VI SA/Wa 2610/20

VI SA/Wa 2610/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska
Grzegorz Nowecki
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2171/21 - Wyrok NSA z 2025-04-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 31 § 1, art. 5 § 2 pkt 5, art. 31 § 1 pkt 2, art. 28, art. 7, art. 31 § 2, art. 127 § 2, art. 144, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 9, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 868
art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 6 ust. 1 pkt 11, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85b, art. 157, art. 80 ust. 7, art. 88 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a, art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11i
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska ("Minister" lub "organ") z [...] września 2020 r. Skarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 31 § 2, art. 123, art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "kpa"), Minister po rozpoznaniu zażalenia S. ("S.") na postanowienie Marszałka Województwa [...] ("Marszałek") z [...] czerwca 2020 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka, odmawiające dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła); [...] W.; gm. Z., pow. W.; gm. S., pow. M.; woj. [...], zwanego dalej także: "Projektem".
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Minister wskazał, że 25 września 2019 r. do Marszałka wpłynął wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] ("GDDKiA") o zatwierdzenie Projektu. Pismem z 24 kwietnia 2020 r. S. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu, uzasadniając wniosek celami statutowymi oraz interesem społecznym. S. wskazało, że zostało powołane w roku 1999. Wszystkie cele S. są nakierowane na zachowanie dziedzictwa narodowego i przyrodniczego Wesołej, zabytków kultury materialnej i zabytków przyrody, dbanie o harmonijny rozwój Wesołej z poszanowaniem zasobów naturalnych, krajobrazu kulturowego oraz historii miejsca. Wyrażone jest to w szczegółowych celach zawartych w statucie S.. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy [...], będące kolejnym etapem w realizacji budowy Wschodniej Obwodnicy [...], z uwagi na przedmiot postępowania jest niezwykle istotne dla dzielnicy W.. Postępowanie to zdecydowanie wpłynie na wartości, których ochronę za cel postawiło sobie S., co prowadzi do konkluzji, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu S. jest uzasadnione jego celami statutowymi, a przedstawione cele statutowe S. ściśle łączą się z materialnoprawnym przedmiotem postępowania administracyjnego. W celu uzasadnienia interesu społecznego uprawniającego dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu, S. wskazało, że od lat bierze aktywny udział we wszystkich postępowaniach związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Przez lata prac nad tym zagadnieniem S. zgromadziło wiedzę oraz szereg dokumentów, zarówno dotyczących postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, jak i terenów, na których inwestycja ma być realizowana. Jest to dokumentacja, która może znacząco przyczynić się do lepszego rozpoznania postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu. S. dysponuje opiniami ekspertów z wielu dziedzin, posiada rozeznanie w terenie, przez który ma być poprowadzona Wschodnia Obwodnica [...], zarówno od strony przyrodniczej (fauny i flory), zabytków, stanu technicznego budynków, krajobrazu kulturowego, warunków klimatycznych, jak i od strony hydrogeologicznej. Wszystkie te informacje, dokumenty, opinie mogą okazać się pomocne Marszałkowi na etapie prowadzonego przez niego postępowania. S. wskazało, że po uzyskaniu statusu działającego na prawach strony i po zapoznaniu się z aktami postępowania przedstawi szczegółowe wnioski i uwagi w przedmiotowym zakresie. S. posiada gruntowne rozeznanie w szeroko rozumianej sprawie budowy Wschodniej Obwodnicy [...], które z pewnością przyczyni się do lepszego merytorycznego rozpoznania sprawy zatwierdzenia Projektu. S. argumentowało ponadto, że od stycznia 2019 r. toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Statut S., złożony Marszałkowi wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia Projektu, stanowi, że S. jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem mającym na celu m.in. rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających poprawie życia w dzielnicy W. W., tworzeniu i rozwijaniu dobrosąsiedzkich stosunków między jej mieszkańcami, upowszechnianie kultury, sportu i zdrowego trybu życia wśród jego mieszkańców oraz wspieranie organizacyjne i rzeczowe osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, które podejmują takie działania (§ 1 ust. 1 Statutu). Z § 6 Statutu S. wynika, że prowadzi ono działalność pożytku publicznego (odpłatną i nieodpłatną) m.in. w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych (pkt 1), ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (pkt 8), działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości (pkt 13). S. realizuje cele m.in. przez działanie na rzecz rozbudowy infrastruktury społecznej i technicznej dzielnicy W., podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska i inne działania sprzyjające rozwojowi statutowych celów organizacji (§ 7 pkt 5, 7 i 11 Statutu).
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Marszałek odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – S. do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu. Marszałek wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, którymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie, oraz interes społeczny przemawiający za tym dopuszczeniem, zaś brak spełnienia chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jak wskazał Marszałek, nie wystarczy ogólnikowe powoływanie się przez organizację społeczną na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja winna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji (a więc w istocie cele organizacji społecznej) musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.
Następnie Marszałek podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia Projektu powadzone jest na podstawie działu V, rozdziału 1 (Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej: "p.g.g.") oraz przepisów wykonawczych, tj. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz. U. poz. 1696 ze zm.), zwanego dalej: "r.p.r.g.". Marszałek podkreślił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych ma na celu wydanie rozstrzygnięcia mającego umożliwić wykonawcy wykonanie zaprojektowanych prac i robót geologicznych, nie odnosi się natomiast do kwestii lokalizacyjnych przedmiotowej inwestycji liniowej. Decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych, na obszarze których projektowane są roboty geologiczne. Decyzja ta nie zwalnia wykonawcy z obowiązku przestrzegania wymagań określonych przepisami prawa, w szczególności p.g.g. oraz przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony wód i gospodarki odpadami. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 79 ust. 1 p.g.g. prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych, który określa w szczególności przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych, rekultywacji gruntów, a także czynności mające na celu zapobieżenie szkodom powstałym wskutek wykonywania zamierzonych robót (art. 79 ust. 2 pkt 5 p.g.g.).
Ponadto w myśl § 1 ust. 2 pkt 5 lit c r.p.r.g. projekt robót geologicznych powinien określać wpływ zamierzonych robót geologicznych na obszary chronione, w tym obszary Natura 2000, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody. W przypadku robót geologicznych, do których nie stosuje się przepisów w sprawie planów ruchu zakładu górniczego, projekt zawiera opis przedsięwzięć technicznych, technologicznych i organizacyjnych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego, bezpieczeństwa pracy i ochrony środowiska (§ 5 r.p.r.g.).
W celu zapewnienia ww. wymagań przedmiotowe opracowania wykonywane są przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia geologiczne nadawane przez Ministra, a następnie weryfikowane pod względem formalnym i merytorycznym przez organ administracji geologicznej. Projekt robót geologicznych podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji (zgodnie z art. 80 ust 1 p.g.g.) lub w przypadkach określonych w art. 80 ust. 7 p.g.g. następuje odmowa jego zatwierdzenia.
Zdaniem Marszałka, powołanie się przez S. na wskazane powyżej ogólnikowe twierdzenia o prowadzeniu działalności na rzecz ogółu społeczeństwa oraz na ogólnie sformułowane cele statutowe nie jest wystarczające, aby dopuścić S. do udziału w sprawie dotyczącej zatwierdzenia Projektu. Wynikiem zatwierdzenia projektu robót geologicznych będzie bowiem właściwe wykonanie prac i robót geologicznych, tzn. zapewniające odpowiednią ochronę środowiska (m.in. odwiercenie otworów wiertniczych, wykonanie sondowań, pobór prób gruntów i wody do badań laboratoryjnych).
Odnosząc się natomiast do wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż przemawia za tym interes społeczny, Marszałek stwierdził, że S. opiera swoje żądanie na fakcie uczestniczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. i w związku z tym uzyskaniu szeregu dokumentów dotyczących inwestycji, jak i terenów, na których inwestycja ma być realizowana (opinie ekspertów z wielu dziedzin, rozpoznanie w terenie od strony przyrodniczej, zabytków, stanu technicznego budynków, krajobrazu kulturowego, warunków klimatycznych i hydrogeologicznych). Ponadto S. wskazuje na status wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - brak waloru ostateczności. Marszałek podniósł, że S. w uzasadnieniu wniosku błędnie utożsamiło wykonywanie konkretnych robót geologicznych z przedsięwzięciem budowy Wschodniej Obwodnicy W.. Nie przedstawiło natomiast argumentacji odnoszącej się do posiadanej wiedzy S. odnoszącej się do kwestii technicznych, technologicznych i organizacyjnych związanych ściśle z projektowanymi pracami i robotami geologicznymi. W ocenie Marszałka S. nie wykazało, aby dysponowało stosowną wiedzą w zakresie poprawności projektowania, wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi. Dlatego Marszałek uznał, że ogólne cele statutowe S. dotyczące ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, czy też podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska oraz rozumiany w tym zakresie interes społeczny nie mają prawnego związku z materialnoprawnym przedmiotem sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17. Dlatego też brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.
Powyższe postanowienie Marszałka S. zaskarżyło zażaleniem.
Jak wskazano powyżej, Minister postanowieniem z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka.
W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że jeżeli chodzi o interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 122/11, organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., zwanej dalej: "u.u.i.ś."), wykazując, że za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w ww. postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ww. ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.
Minister podniósł, że planowana inwestycja - budowa Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] - jest przedsięwzięciem składającym się z wielu elementów. Drogi wraz ze zjazdami są obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2020 poz. 1333). Przygotowanie tej inwestycji związane jest z koniecznością uzyskania wielu odrębnych uzgodnień, decyzji i pozwoleń. Każde z postępowań administracyjnych związanych z przygotowaniem budowy Wschodniej Obwodnicy W. ma inny przedmiot - prowadzone jest w innej sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Tylko niektóre z tych postępowań będą wymagały udziału społeczeństwa na podstawie przepisów u.u.i.ś. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia Projektu do nich nie należy.
Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych jest prowadzone na podstawie przepisów p.g.g. Projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji (tak jak w przedmiotowej sprawie), zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji (art. 80 ust. 1 p.g.g.). Regulacja ta ma na celu zapewnienie, aby roboty geologiczne wykonywane były właściwie. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych organ administracji geologicznej bada, czy projektowane roboty geologiczne naruszają wymagania ochrony środowiska, czy projekt robót geologicznych odpowiada wymaganiom prawa, a także czy rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót (art. 80 ust. 7 p.g.g.). Przedmiot postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu jest więc ściśle związany z projektowanymi robotami geologicznymi.
Organ podkreślił, że po zatwierdzeniu projektu robót geologicznych wykonywane są na jego podstawie zaprojektowane roboty geologiczne. Minister podkreślił, że wykonywanie robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości (art. 85b p.g.g.). Wyniki wykonanych na podstawie projektu robót geologicznych prac geologicznych, w tym robót geologicznych, przedstawiane są w odpowiedniej dokumentacji geologicznej - w tym przypadku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (art. 88 ust. 2 pkt 3 p.g.g. w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 p.g.g.), która również podlega zatwierdzeniu (art. 93 ust. 2 p.g.g.). Organ wskazał, że celem projektowanych robót geologicznych nie jest budowa Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...], tylko określenie warunków geologiczno-inżynierskich podłoża na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego w postaci tej drogi. Minister przyznał, że określenie warunków geologiczno-inżynierskich jest etapem niezbędnym do tego, żeby inwestycja mogła zostać wykonana, jednak nie jest to element, którego zaistnienie przesądzi o wykonaniu inwestycji. Nawet jeśli Projekt zostanie zatwierdzony, nie oznacza to, że Wschodnia Obwodnica [...] zostanie wykonana. Minister podniósł, że Projekt nie przesądza także o położeniu inwestycji, a jedynie określa roboty geologiczne, które zostaną wykonane we wskazanym przez inwestora miejscu, których lokalizacja wynika z innych dokumentów, m.in. koncepcji budowy Wschodniej Obwodnicy [...]. W przypadku zmiany koncepcji, w tym planowanego przebiegu inwestycji, należałoby wykonać kolejny projekt robót geologicznych, kolejne roboty geologiczne i kolejną dokumentację geologiczno-inżynierską dla nowej lokalizacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Minister stwierdził, że przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu nie jest budowa Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Przedmiot danego postępowania administracyjnego należy bowiem zawsze rozpatrywać z punktu widzenia ram danej sprawy administracyjnej, tj. danej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Ministra, w tym przypadku będzie to ocena, czy Projekt został sporządzony zgodnie z prawem, a także czy projektowane roboty geologiczne spełniają wymagania ochrony środowiska oraz czy ich rodzaj i zakres oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót, tj. określeniu warunków-geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego w postaci Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła).
W ocenie Ministra przez pryzmat tak określonego przedmiotu postępowania należy patrzeć na cele statutowe S., które chce wziąć udział w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Natomiast cele S. są określone na poziomie ogólnym. Dotyczą one wspomagania rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych, ochrony zdrowia, ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, wspomagania rozwoju gospodarczego oraz rozwoju przedsiębiorczości, ochrony dóbr kultury. O ile lokalizacja Wschodniej Obwodnicy [...] mogłaby mieć związek z którymś z ww. celów (aczkolwiek nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, więc organ nie przesądza o tym), o tyle Minister stwierdził, że ww. cele S. nie są powiązane prawnie z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu.
Minister podniósł, że z przedłożonego do zatwierdzenia Marszałkowi Projektu wynika, że w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła) zaprojektowano do wykonania: wiercenia badawcze, wiercenie otworów hydrogeologicznych, sondowania: statyczne i dynamiczne, badania laboratoryjne gruntów i wody gruntowej. Jeśli chodzi o roboty wiertnicze, z Projektu wynika, że będą wykonywane otwory o średnicy maksymalnie 132 mm, o głębokości od 3,0 do 20,0 m p.p.t. (str. 41 i nast. Projektu). Sondowania będą wykonywane w miejscach planowanych otworów badawczych, przed ich wykonaniem. Po wykonaniu otworów badawczych zostanie przeprowadzona ich likwidacja, przez wypełnienie otworu urobkiem z ubiciem i dogęszczeniem. Teren prac wokół wyrobisk zostanie przywrócony do stanu pierwotnego, niezwłocznie po wykonaniu otworów i pobraniu próbek gruntowych i wody gruntowej. Zdaniem Ministra wpływ na środowisko ww. robót geologicznych, wykonanych w sposób prawidłowy, jest marginalny. Ponadto projekt robót geologicznych powinien zawierać kwestie wykonywania robót zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (art. 79 ust. 2 pkt 5 p.g.g., § 1 ust. 2 pkt 5 lit. c oraz § 5 r.p.r.g.). Przy czym Minister podkreślił, że chodzi tu o ochronę środowiska podczas wykonywania robót geologicznych, a nie wpływ na środowisko planowanej budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr 17.
Zdaniem organu chybione są zatem wszelkie argumenty S. związane z wpływem budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na dziedzictwo przyrodnicze i kulturowe dzielnicy W., ponieważ budowa tej inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu
Dlatego Minister uznał, że cele statutowe S. nie mają prawnego związku z materialnoprawnym przedmiotem sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...].
Z uwagi na stwierdzenie braku związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu, Minister nie badał interesu społecznego, jaki przemawiałby za dopuszczeniem S. do udziału w tym postępowaniu. Badanie interesu społecznego mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby cele statutowe S. uzasadniały dopuszczenie S. w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu.
Na marginesie Minister wskazał, że w celu uzasadnienia interesu społecznego S. powołuje się na to, że bierze udział w postępowaniach związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], w związku z czym zgromadziło wiele dokumentów związanych z tymi postępowaniami i terenami, na których planowana jest inwestycja. Ponadto S. uważa, że posiadana przez nie wiedza pozwoli na lepsze wyjaśnienie sprawy zatwierdzenia Projektu. Minister podkreślił, że z uwagi na odrębny przedmiot każdego z postępowań, a także opisany powyżej przedmiot postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu, jest wysoce wątpliwe, aby wiedza uzyskana przez S. w toku tamtych postępowań mogła przyczynić się do lepszego wyjaśnienia sprawy zatwierdzenia Projektu. Minister zgodził się z Marszałkiem, że S. nie wykazało, aby dysponowało stosowną wiedzą w zakresie poprawności projektowania, wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi, i tym samym nie będzie w stanie przyczynić się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, co byłoby zgodne z interesem społecznym.
Minister podkreślił także, że nie ma znaczenia fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana dla realizacji inwestycji polegającej na budowie Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] nie jest jeszcze ostateczna. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacjach nieobjętych dyspozycją art. 96 u.u.i.ś. jest, zdaniem Ministra, irrelewantne w stosunku do postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, gdyż decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych nie jest wymieniona w katalogu decyzji, przed uzyskaniem których musi nastąpić wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.). Tym bardziej w takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma walor ostateczności.
S. zaskarżyło postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 oraz art. 7 kpa poprzez odmowę dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu, pomimo że jest to zgodne z celami statutowymi S., to jest: (a) przyczynianiem się do rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy W., oraz (b) ochroną dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną dóbr kultury, i przemawia za tym interes społeczny występujący w tym konkretnym postępowaniu, przejawiający się między innym w racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej, która będzie realizowana poprzez udział S. w przedmiotowym postępowaniu oraz pełną realizację zasady prawny obiektywnej;
- naruszenie art. 31 § 1 kpa poprzez brak prawidłowej analizy przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a w szczególności niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że cele S. nie mają związku z prowadzonym przez organ postępowaniem, podczas gdy z przedstawionego przez organizację społeczną statutu wyraźnie wynika, że jednym z celów S. jest wspieranie rozwoju infrastruktury dzielnicy W. W., a projekt robót geologicznych ma na celu wytworzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która z kolei w sposób bezpośredni wiąże się z rozwojem infrastruktury drogowej w dzielnicy W.;
- naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie procesu analizy stanu normatywnego i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o normę prawną, której nie nadano finalnej treści oraz pominięcie analizy przesłanki interesu społecznego, jak również nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez S. w stosunku do postanowienia Marszałka, co w konsekwencji doprowadziło do braku wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i 11 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Marszałka z [...] czerwca 2020 r. oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia;
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest:
- naruszenie art. 80 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ, że wynikiem postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych będzie właściwe wykonanie prac i robót geologicznych, podczas gdy wynikiem prowadzenia robót geologicznych będzie dokumentacja geologiczno-inżynieryjna określająca w szczególności budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni oraz przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć, co jak najbardziej będzie miało wpływ na lokalizację przedmiotowej inwestycji liniowej w dzielnicy W. W.;
- naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit d) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U.2012.463, dalej jako "Rozporządzenie MTBiGM z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych"), w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.) oraz § 143 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż zatwierdzenie projektu robót geologicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym niezwiązanym z i niemającym wpływu na kolejne postępowanie, to jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, podczas gdy dokumentacja geologiczno-inżynieryjna, która powstanie w efekcie robót geologicznych wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu, stanowi wymagany prawem załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego typu obiektu, a jej treść w sposób zasadniczy wpłynie na kształt inwestycji, jej lokalizację i rozwiązania techniczne, co z kolei będzie miało zasadnicze znaczenie dla dzielnicy W.W.
W związku z powyższym S. wniosło o uchylenie w całości postanowienia Ministra z [...] września 2020 r. oraz uchylenie w całości postanowienia Marszałka z [...] czerwca 2020 r. odmawiającego dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz S. niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu, wtedy gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa.
Z art. 31 § 1 kpa wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: .
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy S. spełnia definicję organizacji społecznej. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 kpa pod pojęciem organizacji społecznej rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Nie jest to zatem w istocie definicja, lecz raczej typologia organizacji społecznych. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu państwowego i niebędące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 200). Jako podstawowe kryterium kwalifikacji podmiotu jako organizacji społecznej przyjmuje się trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej, dobrowolność członkostwa i strukturę organizacyjną, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uznanie s. za organizacje społeczne (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. sygn. II OPS 4/05). Pogląd ten tutejszy Sąd także podziela. Zdaniem Sądu zatem, S. spełnia powyżej wskazane warunki uznania go za organizację społeczną.
Z treści art. 31 § 1 kpa wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, którymi są: cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie, oraz interes społeczny przemawiający za tym dopuszczeniem. Brak spełnienia chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Przesłanki te, zdaniem Sądu, wzajemnie się przenikają, tj. w szczególności interes społeczny w dopuszczeniu organizacji społecznej nie może abstrahować od jej celów statutowych.
W tym kontekście Sąd podkreśla, że przesłanki decydujące o dopuszczalności uzyskania przez organizację społeczną statusu podmiotu na prawach strony muszą być wykładane ściśle (tak m.in. wyrok NSA z 5 października 2011 r. sygn. II OSK 1397/10, ten i kolejne wyroki NSA z bazy internetowej CBOSA). Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).
Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego w tej konkretnej sprawie administracyjnej i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów tej sprawy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 614/11).
Sąd zgadza się, że nie wystarczy ogólnikowe powoływanie się przez organizację społeczną na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja winna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji (a więc w istocie cele organizacji społecznej) musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.
Stąd należy poddać analizie przepisy prawa materialnego regulującego podstawę prawną sprawy administracyjnej, do której usiłuje zostać dopuszczone S.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g., pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Natomiast robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach (art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g.).
Stosownie do art. 79 ust. 1 p.g.g., prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 p.g.g., projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji.
Stosownie do art. 85b p.g.g., wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości.
Jak stanowi art. 157 p.g.g., w sprawach określonych ustawą organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska.
Jeśli zatem chodzi o przesłankę uzasadnienia udziału w postępowaniu celami statutowymi organizacji, to słusznie podnosi się w doktrynie prawniczej, że: "Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być jak najściślej określone, tak by dawały możliwość bezspornego ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (...)" (red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2020, Nb 9; podobnie: prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 31, Nb 8).
S. w tym kontekście zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 oraz art. 7 kpa poprzez odmowę dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu, pomimo że jest to zgodne z celami statutowymi S., to jest: (a) przyczynianiem się do rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy W., oraz (b) ochroną dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną dóbr kultury, i przemawia za tym interes społeczny występujący w tym konkretnym postępowaniu, przejawiający się między innym w racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej, która będzie realizowana poprzez udział S. w przedmiotowym postępowaniu oraz pełną realizację zasady prawny obiektywnej.
Zarzut ten jest niezasadny.
Odnosząc się do celu statutowego S., którym jest m.in. przyczynianie się do rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy W., to wskazać po pierwsze należy, iż ów cel statutowy nie był powołany przez S. w toku postępowania przed organami administracji jako uzasadnienie do wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej.
Zdaniem Sądu, to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania we wniosku, że w przypadku tej sprawy spełnione są przesłanki z 31 § 1 kpa. Nie można bowiem oczekiwać od organu, że będzie "wyręczać" organizację społeczną i doszukiwać się w jej statucie innych celów niż przytoczone w samym wniosku przez S.. Sama organizacja społeczna powinna znać najlepiej swój statut i przenieść jego postanowienia na przedmiot konkretnej sprawy, do której żąda dopuszczenia. "Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13). Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok NSA z 25 października 2016 r. sygn. II OSK 107/15).
W niniejszej sprawie argumentacja podana w toku postępowania przed Marszałkiem, jak i Ministrem przez S. jest niewystarczająca do uznania, że S. wykazało istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Argumentacja ta nie obejmowała celu statutowego w postaci "przyczyniania się do rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy W.". Jest to argumentacja spóźniona i tym samym niezasadna.
Po drugie zaś, Sąd dodatkowo wskazuje, że przedmiot niniejszego postępowania nie mieści się "rozbudowie infrastruktury technicznej dzielnicy W.". Jak słusznie wskazał Minister, niniejsze postępowanie, prowadzone na podstawie przepisów p.g.g. nie dotyczy rozbudowy infrastruktury technicznej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem zatwierdzenie przez Marszałka na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g., pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Natomiast robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach (art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g.). Skutkiem podjętych przez GDDKiA na podstawie ewentualnej decyzji Marszałka robót geologicznych może być następnie działania w kierunku budowy drogi krajowej, ale to będzie ewentualnym przedmiotem innych postępowań administracyjnych, a nie tego objętego wnioskiem S.
Odnosząc się zaś do drugiego ze wskazanych celów statutowych S., czyli "ochrony dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną dóbr kultury", to Sąd pragnie powołać wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 122/11, zgodnie z którym organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów u.u.i.ś., wykazując, że za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w ww. postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ww. ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.
Sąd uznaje za zasadne w tym zakresie argumenty organu, że planowana inwestycja - budowa Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] - jest przedsięwzięciem składającym się z wielu elementów. Drogi wraz ze zjazdami są obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2020 poz. 1333). Przygotowanie tej inwestycji związane jest z koniecznością uzyskania wielu odrębnych uzgodnień, decyzji i pozwoleń. Każde z postępowań administracyjnych związanych z przygotowaniem budowy Wschodniej Obwodnicy [...] ma inny przedmiot - prowadzone jest w innej sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Tylko niektóre z tych postępowań będą wymagały udziału społeczeństwa na podstawie przepisów u.u.i.ś. Niniejsze postępowanie prowadzone na podstawie przepisów p.g.g. w sprawie zatwierdzenia Projektu do nich nie należy. Regulacja p.g.g. ma na celu zapewnienie, aby roboty geologiczne wykonywane były właściwie. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych organ administracji geologicznej bada, czy projektowane roboty geologiczne naruszają wymagania ochrony środowiska, czy projekt robót geologicznych odpowiada wymaganiom prawa, a także czy rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót (art. 80 ust. 7 p.g.g.). Przedmiot postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu jest więc ściśle związany z projektowanymi robotami geologicznymi, które, zdaniem Sądu, w nikły sposób oddziałują na środowisko (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), a S. w żaden sposób nie udowodniło, aby jakkolwiek oddziaływały na dobra kultury znajdujące się w W.
Sąd podkreśla, że po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych mogą być wykonywane są na jej podstawie zaprojektowane roboty geologiczne, a nie np. budowa drogi krajowej. Należy podkreślić, że wykonywanie robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości (art. 85b p.g.g.). Wyniki wykonanych na podstawie projektu robót geologicznych prac geologicznych, w tym robót geologicznych, przedstawiane są w odpowiedniej dokumentacji geologicznej - w tym przypadku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (art. 88 ust. 2 pkt 3 p.g.g. w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 p.g.g.), która również podlega zatwierdzeniu (art. 93 ust. 2 p.g.g.). Dlatego Sąd podziela pogląd organu, że celem projektowanych robót geologicznych nie jest budowa Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], tylko określenie warunków geologiczno-inżynierskich podłoża na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego w postaci tej drogi. Co prawda, określenie warunków geologiczno-inżynierskich jest etapem niezbędnym do tego, żeby inwestycja mogła zostać wykonana (por. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 7 ust. 3 Rozporządzenia MTBiGM z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych), jednak nie jest to element, którego zaistnienie przesądzi o wykonaniu inwestycji. Nawet bowiem jeśli Projekt zostanie zatwierdzony, nie oznacza to, że Wschodnia Obwodnica [...] zostanie wykonana. Projekt nie przesądza także o położeniu inwestycji, a jedynie określa roboty geologiczne, które zostaną wykonane we wskazanym przez inwestora miejscu, których lokalizacja wynika z innych dokumentów, m.in. koncepcji budowy Wschodniej Obwodnicy [...]. W przypadku zmiany koncepcji (która może, ale nie musi nastąpić np. po wykonaniu robót geologicznych na podstawie zatwierdzonego Projektu), w tym planowanego przebiegu inwestycji, należałoby wykonać kolejny projekt robót geologicznych, kolejne roboty geologiczne i kolejną dokumentację geologiczno-inżynierską dla nowej lokalizacji.
Podkreślić należy, że ewentualne wyniki prac geologicznych wykonanych na podstawie zatwierdzonego Projektu robót geologicznych zostaną przedstawione w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Na podstawie tych wyników zostaną dostosowane rozwiązania techniczne związane z projektowaniem drogi, ale już nie jej decyzja o lokalizacji rozumiana jako koncepcja umiejscowienia inwestycji. Ta bowiem wynika z innych koncepcji/decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (gdzie – jak wskazał organ – S. brało udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji). Przytoczony przez S. § 143 r.w.t. mówi o przeprowadzeniu badań geotechnicznych, a w razie potrzeby geologiczno-inżynierskich gruntów w celu prawidłowego zaprojektowania i wykonania drogowej budowli ziemnej, a nie ustalenia jej lokalizacji. Jak Sąd wskazał powyżej, w przypadku, gdy wyniki robót geologicznych wykażą nieprzydatność gruntów do budowy inwestycji, wówczas będzie musiała nastąpić zmiana jej lokalizacji poprzez zmianę koncepcji programowej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie będzie musiał być wykonany i zatwierdzony nowy projekt robot geologicznych. Ta ewentualna zmiana lokalizacji wynikać może jednak nie z przedmiotu tego postępowania, tj. zatwierdzenia Projektu, ale z ewentualnych wyników robót geologicznych przeprowadzonych zgodnie z Projektem.
Wbrew stwierdzeniom S., projekt robót geologicznych nie musi zawierać danych dotyczących wielkości, rodzaju, sposobu i głębokości posadowienia (nie wynika to z przepisów dotyczących projektowania robót geologicznych - art. 79 p.g.g. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji, Dz. U. poz. 1696 ze zm.). Takie dane powinny być natomiast zawarte w projekcie budowlanym. W projekcie robót geologicznych projektowane są bowiem prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych, a nie sama inwestycja.
Jest oczywiste, że projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania obiektów budowlanych sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla konkretnej inwestycji. Jednak to nie jest postępowanie, które przesądza o lokalizacji tej inwestycji, ta decyzja została bowiem podjęta na wcześniejszym etapie (jej efektem jest Projekt) i może być ewentualnie zmieniona, ale nie wskutek decyzji o zatwierdzeniu Projektu, ale wobec okoliczności następczych po tym zatwierdzeniu i przeprowadzeniu robót objętych Projektem, tj. w przypadku, gdy wyniki robót geologicznych wykażą nieprzydatność gruntów do budowy inwestycji.
Dlatego w ocenie Sądu zasadnie organ skonkludował, że przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu nie jest budowa Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Przedmiot danego postępowania administracyjnego należy bowiem zawsze rozpatrywać z punktu widzenia ram danej sprawy administracyjnej, tj. danej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym przypadku będzie to ocena, czy Projekt został sporządzony zgodnie z prawem, a także czy projektowane roboty geologiczne spełniają wymagania ochrony środowiska oraz czy ich rodzaj i zakres oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót, tj. określeniu warunków-geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego w postaci Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła).
Niezasadny zatem jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit d) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia MTBiGM z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.) oraz § 143 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż zatwierdzenie projektu robót geologicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym niezwiązanym z i niemającym wpływu na kolejne postępowanie, to jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, podczas gdy dokumentacja geologiczno-inżynieryjna, która powstanie w efekcie robót geologicznych wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu, stanowi wymagany prawem załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego typu obiektu, a jej treść w sposób zasadniczy wpłynie na kształt inwestycji, jej lokalizację i rozwiązania techniczne, co z kolei będzie miało zasadnicze znaczenie dla dzielnicy W W.
Postępowanie w sprawie zatwierdzenia Projektu jest bowiem odrębną sprawą administracyjną, opartą na odmiennej podstawie prawnej niż wskazane przez S. postępowania. Być może S. będzie dopuszczone do kolejnych postępowań administracyjnych, w tym w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak z tego faktu nie można upatrywać zasadności żądań S. w tym postępowaniu.
Przez pryzmat tak określonego przedmiotu konkretnego postępowania należy patrzeć na cele statutowe S., które chce wziąć udział w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Jak słusznie stwierdził organ, cele S. są określone na poziomie ogólnym. Żaden z nich nie jest powiązany prawnie z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu.
Odnośnie nikłego oddziaływania na środowisko robót geologicznych objętych przedmiotowym postępowaniem, Minister wskazał, że z przedłożonego do zatwierdzenia Marszałka Projektu wynika, że w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła) zaprojektowano do wykonania: wiercenia badawcze, wiercenie otworów hydrogeologicznych, sondowania: statyczne i dynamiczne, badania laboratoryjne gruntów i wody gruntowej. Jeśli chodzi o roboty wiertnicze, z Projektu wynika, że będą wykonywane otwory o średnicy maksymalnie 132 mm (czyli 13, 2 cm), o głębokości od 3,0 do 20,0 m p.p.t. (str. 41 i nast. Projektu). Sondowania będą wykonywane w miejscach planowanych otworów badawczych, przed ich wykonaniem. Po wykonaniu otworów badawczych zostanie przeprowadzona ich likwidacja, przez wypełnienie otworu urobkiem z ubiciem i dogęszczeniem. Teren prac wokół wyrobisk zostanie przywrócony do stanu pierwotnego, niezwłocznie po wykonaniu otworów i pobraniu próbek gruntowych i wody gruntowej (str. 54 Projektu). Sąd zgadza się z konkluzją organu, że wpływ na środowisko tak opisanych we wniosku robót geologicznych, wykonanych w sposób prawidłowy, jest marginalny. Ponadto, jak słusznie zauważyli Marszałek i Minister, projekt robót geologicznych powinien zawierać kwestie wykonywania robót zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (art. 79 ust. 2 pkt 5 p.g.g., § 1 ust. 2 pkt 5 lit. c oraz § 5 r.p.r.g.). Przy czym należy podkreślić, że organy zasadnie podkreśliły, że chodzi tu o ochronę środowiska wyłącznie podczas wykonywania robót geologicznych, a nie wpływ na środowisko planowanej budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], która nie jest przedmiotem tej sprawy.
Chybione są zatem wszelkie argumenty S. związane z wpływem budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na dziedzictwo przyrodnicze i kulturowe dzielnicy W., ponieważ budowa tej inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu
Z tego punktu widzenia należy przyznać rację organowi, który uznał w zaskarżonym postanowieniu, że cele statutowe S. nie mają prawnego związku z materialnoprawnym przedmiotem sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...].
Jeżeli przesłanka związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania administracyjnego nie została spełniona, brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym, z uwagi na stwierdzenie braku związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu, organ nie jest zobligowany do badania interesu społecznego, jaki przemawiałby za dopuszczeniem S. do udziału w tym postępowaniu. Badanie interesu społecznego mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby cele statutowe S. uzasadniały dopuszczenie S. w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu. Mimo tego organ interes ten zbadał, wskazując na końcu uzasadnienia postanowienia, że S. go nie posiada.
Z powyższego powodu braku konieczności badania interesu społecznego w niniejszej sprawie Sąd tylko marginalnie, odnośnie uzasadnienia interesu społecznego S., wskazuje, że podziela pogląd organu, że S. nie wykazało, aby dysponowało stosowną wiedzą i doświadczeniem w zakresie poprawności projektowania, wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi, która mogłaby przyczynić się do lepszego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia Projektu. Także wniosek S. nie wypełnił także drugiej przesłanki z art. 31 § 1 kpa.
W myśl art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Jak stanowi art. 127 § 2 w zw. z art. 144 kpa, właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z brakami w uzasadnieniu postanowienia, Sąd wskazuje, że powyższy przepis dotyczy decyzji administracyjnej, a nie postanowień.
W myśl art. 124 § 2 kpa "Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie". Skarżone postanowienie takie wymogi spełnia. Twierdzenia S. w tym zakresie mają charakter wyłącznie polemiczny.
Organ nie badał szczegółowo interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem S. do udziału w postępowaniu, gdyż nie wystąpiła taka potrzeba, a to z uwagi na fakt niewykazania przez S. związku przedmiotu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robot geologicznych z celami statutowymi S. Mimo tego organ odniósł się skrótowo do przesłanki interesu społecznego, zasadnie stwierdzając, że jej w tym postępowaniu nie ma.
Skoro Minister zasadnie uznał za prawidłowe postanowienie wydane przez Marszałka, to jedynym rozstrzygnięciem było utrzymanie go w mocy. Stąd zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa nie może być uznany za zasadny.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 8, 9 i 11 kpa.
Zasada informowania strony wynikająca z art. 9 kpa nie oznacza bowiem obowiązku działania za organizację społeczną przez organ. To organizacja społeczna, (a nie organ) powinna wykazać przed organem spełnienie przesłanek z art. 31 §1 kpa.
Nie została także naruszona zasada zaufania do władzy publicznej z art. 8 kpa. S. nie wykazało, aby organ uczynił jakiekolwiek działania, które by tą zasadę naruszały.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia tzw. zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa. Organ wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i opisał, dlaczego podjął określonej treści postanowienie. To, że S. się z nim nie zgadza, nie stanowi o naruszeniu art. 11 kpa. S. nie wskazało przy tym, do jakich argumentów rzekomo nie odniósł się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Końcowo Sąd dodaje, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.