VI SA/Wa 2616/20

VI SA/Wa 2616/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Jakub Linkowski
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2460/21 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs indeks 4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; art. 40 ust. 2 pkt 3;
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 77; art. 80; art. 8; art. 13; art.107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej "Prezydent") z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla K. W. (dalej "Skarżący").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 7 maja 2019 r. Skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 25,00 m2 w celu dalszego funkcjonowania w nim pawilonu handlowego na okres od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 25,00 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. ( pkt 1 do 7 decyzji Prezydenta) oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie tego odcinka pasa drogowego na dalszy okres, a mianowicie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. ( pkt 8 decyzji Prezydenta).
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.- dalej u.d.p.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016r., poz. 1264), art. 104 k.p.a., Uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z dnia 19.06.2004r. ze zm.),
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozpatrując wniosek wystąpił:
- do Zarządu Zieleni [...], który pismem z dnia 17 lipca 2019 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., że opiniuje warunkowo pozytywnie lokalizację kiosku handlowego do dnia 31 grudnia 2019 r. Zarząd Zieleni [...] poinformował też, że w 2020 r. zaplanowane jest posadzenie szpaleru drzew wzdłuż [...], wobec którego położenie przedmiotowego obiektu pozostaje w kolizji;
- do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który pismem z dnia 25 lipca 2019 r. poinformował, że nie wnosi uwag w zakresie dalszego wykorzystania ww. nieruchomości z przeznaczeniem na kiosk handlowy ze względu na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu dla tego obszaru;
- do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...], które poinformowało, że wobec niezmienionych uwarunkowań planistycznych dla terenu na którym zlokalizowany jest obiekt podtrzymuje stanowisko z dnia 26 lipca 2016 r. i z dnia 28 lutego 2019 r., w których wskazano, że funkcjonowanie opiniowanego obiektu w obecnej lokalizacji wpływa negatywnie na ład przestrzenny i jest niezgodne z dobrymi praktykami kształtowania przestrzeni publicznej, w tym przestrzeni pasa drogowego, poprzednie stanowisko zostaje podtrzymane. Biuro poinformowało także, że w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. wskazano jako okres przejściowy umożliwiający przedsiębiorcy przeniesienie działalności - do 31 grudnia 2019 r.
W odwołaniu Skarżący wniósł o zmianę decyzji Prezydenta [...] w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa i zarzucił naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1, 7, 8, 107 § 3 i 13 k.p.a.
SKO uznało, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie Kolegium podkreśliło, że zasadą wynikającą z art. 39 u.d.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zezwolenie na takie działania może być wydane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja w tym zakresie należy do zarządcy drogi i ma charakter uznaniowy. Podstawę prawną skarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 u.p.d., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Ustawodawca uregulował odstępstwo od powyższego zakazu, stanowiąc w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
SKO wskazało, że zezwolenie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Wcześniejsze udzielenie zezwolenia nie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt.
Po drugie, zdaniem SKO, zasadą jest zakaz lokalizacji obiektów w pasie drogowym pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5286/16).
W ocenie SKO takiej okoliczności nie może stanowić to, że wcześniej Skarżącemu udzielono zezwolenia na zajęcie spornego pasa przez umieszczenie kiosku handlowego, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy u.d.p. Przy tym pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1100/16).
Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie co prawda zaskarżona decyzja była poprzedzona była decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 25,00 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do 31 maja 2019 r. i umieszczenie w nim kiosku handlowego. Jednakże w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przywołał negatywną opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta z dnia [...] marca 2019 r. oraz opinię Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia [...] marca 2019 r., w której zaopiniowano "warunkowo pozytywnie wskazaną lokalizację, do dnia 31 grudnia 2019 r., umożliwiając wnioskodawcy do tego terminu znalezienie innego lokalu do prowadzenia działalności gospodarczej". W 2020 r. Miasto zaplanowało posadzenie szpaleru drzew w miejscu lokalizacji kiosku handlowego. Ponadto w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego poinformował m.in., że "wspomniany pawilon nie jest elementem spójnym i harmonijnie wkomponowanym w otaczającą zabudowę. Lokalizację opiniowanego obiektu należy uznać za przypadkową i urbanistycznie niepodporządkowaną istniejącym uwarunkowaniom przestrzennym oraz zasadom projektowania przestrzeni miejskich". W opinii tej, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. "jako okres przejściowy, dla umożliwienia inwestorowi podjęcia działań w celu przeniesienia działalności gospodarczej w inne miejsce (...)" wyznaczono czas do dnia 31 grudnia 2019 r.
W ocenie Kolegium, inwestor nie wykazał, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 39 ust. 3 u.d.p. W szczególności nie można przyjąć za jego przesłankę konieczności zwolnienia czterech pracowników, na co wskazano w odwołaniu, skoro inwestor mógł się liczyć z odmową wydania zezwolenia po dniu 31 grudnia 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 k.p.a. poprzez nierozważenie przeprowadzenia mediacji Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednoznaczne stanowisko organu I instancji było znane Stronie przed wydaniem skarżonej decyzji.
Reasumując SKO uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji, jest prawidłowe, co skutkować musiało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.
Skarżący niezgadzając się decyzją SKO w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie punktu 8, tj. odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. Waszyngtona w rejonie ulicy Kinowej w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 25,00 m2 w terminie od dnia 1 stycznia 2019 do dnia 31 maja 2020 r..
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy:
a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym nie zbadanie czy w wskazanym w decyzji terminie możliwe było rozebranie pawilonu handlowego i przeniesienia go w inne miejsce w sytuacji gdy wskazany w decyzji termin przypadający na okres zimowy wykluczył prowadzenie prac ziemnych, zaś po zakończeniu tego okresu na terenie kraju prowadzony został stan epidemii który znacząco ograniczył możliwość zlecenia wykonania jakichkolwiek prac budowlanych tym samym nie możliwe było wykonane prac związanych z rozbiórką kiosku handlowego;
b) art. 7 k.p.a. poprzez:
- niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wykazanie zagrożeń płynących z umiejscowienia kiosku
handlowego w wnioskowanej lokalizacji, a tym samym dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w miejsce prawidłowej swobodnej oceny tych dowodów;
- nierespektowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, tj. składającego odwołanie oraz pracowników zatrudnionych w punkcie handlowym i klientów poprzez narażenie tych osób na utratę pracy oraz usuniecie osiedlowego punktu handlowego który służył mieszkańcom od lat;
c) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym bez uzasadnionej przyczyny tj. odmowy wydania zezwolenia w okresie od dnia 01 stycznia 2020 roku i uznania, że począwszy od tej daty nie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek w sytuacji gdy dzień wcześniej i przez wiele lat wstecz ów interes w ocenie organu istniał, a w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności;
d) art. 8 i 12 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i nie wydania ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w rozsądnym czasie co, w przypadku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji doprowadzi do konieczności uiszczenia przez skarżącego opłaty za korzystanie z pasa drogowego bez wymaganej zgody pomimo, że skarżący złożył wniosek o zajęcie pasa drogowego w stosowanym czasie tj. przed końcem obowiązywania poprzedniej zgody na zajęcie pasa drogowego;
e) art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego wypadku potwierdzonego wcześniej wydawanymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego,
f) art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy jednoczesnym braku wykazania, że wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie obiektu w pasie drogowym koliduje z jakimikolwiek wartościami opisanymi w art. 39 ust. 1 Ustawy w sytuacji gdy brak jest takich przesłanej.
g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
h) art. 13 k.p.a poprzez nierozważenie możliwości przeprowadzenia mediacji i nie wykazania przyczyn dla których w ocenie organu mediacja nie jest możliwa;
Na podstawie powyżej wskazanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), bowiem aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca odmowy udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie kiosku handlowego o powierzchni 25 m2 pasie drogowym (drogi wojewódzkiej) wojewódzkiej [...] w rej. ul. [...] na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r.
Organy uznały, że Skarżący nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Wskazać należy, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został przy tym bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację/zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że podjęcie przez właściwy organ decyzji na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.
Niewątpliwie decyzja podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu.
W doktrynie podkreśla się, że decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu pod kątem oceny czy organ zmieścił się w przyznanym mu ustawowo luzie decyzyjnym i czy nie nadużył przyznanego mu prawa. Sąd ma prawo zatem badać: czy organ nie zaniechał ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ocena ta nie była dowolna lub błędna, a także czy dokonana na niekorzyść strony ocena była wynikiem rzetelnej oceny jej słusznego interesu, który musiał ustąpić przez interesem publicznym. ( por. T.Woś [w] T. Woś, H Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , 2005 str. 54-55) i A. Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej kontroli sądu administracyjnego [w] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2002 r.).
Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13). Podobnie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. ( sygn. akt II GSK 193/14) Sąd podkreślił, że
"Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania".
Z powyższego wynika, że każdorazowo interes publiczny, tak jak interes strony postępowania podlega indywidualnej ocenie.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zgodnie uznały, że w przypadku Skarżącego taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Innymi słowy organy administracji dały prymat interesowi publicznemu nad interesem Skarżącego.
Konkretyzując ten interes publiczny organy wskazały na wydaną w tej sprawie opinie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...], z której wynika, że funkcjonowanie kiosku handlowego w obecnej lokalizacji wpływa negatywnie na ład przestrzenny i jest niezgodne z dobrymi praktykami kształtowania przestrzeni publicznej, jak również opinię Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia [...] marca 2019 r., w której warunkowo zaaprobowano lokalizację kiosku lecz tylko do dnia 31 grudnia 2019 r. co umożliwi stronie znalezienie innego lokalu do prowadzenia działalności gospodarczej bowiem w 2020 r. Miasto zaplanowało posadzenie szpaleru drzew w miejscu lokalizacji kiosku handlowego.
Należy też podkreślić, że zgodnie z opinią Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...] z [...] lutego 2019 r. ( dalej "Biuro") przedmiotowy kiosk handlowy oprócz tego, że nie wkomponowuje się estetycznie w otaczającą zabudowę, to ponadto kiosk nie odpowiada standardom jakościowym, które powinny spełniać obiekty funkcjonujące w przestrzeniach publicznych m.st. Warszawy oraz nie spełnia również wytycznych Biura w zakresie branży prowadzonej działalności, gdyż "w obiekcie prowadzona jest głównie sprzedaż alkoholu, w związku z czym za szczególnie nieuzasadnione należy uznać udostępnianie przestrzeni publicznej na rzecz obiektu architektonicznego, w którym prowadzona jest działalność polegająca na sprzedaży używek". Ponadto obiekt nie spełnia również wytycznych architektonicznych w zakresie powierzchni, kolorystyki elewacji, sumy przeszkleń elewacji oraz reklam umieszczonych na obiekcie. Jednocześnie Biuro wskazało, że zgodnym z zasadami ładu przestrzennego standardem jest lokalizowanie usług w parterach budynków wielofunkcyjnych lub wyspecjalizowanych budynkach o funkcji komercyjnej, informując iż w odległości ok. 80 metrów od przedmiotowego kiosku handlowego, przy ul. [...]występuje podaż lokali usługowych, w związku z czym funkcjonowanie w przestrzeni publicznej wolnostojących obiektów usługowych jest nieuzasadnione.
Jednocześnie Skarżący w decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. uzyskał zgodę na lokalizację spornego kiosku do dnia 31 grudnia 2019 r. ale zgoda ta była wydana pod warunkiem, że właściciel obiektu nie będzie handlował dopalaczami, nie będzie prowadził w kiosku gier hazardowych oraz będzie udostępniał terenu osobom trzecim oraz umieszczał reklam bez zgody zarządu drogi. ( punkt 2 -3 decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r.).
Nie bez znaczenia dla oceny przesłanek zaistnienia "uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie jest to, że już w decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący był informowany, że powinien podjąć działania zmierzające do przeniesienia swojej działalności w inne miejsce. W tej sytuacji Skarżący planując swoją działalność gospodarczą powinien mieć na uwadze, że istnieje ryzyko nie uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres. Skarżącemu były również znane negatywne opinie Biura oraz plany Miasta dotyczące posadzenia szpaleru drzew pasie drogowym w al. Waszyngtona.
Dla uzasadnienia stawianych zarzutów Skarżący podnosi, że organ nie wziął pod uwagę, charakteru punktu handlowego funkcjonującego w obiekcie. Jest to mały sklep z artykułami pierwszej potrzeby. Przeniesienie w inne miejsce nie jest możliwe bowiem klientami sklepu są przechodnie i można w nim zrobić szybkie zakupy np. w oczekiwaniu na autobus. W przypadku zmiany lokalizacji sklep z całą pewnością straciłby część klientów. Organ nie wziął również, że Skarżącego nie stać na to aby przenosić działalność punktu handlowego, a obecnie uzyskiwane dochody z działalności świadczą o tym, że w przypadku pojawienia się dodatkowych kosztów (które niewątpliwie powstałyby w przypadku najmu powierzchni w warunkach komercyjnych) nie pozwalałby na dalsze prowadzenia działalności.
Ustosunkowując się do tej kwestii należy podkreślić, że istota regulacji dotyczącej instytucji zgody na zajęcie pasa drogowego polega właśnie na tym, że ma ona charakter czasowy.
Przykładowo, w orzecznictwie wskazuje się, że wcześniej udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Chęć prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego funkcjonowanie pawilonu handlowego w pasie drogowym.( por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1584/18). Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela.
Skarżący wywodzi, że organ pominął, że w aktualnym stanie epidemii wzmocnieniu uległy okoliczności przemawiające za wydaniem zezwolenia za zajęcie pasa drogowego o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. bowiem istnienie w pasie drogowym punktu handlowego w profilu sprzedaży opisanym w pierwotnym wniosku jest szczególnie istotne dla lokalnej społeczności
Wbrew tym zarzutom skargi, jak już wcześniej zaznaczono, właściciel obiekt zlokalizowanego w pasie drogowym drogi publicznej powinien liczyć się z możliwością uzyskania decyzji odmownej, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 48/18). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. II GSK 451/17 wyraził pogląd, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.
W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy interes Skarżącego nie przeważa nad interesem publicznym.
Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można również mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a., albowiem realizując tę regułę ogólną postępowania, organ pierwszej instancji dużo wcześniej ( w decyzji z 12 kwietnia 2019 r. ) uprzedził Skarżącego o tym, że może otrzymać decyzję odmowną na dalszą lokalizację kiosku w pasie drogowym, dając jednocześnie czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego.
Nie ma też racji Skarżący, że organ naruszył zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. gdyż organ w jednej decyzji zarówno wydaje zgodę na zajęcie pasa drogowego jak również odmawia wydania takiej decyzji w dalszym okresie - nie podpierając swojej decyzji żadnymi merytorycznymi argumentami.
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art.8 k.p.a. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z 15.11.2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę i należycie rozważyły wszystkie istotne okoliczności związane zarówno z koniecznością uporządkowania przestrzeni publicznej w celu kontynuowania polityki ładu przestrzennego w W., zaś z drugiej strony uwzględniły słuszny interes Skarżącego, dając mu odpowiedni czas ( pół roku) na opuszczenie zajętego przez kiosk handlowy pasa drogowego, czego wyrazem jest brzmienie punktu 1 do 7 decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów miasta naruszenia zasady praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Według WSA, stan faktyczny niniejszej sprawy, wynikający z powyższych ustaleń, stwierdzony na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, został dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygający sprawę organ dokonał jego prawidłowej kwalifikacji prawnej.
Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie nie stanowić nie mógł podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 13 k.p.a. o mediacji, bowiem tego rodzaju naruszenie przepisów, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, pozostawało bowiem bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała decydującego wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.