacji winien swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnić.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.