VI SA/Wa 2401/05

VI SA/Wa 2401/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kuna
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Sygn. powiązane
II GSK 240/06 - Wyrok NSA z 2007-02-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006r. spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska 1. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 2. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 3. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 4. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 5. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 6. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej oddala skargi
Uzasadnienie
Minister Środowiska decyzjami:
1) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
2) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
3) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
4) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
5) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
6) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
- działając w trybie przepisów art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.
Decyzjami z dnia [...] grudnia 1998 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska; dalej zwany także Ministrem) – działając na podstawie art. 84 i art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz.96 ze zm.) - ustalił dla spółki K. z siedzibą w L. (dalej zwanej także: K.) opłaty eksploatacyjne za III kwartał 1998 r. z tytułu wydobycia kopalin (kopaliny [...]) ze złóż: M., P., S., oraz R.
Wnioski o ponowne rozpoznanie poszczególnych spraw złożyli: Prezydent Miasta L. (wniosek z [...] grudnia 1998 r., i [...] marca 1999r.), Burmistrz Gminy P. (wniosek z [...] grudnia 1998r., i z [...] marca 1999r. ), Wójt Gminy L. (wniosek z [...] grudnia 1998 r.), Wójt Gminy J. (wniosek z dnia [...] grudnia 1998 r.).
Po rozpoznaniu wyżej wymienionych wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw:
1. Prezydenta Miasta L. - wniosek odpowiednio z [...] grudnia 1998 r. i [...] marca 1999r. decyzjami odpowiednio z dnia [...] stycznia 1999r. i [...] maja 1999r.;
2. Burmistrza Gminy P. - wniosek z [...] grudnia 1998r., i z [...] marca 1999r. decyzjami odpowiednio z dnia [...] stycznia 1999r. i [...] maja 1999r.;
3. Wójta Gminy L. wniosek z [...] grudnia 1998 r. decyzją z dnia [...] stycznia 1999r.;
4. Wójta Gminy J. - wniosek z dnia [...] grudnia 1998 r. decyzją z dnia [...] stycznia 1999r.;
Minister utrzymał w mocy zaskarżone decyzje z dnia [...] grudnia 1998 r. wymierzające opłaty eksploatacyjne za III kwartał 1998 r.
W/w decyzje Ministra zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L., zarzucając im naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 6 pkt 1 i art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz § 1 pkt 9 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994 r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. z 1994 r. Nr 92, poz. 94), a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2000r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA 1506/99 - oddalił skargi.
Od powyższego wyroku rewizję nadzwyczajną wniósł Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej, a w wyniku jej rozpatrzenia Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00 - uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02, uchylił m.in. zaskarżone wyżej opisane decyzje Ministra, które zapadły w wyniku rozpoznania ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw złożonych przez opisane wyżej podmioty.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że opłata eksploatacyjna jest konsekwencją wydobycia kopaliny, a nie udzielenia koncesji, zatem wywody dotyczące przyczyn i zakresu zmian dokonanych w koncesjach obejmujących również wydobywanie rud metali współtowarzyszących należy bezwzględnie zamieścić w uzasadnieniu decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu spraw. Opłatę eksploatacyjną ustala się od ilości koncentratu [...], a dalsze jego przetwarzanie nie wpływa na wysokość tej opłaty. NSA uznał za wadliwe uzasadnienie decyzji w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej i wskazał, że ta wadliwość spowodowała konieczność uchylenia decyzji w całości, gdyż wykonaniu podlega opłata po stosownym jej obniżeniu.
Rozpatrując sprawę ponownie Minister Środowiska - działając w trybie przepisów art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - wydał w dniu [...] listopada 2002 r. zaskarżone decyzje:
1) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
2) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
3) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
4) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
5) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
6) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
- mocą, których umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.
Organ stwierdził, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw nie pochodzą od strony postępowania, albowiem zostały złożone przez organy samorządu terytorialnego niebędące stronami postępowań w sprawie wymierzenia opłat eksploatacyjnych. W ocenie Ministra okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wydanym w dniu 29 maja 2002 r. wyroku, albowiem rozpatrywał on skargę pochodzącą nie od strony postępowania, lecz złożoną przez Prokuratora Okręgowego w L. Minister Środowiska podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko w dwóch przypadkach: na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem organu w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte nie z urzędu,
a także nie na żądanie strony, którą jest K., lecz przez ww. organy gmin, na terenie których spółka K. prowadzi eksploatację kopaliny. Minister Środowiska stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem NSA gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 1998 r. opłatę eksploatacyjną wymierza organ koncesyjny przedsiębiorcy wydobywającemu kopalinę, który jest stroną tego postępowania. W takim przypadku stroną nie jest organ gminy właściwej
ze względu na miejsce wydobywania kopaliny. Minister Środowiska podniósł jednocześnie, iż z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999r., sygn. akt III RN 181/98 wynika, iż art. 84 ust. 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a., a zatem interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych należy traktować jako interes faktyczny, a nie prawny. Organ stwierdził, iż Sąd Najwyższy wskazał również, że ustawa – Prawo geologiczne
i górnicze oraz k.p.a. mają jednakową moc prawną, tak więc regulacja z ustawy, jako szczególna, ma pierwszeństwo przed unormowaniem kodeksowym. Minister Środowiska uznał w konsekwencji, iż skoro organy samorządu terytorialnego, które złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie posiadają przymiotu strony w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem wydanie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne spowodowałoby nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister stwierdził, iż w świetle orzecznictwa NSA mógł wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, skoro przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił inny stan faktyczny od stanu faktycznego ustalonego przed zaskarżeniem decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Prokurator Okręgowy w L. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Prokurator Okręgowy w L. zarzucił zaskarżonym decyzjom rażące naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i art. 127 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Prokuratora organ zastosował błędną wykładnię wskazanych przepisów, skutkiem czego bezpodstawnie przyjęto, że postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe z powodu braku wniosku pochodzącego od uprawnionego. W ocenie Prokuratora w postępowaniu administracyjnym zgłosił on swój udział i w nim uczestniczył. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie art. 183 § 1, art. 188 w zw. z art. 28 k.p.a. – polegające na niezastosowaniu tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy w L. stwierdził, iż Minister Środowiska wydając zaskarżone decyzje nie uwzględnił oczywistego faktu w postaci udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżącego wniesienie przez prokuratora skargi we wcześniejszym stadium postępowania oznaczało, że prokurator z tą chwilą włączył się do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Od tego też momentu prokuratorowi służą prawa strony. Zdaniem skarżącego oznacza to, że prawnie obojętna staje się wówczas okoliczność, czy inna uprawniona strona uczestniczy obok prokuratora w postępowaniu, czy też nie. Z tej przyczyny Prokurator Okręgowy uznał, iż brak udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym strony uprawnionej - w rozumieniu art. 28 k.p.a. – nie może powodować bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, skoro włączył się do postępowania prokurator wnosząc skargę na ostateczną decyzję administracyjną orzekającą co do istoty sprawy z dnia [...] marca 1999 r. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w L. nie można zaaprobować również poglądu Ministra, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy ujawniony został nowy stan faktyczny.
Zdaniem Prokuratora wskazany przez organ "nowy stan faktyczny" nie jest żadną nową okolicznością, gdyż znany był zarówno organowi orzekającemu, jak i Sądowi. Skarżący stwierdził, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Minister Środowiska wydał decyzję merytoryczną, a więc tym samym pozytywnie zweryfikował prawo gminy, jako strony uprawnionej do złożenia tego wniosku. Dodatkowo Prokurator Okręgowy wskazał, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że - wbrew stanowisku Prokuratora Okręgowego – z akt sprawy wynika, że we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym prokurator nie brał udziału. Zdaniem Ministra Prokurator mając świadomość, że postępowania toczą
się na wniosek organów gmin, nie zgłosił jednak swego uczestnictwa w sprawach. Powołując się na wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/00 oraz z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, a także na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt III RN 181/98, Minister Środowiska stwierdził, iż sam tylko interes faktyczny nie wystarcza, by być stroną postępowania, albowiem o takim fakcie przesądza wyłącznie interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego. Organ stwierdził, iż żaden z obowiązujących przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, nie upoważnia gminy, na terenie której odbywa się działalność wydobywcza, do udziału w postępowaniu o wymierzenie opłaty eksploatacyjnej.
W konsekwencji Minister powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, w której NSA uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Środowiska dodał jednocześnie, iż skoro organy gminy nie były stroną postępowania, to Minister musiał wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Tym samym Minister Środowiska stwierdził, iż nie uchylał się od zastosowania orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2002r., ani też nie zamierzał naruszyć wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.
W ocenie Ministra wytyczne NSA w Warszawie określiły kierunek działania Ministra Środowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednakże nie odnosiły się do kwestii procesowych poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r. sygn, akt 6 II 1801/03, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej - odrzucił skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznawał sprawę na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.), połączył skargi Prokuratora Okręgowego w L. na wymienione wyżej decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1801/03 - odrzucił przedmiotowe skargi.
Sąd wskazał, że skoro Prokurator Okręgowy w L., jak sam stwierdził w skardze, wstąpił do postępowania administracyjnego, to działał na prawach strony i obowiązywał go 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Termin ten nie został zachowany, a zatem skargi jako wniesione z uchybieniem terminu zostały odrzucone.
Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przewidziany
w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt. II GSK 12/05, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że udział prokuratora
w postępowaniu administracyjnym należy do kategorii obiektywnych. Udział ten jest kwestią jego woli. To prokurator decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości albo w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym z tego tylko powodu, że brał on udział w poprzedzającym je postępowaniu sądowoadministracyjnym,
w którym wydano wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego dla strony postępowania trzeba wykazać, że brał on udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję zaskarżoną następnie przez prokuratora do sądu administracyjnego. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty i nie można go co do zasady domniemywać. W sprawie niniejszej taki udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie został wykazany,
a zatem – zdaniem NSA - obowiązuje go 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przewidziany dla prokuratora z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, a nie termin 30-dniowy z art. 35 ust. 1 tej ustawy – przewidziany dla strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skargi Prokuratora Okręgowego w L. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. o numerach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłat eksploatacyjnych nie naruszają prawa.
Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska należy wskazać na to, że przedmiotowe decyzje zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02, ostatecznych decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Z uwagi na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia - niezbędne jest dokonanie analizy treści uzasadnienia tego wyroku.
Otóż należy zauważyć, iż rozważając o zgodności z prawem decyzji Ministra Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2002 r., iż opłata eksploatacyjna jest konsekwencją wydobycia kopaliny, a nie udzielenia koncesji, zatem wywody dotyczące przyczyn i zakresu zmian dokonanych w koncesjach obejmujących również wydobywanie rud metali współtowarzyszących należy bezwzględnie zamieścić w uzasadnieniu decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu spraw. Ponadto Sąd uznał, iż opłatę eksploatacyjną ustala się od ilości koncentratu [...]
a dalsze jego przetwarzanie nie wpływa na wysokość tej opłaty. W konsekwencji NSA stwierdził, iż wadliwe jest uzasadnienie zaskarżonych decyzji Ministra w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej i wskazał, że ta wadliwość spowodowała konieczność uchylenia decyzji w całości, gdyż wykonaniu podlega opłata po stosownym jej obniżeniu.
Mając to na uwadze należy wyraźnie podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 29 maja 2002 r. w swych wytycznych określił kierunek działania Ministra Środowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednakże nie odniósł się do kwestii procesowych poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż do wspomnianych kwestii formalnoprawnych nie odwoływał się również Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00.
Jak już wspomniano, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Podobne unormowanie, jeśli chodzi o obowiązującą w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra – ustawę z dnia 11 maja 1995 r. o NSA – zawierał przepis art. 30 cyt. aktu normatywnego. Również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w art. 153, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Zdaniem Sądu przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Należy przyjąć, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak również /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005, s. 345).
Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (vide: T. Woś /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 473 i powołany tam wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97).
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.
Mając powyższe na uwadze należy – w ocenie Sądu - stanowczo podnieść, iż dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma jednak wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która to ocena zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż brak jest jakichkolwiek podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych niebędących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Brak jest również – zdaniem Sądu – podstaw dla przyjęcia domniemania, iż skoro sąd rozstrzygający w sprawie poddał ocenie prawnej wyłącznie przepisy prawa materialnego, to tym samym uznał, iż nie zachodzą jakiekolwiek przeciwwskazania (wady) o charakterze formalnoprawnym (proceduralnym), które nakazywałyby wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy (podobnie na gruncie przepisów k.p.c. /w:/ A. Góra-Błaszczykowska "Apelacja. Zażalenie. Art. 367-398 k.p.c. (z wyjątkiem kasacji). Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 65-66).
W konsekwencji należy przyjąć, iż w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w swych wytycznych określił kierunek działania Ministra Środowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując przy tym wyłącznie oceny prawnej przepisów prawa materialnego, a więc ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Jednakże NSA w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do kwestii procesowych, poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym w szczególności do kwestii legitymacji procesowej podmiotów, które złożyły środki zaskarżenia (wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Ministra z dnia [...] września 1998 r.).
Z przedmiotowego orzeczenia NSA z dnia 29 maja 2002 r., podobnie jak z poprzedzającego go orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. – nie można wywodzić domniemania, iż sądy te wyraziły ocenę prawną w powyższym zakresie i uznały, że organy gmin składające środki zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat eksploatacyjnych.
W tej sytuacji należy przyjąć, iż Minister Środowiska wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] listopada 2002 r. nie dopuścił się naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, albowiem nie dokonał oceny formalnoprawnej wbrew wytycznym sądu administracyjnego orzekającego w sprawie, gdyż ten nie wypowiedział się w zakresie legitymacji procesowej organów samorządowych.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był do skontrolowania prawidłowości zaskarżonych decyzji Ministra z pozostałymi, powołanymi w skardze prokuratora, przepisami art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc zbadania, czy organ ten bezpodstawnie przyjął, że postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe z powodu braku wniosku pochodzącego od uprawnionego. Ponadto Sąd zobowiązany był do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcia Ministra z dnia [...] listopada 2002 r. są zgodne z art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 28 k.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w tym w powołanym przez Ministra Środowiska wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r., III RN 181/98, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/00. Opierając się na ww. orzeczeniach uznać trzeba, iż interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych należy traktować jako interes faktyczny, a nie prawny.
Pogląd ten znalazł również akceptację w orzecznictwie Izby Gospodarczej Naczelnego Sadu Administracyjnego, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, w którym potwierdzono, że z przepisów prawa geologicznego i górniczego nie wynika, by gmina posiadała legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.
Jest niesporne, że wszystkie wnioski inicjujące ponowne rozpoznanie spraw o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopalin w II kwartale 1998 r. pochodziły od organów gmin, na których terenie znajdowały się złoża.
Jest też niesporne, że nie były to sprawy o podwyższenie opłat eksploatacyjnych, w których na mocy art. 84 ust. 5 i ust. 8 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosków, gminy mogły zgłosić swój udział.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Ministra art. 183 § 1 i art. 188
w zw. z art. 28 k.p.a. należy uznać, iż organ ten nie naruszył powołanych przepisów k.p.a., albowiem prawidłowo przyjął, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym prokurator nie uczestniczył i nie wnosił tym samym środków zaskarżenia od decyzji wydanych w I instancji.
Teza ta znajduje swoje potwierdzenie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt. II GSK 11/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skarg Prokuratora Okręgowego w L., przekazując sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wyraźnie wskazał, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym należy do kategorii obiektywnych. W konsekwencji Sąd ten uznał, iż w sprawie niniejszej taki udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie został wykazany, co zresztą skutkowało tym, że prokuratora obowiązywał 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przewidziany dla prokuratora w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, a nie termin 30-dniowy z art. 35 ust. 1 tej ustawy – przewidziany dla strony.
W tej sytuacji należy uznać, iż wnioski o ponowne rozpoznanie pochodziły od organów gmin, a więc od podmiotów nieuprawnionych do ich złożenia. Prokurator do żadnego z omawianych postępowań administracyjnych nie wstąpił i nie działał na prawach strony. Doszło więc do sytuacji, w której postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy zostało zainicjowane i prowadzone tylko przez podmiot nie będący stroną i nie mający legitymacji do tego postępowania.
W konsekwencji należy przyjąć, iż skoro Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, że podmioty (organy samorządu terytorialnego), które wniosły środki zaskarżenia od decyzji Ministra z dnia [...] września 1998 r. ustalających opłaty eksploatacyjne - nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.