VI SA/Wa 2404/24

VI SA/Wa 2404/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Urszula Wilk
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Sygn. powiązane
II GZ 618/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-30
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Przewoźnik") jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] wydana w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji APl.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 8 października 2018 r., doręczonym w dniu 18 października
2018r., Komendant Placówki Straży Granicznej [...] (dalej także: "Komendant"), działając na podstawie art. 202a ust. 4 oraz w zw. z art. 202a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1183), dalej: "ustawa Prawo lotnicze", wystąpił do Przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji o pasażerach lotów z portu lotniczego K. realizowanych w terminie od
28 października 2018 r. do 30 marca 2019 r. We wniosku wskazano adres na jaki należy przekazać żądane informacje.
Następnie wnioskiem z dnia 24 czerwca 2019 r. Komendant wystąpił do
Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wymierzenie Przewoźnikowi kary pieniężnej w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji o pasażerach lotu nr [...] z K., z dnia [...] marca 2019 r.
Pismem z dnia 28 grudnia 2023 r., doręczonym 16 stycznia 2024 r., Przewoźnik został zawiadomiony o wszczęciu, z urzędu, postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API dotyczącej pasażerów
ww. lotu.
Kolejno, w dniu [...] lutego 2024 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej:
"Prezes Urzędu", "organ") wydał decyzję nr [...] nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 18 000 (osiemnaście tysięcy) zł, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2110) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej: "k.p.a.".
W uzasadnieniu organ wskazał, że Przewoźnik przekazał nieprawdziwą
informację dotyczącą danych pasażerów przedmiotowego lotu.
Zdaniem organu wcześniejsze sprawdzenie informacji dotyczących pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, skutkuje szybszą i bardziej płynną kontrolą graniczną dokonywaną w stosunku do nich już na miejscu, tj. w Lotniczym Przejściu Granicznym [...]. Dlatego też niezbędne jest przesłanie przez Przewoźnika listy pasażerów, jak również przekazanie prawdziwych i pełnych informacji. Bazy danych, z których korzysta Straż Graniczna podczas odprawy granicznej ściśle bowiem opierają sprawdzenia o dane przekazane przez Przewoźnika.
W ocenie Prezesa Urzędu w sprawie nie zachodzą określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta, nie można stwierdzić, że waga naruszenia jest znikoma.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, w ustawowym terminie, wniósł Przewoźnik, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości. Zakwestionowanej decyzji Przewoźnik zarzucił prowadzenie postępowanie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo że w sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), dalej: "o.p.". Zdaniem Przewoźnika, ustawa ta jest względniejsza, bowiem obejmowała ona art. 165b § 1, nakazujący wszczęcie postępowanie w terminie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli. Wszczęcie postępowania po upływie tego terminu winno zaś skutkować umorzeniem postępowania.
Dalej Przewoźnik zarzucił organowi naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 200 o.p.) poprzez brak zapewnienia Stronie prawa do wypowiedzenia się oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także skierowanie do Strony przez właściwego Komendanta wadliwego wniosku.
Rozpoznając sprawę po raz wtóry Prezes Urzędu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję nr [...], nakładającą na Stronę karę pieniężną za przekazanie nieprawdziwej informacji API.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyciąg z oryginalnej listy API przesłanej przez Przewoźnika wskazuje, że Przewoźnik przekazał nieprawdziwe dane dotyczące dwóch pasażerów lotu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W miejscu gdzie powinno być imię pasażera widniało nazwisko, a tam gdzie nazwisko – imię.
Na tej podstawie Prezes Urzędu stwierdził, że Przewoźnik, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a ustawy Prawo lotnicze, przekazał nieprawdziwą informację API za lot z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] z K. Z tego względu zachodziły przesłanki do nałożenia na Przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API.
Dalej organ wyjaśnił, że w związku z nowelizacją przepisów w sprawie zastosowanie znalazł Kodeks postępowania administracyjnego, a nie ustawa Ordynacja podatkowa. Nadto norma z art. 165b § 1 o.p. nie mogła znaleźć zastosowania również ze względu na to, że do ujawnienia nieprawidłowości przez Straż Graniczną nie doszło w wyniku kontroli Przewoźnika.
W ocenie Prezesa Urzędu nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta, nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Aby spełniać swą rolę, informacja APl musi być przekazana przed dotarciem lotu do celu, tak aby pozwolić Straży Granicznej na odpowiednią organizację kontroli granicznej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Przewoźnik, zaskarżając ją w całości. Decyzji zaskarżonej zarzucono naruszenie:
1) art. 165 § 1 i § 3a o.p. w zw. z art. 120, art. 133 § 1 i 2 oraz art. 165a § 1 o.p. poprzez brak wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy podmiot, wobec którego Komendant wniósł o wymierzenie kary pieniężnej, nie istniał już w dniu złożenia wniosku, a zatem zaistniała przesłanka jakichkolwiek innych przyczyn dla których postępowanie nie może być wszczęte, co winno skutkować wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;
2) art. 133 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 135 o.p. w zw. z art. 208 o.p. w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 i 6 o.p. poprzez wszczęcie postępowania wobec podmiotu nieposiadającego - zarówno w dniu sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania jak i w dniu jego wszczęcia - zdolności prawnej (podmiot nieistniejący), tj. wobec R., a następnie poprzez brak umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało wydaniem decyzji wobec podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, a tym samym winno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji;
a w przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów:
3) art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), w zw. z art. 207 § 1 o.p. w zw. z art. 189c k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że do naruszenia prawa doszło przed dniem 1 kwietnia 2019 r., w czasie obowiązywania art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, zatem należało rozważyć całokształt sytuacji prawnej Skarżącego i ocenić kolidujące ze sobą ustawy na podstawie art. 189c k.p.a., co powinno prowadzić do wniosku, że ustawa obowiązująca poprzednio, nakazująca stosować przepisy Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych była względniejsza dla Strony, bowiem obejmowała także art. 165b § 1 o.p. przewidujący sześciomiesięczny termin na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu decyzji wydanej w I instancji w całości, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.;
4) art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, pomimo że decyzja wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu sześciu miesięcy od dnia wykonania lotu, stanowiącego jednocześnie termin przesłania informacji APl, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w I instancji w całości na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.;
5) art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, mimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na upływ 5 lat od dnia wykonania lotu, tj. po upływie 5 lat od dnia naruszenia, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w
I instancji w całości na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.;
6) art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 § 1 o.p. w zw. z art. 192 o.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, pomimo braku zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i braku wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w siedmiodniowym terminie na etapie obu instancji, w szczególności mając na uwadze, że:
- Przewoźnik na etapie I instancji został poinformowany o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 29 lutego 2024 r. m.in. z uwagi na możliwość zapewnienia zapoznania się z materiałem dowodowym, następnie miał możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w dniu 6 lutego 2024 r., zaś organ wydał decyzję już w dniu [...] lutego 2024 r., tj. na 17 dni przed wyznaczonym terminem załatwienia sprawy,
- na etapie II instancji Przewoźnikowi doręczono w dniu [...] kwietnia 2024 r. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma, podczas gdy jeszcze tego samego dnia organ wydał decyzję, pomimo otwartego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, a także na załatwienie sprawy wyznaczonego przez organ do dnia 26 kwietnia 2024 r.,
czym w sposób rażący pozbawił Stronę prawa do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kontroli poczynionych ustaleń, co miało wpływ na treść decyzji, gdyż okoliczności faktyczne które ustalał organ nie mogły zostać uznane za udowodnione, zgodnie z treścią art. 192 o.p.
7) art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 2 tej ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji pomimo dokonania błędnej wykładni i uznania, że przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażerów w odmiennej niż żądana kolejności prezentacji danych uzasadnia stwierdzenie, że przekazana informacja jest nieprawdziwa, pomimo faktu, że ustawa nie wskazuje w jakiej kolejności ma nastąpić przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażera z uwagi na wskazany spójnik "oraz" i ich łączne wskazanie w punkcie pierwszym art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze.
Jednocześnie, Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
1) wydruku z [...] rejestru przedsiębiorców dla spółki R., wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, na okoliczność wykreślenia spółki R. i powstanie nowego podmiotu R., odrębności prawnej pomiędzy spółkami, braku przymiotu strony dla spółki R.,
2) wydruku z serwisu [...] wraz z tłumaczeniem maszynowym na okoliczność różnic pomiędzy [...] spółkami w formie Limited (Ltd) i Designated Activity Company (DAC), skierowania wniosku o wszczęcie postępowania przeciwko R., braku przymiotu strony dla spółki R.,
3) wydruku ze strony internetowej organu na okoliczność posiadania przez organ wiedzy o braku istnienia podmiotu wykonującego przewozy lotnicze na terenie Rzeczypospolitej pod nazwą R.
Mając na uwadze powyższe Strona wniosła o: uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a nadto – o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Strona przedstawiła obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że nie mogła występować jako strona postępowania administracyjnego, gdyż wniosek o wymierzenie kary był skierowany wobec R., a więc odrębnego od Strony - w sensie prawnym i faktycznym -podmiotu. R. nie istniał w dacie sporządzania wniosku o wszczęcie postępowania.
Wskazała także, że w sprawie winna mieć zastosowanie ustawa Ordynacja podatkowa, a nie Kodeks postępowania administracyjnego, albowiem Ordynacja podatkowa jest ustawą względniejszą dla Strony. Przewiduje ona w art. 165b § 1 termin sześciu miesięcy na wszczęcie postępowania. A zatem po upływie sześciu miesięcy od ujawnienia naruszenia, nie było możliwe wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Strona zaakcentowała, że działania podejmowane przez Straż Graniczną stanowiły kontrolę.
Strona wskazała także, że kara administracyjna została nałożona ostateczną decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2024 r., doręczoną w dniu 10 maja 2024 r. i dotyczy ona nieprawidłowości w przekazaniu informacji APl do lotu z dnia [...] marca 2019 r. Oznacza to, że organ nałożył karę administracyjną po upływie 5 lat od dnia naruszenia.
Nadto Strona podniosła, że kwestionuje możliwość zawieszenia terminu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie uchylonego art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842), dalej: "ustawa COVID-19".
Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu co do nałożenia kary. Wskazał, że ustawa Prawo lotnicze nie daje podstaw do ukarania Przewoźnika za przekazanie informacji nieprawdziwej w sytuacji gdy Przewoźnik podał dane dotyczące imienia i nazwiska prawidłowe, jednak w błędnej kolejności. Zdaniem Strony kluczowe jest przekazanie informacji w pełnym brzmieniu, nie zaś w określonej kolejności. Prawidłowość informacji nie zależy od kolejności poszczególnych jej elementów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zaświadczenia z dnia 15 września 2016 r. (Certificate of Incorporation On Conversion To A Designated Activity Company) z rejestru spółek [...] prowadzonego przez Urząd Rejestracji Przedsiębiorstw (CRO) wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, zrzutu ekranu ze strony internetowej krajowego rejestru spółek [...] (CRO) oraz danych z prowadzonej przez Komisję UE bazy ACOL (Air Carriers Operating Licences) - na okoliczność tożsamości podmiotowej przewoźnika lotniczego R., dawniej R., wobec oznaczenia strony w skarżonej decyzji zarówno jako R. jak i R.
Pismem z dnia 23 maja 2025 r. Przewoźnik wniósł o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności w zakresie, w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa.
Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe stron postępowania oraz wniosek Przewoźnika o wystąpienie z pytaniem prawym do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu nr [...] nakładającą na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 18 000 zł za przekazanie nieprawdziwej informacji API dotyczącej lotu nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., trasa: K..
Z treści art. 202a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze wprost wynika, że przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym zauważyć należy, że wyłączenie wskazane w ust. 2 art. 202a tej ustawy nie znajduje w sprawie zastosowania. Informacja obejmuje m.in. imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu (ust. 3 pkt 1 art. 202a ustawy). Przewoźnik lotniczy przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej.
Przewoźnik obowiązany jest do przekazania, na wniosek, informacji prawdziwej i pełnej. Przekazanie informacji nieprawdziwej wiąże się z ryzykiem nałożenia sankcji w wysokości 18 000 zł. Powyższe wynika z treści art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a: przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł, za każdy lot, w którym przekazał informację nieprawdziwą.
W ocenie Sądu, na gruncie tego przepisu z informacją nieprawdziwą mamy do czynienia wówczas, gdy którakolwiek z danych o których mowa w art. 202a ust. 3 ustawy, została podana niezgodnie z rzeczywistością.
W realiach sprawy niniejszej, nie budzi wątpliwości, że informacja o której mowa w art. 202a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, na wniosek Komendanta, związana z lotem nr [...] z dnia [...]marca 2019 r. została przekazana. Prezes Urzędu uznał jednak, w ślad za wnioskodawcą, iż przekazana informacja w odniesieniu do dwóch pasażerów – I. B., L. D. nie była prawdziwa. Jako imiona wskazano: B. oraz D., natomiast jako nazwiska odpowiednio: I. oraz L., podczas gdy prawidłowo winno być w odniesieniu do pierwszej pasażerki: imię – I., nazwisko – B., a do drugiej: imię – L., nazwisko – D. Powyższe okoliczności zostały w tej sprawie ustalone na podstawie dokumentów załączonych do wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej [...], m.in.: wyciągu z oryginalnej informacji API, kopii notatki funkcjonariusza odpowiedzialnego za sprawdzenie informacji, kopii stron personalnych paszportów pasażerów oraz wniosków Komendanta o nałożenie kary (kierowany do organu) oraz o przekazanie informacji API (kierowany do Przewoźnika).
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony z poszanowaniem reguł wynikających z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalonego w sprawie stanu faktycznego Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Nie zgodziła się jednak z oceną sytuacji faktycznej, podnosząc że przepisy nie dają prawa do ukarania Przewoźnika w sytuacji gdy dane pasażera są kompletne, a jedynie przekazane w błędnej kolejności. Zdaniem Strony kluczowe jest przekazanie danych w pełnym brzmieniu, a nie w określonej kolejności.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zakwestionowane dane API nie były danymi prawdziwymi w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze. Kolejność przedstawienia przez przewoźnika omawianych danych wynika bezpośrednio z art. 202a ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze. Z przepisem tym koresponduje wzór wniosku o przekazanie informacji API kierowanego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej do przewoźników lotniczych, w tym Skarżącego stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz.U. poz. 1249). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że podanie danych w postaci imienia i nazwiska we właściwej kolejności jest kwestią istotną. Z uwagi na różnorodność imion i nazwisk niejednokrotnie spotkać można nazwiska zazwyczaj używane jako imiona. Zatem niezachowanie kolejności przewidzianej w ustawie, można doprowadzić do błędów w identyfikacji pasażera. Zwrócić również należy uwagę, iż zagraniczne imiona i nazwiska mogą okazać się niełatwe do rozkodowania i w ocenie Sądu znaczna ich część nie pozwoli na prawidłową identyfikację imion i nazwisk pasażerów, jeżeli nie zostanie zachowana kolejność danych określona w ustawie. Również zamiana liter w imionach lub nazwiskach pasażerów może stanowić istotną barierę identyfikacyjną dla elektronicznego systemu ewidencji. Zdaniem Sądu, rzetelnie przekazana informacja API, tj. obejmująca swoim zakresem wszystkie dane oraz ich kolejność ma zasadnicze znaczenie dla prowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro do systemu wprowadzone są określone dane, które różnią się od danych rzeczywistych, to owa różnica może stanowić istotną przeszkodę w prawidłowym przeprowadzeniu kontroli. Zauważyć przy tym trzeba, że stanowiska zbieżne ze wskazanym powyżej wyraził już tut. sąd w szeregu wyrokach dotyczących omawianej problematyki, w tym przykładowo w wyroku z dnia 22 maja 2025 r. VI SA/Wa 338/25 czy w wyroku z dnia 24 kwietnia 2025 r. VI SA/Wa 4110/24. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska Strony zaprezentowanego w zarzucie sformułowanym w punkcie 7 petitum skargi.
Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w punkcie 1 i 2 petitum skargi, a dotyczących tego, że w dacie zarówno sporządzania wniosku o nałożenie kary przez właściwego Komendanta jak i w dacie wszczęcia postępowania podmiot, którego dotyczył wniosek już nie istniał, wskazać należy że również i one nie zasługiwały na uwzględnienie.
W ocenie Sądu posługiwania się przez organ zamiennie nazwą podmiotu R. i R., w realiach tej sprawy, nie stanowi o naruszeniu prawa dającym podstawę do uwzględnienia skargi. W sprawie nie ma wątpliwości, że wydane decyzje zostały prawidłowo skierowane do właściwego przewoźnika lotniczego, tj. R. Z przedstawionego przez Przewoźnika wyciągu z [...] Rejestru Przedsiębiorców (w aktach administracyjnych) wynika, że poprzednia nazwa tej spółki to: R. Zatem mowa jest o tym samym podmiocie, którego firma na skutek przekształcenia spółki uległa zmianie. Tożsamość podmiotową Przewoźnik potwierdził we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że R. to jego poprzednia nazwa. Wobec przekształcenia osoby prawnej w inną osobę prawną zachodzi tożsamość podmiotowa strony. Nadto w aktach sprawy znajduje się tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego – wyciąg z rejestru przedsiębiorców, z którego wynika, że poprzednia nazwa Przewoźnika to R. Nadto obie spółki bazują na tym samym numerze w [...] rejestrze spółek (nr [...]).
Zdaniem Sądu brak jest zatem podstaw by uznać, że doszło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną bądź wniosek Komendanta o nałożenie pieniężnej kary administracyjnej nie dotyczył Skarżącego.
Sąd nie podzielił także stanowiska Spółki co do nałożenia kary już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Analizując podniesiony przez Stronę zarzut wydania decyzji już po upływie przedawnienia należy mieć także na uwadze przepisy szczególne. Z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 wynikało, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Termin przedawnienia jest terminem materialnym, co oznacza, że po jego upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lub brak możliwości nałożenia obowiązków.
Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było w stanie prawnym wynikającym ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), która dodała do porządku prawnego m.in. przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 oraz ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), która przepis ten uchyliła (art. 46 pkt 20 ustawy nowelizującej z 14.05.2020 r.). Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. przewidziano, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co oznaczało, że wobec daty wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, tj. od 16 maja 2020 r., kontynuacja biegu zawieszonych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r. (23 maja 2020 r. był ostatnim dniem zawieszenia terminów, o których mowa w ww. art. 15zzr ustawy COVID-19).
Aktualnie w orzecznictwie zasadniczo jednolicie przyjmuje się, że wykładnia literalna przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należało liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. poz. 433) – (por. wyroki NSA: z 9.01.2025 r. II GSK 1665/24, z 3.07.2024 r. II GSK 2387/23, z 23.05.2024 r. II GSK 1928/23, z 21.03.2024 r. II GSK 2040/21, z 23.01.2024 r. II GSK 771/23).
Skoro bieg terminu przedawnienia został zawieszony na okres od 14 marca do 23 maja 2020 r., a więc na okres 71 dni, to wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2024 r. i jej doręczenie w dniu 10 maja 2024 r., nastąpiło w ocenie Sądu przed upływem okresu przedawnienia. Termin ten upłynął bowiem z dniem 29 maja 2024 r.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 19.01.2025 r. II GSK 747/24) wskazać trzeba, że celem regulacji zawartej w art. 15zzr i art. 15zss ustawy COVID-19 było stworzenie warunków bezpiecznego pod względem zdrowotnym udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz obrony jej praw i interesów, ale jednak w powiązaniu z zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (art. 15zzr ust. 1 pkt 3).
W związku z przedstawioną powyżej argumentacją Sąd uznał, że nie zachodzi zasadność zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z wnioskiem o zbadanie czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skargi, w sprawie nie miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Do dnia 1 kwietnia 2019 r. obowiązywał przepis art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym "Do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.". Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 235) w art. 1 pkt 158 nadała nowe brzmienie artykułowi 209w ustawy Prawo lotnicze, który nie obejmował już odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych. Z treści art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w sprawach związanych z przewozem lotniczym, o którym mowa w dziale X Prawa lotniczego stosuje się przepisy ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro obowiązek przewoźników lotniczych w zakresie przekazywania danych pasażerów był i jest określony w art. 202a ustawy Prawo lotnicze, który znajduje się w dziale X tej ustawy, a rozpoznawana sprawa związana jest z przewozem lotniczym (niewykonaniem obowiązku określonego w art. 202a tej ustawy), to od 1 kwietnia 2019r. należało stosować znowelizowane przepisy Prawa lotniczego, a więc m.in. art. 209w, w nowym brzmieniu, czyli bez odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Brak takiego odesłania oznacza z kolei, że do toczącego się postępowania zastosowanie znajdowały stosowne przepisy k.p.a., w tym odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych.
Dodać przy tym trzeba, że w tej sprawie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary zostało wszczęte już pod rządami znowelizowanego przepisu art. 209w ustawy Prawo lotnicze. Nadto stosowanie art. 165b § 1 o.p. może mieć miejsce tylko w ściśle prawem określonych sytuacjach, a więc w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości lub bezpośredniego odesłania ustawy szczególnej do tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 6.08.2024 r. II GSK 451/24 i przywołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 14 grudnia 2018 r. w zw. z art. 207 § 1 o.p. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 208 § 1 o.p. i art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł doprowadzić zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.
Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.". Na gruncie tego przepisu wskazuje się jednolicie, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11.06.2024 r. II OSK 2164/21). Sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania (por. także wyrok NSA z 15.03.2024 r. I GSK 287/23). Sąd wskazuje nadto, że podnosząc analizowany zarzut Przewoźnik nie wykazał, iż przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W szczególności nie podał jakie konkretnie - dotychczas nieznane okoliczności lub dowody - mogłyby zostać przez niego skutecznie zgłoszone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nadto dostrzec przy tym trzeba, że Strona zapoznała się z materiałem dowodowym w dniu 6 lutego 2024 r., a organ rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, procedował w oparciu o materiał dowodowy już zebrany wcześniej, z którym to materiałem Strona się zapoznała (zob. notatka z dnia 6.02.2024 r. w aktach sprawy).
Dalej wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo lotnicze nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie przekazywania informacji o pasażerach (art. 189a § 2 k.p.a.). Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za przekazanie nieprawidłowych informacji API mogło zatem nastąpić na podstawie art. 189f k.p.a.
W ocenie Sądu, Prezes Urzędu w sposób uprawniony stwierdził, że waga stwierdzonego naruszenia prawa przez Przewoźnika nie była znikoma, trafnie powołując się na cele wprowadzenia obowiązku przekazywania informacji API, a przede wszystkim kwestię usprawnienia kontroli granicznej. Stwierdzone w tej sprawie naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, ponieważ przekazanie Służbie
Granicznej nieprawdziwej informacji o danych identyfikujących pasażera mogło wywołać następstwa sprzeczne z celami, dla realizacji których owe obowiązki przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, zostały ustanowione. Przekonująco organ wskazał przy tym na wpływ, jaki ma nieprzesłanie informacji API lub przesłanie jej w sposób wadliwy na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta zawarte we wniosku o wymierzenie Przewoźnikowi kary pieniężnej.
Dodać przy tym trzeba, że w sprawie brak jest informacji by ziściły się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary wskazane w pkt 2 art. 189f § 1 k.p.a., tj. by Strona została już ukarana za to samo zachowanie inną decyzją administracyjną lub została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.
Ponadto, Sądowi z urzędu (w związku z innymi rozpoznanymi już w tut. sądzie sprawami ze skarg Przewoźnika na decyzje Prezesa Urzędu w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązku przekazywania informacji API) wiadoma jest okoliczność, że nieprzekazanie Straży Granicznej informacji API, przekazanie
informacji nieprawdziwych lub niepełnych było zdarzeniem powtarzalnym, co –
zdaniem Sądu – świadczy o nieprawidłowej organizacji zbierania i przekazywania tych informacji.
Sąd nie uwzględnił wniosków zarówno Przewoźnika jak i organu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena
czy stan faktyczny został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie powyższych wniosków dowodowych nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, pomieszczony w aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy, stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Podsumowując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów podniesionych w skardze. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wyeliminowania decyzji zaskarżonej z obrotu prawnego, w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesiona skarga została oddalona.