VI SA/Wa 2466/19

VI SA/Wa 2466/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Grzegorz Nowecki /przewodniczący/
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
II GSK 660/20 - Wyrok NSA z 2023-09-05
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 381
art. 18 ust. 1 i ust. 2; art. 362 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 pkt 1; art. 361;
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7; art. 77; art. 62; art. 104; art. 1 pkt 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 448; art. 24 par 1;
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF, Komisja) po rozpoznaniu wniosku G. S A. z siedzibą w W. (obecnie: W. - dalej "Skarżąca" "Towarzystwo", "Strona"), o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 240 000 zł.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły; art. 138 § I pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r.. poz. 298 z późn. zm.. dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 381 z późn. zm., dalej "ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej", "u.d.u.r."),
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I.
Postanowieniem z 20 listopada 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z podejrzeniem naruszenia art. 18 ust. 2 tej ustawy poprzez ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) zgodnie z załącznikiem do ustawy o działalności ubezpieczeniowej w latach 2011 - 2015.
Podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego stanowiły okoliczności ustalone przez Komisję w toku bieżącego nadzoru, w wyniku analizy wyników finansowych Towarzystwa oraz dotyczące adekwatności składki w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, w tym analiza dokumentów przekazanych przez Towarzystwo.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.(dalej: "Decyzja") Komisja nałożyła karę pieniężną na Towarzystwo w wysokości 240 000 zł za naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, tj. nie zapewnienie co najmniej wykonywania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 3 w 2015 r. oraz grupy 10 w latach 2011-2015. ( pkt. I decyzji)
Jednocześnie Komisja umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej wykonywania działalności ubezpieczeniowej przez Towarzystwo z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z wyznaczaniem składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 w latach 2011 - 2014 z uwagi na jego bezprzedmiotowość (pkt II decyzji).
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt I oraz o umorzenie postępowania w tej części na mocy art. 105 § 1 k.p.a. oraz alternatywnie o wydanie decyzji uchylającej Decyzję w całości i umarzającej postępowanie administracyjne w części na mocy art. 189g k.p.a. i w części na mocy art. 189f k.p.a.
II.
Z akt sprawy wynika, że organ ustalił następujący stan faktyczny.
W związku z wykazywaniem przez Towarzystwo straty technicznej w ubezpieczeniach OC i ubezpieczeniach AC w latach 2011 - 2015 organ nadzoru wielokrotnie wzywał Towarzystwo do przekazania wyjaśnień i dokumentów wskazujących na fakt adekwatności składki ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach OC i ubezpieczeniach AC.
Korespondencja kierowana do Komisji wskazywała, że pomimo podejmowanych przez Towarzystwo działań, składka ubezpieczeniowa w ubezpieczeniach AC i OC nie była ustalana zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Szczegółowy opis działań podejmowanych przez Komisję oraz udzielanych przez Stronę wyjaśnień znajduje się na stronie 4-10 zaskarżonej decyzji.
Z dokonanej przez Komisję analizy wyjaśnień Towarzystwa wynikało, że:
1. w przypadku ubezpieczeń grupy 10 skala niedoszacowania składki na ryzyko dla umów nowo zawartych sięgała 15% w 2014 r., skala niedoszacowania składki na koszty dla umów nowo zawartych sięgała 7%, zaś dla umów odnawianych sięgała 6%
2) kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie nowo zawartych indywidualnych umów ubezpieczenia, gdzie strata w 2014 r. wyniosła 9 573 tys. zł;
2 . w przypadku ubezpieczeń grupy 3:
1) skala niedoszacowania składki na ryzyko dla umów nowo zawartych sięgała 8% w 2014 r., skala niedoszacowania składki na koszty dla umów nowo zawartych, jak i umów odnawianych sięga 6%;
2) kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie nowo zawartych indywidualnych umów ubezpieczenia, gdzie strata w 2014 r. wyniosła 3 679 tys. zł.
W piśmie z 5 stycznia 2016 r. Strona przekazała w formie zeznań swoje stanowisko w sprawie. Szczegółowa treść tego pisma została opisana na stronie 14-24 zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności Strona wskazała na zmiany własnościowe, które dokonały się w spółce, a mianowicie na fakt zakupu w 2011 r. przez G. S.A. (dalej P. S.A.), które znajdowało się w sytuacji poważnych braków w obszarze wskaźników wypłacalności i wymagało gruntownej reorganizacji i doprowadzenia do standardów rynkowych, co pozwoliło na kontynuowanie działalności przez P. S.A.
Strona wyjaśniła, jakie działania zostały podjęte w latach 2011-2015 w Towarzystwie w celu gruntownej przebudowy organizacyjnej.
M.in. Strona poinformowała, że w ramach restrukturyzacji portfela Towarzystwo wycofało się ze sprzedaży ubezpieczeń komunikacyjnych w ramach regionalnych pakietów ubezpieczeniowych, przeprowadzono inne zmiany dokonane w różnych obszarach działalności, a mianowicie:
• zmniejszono liczbę jednostek terenowych, przenosząc do centrali spółki wszystkie poza sprzedażą procesy administracyjne, w tym proces likwidacji szkód oraz procesy księgowe,
• dokonano reorganizacji w obszarze windykacji, skutkiem czego poprawiono ściągalność należnych rat składek oraz obniżono koszty techniczne z tytułu rozpoznania odpisów na należności, a efektem tego procesu jest spadek wskaźnika udziału przeterminowanych należności detalicznych w przypisie w okresie od maja 2012 r. z 11,5% do 5 % w kwietniu 2014 r.,
• przeorganizowano transfer ryzyka poprzez reasekurację w obszarze ubezpieczeń komunikacyjnych (zawarto umowę z reasekuratorem charakteryzującym się wyższymi wskaźnikami bezpieczeństwa kredytowego tj. Swiss Re).
Komisja poddała analizie kwartalne i roczne dane finansowe za lata 2011-2015 dotyczących ubezpieczeń grupy 3 i 10, z których wynika, że:
• Towarzystwo wykazywało w badanym okresie stratę techniczną (zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości). Na koniec 2015 r. strata techniczna w grupie 10 wyniosła 35 650 tys. zł w porównaniu ze stratą w wysokości 18 753 tys. zł na koniec 2014 r.
• w grupie 3 Towarzystwo wykazało jednorazowo niewielką stratę techniczną w kwartale 2013 r. w wysokości 148 tys. zł, oraz we wszystkich kwartałach 2015 r. (na koniec 2015 r. strata techniczna w grupie 3 wyniosła 21 503 tys. zł).
Organ poddał także analizie inne wskaźniki ( v. str. 25 zaskarżonej decyzji).
III.
Według organu stan prawny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco.
W związku z brzmieniem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. I. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a- 96n ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Zdarzenia, które stanowiły podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru niniejszego postępowania, objęte były przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W toku prowadzonego postępowania weszła w życie ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (z dniem 1 stycznia 2016 r.). Na mocy art. 503 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej straciła moc obowiązująca ustawa o działalności ubezpieczeniowej, w czasie obowiązywania której miały miejsce zdarzenia stanowiące podstawę wszczęcia niniejszego postępowania i oceniane w przedmiotowej decyzji, jak również doszło do wszczęcia postępowania, w ramach którego wydano niniejszą decyzję.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, obowiązującym w okresie objętym ustaleniami niniejszego postępowania "wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego. "
Zdaniem Komisji z przepisu tego wynikają dwie zasady:
1) ustalenie wysokości składek ubezpieczeniowych należy do zakładu ubezpieczeń, co oznacza, że jakąkolwiek składkę, jako świadczenie umowne określają strony umowy ubezpieczenia, to rolą zakładu ubezpieczeń jest uprzednie zaproponowanie wysokości składki, a wcześniej jej kalkulacja,
2) tak rozumiane ustalenie wysokości składki ubezpieczeniowej musi być poprzedzone oceną ryzyka ubezpieczeniowego, w ramach której zakład ubezpieczeń dokonuje identyfikacji i wyceny charakterystycznego w danym przypadku rodzaj ryzyka.
Wysokość składki ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń ustala w złożonym procesie, określanym jako "kalkulacja składki". Jak przyjmuje się kalkulacja wysokości składek ubezpieczeniowych powinna respektować trzy "złote" reguły ubezpieczeniowe:
• -regułę równowagi składek i świadczeń,
• -regułę proporcjonalności składek i świadczeń,
• -regułę równowartości składek i świadczeń.
Pierwsza z nich dotyczy całego portfela ryzyk ubezpieczyciela, a dwie pozostałe odnoszą się do poszczególnych ryzyk. Reguła równowagi składek i świadczeń oznacza konieczność zagwarantowania równowagi finansowej pomiędzy funduszem ubezpieczeniowym (ogółem składek) z jednej strony a wypłatami świadczeń i odszkodowań z drugiej. Reguła ta nie przesądza o charakterze repartycji obciążeń na poszczególnych członków wspólnoty ryzyka. Kwestię tę regulują dwie kolejne z ww. reguł.
Reguła proporcjonalności składek i świadczeń oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy składką a oczekiwanym świadczeniem ubezpieczeniowym. W praktycznej działalności ubezpieczeniowej oznacza to, iż wysokość składki jest - ceteris paribus - funkcją wysokości sumy ubezpieczenia. Im wyższa jest suma ubezpieczenia, tym wyższy powinien być poziom wnoszonej składki.
Reguła równowartości składek i świadczeń oznacza natomiast konieczność zapewnienia odpowiedniej relacji pomiędzy obciążeniem finansowym poszczególnych członków wspólnoty ryzyka, a rozmiarami ryzyka wniesionego przezeń do wspólnoty ubezpieczeniowej. Oznacza więc konieczność stosowania zasady indywidualizacji obciążeń w postaci składki (J. Monkiewicz w: Podstawy ubezpieczeń , t. I - mechanizmy i funkcje. Warszawa 2000, str. 105).
W aktualnym stanie prawnym analogiczne do art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej uregulowanie, znajduje się w art. 33 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, który stanowi, cyt.: "Składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która zapewnia wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń".
Zdaniem organu art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wprowadza zasadę, zgodnie z którą, ustalając wysokość składki ubezpieczeniowej, zakład ubezpieczeń musi wziąć pod uwagę dwie okoliczności:
1) zapewnienie wykonania zobowiązań z umów ubezpieczenia (czyli zachowanie zdolności finansowej do uregulowania zobowiązań wynikających z tychże umów) i jednocześnie,
2) pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej.
Dlatego też zebrane od ubezpieczających składki ubezpieczeniowe, w wysokości ustalonej zgodnie z kalkulacją zakładu ubezpieczeń, powinny zapewnić wyposażenie zakładu ubezpieczeń w zasoby majątkowe na takim poziomie, który zapewni, iż zakład ubezpieczeń zachowa finansową zdolność do wykonywania zobowiązań z umów ubezpieczenia oraz do poniesienia wszelkich kosztów jakie wiążą się z wykonywaną działalnością ubezpieczeniową. Powyższą regulacje uzupełnia art. 18 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w myśl którego "zakład ubezpieczeń jest obowiązany gromadzić odpowiednie dane statystyczne w celu ustalania na ich podstawie składek ubezpieczeniowych i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych". Przepis ten obliguje zakład ubezpieczeń, aby w ramach procesu oceny ryzyka ubezpieczeniowego posługiwał się obserwacjami historycznych przebiegów odpowiednich procesów, opisanych w formie statystycznej.
W art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej mowa jest o zobowiązaniach z umów ubezpieczenia (liczba mnoga). Wskazane sformułowanie ustawowe musi być rozumiane w taki sposób, że chodzi o zapewnienie, aby łączna suma składek zebranych od ubezpieczających się od tego samego rodzaju ryzyka zapewniła zdolność zakładu ubezpieczeń do sfinansowania zobowiązań wygenerowanych przez umowy zawarte z tymi właśnie ubezpieczającymi. W konsekwencji uznać należy, że każda składka ubezpieczeniowa proponowana przez zakład ubezpieczeń z tytułu każdej umowy ubezpieczenia powinna spełniać wymagania określone w art. 18 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Komisja przytoczyła treść przepisów art. 481 ust. 1 ustawy działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej , który nakazuje stosować w zakresie przepisów uprawniających organ do wydawania decyzji przepisy nowe, tj. nowe przepisy sankcjonujące. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym sankcje te określone są w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Zatem przepisem sankcjonowanym właściwym w niniejszej sprawie jest art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaś przepisem sankcjonującym art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.
W oparciu o uzupełnione dane finansowe aktualne na 31 grudnia 2018 r. oraz o dane finansowe aktualne na 31 marca 2019 r., organ uznał, że Towarzystwo dopuściło się naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Komisja wskazała, składka ubezpieczeniowa w przypadku ubezpieczeń grupy 10 w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., a w przypadku grupy 3 w całym 2015 r. była ustalana przez Towarzystwo w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej.
Mając na uwadze wynik techniczny Towarzystwa w latach 2011 - 2015 w ubezpieczeniach grupy 3 i grupy 10 organ wskazał następujące przyczyny straty technicznej.
W ubezpieczeniach grupy 3;
1. kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia w przypadku umów nowo zawartych dla roku 2012, w którym strata wyniosła 1 840 tys. zł, dla roku 2013, w którym starta wniosła 1 403 tys. zł oraz dla roku 2014, w którym strata wynosiła 3 679 tys. zł,
2. największą skalę odchyleń dla składki na zysk wykazano w segmencie ubezpieczeń indywidualnych zawieranych przez agentów, w przypadku umów nowo zawartych, dla których niedoszacowanie składki sięgało 7% w roku 2012 oraz 11% w roku 2013,
3. skala niedoszacowania składki na ryzyko dla umów nowo zawartych sięgała 8% w 2014 r. skala niedoszacowania składki na koszty dla umów nowo zawartych, jak i umów odnawianych w 2014 r. sięgała 6%,
4. największa strata techniczna brutto zidentyfikowana została w przypadku pojazdów osobowych, dla umów nowo zawartych, gdzie strata na koniec 2011 r. wyniosła 122 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk w wysokości 2%), strata na koniec 2012 r. wyniosła 620 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk w wysokości 4%), zaś strata na koniec 2013 r. wyniosła 1 155 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk w wysokości 9%).
W ubezpieczeniach z grupy 10;
1. kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie nowo zawartych indywidualnych umów ubezpieczenia, gdzie strata wyniosła odpowiednio 3 979 tys. zł w 2011 r., 13 113 tys. zł w 2012 r. oraz 11 864 tys. zł w 2013 r, w 2014 r. strata ta wyniosła 9 573 tys. zł.
2. główną przyczyną braku adekwatności składki było odchylenie od założeń taryfy dla składki na ryzyko, jak również w niewielkim stopniu niedoszacowanie składki na koszty,
3. skala niedoszacowania składki na ryzyko dla umów nowo zawartych sięgała 6% w 2011 r., 12% w 2012 r., 27% w 2013 r. oraz 15% w 2014 r., niedoszacowanie składki na ryzyko dla umów odnawialnych sięgało 7% w 2013 r., skala niedoszacowania składki na koszty dla umów nowo zawartych sięgała 2% w 2011 r., 6% w 2012 r., 5% w 2013 r. oraz 7% w 2014 r., zaś dla umów odnawialnych skala niedoszacowania składki na koszty sięgała 4% w 2013 r. oraz 6% w 2014 r.,
4. największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych, w przypadku których umowy zawierane były za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych, gdzie niedoszacowanie sięgało 8% w 2011 r., 20% w 2012 r. oraz 36 % w roku 2013 r.,
5. dokonane porównywanie wyniku technicznego brutto w przypadku umów odnawianych i nowo zawartych wskazywało na występowanie rozbieżności w wynikach pomiędzy umowami nowo zawartymi a odnawianymi, w 2013 r. odnotowano stratę dla umów odnawianych w wysokości 5 204 tys. zł, przy zysku w latach 2012 i 2011 w wysokości odpowiednio 757 tys. zł oraz 5 247 tys. zł,
6. w przypadku umów nowo zawartych dla wszystkich lat polisowych odnotowana została strata, w tym najwyższa w latach 2012 i 2013, odpowiednio w wysokości 12 907 tys. zł oraz 12 770 tys. zł,
7. największa strata techniczna brutto w przypadku umów odnawianych charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych zawieranych przez agentów dla roku 2013, kiedy strata wyniosła 5 515 tys. zł,
8. największa strata techniczna brutto zidentyfikowana została w przypadku tzw. innych pojazdów oraz pojazdów osobowych, dla umów nowo zawartych; w przypadku tzw. innych pojazdów strata wyniosła 1 466 tys. zł w roku 2011 (przy odchyleniu założeń taryfy dla składki na zysk 16%), w roku 2012 strata wyniosła 5 571 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk 29%), a w roku 2013 strata wyniosła 4 071 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk 40%); dla pojazdów osobowych dla umów nowo zawartych strata w 2011 r. wyniosła 3 442 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk 9%), w roku 2012 strata wyniosła 6 970 tys. zł (przy odchyleniu od założeń taryfy dla składki na zysk 16%), a w roku 2013 strata wyniosła 7 465 tys. zł ( przy odchyleniu od założeń taryfy składki na zysk 33 %).
Z tych względów organ uznał działania naprawcze podejmowane przez Stronę w okresie 2011-2015 za niewystarczające, gdyż nie zapobiegły one wykazywaniu długotrwałej straty w grupie 10 oraz rocznej straty w grupie 3.
Ponadto Komisja zaznaczyła, że ubezpieczenia komunikacyjne (grupa 3 i 10) stanowiły istotny udział w całym portfelu ubezpieczeń Strony, a wykazana strata techniczna w grupie 3 i 10 miała istotny wpływ na wykazanie łącznej straty technicznej w 2015 r., która wyniosła 69 594 tys. zł i była o 54 476 tys. zł wyższa w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Wykazanie straty technicznej miało istotny wpływ na wykazanie straty finansowej w wysokości 59 491 tys. zł.
Reasumując tę część swoich rozważań Komisja stwierdziła, że Towarzystwo naruszyło art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż w odniesieniu do ubezpieczeń grupy 10 w okresie od 2011 r. do 2015 r. a w odniesieniu do ubezpieczeń grupy 3 w 2015 r. ustalało składkę ubezpieczeniową w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.
W dalszej części zaskarżonej decyzji KNF odniosła sie szczegółowo do zarzutów Strony przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.( v. strona 38 - 94 decyzji).
Komisja nie podzieliła stanowiska Strony, że w niniejszej sprawie w ramach jednego postępowania zakończonego jedną decyzją Komisja rozstrzygnęła o odpowiedzialności Strony za szereg deliktów administracyjnych.
Odnosząc się do tego zarzutu Komisja wskazała, że w badanym okresie ( lata 2011-2015) doszło do jednego zachowania niezgodnego z prawem, a nie do kilku zachowań sprzecznych z prawem, zatem był to jeden delikt administracyjny.
Wykorzystując pomocniczo poglądy doktryny prawa karnego, Komisja uznała, że w okresie od 2011 r. do 2015 r. doszło do jednego zachowania niezgodnego z prawem (tzw. zachowania ciągłego), a tym samym jednego deliktu administracyjnego i jednej sprawy administracyjnej. Zdaniem Komisji skorzystanie zaś z pewnych rozwiązań wypracowanych w obrębie prawa karnego jest w pełni uzasadnione, gdyż Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07 nakazuje do sankcji administracyjnych pomocniczo stosować rozwiązania wypracowane w obszarze prawa karnego ze względu na represyjny charakter obu rodzajów przepisów.
O zakazie takiego zachowania rozstrzyga bowiem art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepis ten zabrania ustalania i pobierania składki, która nie zapewnia wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Jednocześnie przepis ten, określając cechy tego deliktu administracyjnego (innymi słowy: znamiona zachowania zabronionego), nie definiuje tego zachowania jako zachowania pojedynczego (jednokrotnego), lecz jako zachowanie ciągłe (jak wynika bowiem z tego przepisu zachowanie zabronione ma polegać na działaniu trwającym przez pewien okres czasu - przepis mówi o "ustalaniu i pobieraniu składki w niewystarczającej wysokości", ponadto takie działanie musi trwać przez pewien okres czasu, aby wywołać naganny skutek w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej - pojedyncze działanie, tj. jednorazowe ustalenie i pobranie składki w niewystarczającej wysokości nie wywoła skutku w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej). Musi być to zatem określony stan trwający przez pewien okres czasu, a nie pojedyncza czynność.
Ponadto art. 62 k.p.a. dopuszcza możliwość prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i wydania jednej decyzji administracyjnej w przypadku rozpatrywania kilku spraw administracyjnych. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. (v. strona 41-42 zaskarżonej decyzji).
KNF uznała za niezasadne zarzuty Strony dotyczących ustaleń faktycznych, w których Strona podnosiła, że organ zamiast poddać ocenie prawidłowość sposobu ustalania składki to Komisja poddała ocenie to czy P. SA osiągała lub nie zysk w ramach poszczególnych grup ubezpieczeń.
Zdaniem organu w składce ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń jest obowiązany określić przewidywane wszystkie zobowiązania z umowy ubezpieczenia. Należą do nich zarówno odszkodowania/świadczenia. jak i koszty.
Komisja wyjaśniła, że wynik techniczny jest realizacją ekonomiczną wpływu składek pomniejszonych o rzeczywiste koszty oraz świadczenia (skorygowane o zmianę stanu rezerw, tak aby prawidłowo dopasować przepływy pieniężne do danego okresu, dla którego ustalany jest ten wynik). Ujemny wynik techniczny oznacza, iż składki były wyliczane na zbyt niskim poziomie (tj., że nie wypełniały one wymogu z art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zatem nie zapewniały wykonania zobowiązań i pokrycia kosztów zakładu ubezpieczeń). Innymi słowy (co do zasady) nie jest możliwe, aby zakład ubezpieczeń ustalając składki na właściwym poziomie, zgodnie z art. 18 ust 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, osiągnął ujemny wynik techniczny. Jednocześnie wbrew twierdzeniom Towarzystwa, w podejściu Komisji nie ma żadnego automatyzmu. Nie ma bowiem równoważności między ujemnym wynikiem technicznym a nieprawidłowym ustaleniem składek. Implikacja zachodzi tylko w jedną stronę, z ujemnego rachunku technicznego wynika nieprawidłowość ustalenia składek, natomiast nie jest prawdziwa implikacja odwrotna. Mogą zaistnieć sytuacje, gdy niektóre składki w ramach niehomogenicznego portfela polis są ustalone nieprawidłowo, natomiast wynik techniczny dla tego portfela jest dodatni.
Wbrew argumentom Strony, Komisja stwierdzając naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie oparła się wyłącznie na wyniku technicznym, ale dokonała szczegółowej weryfikacji następujących wskaźników:
• wskaźnika szkodowości netto grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• wskaźnika kosztów akwizycji grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• wskaźnika kosztów administracyjnych grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• składki przypisanej brutto grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• wskaźnika łączonego na udziale własnym grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• wyniku technicznego grupy 3 i 10 oraz ogółem,
• rentowności technicznej grupy 3 i 10 oraz ogółem, za poszczególne kwartały lat 2011-2015.
Analiza całości ww. wskaźników pozwoliła na przyjęcie wniosku przez KNF, że Towarzystwo nie realizowało wymogu wynikającego z art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Co do poruszanej przez Stronę kwestii wzrostu wartości odszkodowań i świadczeń przez zakład ubezpieczeń uprawnionym, będący następstwem zmiany interpretacji art. 448 k.c. Komisja uznała, że nie była okoliczność, która musiała skutkować stratą techniczną Towarzystwa. Przywołanie przez Stronę orzeczenia Sądu Najwyższego przesądzające o przysługiwaniu najbliższemu członkowi rodziny zmarłego na podstawie art. 448 k.c. w zw. z art. 24 § 1 k.c. zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę (gdy śmierć nastąpiła w wyniku deliktu. który miał miejsce przed dniem 3 sierpnia 2008 r.) zapadły w 2010 r. (por. wyrok SN z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. IV CK 307/09 i uchwała SN z dnia 22 października 2010 r., sygn. III CZP 76/10), a więc jeszcze przed okresem naruszenia prawa przez Towarzystwo. Zatem Towarzystwo, posiadając wiedzę o takim stanowisku sądów, które niewątpliwie będzie skutkowało wzrostem wypłaty odszkodowań osobom uprawnionym, miało wszelkie podstawy do tego aby uwzględnić tę nową okoliczność przy kalkulacji wysokości składki ubezpieczeniowej.
Odpowiadając na zarzut dotyczący przedawnienia z art. 68 Ordynacji podatkowej oraz z k.p.a. ( Dział IVa k.p.a.), Komisja stanęła na stanowisku, że w sprawie niniejszej nie można mówić o skuteczności tych zarzutów. W tym aspekcie sprawy szczegółowe rozważania na ten temat Komisja zawarła na stronach od 49 do 58 decyzji. Co do zarzutu dotyczącego przedawnienia z art. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej to Komisja na poparcie swego stanowiska przytoczyła szereg wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że ten przepis nie ma zastosowania do kar administracyjnych.
Natomiast, w ocenie Komisji instytucje, o których mowa w art. 189g k.p.a. (przedawnienie możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) i art. 189f § 1 k.p.a. (odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) nie mogą być zastosowane w niniejszej sprawie, ze względu na treść art. 16 ustawy zmieniającej.
Zdaniem Komisji nie był zasadny zarzut, że podmiotem, który dopuścił się naruszenia prawa było PTU. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że przedstawiona przez Towarzystwo argumentacja jest bezzasadna. Jak wynika bowiem z przedstawionej przez Towarzystwo sekwencji wydarzeń podmiot zagraniczny – G. nabył 100% akcji P. S.A., a następnie P. S.A. dokonało zmiany firmy na G. S.A. Tym samym nie było nowego podmiotu (tj. sukcesora praw i obowiązków po P. S.A., który wszedłby w prawa i obowiązki P. S.A.), ale był ten sam podmiot, który jedynie zmienił firmę. Jednocześnie nabycie przez G. 100% akcji P. S.A. nie oznaczało, iż w ten sposób został wykreowany nowy podmiot - następca prawny po P. S.A. Działanie to oznaczało wyłącznie zmianę w akcjonariacie Towarzystwa – G. stał się jedynym akcjonariuszem P. S.A. (wcześniej G. również pozostawał akcjonariuszem P. S.A. i to większościowym) nie zaś wytworzenie nowego podmiotu - następcy prawnego P. S.A. Zachowana została więc tożsamość podmiotowa P. S.A. (obecnie G. S.A.).
W kwestii kary i jej wysokości Komisja wyjaśniła, że przy wymiarze kary wzięła pod uwagę fakt, że Towarzystwo podjęło szereg działań służących podniesieniu wysokości składek i poprawie wyników finansowych (vide: s. 46 decyzji), choć były one niewystarczające. Komisja uwzględniła także fakt obniżenia straty technicznej w ubezpieczeniach grupy 3 na koniec IV kwartału 2016 r. w stosunku do straty technicznej na koniec IV kwartału 2015 r. oraz fakt, że w II i III kwartale 2017 r. zakład ubezpieczeń wykazał niewielki zysk techniczny, jak też w ubezpieczeniach z grupy 10 w I, II i III kwartale 2017 r. Strona wykazała stratę techniczną zdecydowanie niższą od analogicznych wartości z roku 2015. Dodatkowo okolicznością wpływającą łagodząco na wymierzoną karę było to, że nie doszło do stanu niewypłacalności Towarzystwa ani do bezpośredniego zagrożenia wypłacalności.
Wymierzając karę organ miał na względzie fakt, że naruszony został przepis określający podstawową zasadę z punktu widzenia działalności zakładu ubezpieczeń, tj. zasadę ustalania składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powinna co najmniej zapewniać wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Prawidłowa kalkulacja składek ubezpieczeniowych ma doniosłe znaczenie w kontekście wykonywania działalności ubezpieczeniowej, bowiem ze składek ubezpieczeniowych, których wysokość ustala zakład ubezpieczeń powstaje fundusz ubezpieczeniowy, który umożliwia ubezpieczycielowi wywiązywanie się z jego zobowiązań w stosunku do uprawnionych i stanowi źródło finansowania kosztów działalności ubezpieczeniowej. Równocześnie organ wskazał, że stan bezprawności utrzymywał się przez długi okres czasu. tj. od 2011 r. do 2015 r. Jednocześnie działania podejmowane w tym czasie przez Towarzystwo, mające na celu poprawę tego stanu rzeczy, faktycznie nie spowodowały usunięcia naruszenia (były niewystarczające).
Zdaniem Komisji nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art.189f § 1 k.p.a. ze względu na treść art. 16 ustawy zmieniającej (przepisu intertemporalnego), który zezwala na skorzystanie z prawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w postępowaniach, które zostały zainicjowane po 1 czerwca 2017 r. Pogląd taki reprezentują również sądy administracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 3767/17, wyroki WSA z dnia 8 stycznia 2019 r.. sygn. VI SA/Wa 1767/18 oraz z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1481/18). Mając na uwadze, iż niniejsze postępowanie zostało uruchomione przed 1 czerwca 2017 r. i niezakończone przed tą datą brak jest możliwości skorzystania z art. 189f§ 1 k.p.a.
Ponadto w ocenie organu nawet w sytuacji, w której byłoby dopuszczalne zastosowanie przepisu art. 189f § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, brak byłoby podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na Towarzystwo. Zdaniem bowiem Komisji waga naruszenia stwierdzonego w niniejszym postępowaniu, które dotyczy podstawowej działalności zakładu ubezpieczeń nie może być w żadnym razie uznana za znikomą. Naruszony został bowiem przepis określający podstawową zasadę z punktu widzenia działalności zakładu ubezpieczeń, tj. zasadę ustalania składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powinna co najmniej zapewniać wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Jednocześnie taki stan rzeczy może doprowadzić do zagrożenia dalszego funkcjonowania zakładu ubezpieczeń w obrocie prawnym poprzez powstanie stanu jego niewypłacalności. Taka sytuacja jest w oczywisty sposób sprzeczna z interesami osób ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia, którzy mogą stanąć przed ryzykiem braku możliwości\wyplaty przez zakład ubezpieczeń odszkodowań. Według organu w przypadku Towarzystwa stan bezprawności utrzymywał się przez długi okres czasu, tj. od 2011 r. do 2015 r.
W kwestii obrazy art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej to zdaniem Komisji brak było podstaw do przyjęcia stanowiska Towarzystwa.
W ocenie Komisji zastosowana wobec Towarzystwa kara pieniężna realizuje zasadę proporcjonalności w całej rozciągłości. Nałożenie bowiem kary na Towarzystwo nastąpiło po szczegółowym zbadaniu wszystkich okoliczności. Nakładając karę na Stronę KNF wziął pod uwagę przede wszystkim wagę naruszenia. Towarzystwo naruszyło przepis określający podstawową zasadę z punktu widzenia działalności zakładu ubezpieczeń, tj. zasadę ustalania składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powinna co najmniej zapewniać wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Zaś prawidłowa kalkulacja składek ubezpieczeniowych ma doniosłe znaczenie w kontekście wykonywania działalności ubezpieczeniowej, bowiem ze składek ubezpieczeniowych, których wysokość ustala zakład ubezpieczeń powstaje fundusz ubezpieczeniowy, który umożliwia ubezpieczycielowi wywiązywanie się z jego zobowiązań w stosunku do uprawnionych i stanowi źródło finansowania kosztów działalności ubezpieczeniowej. Skutkiem wadliwej kalkulacji składki są braki w rzeczonym funduszu, a taki stan rzeczy może prowadzić do zagrożenia dalszego funkcjonowania zakładu ubezpieczeń w obrocie prawnym poprzez powstanie stanu jego niewypłacalności. Taka sytuacja jest też w oczywisty sposób sprzeczna z interesami osób ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia, którzy mogą stanąć przed ryzykiem braku możliwości wypłaty przez zakład ubezpieczeń odszkodowań, a których ochrona jest ustawowym zadaniem organu nadzoru. Wpływ na wysokość nałożonej kary miała sytuacja finansowa Strony, która określała zdolność Towarzystwa do poniesienia skutków wymierzonej sankcji. Dodatkowo organ uznał, że działania podejmowane przez Towarzystwo w celu wyeliminowania naruszenia w istocie nie prowadziły do usunięcia naruszenia, które utrzymywało się przez długi okres czasu. Towarzystwo co prawda podejmowało działania, które wprawdzie zmierzały do wyeliminowania tego naruszenia, ale były one faktycznie niewystarczające.
Zasadę proporcjonalności sensu stricto zastosowanej kary uzasadniało zaś przede wszystkim zbadanie kondycji finansowej Towarzystwa, która pozwalała na zastosowanie kary w takiej wysokości. Jak bowiem stwierdzono, maksymalna kara jaka może być nałożona na to 3 098 274.98 zł. Ponadto wzięto pod uwagę wielkość nadwyżki dopuszczonych środków własnych nad kapitałowym wymogiem wypłacalności oraz wielkość nadwyżki dopuszczonych środków własnych nad minimalnym wymogiem kapitałowym. Kara w wysokości 240 000 zł jest adekwatna do tych wartości.
Zdaniem organu, Strona nie usunęła naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż nawet po okresie objętym niniejszym postępowaniem (lata 2011-2015) składka ubezpieczeniowa w dalszym ciągu pozostawała nieadekwatna. Natomiast fakt wdrożenia rozwiązań mających doprowadzić do adekwatności składki ubezpieczeniowej i utrzymania tego stanu miał wpływ na obniżenie kary.
Miarkując karę Komisja zobligowana była do przyjęcia sytuacji finansowej, jaka wynikała z ostatnio przedstawionego przez Stronę (zatwierdzonego) rocznego sprawozdania finansowego za 2016 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że nakładana kara zawsze powinna odpowiadać możliwościom finansowym ukaranego podmiotu, czyli odnosić się do jego aktualnej kondycji finansowej, tak aby kara spełniała cele karania i równocześnie nie była zbyt dotkliwa dla podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że podstawą do miarkowania kary powinny być wyniki finansowe Towarzystwa z okresu wydania orzeczenia o ukaraniu.
Co do zarzuconego Komisji przedwczesnego zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej przed zastosowaniem środka w postaci zaleceń KFF wskazała, że obydwa mechanizmy nadzorcze pozostają niezależne wobec siebie. Wprawdzie art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za brak wykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń, to jednak mechanizm przewidziany w art. 362 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej jest inny. Zgodnie bowiem z art. 362 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, organ nadzoru może wobec zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji zastosować środki, o których mowa w ust. 1 (tj. kary pieniężnej), również w przypadku, gdy zakład wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia, zawartych umów reasekuracji lub planu działalności. Wobec tego środek nadzorczy, o którym mowa w art. 362 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (zastosowanie kary pieniężnej) nie wymaga wcześniejszego wydawania przez organ nadzoru zaleceń i decyzji nakazującej wykonanie tych zaleceń. Dokładną analizę tej okoliczności zawarto na stronach 82-89 zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając wysokość kary organ wskazał, że stosownie do art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. organ nadzoru może w drodze decyzji, nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 min złotych - do wysokości 100 000 złotych.
Wartość składki przypisanej brutto zakładu ubezpieczeń ujawniona w ostatnim przekazanym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, tj. w sprawozdaniu za 2018 rok, wyniosła 743 411 099,9 zł. W związku z tym maksymalna wysokość kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie mogłaby wynieść 3 717 055,5 zł (743 411099,9 zł x 0,5% = 3 717 055,5 zł). Nadmienić należy, że wartość składki przypisanej brutto wzięta pod uwagę w Decyzji (ujawniona w sprawozdaniu za rok 2016) wyniosła 619 054 996.80 zł, a odpowiadająca jej maksymalna wysokość kary pieniężnej to 3 098 274,98 zł.
Komisja uznała, że nakładana kara pieniężna musi być - z uwagi na wzmiankowany wyżej poważny charakter naruszenia prawa - odpowiednio dolegliwa. Jednakże Komisja zauważyła również, że zachodzą okoliczności przemawiające za ustaleniem kary pieniężnej w wysokości niższej aniżeli jej maksymalny wymiar. Biorąc to pod uwagę Komisja uznała, że właściwym wymiarem kary pieniężnej będzie kwota 240 000 zł, jako stanowiąca obecnie 6,5% maksymalnego wymiaru kary.
Zdaniem Komisji podstawowy cel przemawiający za nałożeniem w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony interesów uczestników rynku finansowego, zostanie zrealizowany jedynie poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 240 000 zł.
Towarzystwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając;
1. Naruszenie normy z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1206, ze zm.) poprzez przyjęcie stanowiska, iż ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powoduje powstanie straty technicznej w ramach danej grupy ubezpieczeń (tj. grupy 3 - ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych; oraz grupy 10 ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) jest równoznaczne z naruszeniem normy z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej; a tym samym poprzez przyjęcie automatyzmu: strata techniczna jest równoznaczna deliktowi administracyjnemu;
2. Naruszenie norm z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w ogólności tego w czym wyrażają się zarzucane Towarzystwu delikty administracyjne; co nastąpiło poprzez przyjęcie przez Komisję pewnego automatyzmu, tj. poprzez przyjęcie przez Komisję tego, iż strata techniczna w ramach danej grupy ubezpieczeniowej jest równoznaczna naruszeniu przepisów prawa;
3. Naruszenie normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną;
4. Naruszenie normy z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 201; dalej: "o.p."), poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania;
5. Naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. poprzez przyjęcie przez Komisję tego, że Towarzystwo będące sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny Towarzystwa (tj. P. S.A.);
6. Naruszenie normy z art. 361 i 362 u.dz.u.r., poprzez zastosowanie przez Komisję sankcji bez uprzedniego stworzenia Towarzystwu możliwości dopasowania działalności Towarzystwa do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności;
7. Naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.dz.u.r. poprzez nałożenie na Towarzystwo sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji, o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r.
Mając na względzie powyższe naruszenia Skarżąca wniosła o uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła i uzupełniła swoje zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Przedmiotem skargi jest decyzja Komisja Nadzoru Finansowego o nałożeniu na Skarżącą kary w wysokości 240 000 zł w związku z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, tj. nie zapewnieniem co najmniej wykonywania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 3 w 2015 r. oraz grupy 10 w latach 2011-2015.
1. Przystępując do oceny zarzutów skargi należało mieć na uwadze cele, jakie przyświecają działalności ubezpieczeniowej oraz roli, jaką w tym zakresie pełni KNF - organ sprawujący nadzór nad działalnością ubezpieczeniową.
"Konieczność ustanowienia nadzoru państwa nad działalnością ubezpieczeniową wynika z faktu, iż zakłady ubezpieczeń - w trakcie realizacji swoich zadań - obracają powierzonymi środkami finansowymi, których bezpieczeństwo jest podstawową miarą oceny ich stabilności. Istotna rola instytucji ubezpieczeniowych, jaką odgrywają one w systemie finansowym państwa, oraz postrzeganie ich jako organizacji zaufania publicznego pociągają za sobą konieczność prowadzenia skutecznych form nadzoru nad rynkiem ubezpieczeń przez organy państwowe. Ponieważ ubezpieczenia mają charakter masowy, upadłość ubezpieczyciela przynosi straty nie jednostkom, lecz całemu społeczeństwu. Sytuacja taka naraża na poważnie szkody ubezpieczających, ale również podważa zaufanie do ubezpieczeń - skutkuje często rezygnacją z umów ubezpieczenia i zmniejsza możliwości zawierania nowych umów. Powyższe okoliczności uzasadniają ingerencję państwa w działalność zakładów ubezpieczeń i pośredników ubezpieczeniowych, a skuteczny nadzór staje się środkiem prowadzenia w ubezpieczeniach ogólnej polityki państwa oraz rozwoju rynku ubezpieczeń." (Szaraniec Monika, Nadzór Ubezpieczeniowy, Monografia pod. red. Bogusława Gneli, Tytuł: Ochrona konsumenta usług finansowych, Wybrane zagadnienia prawne, Oficyna 2007).
2. Instrumentem pozwalającym na skuteczne sprawowanie takiego nadzoru jest m.in. możliwość nakładania kar pieniężnych. W rozpoznawanej sprawie Komisja uznała, że Skarżąca naruszyła art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej ( dalej też u.d.u.). W myśl tego przepisu Składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.
Badając zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze należało uwzględnić fakt, że ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie daje konkretnej odpowiedzi na pytanie w oparciu o jakie metody organ ma ustalić czy kontrolowany zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 2 ww. ustawy. Dlatego rację ma organ, że w tym zakresie, praktyka ta musi być wypracowana w oparciu dotychczasowe doświadczenia rynku ubezpieczeniowego w ogólności i poszczególnych ubezpieczycieli w szczególności, jak też o ustalenia nauki ubezpieczeniowej, która w tym zakresie formułuje podstawowe pryncypia. Ocena ryzyka i ustalenie wysokości składki musi opierać się o okoliczności faktyczne i adekwatne dla ryzyka przyjmowanego do ubezpieczenia. W zaskarżonej decyzji (vide: s. 28) przedstawiono ogólne zasady ustalania składki ubezpieczeniowej (trzy podstawowe reguły ubezpieczeniowe).
Z orzecznictwa wynika, że określone art.18 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej zasady kalkulowania składek ubezpieczeniowych wiążą każdego ubezpieczyciela niezależnie od organizacyjno-prawnej formy działania.
(v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 831/17, LEX nr 2305413).
Skarżąca zarzuca, że KNF dokonując wykładni przepisu z art. 18 ust. 2 u.d.u. w sposób całkowicie nieprawidłowy i nieuprawniony przyjmuje to, że jeśli dany zakład ubezpieczeń osiąga stratę techniczną w ramach danej grupy ubezpieczeń to oznacza to, że zakład ten ustalał składkę ubezpieczeniową w wysokości, która nie zapewniała wykonywania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.
Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest trafny. Odpowiadając na ten zarzut trzeba zaznaczyć, że Komisja przeprowadziła niezwykle dokładne i wyczerpujące postępowanie dowodowe dotyczące zależności wysokości składki ubezpieczeniowej od kondycji finansowej zakładu ubezpieczeń. Nie powtarzając szczegóły tych badań należy podzielić stanowisko Komisji, że właśnie w składce ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń jest obowiązany określić przewidywane wszystkie zobowiązania z umowy ubezpieczenia. Należą do nich zarówno odszkodowania/świadczenia jak i koszty. Po drugie, kwestionowany przez Skarżącą wynik techniczny to nic innego jak wynik prowadzonej działalności ubezpieczeniowej. Dlatego nie można podważać stanowiska Komisji, że jest to obiektywny sposób oceny wszystkich podmiotów nadzorowanych.
Dysponując wysokiej klasy ekspertami w tej dziedzinie Komisja nie naruszyła prawa posługując się wynikiem technicznym jako ekonomicznym sposobem na ocenę prawidłowości stosowanych przez Skarżącą składek ubezpieczeniowych.
Ponadto w literaturze podkreśla się, że: " Przepis art. 18 regulując zagadnienia dotyczące składki dokonuje przemieszania jej aspektów cywilnoprawnych (jako jednego z elementów essentialia negotii) oraz jej aspektów technicznych z przewagą na rzecz tych ostatnich. Nie powinien on, zdaniem autora, stanowić podstawy do wykładni treści poszczególnych umów ubezpieczenia, lecz służyć raczej regulacji działalności zakładu ubezpieczeń w sferze jego gospodarki finansowej". ( Glicz Marcin (red.), Komentarz do ustawy o działalności ubezpieczeniowej, [w:] Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Tom I, Komentarz, wyd. II LEX 2010 - komentarz , stan prawny : 1 października 2009 r.).
Należy też podkreślić, że stanowisko Składu orzekającego w niniejszej sprawie pokrywa się ze stanowiskiem WSA w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1694/19, że "(...) w ubezpieczeniach majątkowych składkę należy rozumieć jako wartość oczekiwaną przyszłych szkód, odnoszącą się do omawianych umów/ryzyk. Ustalana jest ona na bazie statystycznych danych i kwota składki dla pojedynczej umowy bądź pojedynczego ryzyka oddaje uśrednioną wartość oczekiwaną świadczenia. Dla tej większości umów/ryzyk, gdzie nie wystąpiło zdarzenie ubezpieczeniowe, składka byłaby znacznie przeszacowana, natomiast dla umów/ryzyk, gdzie wystąpiła szkoda, mielibyśmy do czynienia z sytuacją niedoszacowania składki o kilkaset lub kilka tysięcy procent. Zatem badanie adekwatności składek z poziomu wyniku technicznego ma jak najbardziej sens. Wskazać też trzeba, iż wynik techniczny nie jest niczym innym jak wynikiem na prowadzonej działalności ubezpieczeniowej i w sposób obiektywny zapewnia porównywalność oceny wszystkich podmiotów nadzorowanych co do prowadzenia działalności z określonymi przepisami prawa."
Sąd nie podzielił również stanowiska Skarżącej, że z wykładni językowej art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że prawodawca wskazał w tym przepisie na powinność, a nie na obowiązek; tj. wskazał na to, że składka powinna a nie musi. W tym zakresie należ przyznać rację organowi, który trafnie przyjął, że w tym przepisie chodzi o obowiązek właściwej kalkulacji składki, a zatem przepis wskazuje na obowiązki spoczywające na zakładzie ubezpieczeń. Wykładnia proponowana przez Skarżącą stoi w sprzeczności z interesem ubezpieczonych, bowiem nie gwarantuje ona pewności, że dany zakład ubezpieczeń będzie mógł zapewnić realizację wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia. Taka interpretacja jest zbieżna ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1694/19, który to pogląd skład orzekający podziela.
3. Wbrew zarzutom skargi nie doszło także do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.
W szczególności nie można zgodzić się z argumentacją Skarżącej, że stwierdzona przez organ strata mogła być rezultatem okoliczności obiektywnych, na których wystąpienie strona nie miała wpływu. Jako przykład Skarżąca podaje tu zmianę linii orzeczniczej, co przedstawiciele doktryny prawa ubezpieczeniowego uznają za istotny czynnik utrudniający racjonalne wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, w tym utrudniający trafne szacowanie wysokości składki. Skarżąca wskazuje na fakt przesądzenia przez Sąd Najwyższy o tym, że najbliższemu członkowi rodziny zmarłego przysługuje na podstawie art. 448 k.c. w związku z art. 24 § 1 k.c. zadośćuczynienie pieniężne za doznaną krzywdę, gdy śmierć nastąpiła na skutek deliktu, który miał miejsce przed dniem 3 sierpnia 2008 r. ( np. wyrok SN z dnia 14 stycznia 2010 r.; sygnatura: IV CK 307/09, OSP 2011, Nr 2, poz. 15; uchwała SN z dnia 22 października 2010 r.; sygnatura: III CZP 76/10).
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Komisji, że skoro zmiana linii orzeczniczej miała miejsce w 2010 r. zatem Skarżąca powinna była uwzględnić ten fakt w następnych latach i odpowiednio kalkulować składkę. Słusznie organ zwraca uwagę, że w przypadku strony nieprawidłowości miały charakter ciągły i trwały przez wiele lat - od 2011 do 2015 roku, zatem trudno uznać, że decydujący wpływ miała tu zmiana orzecznictwa.
4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną. Zdaniem Skarżącej Komisja wydała wobec pojedynczej strony czyli Skarżącej jedną decyzję na mocy której Komisja w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego rozstrzygnęła wiele różnych spraw administracyjnych. Strona wskazuje, że w art. 62 k.p.a. mowa jest o wielości stron postępowania. Natomiast Komisja uznała, że mamy tu do czynienia z jednym zachowaniem niezgodnym z prawem, a zatem z jednym deliktem administracyjnym tyle, że rozciągniętym w czasie ( lata 2011 - 2015).
Sąd podzielił stanowisko Komisji, że konstrukcja art. 18 ust. 2 u.d.u. nie obejmuje swym zakresem wielości deliktów administracyjnych dotyczących kalkulacji składki ale jeden delikt administracyjny mający charakter ciągły. Zresztą Skarżąca nie precyzuje, jaki konkretnie czyn ( działanie czy zaniechanie) miałby stanowić ów jeden (z wielu) deliktów administracyjnych wypełniający dyspozycję art. 18 ust. 2 u.d.u.
Zdaniem organu, treść art. 18 ust. 2 u.d.u. prowadzi to wniosku, że przepis ten, określając cechy tego deliktu administracyjnego, nie definiuje tego zachowania jako zachowania pojedynczego, lecz jako zachowanie ciągłe (z przepisu wynika bowiem, że zachowanie zabronione ma polegać na działaniu trwającym przez pewien okres czasu - przepis mówi o "ustalaniu składki w niewystarczającej wysokości"; ponadto takie działanie musi trwać przez pewien okres czasu, aby wywołać naganny skutek w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej - pojedyncze działanie, tj. jednorazowe ustalenie i pobranie składki w niewystarczającej wysokości nie wywoła skutku w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej). Musi być to zatem określony stan trwający przez pewien okres czasu, a nie pojedyncza czynność. Sąd uznaje takie stanowisko organu za prawidłowe.
Na marginesie Sąd chciałby zaakcentować, że nawet gdyby przyjąć, że organ w tym zakresie błędnie odwołuje się do art. 62 k.p.a., decyzja nie zawiera wady, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy.( v. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1694/19).
5. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 68 Ordynacji podatkowej należy przywołać utrwalone już pogląd wyrażony w orzecznictwie, że do kar administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym nie stosuje się przepisów O.p., w tym w szczególności zawartych w dziale III dot. Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3767/17 w którym Sąd wskazał, że "decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej ma charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a nie mający na celu zapewnienie wpływu do budżetu państwa. Powoduje to, że rację ma organ administracji i Sąd I instancji, że do rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym." .( v. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1694/19).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 68 Ordynacji podatkowej nie był usprawiedliwiony.
6. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez przyjęcie przez Komisję tego, że Towarzystwo będące sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny Towarzystwa (tj. P. S.A.).
Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że 100 % akcji jednego zakładu ubezpieczeń zostało nabyte przez inny zakład ubezpieczeń (podmiot zagraniczny – G. nabył 100% akcji P. S.A., a następnie P. S.A. dokonało zmiany firmy na G. S.A.).
Dlatego też rację Komisja , że nie doszło do powstania nowego podmiotu (tj. sukcesora praw i obowiązków po P. S.A., który wszedłby w prawa i obowiązki P. S.A.), ale jest to ten sam podmiot, który jedynie zmienił nazwę firmy. Działanie to oznaczało wyłącznie zmianę w akcjonariacie Towarzystwa - podmiot zagraniczny stał się jedynym akcjonariuszem P. S.A. (wcześniej G. również pozostawał większościowym akcjonariuszem P. S.A.). Zachowana została więc tożsamość podmiotowa Towarzystwa, co potwierdzają stosowne wpisy do KRS.
W tym stanie rzeczy nie ma racji Skarżąca, że nie ponosi ona odpowiedzialności za działania podjęte w okresie od 2011 do 2015 roku przez P. S.A.
7. W punkcie 6 i punkcie 7 petitum skargi podniesiono zarzuty oparte na naruszeniu normy z art. 361 i 362 u.d.u.r. i normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. poprzez zastosowanie przez Komisję sankcji/decyzji bez uprzedniego wydania zaleceń.
Skarżąca uważa, że Komisja powinna była w pierwszej kolejności wystosować do Towarzystwa zalecenia, a następnie - w obliczu stwierdzenia tego, że naruszenie zostało wyeliminowane - odstąpić od zastosowania wobec Towarzystwa sankcji administracyjnej. Opisane powyżej działanie pozwoliłoby Komisji uniknąć naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego bowiem w świetle postanowień konstytucyjnej i unijnej zasady subsydiarności zastosowanie sankcji musi być uzasadnione przez organ nadzoru nie tylko naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, ale także koniecznością efektywnego i najmniej uciążliwego dla otoczenia urzeczywistnienia celów stawianych organowi nadzoru, przy uwzględnieniu interesu społecznego i rozważeniu słusznego interesu strony (argumentum ex art. 7 k.p.a.).
Po drugie strona skarżąca twierdzi, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji sankcyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. jest uprzednie wydanie przez Komisję decyzji administracyjnej, o której jest mowa w art. 361 ust. 2 u.d.u.r.
Polemizując z tym podglądem Skarżącej Komisja wywodzi, że z porównania art. 362 ust. 1 oraz art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. wynika, że nałożenie kary jest możliwe zarówno w przypadku niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, jak i bezpośrednio (z pominięciem wydania zalecenia i decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia) w razie stwierdzenia wykonywania działalności przez zakład ubezpieczeń z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem organu przepis art. 362 ust. 2 pkt. 1 u.d.u.r. odsyła jedynie do środków nadzorczych o których mowa w art. 362 ust. 1 u.d.u.r. a nie do okoliczności opisanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ nadzoru może skorzystać z dwóch, niezależnych od siebie instytucji - środka nadzorczego (tj. wydania zaleceń, decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń i wreszcie decyzji nakładającej karę) oraz środka w postaci wydania wyłącznie decyzji nakładającej karę pieniężną na zakład ubezpieczeń.
Stosownie do art. 362 ust. 1 pkt 2 jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych. Natomiast art. 362 ust. 2 pkt 1 stanowi, że organ nadzoru może wobec zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji zastosować środki, o których mowa w ust. 1, również w przypadku gdy zakład wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia, zawartych umów reasekuracji lub planu działalności.
Jak jednoznacznie wynika z porównania postanowień art. 362 ust. 1 pkt 1 u.d.u.r. oraz art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. nałożenie kary jest możliwe zarówno w przypadku niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, jak i w sytuacji określonej w art.362 ust.2 pkt 1 u.d.u.r. stanowiącej odrębną przesłankę do nałożenia kary administracyjnej (niezależnej od przyczyn wskazanych w art. 362 ust.1 u.d.u.r.). KNF nie ma zatem obowiązku, wbrew wywodom skargi, do sięgania najpierw po zalecenie w przypadku ustalenia, że zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszeń prawa. Powyższe oznacza natomiast, że organ nadzoru może skorzystać z dwóch, niezależnych od siebie instytucji - środka nadzorczego (tj. wydania zaleceń, decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń i wreszcie decyzji nakładającej karę) oraz środka w postaci wydania wyłącznie decyzji nakładającej karę pieniężną na zakład ubezpieczeń. (v. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1694/19).
W konsekwencji analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za właściwe należy uznać stanowisko Komisji, że kara pieniężna może być nałożona na zakład ubezpieczeń także bezpośrednio, z pominięciem procedury wydawania zaleceń oraz decyzji administracyjnej w przedmiocie tych zaleceń. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie było wątpliwości, że kara za naruszenie przepisów prawa może być nałożona na zakład ubezpieczeń bez wykorzystania procedury związanej z wydawaniem zaleceń, o której mowa w art. 361 u.d.u.r. ( por. wyroki WSA w Warszawie - sygn. akt VI SA/Wa 1055/18, VI SA/Wa 1683/16, VI SA/Wa 1785/19, VI SA/Wa 2373/19).
Bezzasadne w ocenie Sądu są też twierdzenia strony, iż Komisja uchybiła zasadzie subsydiarności stanowiącej, że sankcje administracyjne powinny być stosowane wyłączenie w sytuacji gdy łagodniejsze środki oddziaływania okażą się nieskuteczne i nieefektywne. Jak wynika z akt sprawy, wcześniejsze sygnały wielokrotnie kierowane przez KNF do strony o istnieniu stanu niezgodnego z prawem okazały się nieskuteczne i fakt ten również skłonił KNF do zastosowania środka nadzorczego w postaci kary pieniężnej.
8. Zdaniem Sądu nałożona kara, w ocenie sądu, jest odpowiednia do skali i wagi i okresu naruszeń, jakich dopuściła się Skarżąca w latach 2011 - 2015.
Przy wymiarze kary dostatecznie wyważono wszystkie okoliczności. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji jaka zaistniała w danej sprawie. Sąd uznał, że organ obszernie oraz w sposób wszechstronny odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary.
Reasumując, organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszone w nich argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.