VI SA/WA 245/05

VI SA/Wa 245/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 1323/05 - Wyrok NSA z 2006-10-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Grażyna Śliwińska Sędziowie : Asesor WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 i Dz.U. z 2001 Nr 49 poz. 509, Dz.U. z 2002 r. Nr 113 poz. 984), art. 87 ust. l, art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym, Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), art. 6, art. 8 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. J. J. J. (skarżących) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 800 (ośmiuset) złotych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą faktyczną nałożenia kary pieniężnej stanowiło naruszenie przez prowadzącego pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu.
Powyższych ustaleń organ dokonał podczas kontroli przewozu wykonywanego w ramach transportu drogowego rzeczy, która to kontrola została przeprowadzona w miejscowości [...], w dniu [...] czerwca 2004r.
W ocenie organu zgodnie z przepisem art. 87 ust. l ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Konsekwencją naruszenia przepisów jest sankcja przewidziana w art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 zł.
Organ, odwołując się do przepisu art. 8 ust. l sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1) wskazał, że w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę.
Inspekcja Transportu Drogowego stwierdziła, że:
- skrócono dzienny okres odpoczynku o 3 godziny i 10 minut;
- skrócono dzienny okres odpoczynku o 2 godziny i 40 minut;
Biorąc pod uwagę powyższe zastosowano Lp. 1.11.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która przewiduje za powyższe naruszenie karę pieniężną w wysokości 300 złotych. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas:
a) jednej godziny wynosi 50 zł,
b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę- 50 zł.
W pierwszym przypadku wysokość kary pieniężnej ustalono na kwotę 200 złotych, natomiast w drugim 150 złotych.
Na wykresówkach Pana A. K. stwierdzono ponadto przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia. Przekroczono normę o 4 godziny i 50 minut. Z brzmienia art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 wynika, że okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, nie może przekroczyć dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin.
Z uwagi na treść powyższego przepisu zastosowano sankcję pieniężną w wysokości 450 złotych wynikającą z lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem organu przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2004 r. w miejscowości [...] kontrola drogowa pojazdu prowadzonego przez kierowcę A. K. - współpracującego ze skarżącymi przedsiębiorcę wykazała naruszenie ustawy o czasie pracy kierowców oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, co nakazywało nałożenie kary pieniężnej, w wysokości 800 zł.
Organ nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej, która zarzucała decyzji organu I instancji naruszenie art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Lp. 1.11.1 i Ip. 1.11.5 załącznika do tej ustawy - poprzez ich błędne zastosowanie oraz skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.
Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli A. J. i J. J. zarzucając naruszenie art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz Lp. 1.11.1 i Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy - poprzez ich błędne zastosowanie.
Skarżący podnieśli zarzut z art. 107 § l i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie przepisów będących podstawą ukarania. Podtrzymali argument o skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz naruszenie art.15 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto wskazali na naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.
Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skarżący wskazali, iż dopełnili wszystkie wymagania, jakie wynikały dla nich z obowiązujących przepisów prawnych oraz że nie mieli realnych możliwości ani środków, które mogłyby zapobiec naruszaniu przez współpracującego przedsiębiorcę przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Podnieśli, iż w sytuacji braku jakiejkolwiek winy po swojej stronie nie powinni oni ponosić odpowiedzialności za naruszenie prawa przez osobę trzecią.
W ocenie A. J. i J. J. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, bowiem adresatem wydanej decyzji powinien być kontrolowany kierowca - Pan A. K., który jest niezależnym przedsiębiorcą. Wskazali, że w umowie cywilnoprawnej zobowiązali Pana A. K. do przestrzegania wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawnych a on jako przedsiębiorca zobowiązał się do dopełnienia wszelkich obowiązków wynikających z tytułu ponoszenia przez niego odpowiedzialności za przekroczenie norm czasu pracy kierowców oraz nieprawidłowe prowadzenie zapisów (§ 6 przytoczonej umowy).
W ocenie skarżących nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym w związku za naruszeniem Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Zdaniem skarżących art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Podnieśli, iż wśród listy aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej, ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności Rozporządzeń Rady (EWG). Zdaniem A. J. i J. J. jeżeli ustawodawca nie przewidział w art. 92 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie Rozporządzeń Rady (EWG), to przyjąć należy, iż brak ku temu podstaw prawnych, gdyż stanowiłoby karanie na podstawie nieistniejącego przepisu prawnego, w drodze niedopuszczalnej w tym wypadku analogii i z naruszeniem fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege. Zdaniem skarżącej przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. Podnoszą, iż Rozporządzenie Rady (EWG) nie jest sankcjonowane w polskim systemie prawnym, gdyż brak jest przepisów, które uzasadniałyby wyciąganie konsekwencji wobec podmiotów naruszających przepisy tego Rozporządzenia. Przepisy ustawy o transporcie drogowym ani załącznika do tej ustawy nie stanowią norm sankcjonujących dla Rozporządzeń Rady (EWG), gdyż nie wymieniają Rozporządzeń Rady (EWG) wśród aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.
Wskazują, że załącznik do ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej, gdyż jest on przepisem wyłącznie formalnym. Załącznik do ustawy zawiera jedynie wyszczególnienie naruszeń i wysokość kar, których nałożenie jest możliwe w przypadku naruszenia przepisów aktów normatywnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. l ustawy.
Zdaniem skarżących art. 17 ust. l Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia Rozporządzenia, i które obejmować mają m.in. "kary nakładane w przypadku naruszenia". Wskazują, że polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził dla przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego (a w szczególności do treści art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym), wobec czego nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ustawodawcy, jakie stanowiło ukaranie bez podstawy prawnej.
Z tego względu niewłaściwe powoływanie się przez organ II instancji na normę art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej jest bezprawne. W ich ocenie przepis ten uzasadnia nałożenie kary pieniężnej na podmiot wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Organ powinien wprost wskazać, na podstawie którego punktu art. 92 ust. l nałożył na Skarżących karę pieniężną. Brak dokładnego wskazania przepisu prawnego (konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu) powoduje istotne naruszenie wymagań art. 107 § l i 3 kodeksu postępowania administracyjnego.
Podnieśli że, organ nie mógł nałożyć kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. l pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a więc za naruszenie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Ustawa ta ma bowiem zastosowanie jedynie do kierowców wykonujących przewozy na podstawie stosunku pracy, co wynika wprost z art. l pkt l i 2 ustawy.
Wskazali, że Rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 nie może być w uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, wskazaną w art. 92 ust. l pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Rozporządzenia Rady (EWG) stanowi bowiem część krajowego porządku prawnego i kwalifikowane jest do unijnego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych). Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 jest na podstawie art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską częścią krajowego porządku prawnego, nie jest jednak w żadnym wypadku umową międzynarodową.
Z powyższego zdaniem skarżących wynika, iż Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, które organ II instancji przywołuje jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej, jest aktem prawnym niesankcjonowanym w polskim systemie prawnym. Powoduje to, iż nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej na Skarżących za naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85.
Wskazali, że zgodnie z art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z ustawy o transporcie drogowym lub innych wymienionych tam ustaw albo wiążących Polskę umów międzynarodowych. Podmiot, na który Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego może nałożyć karę pieniężną, spełniać musi w więc dwie przesłanki - wykonywać transport drogowy oraz naruszyć obowiązki lub warunki wynikające z przepisów wymienionych w art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym ustaw albo wiążących Polskę umów międzynarodowych.
W ocenie Skarżących nie naruszyli oni żadnych obowiązków lub warunków wynikających z przepisów, będących zgodnie z art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym podstawą wymierzenia kary pieniężnej.
Wskazali, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ II instancji obarczone jest wadą w postaci braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych przez Skarżących w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2004 r., co stanowi naruszenie przepisu art.15 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu podniesionego przez Skarżących w odwołaniu, iż organ I instancji przywołał w protokole kontroli ustawę z dnia [...] kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na Skarżących (poprzez wskazanie art. 92 ust. l pkt 2 (ustawy o transporcie drogowym, który tą ustawę wymienia), podczas gdy ustawa ta nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, gdyż A. K. – niezależnego przedsiębiorcy prowadzącego pojazd w dniu kontroli - nie wiąże ze Skarżącymi stosunek pracy, a ustawa o czasie pracy kierowców dotyczy jedynie kierowców wykonujących przewozy drogowe na podstawie stosunku pracy (art. l pkt l ustawy).
Ostatecznie na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wskazał, że stan faktyczny nie jest kwestionowany.
W ocenie organu nie jest też sporne, że przedsiębiorcą wykonującym transport (przewóz) drogowy byli skarżący.
Organ wskazał, że skarżący koncentrowali się na zarzutach formalnych oraz wykazywaniu, że w istocie to nie oni są stroną postępowania administracyjnego, a tym samym podmiotem obowiązków ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym i przepisach o czasie pracy kierowców. Zdaniem organu, że wbrew twierdzeniom skarżących stroną postępowania nie powinni być kierowcy prowadzący należący do skarżących pojazd. Wywody wynikające z faktu posiadania statusu przedsiębiorcy przez kierowców oraz z faktu zawarcia umów o świadczenie usług kierowania pojazdem są bezzasadne.
Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka, stąd też podlega ustawowej limitacji i poddaniu jej surowym rygorom m.in. co do kwalifikacji osobistych osób ją wykonujących, kondycji finansowej itp. Regulacja taka jest powszechna nie tylko w prawie polskim, ale i europejskim. Celem przepisów o czasie pracy kierowców jest wymuszenie takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia dla życia, zdrowa i mienia innych osób.
Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia. To na przedsiębiorcy ewentualnie na jego organach spoczywa ciężar odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Na gruncie prawa transportowego jej wyrazem jest np. treść art. 15 ust.1 pkt 2 lit. e) ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie rażącego naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. W ocenie organu adresatem tego przepisu nie są kierowcy, lecz przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy - przewoźnicy.
Organ powołując się zasadę na treść art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że sankcje zawarte w tym przepisie, odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca. Wynika to z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Przez transport drogowy rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewozowych. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego.
W ocenie organu prawidłowość przedstawionego wyżej rozumowania potwierdza też treść art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, który mówi, że karę m.in. za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu, "tylko" kieruje pojazdem, choćby miał status przedsiębiorcy i świadczył swoje usługi na zasadzie samozatrudnienia. W istocie kierowca wykonuje jedną z czynności składającą na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Adresatów (strony) sankcji orzekanych m.in. z tytułu nieprzestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców wskazano w art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, a nie w przepisach o czasie pracy kierowców. Ustawa o czasie pracy kierowców oraz przepisy unijne w tym zakresie są zbiorem norm regulujących zachowanie kierowców i nie przewidziano w jej treści przepisów o charakterze sankcyjnym. Normy sankcyjne zawarto w ustawie o transporcie drogowym i to przepisy tej ustawy są miarodajne dla określania kręgu adresatów sankcji, wymierzanych na jej podstawie. Przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej, a nie przepisy ustanawiające normy czasu pracy kierowców, jak błędnie przyjmuje skarżący.
Zdaniem organu akceptacja poglądu przeciwnego, prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania skutków polegających na przerzucaniu odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Podczas gdy to sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi. Taki też jest cel sankcji zawartych w art. 92 ust.1 ustawy. Zawarcie umów cywilnych, nawet najlepiej skonstruowanych, z punktu widzenia ochrony norm czasu pracy kierowców, nie powoduje zwolnienia od odpowiedzialności prawnej wynikającej z przepisów bezwzględnie obowiązujących adresata tych norm.
W ocenie organu odwoływanie się do innych aktów prawnych, w których odpowiedzialność tę inaczej skonstruowano, np. w oparciu o zasadę winy jest bezcelowe z punktu widzenia autonomii przepisów ustawy transportowej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wtórne prawo wspólnotowe jest prawem swoistym, nie będąc umową międzynarodową ani ustawą obowiązuje jednak na podstawie traktów międzynarodowych ratyfikowanych przez polski Sejm, zgodnie z Konstytucją. Zdaniem organu z punktu widzenia konstytucyjnie określonych źródeł prawa, prawo to ostatecznie, czerpie swą moc z umowy międzynarodowej (traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej), a nie samo z siebie, jak twierdzi strona skarżąca. W ocenie organu obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego są opatrzone sankcjami zawartymi w ustawie transportowej łącznie z jej załącznikiem.
Organ wskazał, że w przypadku posługiwania się przez przewoźnika osobami zatrudnionymi w inny sposób niż zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, nie zwalnia to od odpowiedzialności za przestrzeganie przez nich norm czasu pracy kierowców. Zgodnie z 1 ust.3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 przez kierowcę rozumie się każdą osobę która kieruje pojazdem bez znaczenia jest to w jakim charakterze osoba ta jest zatrudniona. Oznacza to, że normy pracy tych kierowców określono w tym właśnie rozporządzeniu natomiast odpowiedzialność administracyjną za ich przestrzeganie łącznie z tym, kto taką odpowiedzialnością jest objęty, określono w ustawie o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu kontrolowany w dniu [...] czerwca 2004 r. pojazd służył skarżącym [...] J. J., J. A. do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt l ustawy o transporcie drogowym. To firma [...] legitymuje się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] a kierowany przez Pana A. K. pojazd, należący do skarżących wykonywał przewóz towarów na rzecz firmy [...].
Zdaniem Sądu działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka, stąd też podlega ustawowej limitacji i poddaniu jej surowym rygorom. Z przepisu art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 13 licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią ( z zastrzeżeniem ust. 2).
Przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, jak i z art. 5 ust.1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji.
Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy ustawy transportowej, powoduje, że skarżący musieli (i nadal muszą) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji. Udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełnianie szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom.
Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt. 1 - 5 wymogów:
- dobrej reputacji;
- legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem;
- posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości,
- przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku;
- posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.
Na mocy art. 5 ust.1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddali się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy.
Unormowanie określone w art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz.
Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy.
Tak na gruncie prawa administracyjnego – względem organu udzielającego licencji jak i na gruncie prawa cywilnego – względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 kc) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza.
W świetle powołanych wyżej przepisów na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.
Ponadto przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu ma możliwości opracowania zasad obligujących kierowców do prawidłowych zachowań dotyczących wykonania usługi, w szczególności przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, bowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów w warunkach umowy zlecenia i należytego jej wykonaniu.
Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art.. 5 ust 1 pkt 4 są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji.
W katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji: w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art.15 ust.3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych w pojeździe ( art. 15 ust.3 pkt 4).
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, na jednoznaczne ukształtowanie przez Ustawodawcę odpowiedzialności uprawnionego z licencji mimo, że naruszenia są bezpośrednim skutkiem działania, bądź braku działania zatrudnionego kierowcy lub osoby niezatrudnionej przez przedsiębiorcę, lecz wykonującej osobiście przewozy na jego rzecz, czyli także kierowcy świadczącego osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.
Należy zauważyć, że kierujący pojazdem Pan A. K. wykonywał jedynie usługi kierowania pojazdem a nie transport drogowy w rozumieniu w/w ustawy. Z kopii zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Pana A. K. wynika, że przedmiotem działalności gospodarczej jest wykonywanie usługi kierowania pojazdem a nie transport drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.
W tym stanie rzeczy należy uznać, iż adresatem norm objętych ustawą o transporcie drogowym - w dacie kontroli pojazdu byli skarżący, bowiem zgodnie z art. 92 ust. l pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlegał podmiot, który wykonywał transport drogowy w dniu [...] czerwca 2004r. - naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów prawidłowo powołanego przez organy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.
Wobec powyższego Sąd nie podzielił argumentów strony dotyczących skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu.
Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog zawarty został w załączniku do ww. ustawy. W przedmiotowym stanie faktycznym miało zatem miejsce naruszenie przepisów
Podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ust. 2. stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz.U.03.66.613) W związku z powyższym Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta R P i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864.
Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego.
Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.
Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw.
Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. (Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio w każdym państwie członkowskim").
Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
W związku z powyższym zaskarżona decyzja organu II instancji była prawidłowa i nie naruszała obowiązującego w dacie jej wydania prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Od 1 maja 2004 r. na mocy rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 organ mógł wskazać jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) wz. z Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy. Nadto należy zauważyć, iż zgodnie z art.65 pkt.1) ppkt.3) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004, Nr 96, poz.959) dokonuje się z dniem 1 maja 2004 r. wdrożenia m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988).
W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2000.10.04 w sprawie V SA 283/00 (LEX nr 50110) - wskazano, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji.
Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej sankcjonującej opisane wyżej zdarzenia należy zauważyć, że Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowi części krajowego systemu prawnego i jest to okoliczność bezsporna. Zgodnie z przepisem art. 87 ust 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Szczegółowe kwestie związane z obowiązkiem stosowania urządzeń i tzw. "wykresówek" regulują przepisy że Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Przepis art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych ustaw podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
W tej konkretnej sytuacji naruszone zostało postanowienie przepisu art. 6 i 8 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego poprzez skrócenie dzienny okres odpoczynku o 3 godziny i 10 minut, oraz skrócenie dziennego okres odpoczynku o 2 godziny i 40 minut.
Za powyższe przewidywana jest w/w sankcja opisana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano za naruszenie kary pieniężną prawidłowo ustalone przez organ
Ponadto stwierdzono przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia. Przekroczono normę o 4 godziny i 50 minut. Z brzmienia art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 wynika, że okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, nie może przekroczyć dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin.
Z uwagi na treść powyższego przepisu zasadnie zastosowano sankcję pieniężną w wyżej opisanej wysokości wynikającą z lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie Sądu już z zestawienia przepisu art.87 ust.1 i 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wykonujący transport drogowy ma obowiązek stosowania się do nakazów i zakazów opisanych w przywołanych przepisach. Sankcje za opisane naruszenia nie są w ocenie sądu oparte o przepis prawa formalnego jak twierdzi skarżąca ale w oparciu o przepisy prawa materialnego - dyspozycje opisane w rozporządzeniu Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3820/85.
Tak więc w ocenie Sądu organ upoważniony był do zastosowania przepisów rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 i mógł wskazać jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) wz. z Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy. Z tych też powodów zarzut skarżących dotyczący braku postawy prawnej ukarania jest bezpodstawny.
W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżących organ prawidłowo i jednoznacznie wskazał podstawę prawną ukarania wobec czego zarzuty skarżących powołujących się na naruszenie wymagań art. 107 § l i 3 kodeksu postępowania administracyjnego są niezasadne.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.