VI SA/Wa 2603/24

VI SA/Wa 2603/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40  ust. 1, 2, 6 i 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant st. sek. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej K. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. (dalej także: "Strona", "K.", "Skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") z dnia [...] marca 2024 r. znak [...] wydana w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
W toku kontrolnych objazdów drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w okresie [...]-[...] października 2023 r., stwierdzono samowolne umieszczenie reklam – banerów wyborczych. Kolejne przeprowadzane przez organ kontrole (aż do dnia 17.10.2023 r.) wykazały dalsze funkcjonowanie reklam w pasie drogowym o niezmiennej treści i powierzchni.
Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec K. w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym reklam banerów wyborczych kandydatów K. w wyborach do Sejmu/Senatu, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 10 640 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklam - banerów wyborczych, na wygrodzeniu drogowym na odcinku [...] kandydatów Komitetu Wyborczego w wyborach do Sejmu/Senatu – M. K./J. C. w:
- km 60+310 strona prawa dz. [...] obręb S. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 60+312 strona prawa dz. [...] obręb S. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 60+320 strona prawa dz. [...] obręb S. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 60+350 strona prawa dz. [...] obręb S. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 60+352 strona prawa dz. [...] obręb S. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 62+456 strona lewa dz. [...] obręb O. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 62+456 strona prawa dz. [...] obręb O. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 62+459 strona prawa dz. [...] obręb O. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 62+462 strona prawa dz. [...] obręb O. gm. E. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 10.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 8 dni;
- km 8+876 strona lewa dz. [...] obręb K. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 15.10.2023 r. - tj. 5 dni;
- km 8+880 strona lewa dz. [...] obręb K. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 15.10.2023 r. - tj. 5 dni;
- km 8+882 strona lewa dz. [...] obręb K. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 15.10.2023 r. - tj. 5 dni;
- km 17+940 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 17+943 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 18+050 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 18+052 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 18+243 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 18+252 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 18+267 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r.- tj. 3 dni;
- km 18+270 strona lewa dz. [...] obręb P. gm. G. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 13.10.2023 r. - tj. 3 dni;
- km 23+590 strona prawa dz. [...] obręb K. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 14.10.2023 r.- tj. 4 dni;
- km 23+630 strona lewa dz. [...] obręb K. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 14.10.2023 r. - tj. 4 dni;
- km 23+632 strona lewa dz. [...] obręb K. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 14.10.2023 r. - tj. 4 dni;
- km 23+690 strona prawa dz. [...] obręb K. o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 11.10.2023 r. do dnia 15.10.2023 r. - tj. 5 dni;
- km 50+788 strona lewa dz. [...] obręb G. gm. O. o wymiarach 1,00 m x 2,00m - tj. 2,0 m2 od dnia 13.10.2023 r. do dnia 17.10.2023 r. - tj. 5 dni.
Na skutek wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645), dalej "u.d.p.", § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. poz. 1162).
W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zasadą jest, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Zaś w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Dalej organ wyjaśnił, że baner wyborczy identyfikowany jako materiał wyborczy w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 2408) tj. pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami i zawierający wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzi, wypełnia definicję reklamy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym i poglądami doktryny, baner wyborczy spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p.
Zdaniem organu, w sprawie bezsporna jest kwestia umieszczenia 25 sztuk banerów wyborczych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m (każdy), wg kilometraża oraz czasu ich lokalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku G., oznaczonych w zakwestionowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. Zdaniem organu, nie budzi także wątpliwości, że banery te, umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi na wygrodzeniu drogowym, dotyczą kandydatów K. w wyborach do Sejmu/Senatu.
Zdaniem organu, w aktach sprawy zgromadzony został wyczerpujący materiał dowodowy, tj. wpis w dzienniku objazdu drogi, pomiary i dokumentacja fotograficzna prowadzona w dniach [...] -[...] października 2023 r., mapy sytuacyjno-wysokościowe zawierające przebieg granic oraz numery działek drogowych, dający podstawę do nałożenia kary pieniężnej.
Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. GDDKiA wyjaśnił m.in., że rozmieszczenie materiałów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia na sprawcę tej samowoli kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że organ nie bada przyczyny, która spowodowała stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy.
Organ wskazał także, że pismem z dnia 8 września 2023 r. poinformował Komitety w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r., że umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych wymaga wcześniejszego uzyskania: 1. zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację reklam, na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w drodze decyzji; 2. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w drodze decyzji, w którym naliczona zostanie stosowna opłata za umieszczenie w nim reklam. Ponadto wskazano, że umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym możliwe będzie dopiero po uzyskaniu ww. decyzji i uiszczeniu należnej opłaty. W piśmie wskazano także podstawę prawną dla ww. postępowań.
Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2024 r. wywiódł K., zarzucając GDDKiA naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na:
- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz K.;
- rażąco dowolnym ustaleniu, że samo figurowanie na listach wyborczych K. kandydatów, których wizerunki znajdowały się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Skarżącego;
- zastosowaniu, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności K. w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;
3) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;
4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi K. zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Stroną powinna być partia, a nie komitet wyborczy. Dalej wskazał, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, albowiem zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, że kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego może być wymierzona jedynie na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy, a nie na osobę, co do której zastosowano domniemanie, iż potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Zdaniem Strony, w sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na odpowiedzialność K. Dalej Strona wskazała, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ wydając decyzję zaniechał ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu, że plakat wyborczy jest reklamą oraz zaakcentował, że w sprawie przedmiotowe materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Ponadto łączna powierzchnia wszystkich banerów również pozostaje niewielka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2025 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2023 r. nakładającą na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie plakatów wyborczych we wskazanych w decyzji lokalizacjach oraz terminach, na wygrodzeniu drogowym.
Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu skutkującym obowiązkiem jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak natomiast wynika z pkt 2 tego artykułu, drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi, w tym na umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p.). Jak wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym m.in. reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni: 1) reklamy: a) o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonej nad obiektem lub na obiekcie, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, zawierającej wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej - 2 zł, b) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz - 0,30 zł; 2) reklam innych niż wymienione w pkt 1 - 4 zł.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut, a to skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto", to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne. Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 Kodeksu wyborczego, funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 Kodeksu wyborczego).
Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 Kodeksu wyborczego, prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. To, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna, która utworzyła komitet (art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. W konsekwencji zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a., posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest K., co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego (por. wyroki NSA z 9.11.2021 r. II GSK 1910/21, z 10.10.2016 r. II GSK 2321/14, z 4.02.2014 r. II GSK 1718/12). Niewątpliwie, co do zasady, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (por. wyrok NSA z 3.12.2008 r. II GSK 560/08). Może się jednak zdarzyć, w konkretnym stanie faktycznym sprawy, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (por. wyrok NSA z 26.03.2009 r. II GSK 832/08).
Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z regulacjami ustawy Kodeks wyborczy, to komitet wyborczy jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 Kodeksu wyborczego). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, to że banery wyborcze prezentowały kandydatów Strony skarżącej w wyborach do Sejmu/Senatu w 2023 r.
W sprawie brak jest informacji, by doszło do samowolnego wyjęcia spod władztwa Strony przedmiotowych banerów wyborczych, a w konsekwencji by dysponowały nimi osoby nieuprawnione. Dysponowanie przedmiotowy banerami przez osoby którymi Strona się posługuje rodzi zaś odpowiedzialność samej Strony za działania tych osób. Plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności K. w zakresie ich odpowiedniego zabezpieczenia, posiadania kontroli nad ich dystrybucją, odpowiedzialności za działania zindywidualizowanych osób, którym K. powierza ich rozmieszczanie.
W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art. 28, art. 29 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w sposób wskazany w pkt 1 i 2 petitum skargi, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwiony. Prawidłowo bowiem organ ustalił adresata decyzji.
Sąd nie podzielił także stanowiska Strony, że banery wyborcze nie wypełniają definicji reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo jednolicie przyjmuje się, że pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko (por. wywód NSA przedstawiony w wyroku z 9.11.2021 r. II GSK 1910/21).
Stosownie do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55)".
Dalej, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 6.06.2017 r. II GSK 2749/15) wskazać należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. Sąd podzielił także pogląd judykatury, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20.03.2012 r. II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z 21.10.2016r. II GSK 2321/14). Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (por. wyrok NSA z 21.07.2017r. II GSK 2937/15). Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma charakter reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.
Z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także wykazanie przez organ prowadzący postępowanie, że sporne reklamy/banery wyborcze znajdowały się w pasie drogowym, ich powierzchnię oraz liczbę dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczności te niewątpliwe powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z treści zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Z art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.". Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany: podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć ten materiał. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym przedmiotem dowodu winny być fakty mające znaczenie dla sprawy, tj. dotyczące danej sprawy i mające znaczenie prawne. Przepis art. 80 k.p.a. zobowiązuje zaś organ do oceny, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w dowolną, musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł. Organ winien opierać się na materiale dowodowym przez siebie zebranym oraz powinien dokonać oceny znaczenia i wartości tych dowodów dla toczącej się sprawy. Nadto ocena o której mowa w art. 80 k.p.a. winna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.
W sprawie niniejszej, w ocenie składu orzekającego, organ powyższym wymogom nie sprostał przede wszystkim co do wykazania czy doszło do zajęcia pasa drogowego przedmiotowymi banerami. Obciążenie strony postępowania sankcją administracyjną musi być bowiem poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego sprawy, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność.
W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić położenie obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic tego pasa. Utrwalony jest także pogląd o obowiązku organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 22.01.2019 r. II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4.09. 2019 r. VI SA/Wa 725/19). Jak trafnie objaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. II GSK 2680/21, zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy, powinno być wykazane dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określającymi przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy. W tym zakresie trafnie wskazuje się, że wystarczającym jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną i zawierającej czytelne oznaczenie granic pasa drogowego (granic działki drogowej), w powiązaniu z wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów dot. działki drogowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5.07.2018 r. II SA/Sz 455/18).
W sprawie niniejszej organ swoje ustalenia w ww. zakresie oparł, jak wskazał, na wpisach w dzienniku objazdu drogi, pomiarach i dokumentacji fotograficznej prowadzonej w dniach [...]-[...] października 2023 r. i mapach sytuacyjno-wysokościowych. Na tej podstawie organ uznał, że w sprawie bezsporna jest kwestia umieszczenia 25 banerów wyborczych o wymiarach 1m x 2m (każdy), wg kilometraża oraz czasu ich lokalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oznaczonych w decyzji. Zdaniem organu, nie budzi także wątpliwości, że banery te zostały umieszczone na wygrodzeniu drogowym, bez zgody zarządcy drogi (zob. str. 8 zaskarżonej decyzji).
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy sporne banery wyborcze znajdowały się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i w jakim okresie były w nim umieszczone. Odręczne zaznaczenie kilometrażu na wydrukach/kopiach map, nie może świadczyć o poprawnym ustaleniu stanu faktycznego w ww. zakresie. Trudno przy tym uznać by odręczne zaznaczenia czy adnotacje na wydrukach/kopiach map stanowiły wrysowanie nań spornych banerów w odpowiedniej skali przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia geodezyjne. Zasadniczo z map tych nie wynika, kto naniósł przedmiotowe oznaczenia.
Zaś na podstawie samych fotografii banerów oraz wydruków z Google Street View, nie sposób uznać, czy były one bezspornie umieszczone w pasie drogowym, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika.
Odnosząc się do kwestii okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazać należy, że w aktach znajduje się kilka luźnych kopii kart (pięć) dziennika objazdu drogi. Pod datą 10 października 2023 r. widnieją nazwiska kontrolujących i trasy przejazdu, brak wpisów o istnieniu banerów wyborczych. Wprawdzie na dalszych kartach znajdują się wpisy o istnieniu banerów i kilometrażu, jednakże wpisy te kończą się na dacie 12 października 2023 r., natomiast z treści decyzji wynika, że poszczególne banery znajdowały się w pasie drogowym od 10, 11 i 13 października 2023 r.
Część dziennika objazdu drogi została przedłożona sądowi na rozprawie w prawidłowej formie (kopia poświadczona za zgodność z oryginałem wraz ze stroną tytułową "Dziennik objazdu dróg" dotyczący m.in. drogi [...]), jednakże działanie to należy uznać za spóźnione. Materiał dowodowy istotny z puntu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a takim może być ww. dziennik objazdu dróg, winien bowiem znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, włączony w prawidłowej formie.
Jak już wyżej wskazano w aktach sprawy pomieszczono także dokumentację fotograficzną, jednakże materiały te nie zostały powiązane z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zapisami umieszczonymi w dzienniku objazdu dróg.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporne banery wyborcze znajdowały się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia ww. obiektów w odpowiedniej skali lub za pomocą innego dokumentu zawierającego te informacje, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Tylko w ten sposób będzie można wiarygodnie stwierdzić, czy spełniona została podstawowa przesłanka odpowiedzialności Strony za delikt administracyjny. Organ winien także wykazać, w sytuacji gdy ustali, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, okres zajęcia za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego, w prawidłowej formie. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy także możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., do czego zobowiązany jest z urzędu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Sentencją wyroku została także objęta decyzja z dnia [...] grudnia 2023 r. Sąd uznał bowiem, że uchylenie również i tej decyzji, z uwagi na istotne naruszenia w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.