VI SA/Wa 2410/19

VI SA/Wa 2410/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Sławomir Kozik /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Sygn. powiązane
II GSK 955/20 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") decyzją z "(...)" września 2019 r., nr "(...)", na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499, dalej: "P.f.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 959) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r" poz. 2096, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w "(...)" (dalej: ""(...)"WIF", "organ I instancji") z "(...)" maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia udzielonego Stronie zezwolenia nr "(...)"z "(...)" stycznia 2005 r. (dalej: "Zezwolenie") na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: ""(...)"" zlokalizowanej w "(...)", pl. "(...)" (dalej: "Apteka").
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIF wyjaśnił, że "(...)"WIF pismem z 2 marca 2018 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia udzielonego jej Zezwolenia na prowadzenie Apteki w związku z przeprowadzoną kontrolą planową w Aptece z 22 stycznia 2018 r., w trakcie której zgromadzono dowody świadczące o tym, że Strona sprzedawała produkty lecznicze innemu przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę. "(...)"WIF 30 maja 2018 r. wydał, na podstawie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a P.f., decyzję nr "(...)", znak: "(...)"w przedmiocie cofnięcia udzielonego Stronie Zezwolenia na prowadzenie Apteki ponieważ, jak ustalił organ I instancji, Strona sprzedała w dziewięciu transakcjach produkty lecznicze spółce Apteka "(...)","(...)"-Spółka Jawna (dalej: "Spółka"), która prowadzi dwie apteki ul. "(...)","(...)"oraz ul. "(...)","(...)". W pięciu przypadkach leki sprzedano do apteki w "(...)", a w czterech do "(...)" (dokumenty przesunięcia MM o numerach: "(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...)"). W ramach przesunięć transakcje objęły produkty lecznicze: tj. m.in. Metafen 0,2mg+325g 50 tabl. (5op), Flavamed Max 6mg/11ml 100ml (20 op); Neosine 0,25g/5ml 150ml (5op) (przesunięcie nr 143/2017 do apteki w "(...)"); Isoptin SR 0,12g 40 szt (2op), Etopiryna 50 tabl (6 op), Pramolan 0,05g 20szt (4 op) (przesunięcie nr 180/2017 do apteki w "(...)").
GIF rozpatrując odwołanie Strony od powyższej decyzji I instancji zgodził się z organem I instancji, że przed wejściem w życie art. 86a i art. 103 ust.1 pkt 2 P.f. orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, że sprzedaż leków z apteki do apteki jest niedopuszczalna, a ponadto uznawało takie działanie za przyczynę utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia.
GIF podkreślił, że z zebranej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że Strona sprzedała na podstawie dokumentów przesunięć MM, produkty lecznicze do dwóch aptek prowadzonych przez Spółkę. Potwierdzają to załączone do protokołu z kontroli planowej dowody: przesunięcia MM o numerach: "(...)","(...)","(...)","(...)","(...)", "(...)","(...)","(...)","(...)". GIF wskazał, że organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Spółka posiada dwa zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych tj.: 1) nr "(...)"pod nazwą Apteka ""(...)"" ul. "(...)","(...)"oraz 2) nr "(...)"pod nazwą "Apteka "(...)"" ul. "(...)","(...)". Wspólnikami w Spółce, jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS "(...)") są: 1) Strona, 2) A. C..
GIF dodał, że w pięciu przypadkach produkty lecznicze Strona, prowadząca jako przedsiębiorca Aptekę sprzedała do apteki położonej w miejscowości "(...)"prowadzonej przez Spółkę. Dowód: przesunięcie nr "(...)", nr "(...)", nr "(...)", nr "(...)", nr "(...)". W czterech przypadkach produkty lecznicze Strona sprzedała do apteki położonej w miejscowości "(...)"prowadzonej przez Spółkę. Dowód: przesunięcie nr "(...)", nr "(...)", nr "(...)"i nr "(...)").
GIF wyjaśnił również, że zbycie produktów leczniczych było dokonywane na przestrzeni całego 2017 r. i nie było to jednorazowe zdarzenie, zatem argumentacja podniesiona w odwołaniu, iż ww. zdarzenia były incydentalne jest nieuzasadniona.
Organ II instancji, nie podziela argumentacji wyrażonej przez pełnomocnika Strony, który w odwołaniu zarzucił brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i nieprawidłową ocenę charakteru dokumentów przesunięć międzymagazynowych. GIF stwierdził, że Strona jako profesjonalny przedsiębiorca jest odpowiedzialna za prowadzenie swojej ewidencji zgodnie z przepisami prawnymi. To, że przedsiębiorca inaczej nazwał określony dokument tj. jako przesunięcie międzymagazynowe nie oznacza, że nie doszło do faktycznego zbycia produktów leczniczych. Poza tym wątpliwe jest twierdzenie Strony, że na dokumencie przesunięcia międzymagazynowego brak jest zatytułowania "sprzedaż" - otóż w lewym górnym rogu dokumentu przykładowo przesunięcia MM nr "(...)"znajduje się wyraźnie sformułowanie cyt: "data sprzedaży: 2017.08.10".
GIF stwierdził również, że występowanie w składzie osobowym spółki jawnej, prowadzącej aptekę ogólnodostępną, osoby fizycznej, która jest drugą stroną czynności prawnej, nie zmienia faktu, że są to dwa odrębne podmioty gospodarcze. Strona, która dokonała nieuprawnionych sprzedaży, posługuje się innym numerem NIP, działa na podstawie osobnego zezwolenia na prowadzenie apteki, w innej lokalizacji. Strona jest jednoosobowym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646). Spółka na rzecz, której Strona zbyła produkty lecznicze wbrew art. 86a P.f., prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 505, dalej: "K.s.h.") "spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową.". Ponadto zgodnie z art. 8 ust.1 K.s.h., "spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana". W polskim prawie nie ma konstrukcji prawnej, na którą powołuje się Strona tj. tzw. single economic unit, czyli jednego organizmu gospodarczego. Zatem, zdaniem GIF, argumentacja Strony powołującej się na nieistniejącą w polskich przepisach prawnych konstrukcję prawną nie zasługuje na uwzględnienie.
GIF stwierdził, że art. 86a P.f., w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r. nie przewidywał żadnych wyjątków od zakazu, czy to ze względu na rodzaj produktu leczniczego, jego ilość, czy też jakąkolwiek okoliczność dotyczącą zbycia produktu leczniczego. Wobec powyższego, organ I instancji nie był zobligowany do badania struktury i wartości sprzedaży produktów leczniczych, czy też okoliczności towarzyszących ich zbyciu.
GIF uznał również za niezasadny podnoszony przez Stronę zarzut naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu.
GIF nie zgodził się także ze stanowiskiem Strony, że organ I instancji miał obowiązek zasięgnięcia w sprawie opinii, na zasadzie art. 106 § 1 K.p.a., organu samorządu aptekarskiego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżając decyzję GIF z "(...)" września 2019 r. w całości wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i instancji i umorzenie postępowania w całości ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 73 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezprawną odmowę Skarżącej dostępu do akt sprawy, skutkującą uniemożliwieniem Skarżącej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i pozbawieniem Skarżącej prawa do odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, co tym samym uniemożliwiło Skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie to stanowiło rażące i nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa naruszenie fundamentalnych gwarancji procesowych, zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania oraz zasady wysłuchania stron. Konsekwencją uchybienia przez organ temu obowiązkowi jest konieczność uchylenia decyzji wydanej bez udzielenia stronie szansy na odniesienie się do materiału zebranego w sprawie,
2) art. 74 § 2 K.p.a., poprzez odmowę wydania postanowienia w przedmiocie dostępu do akt sprawy, czym organ uniemożliwił Skarżącej skorzystanie z przysługujących jej procesowych uprawnień i efektywnie zatamował możliwość zażalenia przez Skarżącą bezprawnego działania zarzucanego w punkcie 1,
3) art. 32 oraz 33 § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i będąca aplikantem adwokackim nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym, zaś niezależnie od tego pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym osobie będącej aplikantem adwokackim wygasa z chwilą utraty przez pełnomocnika statusu aplikanta adwokackiego, w konsekwencji czego organ dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. i zaniechał doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi Skarżącej,
4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, jakoby przesunięcia międzymagazynowe dokonane pomiędzy Apteką a aptekami prowadzonymi przez Spółkę stanowiły "zbywanie produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej" w rozumieniu art. 86a P.f., podczas gdy nie doszło do sprzedaży produktów leczniczych pomiędzy tymi podmiotami,
5) art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii właściwej Okręgowej Rady Aptekarskiej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
6) art. 103 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 86a P.f., poprzez cofnięcie Zezwolenia w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do uznania, że Skarżąca zbyła produkty lecznicze do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę, gdyż ewentualne przesunięcia międzymagazynowe pomiędzy aptekami prowadzonymi faktycznie przez jedną osobę, działającą w różnych formach prawnych, nie mogą być zakwalifikowane jako "zbywanie produktów leczniczych" w rozumieniu art. 86a P.f.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca obszernie rozwinęła podniesione zarzuty skargi. Wskazała m.in., że organowi zostały doręczone przez pełnomocnika dwa pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłat skarbowych: 1) pełnomocnictwo z 22 marca 2018 r. dla O. L. oraz K. K., 2) pełnomocnictwo substytucyjne z 4 marca 2019 r. udzielone M. H. przez K.K.. Oba przedstawione dokumenty ustanawiały pełnomocnikami strony osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych i uprawniały do działania na etapie II instancji. GIF bezprawnie odmówił wglądu do akt sprawy pełnomocnikowi umocowanemu dalszym pełnomocnictwem, jednocześnie odmawiając wydania postanowienia w tym przedmiocie. Z uwagi na powyższe jako pełnomocnik Strony K. K. ponowił wniosek o udzielenie dostępu do akt postępowania. Analogicznie jak w przypadku pełnomocnika substytucyjnego, GIF odmówił dostępu do akt sprawy, jednocześnie odmawiając wydania postanowienia z art. 74 § 2 K.p.a. Skarżąca nadal czeka na doręczenie postanowień organu w tej sprawie. Następnie 1 października 2019 r. organ doręczył Skarżącej zaskarżoną decyzję z pominięciem ustanowionego przez nią w sprawie pełnomocnika.
Skarżąca podniosła dalej, że "(...)"WIF zupełnie dowolnie przyjął, a GIF podtrzymał tę ocenę, że w ramach czynności udokumentowanych jako "Przesunięcia międzymagazynowe" doszło w ogóle do fizycznego przeniesienia tych produktów pomiędzy lokalami poszczególnych aptek ogólnodostępnych, czy też do zapłaty ceny za produkty lecznicze będące przedmiotem tych przesunięć międzymagazynowych. W materiale zebranym przez "(...)"WIF brak jest dowodów potwierdzających powyższe okoliczności. Ponadto, nawet jeżeli doszłoby do fizycznego przesunięcia towarów pomiędzy aptekami, żaden z dowodów zgromadzonych przez "(...)"WIF nie pozwalałby na przyjęcie, że transakcja określona przez strony jako Przesunięcie MM jest transakcją sprzedaży. Wręcz przeciwnie, taka konkluzja byłaby sprzeczna z literalnym brzmieniem dokumentów "Przesunięcie MM" wystawionych przez Skarżącą: 1) w dokumentach wystawionych przez Aptekę operacja została zatytułowana jako przesunięcie międzymagazynowe, a nie jako "sprzedaż, 2) w przeciwieństwie do wszystkich transakcji sprzedaży dokonywanych przez Skarżącą, operacje Przesunięć MM, jako transakcje o innym charakterze, nie są dokumentowane fakturami, 3) strony operacji zostały określona jako "jednostka wystawiająca" i "jednostka odbierająca", nie zaś "sprzedający" i "kupujący". Użycie tego typu nazewnictwa jednoznacznie wskazuje, że strony traktowały Przesunięcie MM jako operację wykonywaną w ramach jednego organizmu gospodarczego, 4) Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że celem przeprowadzonej operacji Przesunięcia MM nie było zbycie produktów leczniczych do podmiotu niezależnego w sensie ekonomicznym, a jedynie zapewnienie odpowiedniego poziomu dostępności produktów leczniczych we wszystkich placówkach kontrolowanych ekonomicznie przez Skarżącą.
Skarżąca dodała, że sprawując ekonomiczną kontrolę zarówno nad Apteką, jak i nad apteką Spółki przeprowadziła wewnętrzną operację, polegającą na czasowym udostępnieniu części produktów leczniczych placówce zagrożonej brakiem dostępności. Celem operacji nie było zbycie przedmiotowych produktów na rzecz apteki Spółki, a jedynie umożliwienie korzystania z nich przez jednostkę odbierającą na wypadek czasowych braków asortymentu. W materiale dowodowym sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w związku z dokonaniem Przesunięć MM doszło do przejścia własności produktów leczniczych na aptekę Spółki.
Skarżąca dodała, że również ze względu na relacje istniejące pomiędzy kontrolowaną Apteką oraz apteką Spółki nie były to działania o charakterze komercyjnym, nastawione na osiągnięcie zysku. Służyły one tylko i wyłącznie optymalnemu zarządzaniu zapasami magazynowymi w aptekach prowadzonych przez jeden organizm w sensie ekonomicznym. Ponadto, przesunięcia te nie były działaniami zorganizowanymi - miały one charakter doraźny i stanowiły reakcję przedsiębiorcy na aktualną sytuację w stanach magazynowych prowadzonych przez niego aptek. Fakt, że występowały one kilkukrotnie w ciągu roku, nie odbiera im charakteru doraźnego - za każdym razem była to bowiem reakcja na zmieniające się potrzeby pacjentów. Biorąc pod uwagę skalę działalności Apteki i liczbę transakcji przeprowadzanych każdego miesiąca, pojedyncze Przesunięcie MM obejmujące niewielkie ilości, występujące kilka razy w roku, musi zostać zakwalifikowane jako zdarzenie "incydentalne", powiązane z bieżącymi potrzebami pacjentów.
Skarżąca podniosła następnie, że w odniesieniu do wszystkich aptek uczestniczących w przesunięciu międzymagazynowym, osobą uprawnioną do faktycznego występowania w ich imieniu jest jedna i ta sama osoba - Skarżąca. Jest ona także w tym samym stopniu w pełni odpowiedzialna za zobowiązania wszystkich tych aptek. Ta szczególna struktura formalno-osobowa może oznaczać, że np. na gruncie prawa konkurencji oba podmioty (tj. Apteka oraz apteka Spółki) mogą stanowić jeden organizm gospodarczy, tzw. single economic unit. Wbrew stanowisku przedstawionemu przez organ w zaskarżonej decyzji konstrukcja Single Economic Unit występuje na gruncie prawa polskiego, w tym można ją wyraźnie dostrzec w regulacjach Prawa farmaceutycznego. Przykładowo, w odniesieniu do negatywnej przesłanki uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - posiadania ponad 1% aptek na terenie danego województwa - przepisy szeroko określają zakres analizy, wskazując, że wymóg ten należy odnosić do podmiotów kontrolowanych w sposób bezpośredni lub pośredni przez danego przedsiębiorcę, w szczególności podmiotów zależnych w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Skarżącej, apteki prowadzone przez jednego farmaceutę w różnych formach prawnych nie mogą być uznane za "inne apteki ogólnodostępne" w rozumieniu art. 86a P,f., nawet jeżeli formalnie prowadzone są one pod innym numerem NIP. W konsekwencji ewentualne przesunięcia międzymagazynowe pomiędzy takimi aptekami nie mogą być zakwalifikowane jako "zbycie produktów leczniczych" w rozumieniu art. 86a P.f. Takie przesuniecie jest bowiem wewnętrzną operacją w ramach struktury organizacyjnej jednego organizmu gospodarczego (single economic unit). Nie może być zatem traktowane jako zakup towaru od innej apteki w rozumieniu tego przepisu, choć na gruncie prawa cywilnego są to dwa odrębne podmioty.
Skarżąca dodała, że literalna wykładnia art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a P.f., bez odwołania się do celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu tych przepisów, prowadziłaby do absurdalnych z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia wniosków, jakoby już jednorazowe przesunięcie jednego opakowania produktu leczniczego (także dostępnego bez recepty) pomiędzy placówkami jednego przedsiębiorcy (niezależnie od tego, czy działają pod jednym czy pod różnymi numerami NIP) stanowiło podstawę do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Niedozwolone byłoby też przesunięcie produktu z apteki prowadzonej przez farmaceutę indywidualnie do apteki, którą prowadzi jako wspólnik spółki cywilnej. Takie rozumienie tego przepisu uznać należy za rozwiązanie nie tylko absurdalne, ale przede wszystkim niekonstytucyjne, gdyż naruszałoby ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.
Skarżąca podkreśliła, że przesłanką wprowadzenia art. 86a P.f., było zapobieżenie wywozowi leków i w związku z tym narażeniem życia i zdrowia pacjentów w związku z brakiem dostępności leków, natomiast leki które zostały przesunięte z jednej apteki do drugiej finalnie trafiły do polskich pacjentów. Zezwolenia na prowadzenie apteki nie powinny być więc cofane w takich przypadkach, gdyż odmienna była intencja wprowadzenia normy art. 86a P.f. do polskiego prawodawstwa.
Skarżąca dodała, że przedmiotowymi produktami leczniczymi są w większości standardowe środki przeciwbólowe (Apap, Ibuprom, Gripex), czy przeciwbiegunkowe (Stoperan). Powyższe jednoznacznie poświadcza, że przesunięcia międzymagazynowe nie odbywały się w ramach przestępczego procederu hurtowego wywozu leków z kraju. O braku sprzecznego z prawem celu zakwestionowanych transakcji świadczy również ich wartość - zakwestionowany fragment działalności dotyczy przesunięć międzymagazynowych o niewielkiej wartości jednostkowej, w zdecydowanej większości poniżej tysiąca złotych. Skarżąca też niezwłocznie podjęła działania naprawcze - natychmiastowo zaprzestała podejmowania działań podobnych do tych zakwestionowanych przez "(...)"WIF.
Skarżąca podkreśliła, że w aktualnym brzmieniu art. 86a P.f., brak jest takiego sformułowania jw., a przepis przewiduje jedynie możliwe rodzaje obrotu produktami przez aptekę, wprost wskazując jako dopuszczalne zbycie leków "w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności". W związku z powyższym, z obowiązującego stanu prawnego tym bardziej wynika, że kwestionowana przez "(...)"WIF działalność Skarżącej - tj. dokonywanie przesunięć międzymagazynowych wyłącznie w celu bezpośredniego zaopatrzenia pacjenta - jest całkowicie dopuszczalną formą działalności i tym bardziej nie sposób mówić o naruszeniu art. 86a P.f.
GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji, nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi związanych z podnoszonym przez Skarżącą uniemożliwieniem Jej przez organy wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, poprzez odmowę Skarżącej dostępu do akt sprawy.
Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 73 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezprawną odmowę Skarżącej dostępu do akt sprawy, art. 74 § 2 K.p.a., poprzez odmowę wydania postanowienia w przedmiocie dostępu do akt sprawy, art. 32 oraz 33 § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i będąca aplikantem adwokackim nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym oraz art. 40 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi Skarżącej.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem "(...)"WIF i GIF, że podejmujący czynności procesowe w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w imieniu Skarżącej K. K. nie przedstawił prawidłowego pełnomocnictwa uprawniającego go do występowania w imieniu Skarżącej w charakterze pełnomocnika. Potwierdza to analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, co oznacza, że GIF zajął prawidłowe stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwie z 22 marca 2018 r. Skarżąca umocowała do Jej reprezentowania adwokata O. L. oraz aplikanta adwokackiego K. K.. Skarżąca nie upoważniała zatem do Jej reprezentowania osób fizycznych, lecz profesjonalnych pełnomocników – adwokata oraz aplikanta adwokackiego. W tej sytuacji organy obu instancji słusznie uznały, że aplikant adwokacki nie może być w ten sposób prawidłowo umocowany do reprezentowania Skarżącej, zgodnie bowiem z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 1513), po sześciu miesiącach aplikacji adwokackiej aplikant adwokacki może zastępować adwokata przed sądami, organami ścigania, organami państwowymi, samorządowymi i innymi instytucjami, z wyjątkiem Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Z powyższego przepisu wynika, że po sześciu miesiącach aplikacji adwokackiej aplikant adwokacki może zastępować adwokata, a więc nie może występować jako pełnomocnik mocodawcy, lecz może występować w imieniu pełnomocnika - adwokata, który go upoważnił do zastępstwa w sprawie. Bez przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa K. K. nie mógł zatem występować jako pełnomocnik Skarżącej, a w konsekwencji nie mógł również udzielić dalszego pełnomocnictwa. Prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem uprawnionym do reprezentowania Skarżącej w niniejszej sprawie był O. L., którego czynności procesowych organy Inspekcji Farmaceutycznej nie kwestionowały. Organy prawidłowo zatem odmówiły wglądu do akt sprawy K. K. oraz M. H., co w świetle braku prawidłowego umocowanie do reprezentowania Skarżącej nie wymagało wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Ponadto, w związku z zawiadomieniem GIF przez adwokata O. L. pismem z 15 kwietnia 2019 r. o wypowiedzeniu mu pełnomocnictwa przez Skarżącą, organ prawidłowo doręczył zaskarżoną decyzję Skarżącej, która w tej sytuacji nie miała prawidłowo ustanowionego pełnomocnika.
Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie przez organy rozstrzygnięć stanowiły art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 86a P.f.
Zgodnie z art. 86a P.f., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji przez "(...)"WIF, zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Jak wynika natomiast z art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 959), do kontroli, inspekcji lub postępowań administracyjnych wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle tej regulacji GIF wydając zaskarżoną decyzję związany był treścią art. 86a P.f., w brzmieniu sprzed zmiany, która weszła w życie 6 czerwca 2019 r.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 2 P.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a.
Zarzut naruszenia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej powyższych przepisów prawa materialnego, na podstawie których zostało Skarżącej cofnięte Zezwolenie, Skarżąca wiąże z błędnymi ustaleniami faktycznymi podnosząc również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, jakoby przesunięcia międzymagazynowe dokonane pomiędzy Apteką a aptekami prowadzonymi przez Spółkę stanowiły "zbywanie produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej" w rozumieniu art. 86a P.f., podczas gdy nie doszło do sprzedaży produktów leczniczych pomiędzy tymi podmiotami.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że bezpodstawne jest twierdzenie Skarżącej, że zarówno "(...)"WIF, jak i GIF dowolnie przyjęły, że w ramach czynności udokumentowanych jako "Przesunięcia międzymagazynowe" doszło w ogóle do fizycznego przeniesienia tych produktów pomiędzy lokalami poszczególnych aptek ogólnodostępnych, czy też do zapłaty ceny za produkty lecznicze będące przedmiotem tych przesunięć międzymagazynowych. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy w postaci 9 dokumentów "Przesunięcia MM" potwierdza niezbicie że w przedmiotowej sprawie doszło do dziewięciokrotnego zbycia produktów leczniczych z Apteki do dwóch aptek Spółki. Dokumenty te zawierają datę sprzedaży jak również ceny zbywanych produktów leczniczych, wskazują jednostkę wystawiającą oraz jednostkę odbierającą. Niezależnie od tego Skarżąca nawet w skardze potwierdza dokonane zbycie produktów leczniczych z Apteki do aptek Spółki wyjaśniając, że przedmiotowe działania (przesunięcia międzymagazynowe) nie były działaniami o charakterze komercyjnym, nastawione na osiągnięcie zysku lecz służyły one tylko i wyłącznie optymalnemu zarządzaniu zapasami magazynowymi w aptekach prowadzonych przez jeden organizm w sensie ekonomicznym, nie były działaniami zorganizowanymi - miały charakter doraźny i stanowiły reakcję przedsiębiorcy na aktualną sytuację w stanach magazynowych prowadzonych przez niego aptek i na zmieniające się potrzeby pacjentów.
Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem organów, że sporne w niniejszej sprawie działania Skarżącej określane przez Skarżącą przesunięciami magazynowymi, stanowiły w istocie zbycie produktów leczniczych w rozumieniu art. 86a P.f. z Apteki do aptek Spółki. Nie budzi wątpliwości fakt, że Skarżąca prowadząca Aptekę jako przedsiębiorca – osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą, jest odrębnym podmiotem gospodarczym od Spółki – przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą formie spółki jawnej, na podstawie przepisów K.s.h. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że Skarżąca występuje w Spółce, jako jeden ze wspólników, i w formie spółki jawnej wraz z drugim wspólnikiem prowadzi apteki do których nastąpiło zbycie produktów leczniczych przez Skarżącą z Apteki. Okoliczność ta nie zmienia również charakteru prawnego dokonanych przez Skarżącą spornych czynności zbycia produktów leczniczych z Apteki do aptek Spółki. Przesunięcie międzymagazynowe, jest bowiem możliwe pomiędzy aptekami należącymi do jednego podmiotu – jednego przedsiębiorcy, wówczas gdy przesunięcie produktów leczniczych z jednaj apteki do drugiej może mieć charakter tylko czynności faktycznej. Brak jest natomiast takiej możliwości w przypadku odrębnych przedsiębiorców prowadzących apteki, nawet pozostających w personalnych powiązaniach. Art. 86a P.f., nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków w związku z czym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia stanowiska Skarżącej odwołującej się do konstrukcji single economic unit.
W tym stanie rzeczy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkującym dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych. Organy obu instancji słusznie bowiem uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do zbycia produktów leczniczych z Apteki do innych aptek ogólnodostępnych, a nie do przesunięcia międzymagazynowego tych produktów.
W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 103 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 86a P.f., poprzez cofnięcie Zezwolenia w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do uznania, że Skarżąca zbyła produkty lecznicze do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę. Prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne, co do zbycia w niniejszej sprawie przez Skarżącą produktów leczniczych z Apteki do innych aptek ogólnodostępnych, prowadzą do wniosku, że organy prawidłowo zastosował art. 103 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 86a P.f., obligujący organ do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w przypadku naruszenia przez aptekę art. 86a P.f. i zbycia produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Wskazuje na to użycie w tym przepisie przez ustawodawcę formy "cofa zezwolenie", co przesądza o bezwzględnym charakterze stosowanej w tym wypadku sankcji.
Dodać też należy że ustawodawca nie uzależnił zastosowania tej sankcji od ilości, wartości, czy też częstotliwości dokonywanego zbycia produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki ogólnodostępnej lub innego punktu aptecznego, jak również od przeznaczenia zbywanych produktów leczniczych, a rygoryzm tego rozwiązania uzasadnia, zdaniem Sądu, ratio legis tej regulacji, na które powołuje się Skarżąca wywodząc jednak z niego przeciwne wnioski. Podkreślenia również wymaga, że wprowadzenie omawianych przepisów do ustawy P.f., 12 lipca 2015 r., nie oznaczało unormowania całkowicie nowych rozwiązań prawnych. Przed tą datą bowiem, zbycie przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki ogólnodostępnej lub innego punktu aptecznego rozpatrywane było w kategorii utraty rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki, co również stanowiło podstawę cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Nie można też uznać, podnoszonej na rozprawie przez Skarżącą nieznajomości prawa, za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność wynikającą z omawianej regulacji prawnej. Skarżąca bowiem jako podmiot profesjonalny w dziedzinie związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej obowiązana jest do znajomości regulacji prawnej normującej tę działalność.
W ocenie Sądu, nie można również uznać za skuteczną w niniejszej sprawie argumentację Skarżącej odwołującą się do obecnego brzmienia art. 86a P.f., obowiązującego od 6 czerwca 2019 r. Przepis art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f., istotnie, jak wskazuje Skarżąca, dopuszcza zbycie leków "w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności", jednak wbrew przekonaniu Skarżącej, oznacza to w sposób nie budzący wątpliwości, że ustawodawca również w obecnym brzmieniu art. 86a P.f., wykluczył możliwość zbycia produktów leczniczych z apteki do innej apteki innego przedsiębiorcy, dopuszczając wyłącznie, wśród innych wskazanych w tym przepisie sytuacji, zbycie produktów leczniczych w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności. Bezpośrednie zaopatrywanie ludności oznacza bezpośrednie zbycie produktów leczniczych konsumentom – pacjentom, bez pośrednictwa innych podmiotów, w tym innych aptek.
Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii właściwej Okręgowej Rady Aptekarskiej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. GIF słusznie wskazał, że przepisy ustawy P.f., nie uzależniają wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego, zatem organy Inspekcji Farmaceutycznej nie mogły naruszyć powyższych przepisów. Tym bardziej, że w przypadku pozyskania przez organ Inspekcji Farmaceutycznej takiej opinii w toku postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, opinia ta nie byłaby wiążąca dla organu rozstrzygającego i podlegałaby ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.