VI SA/WA 233/25

VI SA/Wa 233/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Nowecki
Justyna Żurawska
Tomasz Sałek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 3, art. 81a par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 200, art. 205 par. 2, art. 209, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Justyna Żurawska Protokolant st. spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2023 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. A. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
H. A. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...].
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej w skrócie także jako "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1574), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., zwanej dalej "u.t.d."). Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2023 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości jednego tysiąca pięciuset złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
W ocenie GITD zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli mobilnej nr [...] potwierdza, że w dniu 30 września 2022 r., dokonując przejazdu po drodze publicznej pojazdem samochodowym marki [...] o nr rej. [...], naruszono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ zaznaczył, że w systemie ETOLL zarejestrowano w dniu 30 września 2022 r. naruszenie o treści: Pojazd zarejestrowany w SPOE KAS, brak powiązanego OBE zgłoszonego do poboru opłat i nie uiszcza opłaty z wykorzystanie usługi EETS". GITD wyjaśnił, że przedmiotowe naruszenie obowiązku miało miejsce na odcinku Węzeł P.- Węzeł S., będącym częścią płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku węzeł K. - węzeł P., wskazanego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Jednocześnie, na podstawie danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym organ ustalił, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg a sam ten pojazd samochodowy został zarejestrowany jako samochód ciężarowy, przy czym jego właścicielem w chwili powstania naruszenia był skarżący. Ponadto GITD uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie znajdzie zastosowania przepis art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona uchybiła podstawowemu obowiązkowi w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, jakim było posiadanie aktywnego urządzenia pokładowego przypisanego do kontrolowanego pojazdu. Nie można przy tym, zdaniem GITD, w niniejszym przypadku mówić o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a., czy znikomej szkodliwości czynu w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 roku, skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I-instancyjnej pomimo tego, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a to w szczególności z naruszeniem:
b. art. 15 k.p.a. poprzez zupełne nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania,
c. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Skarżącego, podczas gdy w sprawie zachodziła niedająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego i zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. powinna ona zostać rozstrzygnięta na jego korzyść;
d. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony;
e. art 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I-instancyjnej w całości w mocy, mimo że wydając zaskarżaną decyzję organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy w trakcie przejazdu płatnym odcinkiem drogi urządzenie zainstalowane w pojeździe o numerze rejestracyjnym [...] działało i nieustannie przesyłało poprawnie dane do E-TOLL, czy też nie; organ nie ustalił czy przyczyną braku pobrania opłaty był błąd pracownika, czy też jakaś usterka techniczna w urządzeniu, wyczerpana bateria w urządzeniu lub inna niesprawność wymienionego na nowe urządzenia E-TOL a także, czy na koncie użytkownika w chwili przejazdu znajdowały się wystarczające środki;
f. art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organy obu instancji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegające na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 1500 złotych pomimo, że urządzenie w przedmiotowym pojeździe działało i nieustannie przesyłało poprawnie dane do E-TOLL, jednak dane te były najprawdopodobniej odrzucane przez KAS, zaś kierowca nie miał możliwości zjechać i zgłosić problem z urządzeniem, bowiem po prostu nie mógł wiedzieć, iż dane z urządzenia nie są odbierane;
g. art. 189f § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej;
h. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 5 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. polegające na nie poinformowaniu strony o przedłużeniu terminu do załatwienia niniejszej sprawy w wyznaczonym przez organ terminie;
i. art 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p,a. polegające na wydaniu przez organ administracji zaskarżanej decyzji po wyznaczonym terminie do załatwienia niniejszej sprawy;
2. naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a w szczególności naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa oraz zasady praworządności.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do nałożenia kary.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.")
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie GITD wydając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2023 roku, dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Otóż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz załącznik do Rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. Zastosowanie tych przepisów jest możliwe, o ile w sprawie zostanie bezspornie ustalone, że pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (bądź autobusem) został wykonany przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dla potrzeb mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia, GITD winien ustalić w pierwszej kolejności, czy w dniu i o godzinie przyjętej w decyzji doszło do przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej pomimo spoczywającego na skarżącym obowiązku jej uiszczenia. Jednocześnie, dokonując ustaleń faktycznych w tym zakresie organ winien je oprzeć na dokumentach złożonych w poczet materiału dowodowego. Wskazany powyżej materiał dowodowy powinien więc potwierdzać, że, tak jak to przyjął GITD w zaskarżonej decyzji, po pierwsze, w dniu 30 września 2022 roku doszło do przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...], a po drugie, że za przejazd ten nie została uiszczona należna opłata elektroniczna.
Tymczasem, analiza zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów nie potwierdza, że istotnie w tym dniu i tej godzinie, doszło do nieopłaconego przejazdu wspomnianym pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że jedynym dowodem w sprawie, wskazującym, że w dniu 30 września 2022 r. dokonano przejazdu po drodze publicznej pojazdem samochodowym marki [...] o nr rej. [...], jest jedynie zapis w protokole z kontroli mobilnej nr [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów z sytemu eToll, obrazujących, po pierwsze, historię nieopłaconych i opłaconych przejazdów właśnie pojazdem o numerze rejestracyjnym [...], w tym wskazujących także na datę i godzinę sankcjonowanego przejazdu tym konkretnym odcinkiem drogi, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, jak też jakiegokolwiek materiału zdjęciowego potwierdzającego zaistnienie tego zdarzenia. Skoro zatem w aktach sprawy brak jest odpowiedniego wydruku z modułu postępowań administracyjnych - eToll, potwierdzającego, że istotnie pojazd samochodowy marki [...] o nr rej. [...], w dniu 30 września 2022 r. o godzinie 8:33 przemieszczał się płatnym odcinkiem drogi krajowej [...] na odcinku Węzeł P. - Węzeł S., jak również wydruku z historią salda konta oraz aktywacji/dezaktywacji odpowiednich urządzeń (lub aplikacji) służących do pobierania opłaty elektronicznej, nie sposób uznać, że materiał dowodowy zgromadzony przez GITD potwierdza fakt dokonania opisanego powyżej przejazdu. Kwestia ta wymaga, w ocenie Sądu, dokładnego wyjaśnienia i precyzyjnego ustalenia, gdyż aktualnie analiza akt sprawy nie pozwala na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile strona ma zostać ukarana za nieopłacony przejazd określonego dnia i o określonej godzinie, to z akt administracyjnych winno wynikać ponad wszelką wątpliwość, że tego dnia i o tej właśnie konkretnej godzinie taki przejazd nastąpił. Sąd zauważa, że nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w oparciu o materiał dowodowy, który nie potwierdza jednoznacznie okoliczności faktycznych sankcjonowanego czynu. W każdym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności prowadzonym w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organ winien bowiem wnioskować, co do faktów mających znaczenie prawne, w oparciu o istniejące dokumenty a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić swoje stanowisko zajęte w tym zakresie.
W takim przypadku dopiero staje się możliwa ocena przez Sąd ustaleń organu co do faktów skutkujących odpowiedzialnością administracyjną strony. Bez podjęcia powyższych, wymaganych w ocenie Sądu czynności wyjaśniających, wnioskowanie o istnieniu podstaw faktycznych do ukarania skarżącego za nieopłacony przejazd w dniu 30 września 2022 r., jest ewidentnie przedwczesne.
Sąd podkreśla, że wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego, o której mowa w art. 80 k.p.a. wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał oceny mocy i wiarygodności dowodu w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym sprawy a co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą i na tle tak dokonanej oceny powinien następnie ustalić, czy i z jakich względów danemu dowodowi należałoby odmówić mocy dowodowej lub wiarygodności. Zdaniem Sądu zaniechanie powyższego w toku ustalania podstawy faktycznej wydawanego rozstrzygnięcia świadczy o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Za dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie jedynie w części materiału dowodowego, w tym przypadku w zapisach protokołu z kontroli mobilnej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], która miała miejsce dnia 30 września 2022 r., ale nie potwierdzone w żaden sposób innymi kluczowymi dokumentami, w postaci przede wszystkim wykazu nieopłaconych przejazdów, obejmujących dzień 30 września 2022 roku, a także odpowiedniego materiału zdjęciowego, odwzorowującego zaistnienie przedmiotowego naruszenia. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). W takim dopiero stanie rzeczy są spełnione warunki niezbędne do wydania decyzji o niewadliwym rozstrzygnięciu. Sąd zaznacza, że proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest bowiem zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1258/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GITD winien uwzględnić stanowisko Sądu i w sposób jednoznaczny, przy uwzględnieniu należycie uzupełnionego materiału dowodowego (dowody te oczywiście powinny zostać załączone do akt administracyjnych sprawy) ustalić, czy faktycznie doszło do kwestionowanego przejazdu. Nadto, o ile pojawiłyby się niedające się usunąć wątpliwości w tym przedmiocie, powinny być one rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.). Następnie, z odwołaniem do zebranego w sprawie materiału dowodowego GITD powinien, na warunkach zakreślonych postanowieniem art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji podstawę faktyczną wydawanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do dalej idących zarzutów formułowanych względem zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że wobec stwierdzonego charakteru naruszeń proceduralnych w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, zarzuty te należy uznać aktualnie za przedwczesne.
W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GITD z dnia [...] listopada 2023 roku (punkt 1 wyroku). Z kolei o kosztach postępowania (punkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).