VI SA/Wa 2392/18

VI SA/Wa 2392/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Frąckiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
II GSK 62/20 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1988
art. 11 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w W., Austria na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niesporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych oddala skargę
Uzasadnienie
VI SA/Wa 2392/18
Uzasadnienie
Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] października 2018 r. nr L. Dz.: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 621 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej "ustawa Prawo bankowe"), w zw. z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 114, poz. 963 z późn. zm.), utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r., sygn. [...], nakładającą na R. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 50 000 000 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt milionów) wobec stwierdzenia, iż R. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. nie sporządziła sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych: I. w likwidacji, S. w likwidacji, L. w likwidacji oraz V. w likwidacji.
Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r, Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła R. S.A. z siedzibą w W. (dalej również; "Strona", "Bank'", "Depozytariusz", "Skarżący") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe, w związku z podejrzeniem naruszenia § 7 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 114 poz. 963. z późn. zm.) - dalej: "Rozporządzenie w sprawie likwidacji funduszy", poprzez niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych: I. w likwidacji. S. w likwidacji. L. w likwidacji oraz V. w likwidacji.
Przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego były ustalenia Komisji Nadzoru Finansowego wskazujące na brak sporządzenia przez Bank sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji funduszy: I. w likwidacji (dalej również "I."), S. w likwidacji (dalej również: "S."), L. w likwidacji (dalej: również ..L.") oraz V. w likwidacji (dalej również: "V.") - zwane również dalej "Funduszami".
Następnie decyzją [...] września 2018 r., sygn. [...], (dalej: "Decyzja") Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "organ nadzoru", "KNF") nałożyła na Stronę karę pieniężną wobec stwierdzenia, iż Bank nie sporządził sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych: I., S.. L., V..
W związku z powyższą decyzją Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie w całości postępowania a także ewentualnie o odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu. Bank zwrócił się również o wstrzymanie natychmiastowego wykonania Decyzji na podstawie art. 135 k.p.a., a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów dotyczących: postanowienia prokuratora Prokuratury Regionalnej w L. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie m.in. wydania Bankowi weksli stanowiących składniki lokat Funduszy, zawiadomienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] sierpnia 2018 r. struktury aktywów Funduszy, przychodów Banku z działalności powierniczej, zestawienia przychodów Banku z tytułu usług świadczonych na rzecz F., podsumowania kosztów poniesionych przez Bank z tytułu obsługi Funduszy poniesionych po 8 miesiącach 2018 r. i szacowanych przyszłych wydatków w związku z likwidacją Funduszy. Ponadto Strona zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania Komisji znak [...] na okoliczność przede wszystkim prawidłowej realizacji przez Bank obowiązków depozytariusza Funduszy, w kontekście przechowywania aktywów Funduszy, prowadzenia rejestru aktywów Funduszy, kontaktów z F. i kontroli prowadzonej przez Bank w Funduszach.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona sformułowała poniższe zarzuty.
1. W ocenie Banku nie dopuścił się on naruszenia § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy, a tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że przez okres prawie 7 miesięcy od dnia otwarcia likwidacji Funduszy nie sporządził on sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji. O takiej ocenie decydują poniższe okoliczności:
a) przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy aktualizuje się dopiero "po otrzymaniu dokumentów i nośników informacji", a Bank nie dysponuje wszystkimi dokumentami i nośnikami informacji; Strona wskazywała na długotrwały i niezakończony proces przejmowania dokumentacji dotyczącej Funduszy na potrzeby likwidacji, których skala nie ma precedensu, co związane jest ze złożoną strukturą aktywów Funduszy, ale również z tym, że była ona i jest nadal pozyskiwana z różnych źródeł, tj. z F. i prokuratury, a pośrednio z M.; część tej dokumentacji w postaci elektronicznej Bank otrzymał dopiero w dniu 26 marca 2018 r.; główną obiektywną przeszkodą w przejęciu dokumentacji było m.in. to, że dokumentacja dotycząca Funduszy, która była w posiadaniu F. została zajęta przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (przykładowo dopiero na podstawie postanowienia Prokuratury Regionalnej z dnia [...] lipca 2018 r. Bankowi wydano weksle, bez których nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy stanowią one składniki lokat Funduszy); w związku z tym wobec Banku nie rozpoczął się bieg terminu do tego, aby niezwłocznie sporządzić sprawozdania;
b) Bank nie dopuścił się zwłoki w sporządzeniu sprawozdań finansowych i podjął wszystkie działania jako depozytariusz wobec F.; przepis bowiem § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy nie określa precyzyjnie terminu, w którym należy sporządzić sprawozdania finansowe na dzień otwarcia likwidacji funduszy; w związku z tym Komisja w sposób nieuprawniony przyjęła w Decyzji, że taki obowiązek powinien się zmaterializować już w dniu otwarcia likwidacji Funduszy; obowiązkiem Banku jako likwidatora jest sporządzenie sprawozdań finansowych bez zbędnej zwłoki od momentu uzyskania odpowiednich danych i dokumentów, a niezwłoczność należy interpretować w świetle okoliczności konkretnej sprawy; KNF nie uwzględniła w Decyzji argumentów potwierdzających brak podstaw do nałożenia kary w postaci konieczności podjęcia przez Bank wnikliwych i kompleksowych działań mających na celu rzetelne ustalenie wartości składników majątkowych Funduszy co wynikało z wątpliwości zgłaszanych w odniesieniu do wartości składników majątku Funduszy oraz zgodności z prawem transakcji zawartych przez zarządzających w imieniu Funduszy; Bank postanowił więc dokonać szczególnej analizy dokumentów źródłowych w celu sporządzenia i zaudytowania sprawozdań finansowych Funduszy; sporządzenie bowiem naprędce nierzetelnych sprawozdań finansowych nie spełniałoby żadnego celu: Strona zwróciła również uwagę na to. iż od początku otwarcia procedury likwidacji Funduszy na bieżąco udzielała informacji organowi nadzoru na temat działań podjętych w celu sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji Funduszy, w tym w szczególności Bank przedstawił harmonogram działań zmierzających do wykonania sprawozdań oraz daty realizacji poszczególnych elementów harmonogramu; istotne znaczenie ma również to. że dokumentacja przekazywana do Banku w celu sporządzenia sprawozdań finansowych stanowiła duże wolumeny danych (75 000 dokumentów, liczących 250 000 stron), a w Funduszach występuje wielopoziomowa struktura aktywów, w ramach której działa 100 spółek celowych, które uczestniczą w wielu postępowaniach sądowych; ponadto błędne jest twierdzenie Komisji zawarte w Decyzji jakoby Bank w okresie pozostawania depozytariuszem Funduszy winien był posiadać wszystkie dokumenty, aby w momencie stania się likwidatorem Funduszy mógł sporządzić sprawozdania finansowe Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji: depozytariusz może bowiem posiadać wszelkie dokumenty niezbędne do sporządzenia sprawozdań pod warunkiem, że zostaną mu one przekazane przez towarzystwo; Bank działając jako depozytariusz zawarł umowę z F. o wykonywanie funkcji depozytariusza funduszu inwestycyjnego, która określała zasady wymiany informacji pomiędzy funduszami inwestycyjnymi a depozytariuszem i obowiązki F. dotyczące przekazywania Bankowi informacji na temat Funduszy; poza tym Bank jako depozytariusz podejmował szereg działań celem uzyskania informacji czy Fundusze przekazały Bankowi wszystkie aktywa bazowe lub informacje o nich (prowadził m.in. liczną korespondencję z F.); dodatkowo Bank podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli w Funduszach; w toku tej kontroli Bank powziął informacje o tym. że pewne aktywa spółek kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio przez Fundusze nie zostały przekazane Bankowi do przechowywania, w wyniku tego Bank wyznaczył Funduszom termin na przekazanie tych aktywów; jednocześnie Bank przesłał do KNF protokół z tej kontroli; równocześnie Strona na podstawie umowy o wykonywanie funkcji depozytariusza nie mogła wyegzekwować od Funduszy wykonania obowiązków, gdyż umowa ta nie dawała jej do tego podstawy.
2. W ocenie Strony brak jest obowiązku banku - depozytariusza do dokonywania niezależnej wyceny aktywów netto funduszy od wyceny dokonywanej przez fundusze; zdaniem Strony Komisja błędnie w Decyzji wywodzi ten obowiązek z art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1355) - dalej "ustawa o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi" i z art. 94 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego UE Nr 231/2013 z dnia 19 grudnia 2012 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/EU w odniesieniu do zwolnień, ogólnych warunków prowadzenia działalności, depozytariuszy, dźwigni finansowej, przejrzystości i nadzoru - (dalej: "Rozporządzenie 231/2013"); wskazane bowiem przepisy, jak również motyw 108 Rozporządzenia 231/2013 oraz art. 72 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi jednoznacznie wskazują, że obowiązki depozytariusza w zakresie obliczania przez fundusz inwestycyjny wartości aktywów netto funduszu inwestycyjnego i wartości aktywów netto przypadających na certyfikat inwestycyjny, polegają jedynie na kontroli czy fundusz inwestycyjny wprowadził i stosuje odpowiednie i spójne procedury w celu przeprowadzenia przez fundusz inwestycyjny wyceny aktywów netto; jednocześnie art. 8 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi bezsprzecznie określa, że to fundusz inwestycyjny dokonuje wyceny aktywów funduszu, ustalenia wartości aktywów netto oraz wartości aktyw ówr netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny; powyższe przepisy nie mogą być interpretowane w taki sposób, który prowadziłby do nałożenia na depozytariusza obowiązku dokonywania wyceny aktywów funduszu, ustalenia wartości aktywów netto oraz wartości aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny; dodatkowo Strona zaznaczyła, iż rola Banku jako depozytariusza Funduszy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a co więcej Komisja nie zgromadziła żadnych dowodów, które mogłyby świadczyć o rzekomych nieprawidłowościach Banku jako depozytariusza Funduszy, w ramach których mieści się rzekomy brak dokonywania przez Bank wyceny aktywów netto Funduszy; Bank pełniąc funkcję depozytariusza stosował się do przyjętej procedury dotyczącej "Czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli metod i modeli wyceny składników lokat funduszy"; procedura ta w pełni odpowiada wymogom w zakresie obowiązków depozytariusza związanym z dokonywanym przez fundusz inwestycyjny obliczaniem wartości aktywów netto funduszu oraz wartości aktywów netto przypadających na certyfikat inwestycyjny; Bank jako depozytariusz dokonywał również weryfikacji przeprowadzonej przez Fundusze wyceny w oparciu o sporządzone przez I. Sp. z o.o. raporty oszacowania wartości spółek stanowiących aktywa Funduszy oraz w oparciu o bilanse Funduszy sporządzane przez podmiot prowadzący księgowość Funduszy.
3. Zdaniem Strony Komisja nie miała podstaw, aby wydać Decyzję w oparciu o art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe, co wynikało z poniższych przyczyn:
a) w ocenie Strony przede wszystkim brak jest podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej na likwidatora funduszu inwestycyjnego, a więc na Bank wykonujący funkcję likwidatora Funduszy; w aktualnie bowiem obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków likwidatora funduszu inwestycyjnego; według Strony nawet gdyby było to pominięcie ustawodawcy, nie ma żadnego uzasadnienia do rozszerzającego stosowania przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi przewidujących sankcje dla towarzystwa lub depozytariusza; tym samym nie istnieje podstawa do nakładania kary administracyjnej na likwidatora i jej wymierzenie zostało dokonane wbrew zasadzie "nullum crimen sine lege", która przez analogię znajduje również zastosowanie w prawie administracyjnym,
b) organ nadzoru mógł hipotetycznie nałożyć karę na podstawie art. 228a lub art. 232 ust. 1 a ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi; mogłoby być to przeprowadzone, zdaniem Strony, wyłącznie przy zastosowaniu przez analogię regulacji zawartych w ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi, które maja charakter przepisów szczególnych w odniesieniu do Prawa bankowego i przewidują karę pieniężną za dopuszczenie do naruszenia przepisów prawa lub statutu popełnione przez towarzystwo, tj. art. 228a ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi; ponadto gdyby towarzystwo było likwidatorem Funduszy, wówczas Komisja nie mogłaby zastosować art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe (gdyż przepis ten znajduje swoje zastosowanie tylko do banków): skoro powołany przepis nie znajduje zastosowania do towarzystwa działającego jako likwidator Funduszy, to tak samo nie może znaleźć zastosowania do likwidatora, którym jest bank poprzedni pełniący funkcję depozytariusza: różnicowanie sytuacji prawnej likwidatora funduszu inwestycyjnego w zależności od tego czy jest nim bank czy towarzystwo nie ma podstawy prawnej: w ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi i ustawie Prawo bankowe brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie organów państwa do stosowania różnych przepisów do podmiotów pełniących te same funkcje, czyli likwidatora funduszu inwestycyjnego; Strona zauważyła również, że stosowanie różnych przepisów będących podstawą do nałożenia kary na likwidatora w zależności od tego, kto pełni jego obowiązki byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawa, a w szczególności naruszałoby zasadę równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
c) zdaniem strony w niniejszej sprawie nie spełniły się przesłanki z art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe pozwalające na jego zastosowanie w niniejszej sprawie; wprawdzie banki mogą m.in. wykonywać inne czynności, jeżeli przepisy odrębnych ustaw je do tego uprawniają, jednak nie oznacza to, że prowadzenie takiej odrębnej działalności z autonomicznie określonymi obowiązkami oraz sankcjami może skutkować nałożeniem kary na podstawie Prawa bankowego; art. 138 ust, 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe nie znajduje zastosowania do działalności banku jako likwidatora funduszu inwestycyjnego; przedmiotowy przepis stosuje się do naruszeń "regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji"; zatem przepis ten nie uprawnia do nałożenia kary pieniężnej na bank za jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynie za naruszenie prawa "regulującego działalność banku lub zasady jego organizacji"; natomiast Rozporządzenie w sprawie likwidacji funduszy dotyczy likwidacji funduszy inwestycyjnych i nie jest aktem prawnym regulującym działalność bankową: również wykonywanie funkcji likwidatora funduszu inwestycyjnego nie jest działalnością zarezerwowaną dla banków; ponadto art. 5 i art. 6 ustawy Prawo bankowe zawierają katalog czynności bankowych i nie określają, że przepisy Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy są ..przepisami prawa regulującymi działalność banków lub ich organizację"; jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż stosowanie analogii w prawie administracyjnym w celu ustalenia obowiązków publicznoprawnych lub sankcji jest niedopuszczalne,
d) w opinii Strony Komisja nie miała podstawy do nałożenia kary w związku z rzekomym niezastosowaniem się do upomnienia przez Bank; wykonanie upomnienia było w okolicznościach sprawy niemożliwe - Bank obiektywnie nie mógł wyeliminować rzekomego naruszenia, gdyż nie mógł sporządzić sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji z przyczyn niezależnych od niego i obiektywnych; zresztą KNF nie wyznaczyła Bankowi żadnego terminu do wykonania upomnienia i nawet nie zaczekała na jego wykonanie, ponieważ w terminie trzech dni po jego wystosowaniu wszczęła postępowanie w sprawie o naruszenie; Komisja zastosowała upomnienie w sposób instrumentalny, mając pełną świadomość, że zastosowanie się do niego jest niemożliwe. Sporządzenie sprawozdań jest procesem czasochłonnym i nie da się go przeprowadzić w terminie trzech dni; zdaniem Strony dopiero brak reakcji na upomnienie uprawnia organ nadzoru do nałożenia kary, a funkcją upomnienia jest umożliwienie bankowi podjęcie działań naprawczych; takie działanie KNF narusza art. 6 i art. 8 k.p.a.
4. Według Banku organ nadzoru wydając Decyzję dopuścił się naruszenia zasady "ne bis in idem ", która zakazuje karania tego samego podmiotu dwukrotnie za ten sam czyn. Zdaniem bowiem Strony została ona ukarana Decyzją za rzekome naruszenia jako depozytariusz Funduszy, z które to naruszenia Bank został już ukarany na podstawie innej decyzji KNF. która została wydana również [...] września 2018 r. Powyższy wniosek Bank wywodzi z zapisów Decyzji, zgodnie z którymi "podawane przez Bank przyczyny braku sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji świadczą o tym. że Bank będący depozytariuszem Funduszy nie realizował podczas pełnienia swej funkcji obowiązku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi, czyli nie dokonywał niezależnej wyceny aktywów netto Funduszy". Zatem w ocenie Banku został on Decyzją ukarany za brak prawidłowej realizacji funkcji depozytariusza, a nie za brak sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji Funduszy.
5. Bank zarzucił również, że nałożona na niego Decyzją kara jest nieproporcjonalna. Podstawa bowiem wyliczenia tej kary był całościowy przychód Banku. Jednak prawidłowo wyliczona kwota kary powinna odnosić się do przychodów Banku z działalności w sektorze, którego dotyczą zarzuty Komisji, czyli w sektorze z działalności powierniczej. Takie podejście, zdaniem Strony, jest akceptowane w orzecznictwie sądów w odniesieniu do postępowań sankcyjnych. Strona wskazała, że w 2017 r. w ramach działalności powierniczej uzyskała przychód w wysokości 23 423 835,86 zł. Zatem nałożona kara powinna stanowić 10% osiągniętego przychodu, tj. 2 342 383 zł. Ewentualnie przyjmując wskaźnik 2,2% (zastosowany w Decyzji) kara powinna wynosić 515 324,40 zł (mając na uwadze przychód z działalności powierniczej). Bank zauważył również, że nałożona kara jest nieproporcjonalna do osiągniętych przez niego zysków w związku z pełnieniem funkcji depozytariusza Funduszy, które wyniosły 954 078,57 zł. Dodatkowo Strona zarzuciła, że Komisja nie wzięła pod uwagę przy miarkowaniu kary kosztów związanych z likwidacją Funduszy, które wyniosły 3 869 000 zł. Ponadto argumentem za nieproporcjonalnością zastosowanej przez organ nadzoru kary jest także to, że F., czyli podmiot, który ponosi odpowiedzialność za zarządzanie Funduszami i który dopuścił się naruszeń Komisja ukarała karą w wysokości 5 000 000 zł. (dysproporcja w nałożonych karach jest istotna).
6. Ponadto w ocenie Banku nałożona kara jest sprzeczna z art. 138 ust. 3 pkt 3b Prawa bankowego, zgodnie z którym kara powinna odpowiadać dwukrotności korzyści jakie podmiot dopuszczający się naruszenia w wyniku tego naruszenia osiągnął. Biorąc pod uwagę, że Bank został Decyzją ukarany za brak prawidłowej realizacji funkcji depozytariusza, a nie za brak sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji Funduszy, możliwe jest wyliczenie kwoty korzyści, jaką Bank uzyskał w wyniku naruszenia, która wynosi 954 078,57 zł (wynagrodzenie otrzymane przez Bank w związku z pełnieniem funkcji depozytariusza). Tym samym kara powinna nie przekraczać 1 908 157.14 zł.
7. Strona wskazała również, że nałożona na nią kara jest niewspółmierna do wysokości kar stosowanych dotychczas przez Komisję, co narusza zasadę zaufania do państwa. Bank stwierdził, że historycznie Komisja nie nałożyła żadnej kary na bank za opóźnienie w sporządzeniu sprawozdań finansowych. Jako przykłady Strona powołała przypadek I. S.A. oraz B. w W. S.A., gdzie doszło do takich opóźnień, a organ nadzoru nie zastosował sankcji. Bank podniósł również, że historycznie maksymalna kara, jaka została nałożona na Bank na podstawie art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe wyniosła 500 000 zł. Bank podkreślił także, że wysokość kar nakładanych przez KNF w różnych sprawach nigdy nie osiągnęła nawet połowy kary nałożonej na Bank (jednocześnie Strona wskazała wysokość tych kar dowodząc, że najwyższe z nich wahały się od 1 000 000 zł do 10 000 000 zł). Powyższa praktyka KNF w zakresie ustalania wysokości kar przez Komisję jasno pokazuje, że kara nałożona Decyzją nie była proporcjonalna. Ponadto w ocenie Banku przy wymiarze kary KNF nie uwzględniła faktu jego współpracy z Komisją w trakcie toczącego się postępowania. W tej sytuacji Komisja dopuściła się ekscesu administracyjnego przez uruchomienie zbyt surowej sankcji.
8. Na koniec Strona zauważyła, że nałożona na nią kara jest niewspółmierna do skutków naruszenia. Przede wszystkim w wyniku tego naruszenia żaden uczestnik rynku finansowego nie poniósł szkody majątkowej, a działalność Banku jako likwidatora Funduszy nie spowodowała spadku wartości jego aktywów netto i nie oddziaływuje na majątek uczestników Funduszy. Według Banku Komisja pominęła także fakt, że w związku z intensywnymi działaniami Banku zmierzającymi do sporządzenia sprawozdań finansowych ewentualna szkoda uczestników Funduszy ma jedynie charakter przejściowy - sprawozdania zostaną sporządzone, a Bank na bieżąco podejmuje działania w tym kierunku. Komisja nie uwzględniła również faktu, że jedną z przyczyn likwidacji Funduszy były działania F. skutkujące cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności, a więc likwidacja nastąpiła z przyczyn niezależnych od Banku. Ponadto przedłużający się proces sporządzania sprawozdań finansowych ma charakter niezależny od Banku i wynikało m.in. z braków dokumentacyjnych (w tym braku sporządzenia sprawozdań spółek celowych za 2016 r.). Bez znaczenia, zdaniem Strony, pozostaje fakt. iż 5 na 1 800 uczestników Funduszy złożyło skargi do Komisji i wyraziło oburzenie z powodu niesporządzenia sprawozdań finansowych. Jednocześnie nieistotne jest, że wpłynęło do Komisji "ponad 500 sygnałów" uczestników dotyczących braku sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy. Strona zaznaczyła też, iż brak załączenia "sygnałów" do akt postępowania nie może stanowić podstawy do uznania, iż po stronie uczestników Funduszy zaistniały szkody i formułowania zarzutów wobec Banku.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, uzupełnionego o: informację o sytuacji finansowej Banku, wniosek o przyspieszenie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji, odpowiedź Strony na zawiadomienie informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wyjaśnienia Strony stanowiące odpowiedź na wezwanie Komisji z dnia 18 października 2018 r. oraz wyjaśnienia Strony stanowiące odpowiedź na wezwanie KNF z dnia 23 października 2018 r., KNF ustaliła następujący stan faktyczny, który jest identyczny z ustalonym w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji. Jednocześnie organ nadzoru dopuścił wszystkie dowody i dał im wiarę, za wyjątkiem wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w sprawie o sygn. [...] podniosła, że w dniu [...] lutego 2018 r. Bank poinformował, że z dniem 23 lutego 2018 r. rozpoczęła się likwidacja funduszy: I., L. i V.
Organ ustalił, że w dniu 21 lutego 2018 r. Bank przekazał informację, że w dniu 20 lutego 2018 r. Zgromadzenie Inwestorów funduszu S. podjęło uchwałę w przedmiocie rozwiązania funduszu i w dniu 20 lutego 2018 r. rozpoczęła się likwidacja funduszu. Ustalono, że liczba wyemitowanych certyfikatów inwestycyjnych przez L. wynosiła 162 642 sztuk. S. 70 727 sztuk. I. wynosiła 100 336 sztuk oraz V. 61 006 sztuk. W Zgromadzeniach Inwestorów (dalej: "ZI"), które miały miejsce w lutym 2018 r. uczestniczyło: ZI I. 400 uczestników funduszu posiadających 65 502 certyfikaty inwestycyjne, na ogólną liczbę 100 336 certyfikatów inwestycyjnych w Funduszu, stanowiących 65,2827 % ogólnej liczby certyfikatów inwestycyjnych w Funduszu, w ZI S. 390 uczestników funduszu posiadających 48 941 certyfikatów inwestycyjnych, na ogólną liczbę 70 727 certyfikatów inwestycyjnych w funduszu, stanowiących 69,156 % ogólnej liczby certyfikatów inwestycyjnych w funduszu, w ZI L. 393 uczestników funduszu, posiadających 110 735 certyfikatów inwestycyjnych, na ogólną liczbę 162 642 certyfikaty inwestycyjne w Funduszu, stanowiących 68,0851 % ogólnej liczby certyfikatów inwestycyjnych w Funduszu oraz w ZI V. brało udział 138 uczestników funduszu posiadających 36 224 certyfikaty inwestycyjne, na ogólną liczbę 61 006 certyfikatów inwestycyjnych w Funduszu, stanowiących 59,3778 % ogólnej liczby certyfikatów inwestycyjnych w Funduszu. Więc łącznie w Zł Funduszy wzięło udział ponad 1 300 uczestników, podczas gdy uczestnikami Funduszy było ponad 1 800 osób fizycznych i prawnych. WANCI (Wartość Aktywów Netto na Certyfikat Inwestycyjny) funduszu S. na dzień 20 sierpnia 2017 r. wynosiła I 171,72 zł, funduszu I. wynosiła 1 415,59 zł, funduszu L. 990,97 zł, funduszu V. wynosiła 689,52 zł.
W oparciu o powyższe ustalono, że w odniesieniu do V., I. oraz L. do dnia 12 kwietnia 2018 r. Bank podpisze umowę z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji oraz na dzień następujący po dokonaniu czynności likwidacyjnych, o których mowa w art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem sporządzenie sprawozdania na otwarcie likwidacji miało nastąpić do dnia 3 maja 2018 r.. a następnie jego kopia miała być niezwłocznie przekazana do Komisji oraz do Zgromadzenia Inwestorów/Rady Inwestorów. Termin zbadania sprawozdania finansowego przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych został zakreślony na dzień 2 lipca 2018 r. Niezwłocznie po otrzymaniu przez Bank raportu wraz z opinią z badania miało mieć miejsce przekazanie sprawozdania wraz z opinią i raportem z badania do Komisji. Do dnia 23 lutego 2021 r. Bank planował dokonać zbycia aktywów funduszu, ściągnięcia należności funduszu, zaspokojenia wierzycieli funduszy, a także umorzenia certyfikatów inwestycyjnych funduszy, przez wypłatę uczestnikom funduszy uzyskanych środków pieniężnych.
Z kolei w przypadku funduszu S., zgodnie z przedstawionym harmonogramem, podpisanie umowy z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych miało nastąpić do dnia 9 kwietnia 2018 r. Sporządzenie sprawozdania finansowego funduszu na otwarcie likwidacji miało nastąpić do dnia 30 kwietnia 2018 r. Następnie miało nastąpić niezwłoczne przekazanie sprawozdania finansowego do Komisji i Zgromadzenia Inwestorów. Do dnia 29 czerwca 2018 r. przewidywano zbadanie sprawozdania finansowego przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych. Niezwłocznie po otrzymaniu przez Bank raportu wraz z opinią z badania miało nastąpić przekazanie sprawozdania finansowego oraz raportu wraz z opinią z badania do Komisji. Do dnia 20 lutego 2021 r. Bank planował dokonać zbycia aktywów funduszu, ściągnięcia należności funduszu, zaspokojenia wierzycieli funduszu, a także umorzenia certyfikatów inwestycyjnych funduszu przez wypłatę uczestnikom funduszu uzyskanych środków pieniężnych.
W piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. Bank przedstawił Komisji szczegółowe elementy procesu likwidacji dla poszczególnych funduszy inwestycyjnych wraz z datami ich zakończenia, zweryfikowane w stosunku do pierwotnego harmonogramu o powzięte w toku likwidacji informacje. Wskazał, że w zakresie spółek celowych prowadzone są działania polegające na identyfikacji kosztów niezbędnych do poniesienia w związku z procesem likwidacji, analizie przepływów pieniężnych spółek, analizie dostępnych w spółkach instrumentów finansowych będących aktywami spółek celowych, analizie wzajemnych rozrachunków pomiędzy spółkami celowymi, szacowaniu zapotrzebowania na finansowanie spółek oraz możliwości finansowania spółek narażonych na problemy z płynnością oraz regulowaniu wymagalnych zobowiązań.
W odniesieniu do funduszu S. oraz V. Bank wskazał, że do dnia 26 marca 2018 r. został zakończony proces przekazywania do Banku dokumentów spółek celowych (w formie skanów). W piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. Bank wskazał, że trwa wybór podmiotów wyceniających aktywa trwałe, należące do poszczególnych spółek celowych, firmy księgowej prowadzącej księgi rachunkowe spółek celowych i firmy audytorskiej badającej sprawozdania finansowe spółek celowych. Bank poinformował, że do dnia 30 czerwca 2018 r. zostanie zakończona inwentaryzacja majątku trwałego spółek celowych, a do dnia 31 sierpnia 2018 r. zostaną sporządzone wyceny nieruchomości należących do spółek celowych funduszy, następnie do dnia 30 września 2018 r. nastąpi sporządzenie zaudytowanych sprawozdań finansowych spółek celowych funduszy. Zgodnie z informacją przekazaną w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r., do dnia 31 października 2018 r. miało mieć miejsce sporządzenie zaległych sprawozdań finansowych funduszy, a do dnia 31 grudnia 2018 r. zakończenie audytu sprawozdań finansowych funduszy na dzień 30 czerwca 2017 r., 31 grudnia 2017 r. oraz na dzień otwarcia likwidacji funduszy. Bank w piśmie podtrzymał termin wypłaty środków pieniężnych uczestnikom na dzień 20 lutego 2021 r. w przypadku S. oraz na dzień 23 lutego 2021 r. w przypadku V.
Z kolei odnośnie funduszy I. oraz L. Bank wskazał, że do dnia 26 marca 2018 r. został zakończony proces przekazywania do Banku dokumentów spółek celowych (w formie skanów). Bank poinformował, że trwa wybór podmiotów wyceniających aktywa trwałe, należące do poszczególnych spółek celowych, firmy księgowej prowadzącej księgi rachunkowe spółek celowych i firmy audytorskiej badającej sprawozdania finansowe spółek celowych. Do dnia 30 września 2018 r. nastąpi zakończenie inwentaryzacji majątku trwałego oraz sporządzenie wycen nieruchomości należących do funduszy, do dnia 31 października 2018 r. sporządzenie zaudytowanych sprawozdań finansowych spółek celowych funduszy, a do dnia 30 listopada 2018 r. sporządzenie zaległych sprawozdań finansowych funduszy. Natomiast do dnia 31 stycznia 2019 r. zakończenie audytu sprawozdań funduszy na dzień 30 czerwca 2017 r., 31 grudnia 2017 r. oraz na dzień otwarcia likwidacji funduszy. Bank podtrzymał, że wypłata środków pieniężnych uczestnikom I. oraz L. ma nastąpić do dnia 23 lutego 2021 r.
Bank w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. wskazał, że sprawozdania finansowe na dzień otwarcia likwidacji S., L., V. oraz I., nie zostały nadal sporządzone z uwagi na wątpliwości Banku oraz uwagi zgłaszane przez audytora ww. funduszy, tj. E. sp. z o.o. sp.k. i dokonywane są czynności zmierzające do uzyskania pewności co do kompletności i rzetelności prowadzonych ksiąg rachunkowych, wartości posiadanych nieruchomości, należytego uwzględnienia w księgach transakcji o istotnej wartości. Dodatkowo w związku ze stwierdzonym brakiem dokonywania audytów spółek celowych za 2016 r. Bank jest w trakcie wyboru firmy audytorskiej, która dokona badania sprawozdań finansowych, co będzie również podstawą do dokonania audytu spółek za rok 2017 r. Po przeprowadzeniu badania sprawozdań spółek oraz pozostałych wskazanych czynności, będzie możliwe sporządzenie raportów z wycen spółek ww. funduszy inwestycyjnych, a co za tym idzie przeprowadzenie ich wycen i przygotowanie sprawozdań finansowych do badania biegłemu rewidentowi ww. funduszy. Jednocześnie Bank wskazał, że nie zostały przeprowadzone zaległe wyceny aktywów netto żadnego z Funduszy.
W piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. Bank wskazał, że w zakresie sporządzenia sprawozdań finansowych za pierwsze półrocze 2017 r. oraz za 2017 r. a także sprawozdań na otwarcie likwidacji funduszy Bank podejmował działania w następujących obszarach: zebranie dokumentacji dotyczącej funduszy i ich spółek celowych od towarzystwa i podmiotów trzecich w tym funduszy, utworzenie dedykowanego zespołu ds. reprezentacji i likwidacji funduszy inwestycyjnych, działanie w zakresie przygotowania sprawozdań finansowych spółek celowych funduszy i ich audytu, działanie w zakresie przeprowadzenia audytu sprawozdań finansowych funduszy, audyt prawny wybranych transakcji funduszy i ich spółek celowych oraz wycena nieruchomości należących do funduszy. Jednocześnie Bank przedstawił przyczyny niedokonania czynności w terminach wskazanych w harmonogramie przekazanym w piśmie z dnia 20 marca 2018 r.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. oraz z dnia 16 sierpnia 2018 r. Bank uzupełnił odpowiedź z dnia 6 sierpnia 2018 r., przekazując Komisji informacje i dokumenty potwierdzające podjęte czynności w procesie likwidacji ww. funduszy. Do pism załączył m. in. kopię umowy zawartej w dniu 27 kwietnia 2018 r. z firmą B. o prowadzenie księgowości i rachunkowości spółek celowych funduszy, umowę zawartą z D. Sp. k. dotyczącą audytu prawnego dokumentacji związanej z transakcjami nabycia i zbycia aktywów dokonywanymi przez fundusze F. dokumenty potwierdzające zatrudnienie dodatkowych pracowników do spraw likwidacji funduszy, korespondencję prowadzoną przez Bank z prokuraturą w przedmiocie zajętej dokumentacji funduszy.
W dniu 14 sierpnia 2018 r. Komisja w związku z niewywiązaniem się przez Bank z obowiązku sporządzenia sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji funduszy: I.. L., V. oraz S. oraz obowiązku przekazania rzeczonych sprawozdań, na podstawie art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, udzieliła Bankowi upomnienia.
W odpowiedzi na upomnienie Komisji z dnia 14 sierpnia 2018 r. Bank w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. wskazał, że w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. przedstawił powody nieprzygotowania i nieopublikowania sprawozdań finansowych funduszy.
Ustalono, że w dniu 30 kwietnia 2018 r. Bank wydał komunikaty na stronie internetowej w sprawie braku publikacji sprawozdań finansowych Funduszy. W przedmiotowych komunikatach, dotyczących osobno każdego z Funduszy poinformował, że ze względu na wątpliwości oraz uwagi zgłaszane przez audytora Funduszy, dokonywane są czynności zmierzające do potwierdzenia kompletności i rzetelności ksiąg rachunkowych poszczególnych spółek celowych Funduszy oraz wartości posiadanych przez te spółki celowe nieruchomości, w tym należytego uwzględnienia w księgach rachunkowych spółek celowych transakcji o istotnej wartości. Bank poinformował również, że w związku ze stwierdzonym brakiem audytu sprawozdań finansowych spółek celowych za rok 2016. zainicjował proces wyboru firmy audytorskiej, która dokona takiego badania, co będzie również podstawą do dokonania audytu spółek za rok 2017 r. Wskazał, że po przeprowadzeniu powyższych działań, możliwe będzie sporządzenie raportów z wyceny spółek celowych Funduszy, a co za tym idzie przeprowadzenie wyceny aktywów Funduszu i przygotowanie zaległych sprawozdań finansowych Funduszy. Bank zaznaczył, że posiada pełną wiedzę o składzie aktywów Funduszy, a wspomniany audyt prawny odnosi się do aktywów i transakcji spółek celowych Funduszy. Bank podał również informację, że jego intencją jest opublikowanie sprawozdań finansowych niezwłocznie po zakończeniu czynności wskazanych powyżej i zakończeniu badania sprawozdań Funduszy przez audytora. Ze względu jednak na szereg czynności zależnych od działań podmiotów trzecich, na ten moment określenie daty finalizacji tego procesu nie jest możliwe. Zaznaczył, iż będzie informował o postępach prac w bieżących komunikatach.
Ze zgromadzonych w aktach postępowania pięciu skarg uczestników Funduszy wynikało, że wyrażają oni oburzenie z powodu niesporządzenia przez Bank jako likwidatora, sprawozdań finansowych Funduszy. Z treści skarg wynikało, że w maju 2017 r., uczestnicy Funduszy zwracali się do Banku z wątpliwościami dotyczącymi sytuacji Funduszy, majątku spółek Funduszy i dokonywanych przez te spółki transakcji oraz zwracali się o weryfikację majątku Funduszy. Jednocześnie zaznaczają, że przedstawiciel Banku podczas Zgromadzeń Inwestorów Funduszy w lutym 2018 r. składał deklaracje, że w razie otwarcia likwidacji Funduszy Bank podejmie działania zmierzające do zapewnienia wszystkim uczestnikom Funduszy dostępu do informacji o aktywach Funduszy w szerokim zakresie, w tym także przez odpowiednie zamiany statutów oraz zapewni udział przedstawicieli uczestników Funduszy w nadzorze nad prowadzona likwidacją. Z ustaleń Komisji wynikało też, że do Urzędu Komisji wpłynęło łącznie ponad 500 sygnałów uczestników dotyczących m.in. braku sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy.
Organ nadzoru wskazał, iż przepisy procedury administracyjnej nie przewidują instytucji spotykania się przedstawicieli strony z przedstawicielami organu administracji prowadzącego postępowanie. Natomiast obowiązkiem Strony było udzielenie odpowiedzi na pytania sformułowane przez KNF, które miały znaczenie dla toczącego się postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał na brzmienie obowiązujących przepisów, w szczególności na: art. 68 ust. 1 i 2, art. 246 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach i zarządzaniu afi. Wskazał również na brzmienie § 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy oraz art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe
W oparciu o ponowną analizę zebranego materiału dowodowego organ nadzoru stwierdził, że doszło do naruszenia przez Bank § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy, tj. Strona nie sporządziła niezwłocznie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji Funduszy. Organ ustalił, że przez okres prawie 7 miesięcy od dnia otwarcia likwidacji (lub nieco krócej licząc czas potrzebny na samo przetworzenie informacji niezbędnych do sporządzenia sprawozdań finansowych), Bank pełniący funkcję likwidatora L.. I.. S. oraz V. nie sporządził sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji ww. funduszy.
Organ wyjaśnił, że celem sporządzenia sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji funduszu jest przede wszystkim poinformowanie inwestorów, uczestników likwidowanych funduszy inwestycyjnych o stanie, charakterze i wartości aktywów wchodzących w skład portfela funduszu inwestycyjnego oraz wartości zobowiązań funduszu inwestycyjnego. Sporządzenie przez likwidatora sprawozdania finansowego na otwarcie likwidacji funduszu stanowi kluczowy i istotny element w procesie likwidacji funduszu inwestycyjnego. Sprawozdanie finansowe na otwarcie likwidacji funduszu przekazywane jest niezwłocznie radzie inwestorów oraz zgromadzeniu inwestorów w celu uzyskania przez uczestników likwidowanego funduszu informacji o jego sytuacji majątkowej oraz wartości posiadanych jednostek uczestnictwa czy certyfikatów inwestycyjnych. Brak sporządzenia sprawozdania finansowego na otwarcie likwidacji funduszu, a co za tym idzie nieprzekazanie takiego sprawozdania zgromadzeniu inwestorów/radzie inwestorów powoduje, że uczestnicy funduszu nie mają możliwości uzyskania pełnego obrazu sytuacji majątkowej funduszy, np. nie mają możliwości oszacowania, czy i w jakim zakresie ponieśli oni szkodę/stratę. Ponadto niesporządzenie przez likwidatora sprawozdania finansowego na otwarcie likwidacji funduszu oraz nieprzekazanie go do Komisji, utrudnia sprawowanie przez Komisję efektywnego nadzoru w odniesieniu do likwidowanego funduszu inwestycyjnego. Otwarcie likwidacji funduszy: L., I. oraz V. miało miejsce w dniu 23 lutego 2018 r. Z kolei otwarcie likwidacji S. miało miejsce w dniu 20 lutego 2018 r. Bank do dnia wydania Decyzji - czyli przez okres 7 miesięcy (lub nieco krócej licząc czas potrzebny na samo przetworzenie informacji niezbędnych do sporządzenia sprawozdań finansowych) od dnia otwarcia likwidacji funduszy nie sporządził sprawozdań finansowych.
Organ wyjaśnił, że podniesione przez Bank okoliczności obiektywne nie uzasadniają braku odpowiedzialności Strony. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi. do obowiązków depozytariusza należą obowiązki ewidencyjne takie jak prowadzenie rejestru aktywów funduszy inwestycyjnych. Polegają one na gromadzeniu i przetwarzaniu informacji o aktywach wchodzących w skład portfela funduszu inwestycyjnego. Jednakże oprócz obowiązku prowadzenia rejestru aktywów funduszu inwestycyjnego, depozytariusz, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych posiada szereg innych obowiązków m. in. na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarzadzaniu afi depozytariusz ma obowiązek zapewnienia, aby wartość aktywów netto funduszu inwestycyjnego oraz wartość aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny, była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego. Jakkolwiek wycena aktywów należy do zadań funduszu, to ustawodawca nałożył na depozytariusza obowiązek zapewnienia, aby wartość aktywów netto funduszu i wartość aktywów netto na certyfikat inwestycyjny była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu. W związku z tym w sytuacji pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do wyceny wartości aktywów Funduszy Strona powinna podjąć wszelkie działania mające na celu ustalenie, czy wartość ta obliczana jest zgodnie z przepisami prawa i statutem. Natomiast zakres działań, jakie powinny być podjęte w celu weryfikacji wyceny wartości aktywów funduszu powinien określić sam depozytariusz, mając na uwadze to, aby pozwoliły one na rzetelne zweryfikowanie pojawiających się niezgodności. W związku z tym w ramach działań weryfikacyjnych może mieścić się także niezależne od funduszy dokonanie ustalenia wartości aktywów netto i aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny, przede wszystkim w sytuacji gdy weryfikacja nie może być przeprowadzona w inny sposób.
Wyjaśniono, że obowiązki Towarzystwa i Depozytariusza powinny ze sobą współgrać, a każdy z tych podmiotów odpowiada w zakresie dotyczących go wymogów. Ustawodawca powołał do życia instytucję depozytariusza, by zwiększyć zaufanie do informacji podawanych przez towarzystwo funduszy inwestycyjnych, w szczególności w zakresie wycen aktywów. Depozytariusz powinien znać politykę inwestycyjną funduszu, identyfikować obszary ryzyka i zwracać uwagę na nietypowe transakcje. W tym zakresie konieczne jest nie tylko bierne czekanie na przekazanie informacji przez towarzystwo, lecz aktywna działalność po stronie depozytariusza, np. poprzez pozyskiwanie dokumentów, egzekwowanie ich przekazania, a także korzystanie z innych środków, które zostały omówione poniżej. Depozytariusz, dokonując weryfikacji wyceny aktywów, powinien dokonać sprawdzenia jak funkcjonuje w towarzystwie proces przeprowadzania wyceny, czyli poznać i zrozumieć jej zasady oraz ustosunkować się do tego, czy wycena zaproponowana przez towarzystwo jest realna.
Przyjmując rolę depozytariusza, Bank jako podmiot profesjonalny powinien wiedzieć, że wykonywanie tej funkcji będzie wiązało się z koniecznością podejmowania aktywnych działań związanych z obowiązkami nałożonymi na niego ustawą oraz umową zawartą z funduszem. Obowiązki te są przyjmowane przez depozytariusza świadomie poprzez przyjęcie na siebie obowiązków zawartych w umowie cywilnoprawnej, która podpisywana jest przez depozytariusza i towarzystwo funduszy inwestycyjnych reprezentujące fundusz inwestycyjny. Essentialia negotii takiej umowy określone są w art. 72 ust. 1 pkt 1-10 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi i należy do nich m.in. zapewnienie, aby wartość aktywów netto funduszu inwestycyjnego oraz wartość aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego.
O ocenie Komisji podawane przez Bank przyczyny braku sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji świadczą o tym, że Bank będący depozytariuszem Funduszy nie realizował podczas pełnienia swojej funkcji w pełni obowiązku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarzadzaniu afi, czyli nie weryfikował wyceny aktywów netto Funduszy, w tym nie posiadał całości dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia takiej weryfikacji. W przeciwnym razie Bank w momencie rozpoczęcia likwidacji Funduszy posiadałby pełną wiedzę o stanie ich aktywów, co umożliwiałoby mu niezwłoczne sporządzenie sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji Funduszy i nie byłoby konieczności prowadzenia obecnie tych wszystkich działań mających na celu ustalenie wartości aktywów Funduszy, na które powołuje się Strona, niezbędnych do sporządzenia przez Stronę sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji Funduszy.
Podnoszenie przez Bank argumentacji polegającej na przeniesieniu ciężaru odpowiedzialności i przede wszystkim rzetelności sprawowania funkcji depozytariusza na F., było w ocenie Komisji bezzasadne. Oczywistym jest, że bezproblemowa, szybka i pełna wymiana dokumentacji pomiędzy F. a Depozytariuszem wpływa bezpośrednio na nakład pracy, jaką powinien wykonać Depozytariusz. Fakt współdziałania lub braku współdziałania czy też utrudnionej współpracy F. z Depozytariuszem, nie może jednak stanowić o rzetelności wykonywania obowiązków przez Depozytariusza, w szczególności nie stanowi przesłanki zwalniającej go z rzetelnego wykonywania funkcji Depozytariusza. Stronie przysługiwało wiele uprawnień, z których mogła skorzystać. Katalog tych uprawnień jest szeroki, począwszy od niezależnej decyzji Strony w zakresie nawiązania współpracy z F. i możliwości wprowadzenia zapisów umownych gwarantujących odpowiednie zasady współpracy, przez możliwość swoistego dyscyplinowania F. poprzez niezwłoczne korzystanie z uprawnień wynikających z art. 231 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarzadzaniu afi, kończąc na możliwości wypowiedzenia umowy na mocy art. 76 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarzadzaniu afi, w przypadku trudności we współpracy. Umowa o prowadzenie rejestru aktywów (a w obecnym stanie prawnym umowa o wykonywanie funkcji depozytariusza funduszu inwestycyjnego) jest umową cywilno - prawną. Na Stronie nie ciążył obowiązek zawarcia tej umowy, a chęć jej zawarcia stanowiła autonomiczną wolę Banku. Nie istniał również ustawowy obowiązek jej kontynuowania, mimo sugerowanych przez Stronę trudności w uzyskiwaniu dokumentacji od Towarzystwa. W przypadku pojawiających się trudności w porozumieniu z F. S.A., które w ocenie Banku wpływałyby na rzetelność wykonywania przez niego funkcji depozytariusza, Bank miał możliwość wypowiedzenia umowy, a w przypadku zidentyfikowania naruszenia prawa statutu lub nienależytego uwzględniania interesów uczestników Funduszy, na Stronie ciążył ustawowy obowiązek niezwłocznego poinformowania Komisji w trybie art. 231 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi, czego nie uczyniono. Dlatego tez podawane przez Stronę okoliczności obiektywne mające wykluczać jej odpowiedzialność nie mogły stanowić o wyłączeniu tej odpowiedzialności. Argumentację Strony w tym przypadku można byłoby zaakceptować i przyjąć jako okoliczność uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary, bądź jej znaczące ograniczenie, jedynie w przypadku gdy przejęłaby ona funkcję depozytariusza od innego podmiotu, nie przyczyniwszy się w żaden sposób do zastanej sytuacji.
Odnosząc się do uwag strony dotyczących §7 ust. I Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy i art. 248 § 1 ustawy o funduszach organ wskazał, że likwidatorem funduszy inwestycyjnych jest depozytariusz. Bank nie może w tej sytuacji oczekiwać na przekazanie dokumentów od Towarzystwa, gdyż nie może oczekiwać na przekazanie tych informacji i dokumentów od samego siebie. Bank. ww. dokumenty i informacje powinien już posiadać z racji wcześniejszego pełnienia funkcji depozytariusza Funduszy. Tym samym termin "niezwłocznego sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień ogłoszenia likwidacji Funduszy" nie może być liczony od dnia przekazania dokumentów lecz od dnia otwarcia likwidacji Funduszy z uwzględnieniem czasu niezbędnego na samo przetworzenie danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdań finansowych. Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że Komisja była uprawniona i zobowiązana równocześnie, do przyjęcia, że Bank naruszył swoje zobowiązanie do niezwłocznego sporządzenia sprawozdania finansowego.
Jednocześnie organ nadzoru, ustosunkowując się do poglądu Strony, że § 7 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy nie określa w sposób precyzyjny terminu sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych, wskazał, że co prawda ww. przepis nie określa w sposób ostry terminu na sporządzenie sprawozdań finansowych (posługuje się bowiem sformułowaniem: "niezwłocznie"', jest typowym zwrotem niedookreślonym), to jednak wskazał okres na sporządzenie przez likwidatora ww. sprawozdań. Za powszechnie akceptowanym poglądem przez orzecznictwo i doktrynę przyjąć należy, że znaczenie tego zwrotu nie oznacza konieczności natychmiastowego wykonania jakiejś czynności, ale konieczność wykonania tej czynności w terminie realnym, tj. takim, który uwzględnia sytuację w jakiej znajdował się podmiot zobowiązany do wykonania danej czynności (uwzględnia okoliczności miejsca i czasu). Natomiast ocena, czy podmiot wykonał czynność niezwłocznie powinna brać pod uwagę fakt zbędnej zwłoki przy wykonywaniu tej czynności.
Ponadto Komisja nie zgodziła się z twierdzeniem Strony, iż w treści Decyzji przyjęła, że Bank powinien sporządzić sprawozdania finansowe na dzień otwarcia likwidacji Funduszy już w dniu otwarcia likwidacji tych Funduszy. Brak sporządzenia ww. sprawozdań w terminie 7 miesięcy organ nadzoru uznał za naruszenie § 7 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy, tj. przekroczenie terminu (niezwłocznego sporządzenia sprawozdań) określonego w tym przepisie, natomiast nie przyjmował on nigdzie w Decyzji, że sporządzenie sprawozdań powinno nastąpić na dzień otwarcia likwidacji Funduszy.
Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało również, że Bank dopełnił wymogów działając jako depozytariusz, a brak posiadania danych potrzebnych do sporządzenia sprawozdań finansowych wynikało wyłącznie z zaniechań F. Za dopełnieniem przez Stronę tych wymogów mają przemawiać następujące fakty: zawarcie jako depozytariusz umowy z F. na wykonywanie funkcji depozytariusza Funduszy, która określała zasady przekazywania informacji na temat Funduszy, pisemne dopytywanie F. czy Fundusze przekazały wszystkie aktywa bazowe lub informacje o nich, przeprowadzenie kontroli w Funduszach, w trakcie której Bank ustalił, że pewne aktywa spółek kontrolowanych przez Fundusze nie zostały przekazane Bankowi na przechowywanie, wyznaczenie Funduszom terminu na przekazanie tych aktywów oraz przesłanie do KNF protokołu z ww. kontroli.
Ustosunkowując się do powyższej argumentacji Strony, Komisja nie kwestionuje, iż powyższe fakty i okoliczności zaistniały, a Bank podjął pewne starania, które miały na celu sprawowanie kontroli nad prawidłowym działaniem Funduszy. Jednak podjęte działania były dalece niewystarczające, gdyż nie wyczerpywały one zakresu obowiązków jakie powinien podejmować depozytariusz, którego rola pozostaje bardzo istotna jako gwaranta interesów uczestników funduszy (zgodnie bowiem z art. 10 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi depozytariusz działa niezależnie od towarzystwa w interesie uczestników funduszu inwestycyjnego).
Depozytariusz powinien sprawować na bieżąco pieczę nad aktywami funduszu, która polega na przechowywaniu aktywów funduszy inwestycyjnych i prowadzeniu rejestru ich aktywów. Dodatkowo depozytariusz winien zapewnić, aby wartość aktywów netto funduszu inwestycyjnego oraz wartość aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego (art. 72 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi). Realizacja ww. obowiązków wymaga posiadania aktualnych informacji na temat aktywów funduszy inwestycyjnych, a co za tym idzie ich bieżące aktualizowanie, co z kolei pociąga za sobą konieczność stworzenia sprawnych narzędzi umożliwiających realizację tych obowiązków w postaci zawarcia z towarzystwem funduszy inwestycyjnych odpowiednio skonstruowanej umowy na wykonywanie funkcji depozytariusza funduszy, która będzie m.in. umożliwiać skuteczną interwencję depozytariusza w sytuacji trudności w uzyskiwaniu niezbędnych informacji, a także sprawnych kanałów przesyłu informacji z funduszy inwestycyjnych do depozytariusza.
Przepisy prawa przewidują szeroki zakres kontroli nad funduszami, jaki powinien sprawować depozytariusz. Zaś rola depozytariusza we współpracy z towarzystwem funduszy inwestycyjnych i funduszami polega na stałym i wnikliwym nadzorze, którego zakres jest szeroki oraz na niezwłocznym reagowaniu na wychwycone nieprawidłowości, które towarzystwo (fundusze) powinny bezpośrednio usuwać. Natomiast w sytuacji braku usunięcia takich nieprawidłowości depozytariusz winien niezwłocznie wyegzekwować naprawienie nieprawidłowości. Jeżeli zaś towarzystwo (fundusze) nie reaguje na żądania naprawy nieprawidłowości jego obowiązkiem jest niezwłoczne zawiadomienie Komisji o stwierdzonych nieprawidłowościach, co wprost nakazuje art. 231 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi. Ponadto depozytariusz zgodnie z art. 76 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi uprawniony jest do wypowiedzenia umowy na wykonywanie funkcji depozytariusza.
Zestawienie powyższych wymogów z działaniami o jakich poinformowała Strona, które przeprowadziła jako depozytariusz w żaden sposób nie broni tezy, iż były to działania w pełni odpowiadające tym, które powinna była ona podjąć jako depozytariusz. Działania te nie miały bowiem charakteru stałego nadzoru i nie wynikało z nich, iż były one niezwłoczne, a przede wszystkim nie były to czynności skuteczne, gdyż nie wyczerpywały całego spektrum środków jakimi dysponuje depozytariusz.
Ponadto nieprawidłowości w zakresie czynności Banku jako depozytariusza Funduszy zostały w sposób kompleksowy i szczegółowy ustalone w toku postępowania zakończonego decyzją KNF z dnia [...] września 2018 r., sygn. [...] na mocy której Strona została ukarana maksymalną karą pieniężną w wysokości 5 000 000 zł.
Odnosząc się zaś do żądania Strony, aby Komisja przeprowadziła dowody z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania KNF pod sygn. akt [...] na okoliczność prawidłowej realizacji przez Bank obowiązków depozytariusza organ nadzoru wydał w dniu [...] października 2018 r. postanowienie odmawiające przeprowadzenia ww. dowodów.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Strona sformułowała zarzut błędnego przyjęcia przez Komisję, że na Banku jako depozytariuszu Funduszy spoczywał obowiązek dokonywania niezależnej od F. wyceny aktywów netto Funduszy. Odpowiadając na powyższe zarzuty organ nadzoru stwierdził, iż celem argumentacji zawartej w Decyzji, która uzasadniała brak dopełnienia przez Stronę obowiązku wynikającego z § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy nie było formułowanie zasady, iż na depozytariuszu spoczywa obowiązek dokonywania niezależnej od funduszy inwestycyjnych wyceny wartości aktywów netto i aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny. Tym samym Komisja nie kwestionowała (i nadal nie kwestionuje) tego, że wycena aktywów należy przede wszystkim do zadań funduszu. Natomiast powyższa argumentacja miała wskazać Stronie, iż dokonanie niezależnej wyceny wartości aktywów netto jest jednym ze sposobów zapewnienia, aby wartość aktywów netto funduszu i wartość aktywów netto na certyfikat inwestycyjny była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu. Zaś konkretne sposoby zapewniania zgodności z prawem i statutem wyliczenia wartości aktywów funduszy zależą od okoliczności i pozostają w gestii depozytariusza, który powinien dostosować je do tych okoliczności. Zauważyć bowiem należy, że w sytuacji, w której nie pojawiają się jakiekolwiek przesłanki do kwestionowania prawidłowości dokonywanych przez fundusze inwestycyjne wycen, a przebieg dotychczasowej współpracy z funduszami inwestycyjnymi (towarzystwem) nie daje ku temu żadnych podstaw, wystarczająca może być bardziej ogólna weryfikacja, czy też dokonywanie tylko wyrywkowego obliczania wartości aktywów netto funduszu.
Natomiast zupełnie odmienna jest sytuacja, gdy jakiekolwiek wątpliwości pojawią się (np. gdy do depozytariusza dotrą jakieś sygnały mogące świadczyć o nieprawidłowościach lub też gdy u samego depozytariusza pojawią się wątpliwości dotyczące założeń przyjmowanych przez fundusze na potrzeby wyceny oraz podstaw do ich przyjęcia). W takim przypadku depozytariusz powinien podjąć wszelkie działania mające na celu ustalenie, czy wartość aktywów obliczana jest zgodnie z przepisami prawa i statutem. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, iż depozytariusz powinien również w sposób niezależny od funduszy dokonać ustalenia wartości aktywów netto i aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa lub certyfikat inwestycyjny, a następnie porównać ze sobą dokonane wyceny w celu zweryfikowania prawidłowości działania funduszy.
Komisja nie podzieliła stanowiska Strony jakoby nie było podstawy prawnej do nałożenia na nią kary pieniężnej, gdyż w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków likwidatora funduszu inwestycyjnego. Organ wyjaśnił, że niewątpliwie ustawodawca nie sformułował stricte podstawy prawnej do karania wyłącznie likwidatorów funduszy inwestycyjnych. Jednak w ocenie Komisji brak jest potrzeby tworzenia takiej podstawy prawnej, gdyż obecnie obowiązujący stan prawny zawiera właściwe przepisy prawne stanowiące podstawę do nałożenia kary pieniężnej na Bank. które spełniają standardy państwa prawa. Podkreślono, iż obydwa podmioty: towarzystwo i bank to instytucje finansowe, których zakres obowiązków określają różne przepisy zawarte w aktach prawnych regulujących funkcjonowanie rynku finansowego. Powyższe przepisy prawa zawierają także katalog sankcji za nieprzestrzeganie ww. obowiązków. W przypadku banku przepisem przewidującym sankcję za brak wypełnienia nałożonych na niego obowiązków jest art. 138 ustawy Prawo bankowe, który zawiera katalog sankcji. Jednocześnie przepis ten służy do sankcjonowania wielu nieprawidłowości jakich dopuścił się bank. W ocenie KNF art. 138 ustawy Prawo bankowe spełnia w zupełności postulat precyzyjności i pełności (zrekonstruowana bowiem w oparciu o ten przepis norma prawna posiada na tyle pojemna hipotezę, że obejmuje ona naruszenia dokonane przez bank jako likwidator), a zatem przepis ten może być zastosowany w niniejszej sprawie). Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzeń, iż wymierzenie kary zostało dokonane wbrew zasadzie "nullum crimen sine lege".
W ocenie Komisji nieprawidłowy jest pogląd Strony, że organ nadzoru hipotetycznie mógłby nałożyć karę na podstawie art. 228a lub art. 232 ust. 1a ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi. Zdaniem organu nadzoru taka sytuacja jest niedopuszczalna. Wskazane przez Stronę przepisy nie mogą zostać zastosowane w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one braku realizacji przez depozytariusza swoich obowiązków lub braku realizacji obowiązków przez fundusze inwestycyjne reprezentowane przez depozytariusza. Natomiast Bank, nie sporządzając sprawozdań finansowych w wymaganym terminie, nie dochował przez to obowiązków likwidatora. Zatem takie działanie nie może być objęte sankcją za brak realizacji obowiązków depozytariusza. Jednocześnie jak powszechnie się przyjmuje, niedopuszczalne jest stosowanie jakiejkolwiek analogii przy nakładaniu sankcji. Tym samym pogląd Strony jest nieuprawniony.
Zdaniem Strony różnicowanie sytuacji prawnej likwidatora funduszu inwestycyjnego w zależności od tego czy jest nim bank czy towarzystwo nie ma podstawy prawnej. W ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi oraz Prawie bankowym brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie organów państwa do stosowania różnych przepisów do podmiotów pełniących te same funkcje, czyli likwidatora funduszu inwestycyjnego. Strona zauważyła również, że stosowanie różnych przepisów będących podstawą do nałożenia kary na likwidatora w zależności od tego, kto pełni jego obowiązki byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawa, a w szczególności naruszałoby zasadę równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ nadzoru stwierdził, że stanowisko Strony nie ma dostatecznego uzasadnienia. Po pierwsze, art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe stanowi właściwą podstawę do nałożenia sankcji na bank za brak wypełniania obowiązków likwidatora. Hipotezą bowiem normy sankcjonującej skonstruowanej w oparciu o ten przepis objętych jest m.in. wiele różnorodnych zachowań (czynów) banku dotyczących naruszenia przepisów prawa, co pozwala przyjąć, że hipoteza ta obejmuje również czyny dotyczące braku realizacji przez bank obowiązków likwidatora (szczegółowe uzasadnienie znajduje się poniżej w niniejszej decyzji). Po drugie, w ocenie KNF. brak istnienia przepisu, który stanowiłby stricte podstawę do karania likwidatorów, nie prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej likwidatorów odnośnie wymierzanej kary, w zależności od tego jaki podmiot wykonywał funkcję likwidatora. Po trzecie, brak istnienia przepisu, który stanowiłby wyłączną podstawę do karania likwidatorów funduszy inwestycyjnych ma swoje uzasadnienie. Nie można bowiem zapominać, że każdy z podmiotów, pełniąc funkcję likwidatora, pozostaje innym uczestnikiem rynku finansowego (np. towarzystwem lub bankiem), którego pierwotna rola jest zupełnie inna i inne jest miejsce zajmowane w ramach rynku finansowego. Po czwarte, Bank żąda ustanowienia przepisu sankcjonującego powołanego specjalnie do karania zachowań (czynów) podmiotów wykonujących funkcje likwidatora funduszy, natomiast przepisy sankcjonujące zawarte w aktach regulujących funkcjonowanie rynku finansowego, w tym w ustawie Prawo bankowe i ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi nie są skonstruowane w taki sposób, że sankcjonują poszczególne czyny uczestników rynku finansowego. Nie jest bowiem tak, że ustanowiono znaczną ilość przepisów sankcjonujących, a każdy z nich przewiduje sankcje za odrębny rodzaj czynów. Wręcz odwrotnie przepisy sankcjonujące zawarte w aktach prawa rynku finansowego zostały zbudowane tak, że w sposób generalny i abstrakcyjny określają przesłanki nałożenia kary, poprzez posługiwanie się takimi sformułowaniami jak: ..naruszenie przepisu prawa", "naruszenie statutu" lub "naruszenie interesu" (vide: art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe lub art. 228 ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi). To pozwala zakresem tych przepisów objąć dużą liczbę różnorodnych czynów uczestników rynku finansowego, które z kolei zostały określone w poszczególnych przepisach sankcjonowanych, ustalających pożądane przez ustawodawcę zachowania (poprzez sformułowane przez ustawodawcę nakazy tych zachowań lub zakazy pewnych zachowań). Jednocześnie, co charakterystyczne, przepisy sankcjonujące skonstruowane są z użyciem instytucji uznania administracyjnego oraz przesłanek wymiaru kary, które pozwalają organowi nadzoru na dostosowanie nakładanej kary do całości okoliczności sprawy, w tym rodzaju czynu, którego dopuścił się uczestnik rynku finansowego. Takie formułowanie przepisów sankcjonujących jest charakterystyczne dla prawa administracyjnego (odbiega od praktyki stosowanej w prawie karnym, gdzie przepisy zwykle łączą w sobie normę sankcjonowaną i sankcjonującą oraz mają charakter bardziej kauzalny) i nie jest krytykowane w doktrynie. Po piąte, zaznaczyć należy, że podmioty sektora bankowego nie powinny ze względu na formę w jakiej prowadzą swoją działalność zostać postawione w bardziej korzystnej sytuacji prawnej, niż inne podmioty nadzorowane funkcjonujące na rynku kapitałowym. Innymi słowy bank nie może unikać konsekwencji naruszeń wyłącznie z powodu funkcjonowania na rynku kapitałowym jako bank. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, iż w sytuacji karania różnych podmiotów (np. towarzystwa i banku pełniących funkcje likwidatorów) dochodzi do zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady równości wobec prawa.
Ponadto art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe stanowi podstawę do nałożenia sankcji na bank za brak wypełniania obowiązków likwidatora. Hipotezą normy sankcjonującej skonstruowanej w oparciu o ten przepis są bowiem objęte zachowania dotyczące braku realizacji przez bank obowiązków likwidatora. Bank zgodnie z art. 5 ustawy Prawo bankowe wykonuje czynności bankowe, które, co do zasady, są zastrzeżone dla banków. Jednakże bank oprócz wykonywania czynności bankowych może wykonywać także dodatkowe czynności, które zostały wymienione w art. 6 ustawy Prawo bankowe. Przepis art. 6 ustawy Prawo bankowe wymienia te czynności (nazywając je), a w ostatnim punkcie wskazał, że mogą to być także inne czynności, jeżeli odrębne przepisy uprawniają bank do ich wykonywania. Niewątpliwie taką inną czynnością, do której wykonywania uprawniają odrębne przepisy jest pełnienie funkcji likwidatora funduszy inwestycyjnych. Zatem wykonywanie czynności likwidacyjnych funduszy inwestycyjnych należy również do działalności banku. Tym samym zrealizowana została przesłanka z art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe uprawniająca do nałożenia kary na Bank.
Odnosząc się do kolejnego argumentu dotyczącego rozumienia przepisu art. 5 i art. 6 ustawy Prawo bankowe, organ wskazał, że przepisy te nie zawierają katalogu czynności bankowych. Katalog czynności bankowych określa tylko art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe, natomiast art. 6 ust. 1 ustawy Prawo bankowe określa dodatkowe czynności jakie mogą wykonywać banki.
KNF uznało za niewłaściwe stanowisko, z którego wynikało, iż organ nadzoru nie wyczerpał przesłanek niezbędnych do nałożenia kary na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe. W ocenie bowiem Banku organ nadzoru po udzieleniu Stronie upomnienia nie odczekał na wykonanie tego upomnienia przez Stronę, ale wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak realizacji obowiązków określonych w tym upomnieniu. Wykonanie upomnienia było w okolicznościach sprawy niemożliwe - Bank obiektywnie nie mógł wyeliminować rzekomego naruszenia, gdyż nie mógł sporządzić sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji z przyczyn niezależnych od niego i obiektywnych. Zresztą KNF nie wyznaczyła Bankowi żadnego terminu do wykonania upomnienia. Komisja zastosowała upomnienie w sposób instrumentalny, mając pełną świadomość, że zastosowanie się do niego jest niemożliwe. Funkcją upomnienia jest umożliwienie bankowi podjęcie działań naprawczych. Takie działanie KNF narusza art. 6 i art. 8 k.p.a.
Bank sformułował również zarzut, iż organ nadzoru wydając Decyzję dopuścił się naruszenia zasady "ne bis in idem". Odnosząc się do powyższego zarzutu Komisja stwierdziła, iż jest on pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Już z samej sentencji Decyzji jednoznacznie wynikało za jaki czyn i na jakiej podstawie prawnej na Bank została nałożona kara pieniężna. W sentencji bowiem Decyzji "expresiss verbis" wskazano, że Stronie została wymierzona kara pieniężną za brak sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych: I. w likwidacji, S. w likwidacji, L. w likwidacji oraz V. w likwidacji. Jednocześnie w sposób precyzyjny określono podstawę prawną Decyzji, poprzez wskazanie przepisu prawa, który został naruszony przez Bank (tj. § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy inwestycyjnych), jak również w postaci przepisu prawnego, na podstawie którego została Strona ukarana (tj. art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe). Tym samym sentencja Decyzji nie budzi żadnych wątpliwości odnośnie tego za jaki czyn Bank otrzyma! karę.
Bank zarzucił również, że nałożona na niego Decyzją kara jest nieproporcjonalna. Zdaniem Komisji, stosownie do przyjętej zasady legalności, swoje orzeczenie (Decyzję) oparła na odpowiednich przepisach prawa. W zakresie ustalania nałożonej kary przepisem właściwym jest art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawa bankowego, który nakazuje KNF ustalać wysokość nakładanej kary w oparciu o przychód Banku wykazany w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym. Wymierzona kara nie może być wyższa niż 10% tego przychodu. Tak więc jedynym wskaźnikiem, w oparciu o który należało ustalić karę jest całościowy przychód Banku.
Ponadto Komisja wskazała, że przy wymiarze kary nakładanej Decyzją uwzględnił wszystkie przesłanki wymiaru kary, które nakazują mu wziąć pod uwagę przepisy ustawy Prawo bankowe (art. 138 ust. 3c i ust. 8 ustawy Prawo bankowe). Dodatkowo Komisja uwzględniła przy wymiarze kary koszty związane z likwidacją Funduszy.
Na uznanie nie zasługiwał także zarzut Strony dotyczący niezgodności wymierzonej Decyzją kary z art. 138 ust. 3b Prawa bankowego. Organ wyjaśnił, że powyższy przepis określa jedną z dyrektyw wymiaru kary, odnosząc ją do "korzyści osiągniętej przez bank w wyniku naruszenia". Jednak dyrektywa ta znajduje swoje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy uda się ustalić wysokość tej korzyści. Podkreślić należy, że naruszeniem w niniejszej sprawie, którego dopuścił się Bank był brak sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy, a nie nieprawidłowe sprawowanie funkcji depozytariusza dla Funduszy. Zatem ewentualną korzyść należało ustalać badając jakie skutki przyniosło dla Banku nieterminowe sporządzenie tych sprawozdań.
W ocenie KNF nietrafny jest również zarzut Banku, iż wymierzona mu kara jest nieproporcjonalna, gdyż pozostaje niewspółmierna do wysokości kar stosowanych dotychczas przez Komisję, a to narusza zasadę zaufania do państwa. Bank stwierdził, że historycznie Komisja nie nałożyła żadnej kary na bank za opóźnienie w sporządzeniu sprawozdań finansowych. Organ odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że wszystkie kary nakładane na uczestników rynku finansowego mają charakter zindywidualizowany. Wymierzenie ich bowiem następuje w drodze decyzji administracyjnych, które są aktami prawa administracyjnego, charakteryzującymi się m.in. indywidualnością i konkretnością, czyli dotyczą indywidualnie oznaczonych podmiotów i w sposób władczy rozstrzygają o ściśle określonym zakresie ich praw lub obowiązków. Tak więc samo to już oznacza, iż nie można dokonywać prostego porównania między rozstrzygnięciami administracyjnymi, które dotyczą różnych uczestników rynku finansowego działających w odmiennych segmentach rynku finansowego i dopuszczających się różnych naruszeń prawa. Organ nadzoru dysponuje zróżnicowanym instrumentarium środków nadzorczych i stosownie do zaistniałej sytuacji stosuje właściwe, które mogą lecz nie zawsze muszą przybrać postać sankcji pieniężnej.
Komisja uznała, iż nałożenie na Bank kary pieniężnej będzie środkiem adekwatnym do stwierdzonych w niniejszym postępowaniu nieprawidłowości. Reakcję organu nadzoru na stwierdzone naruszenia powinna cechować odpowiednia intensywność i dolegliwość, tak aby cele nadzoru nad rynkiem finansowym mogły być skutecznie przez Komisję realizowane. Celem zastosowania przez organ nadzoru kary pieniężnej jest przede wszystkim zapewnienie przestrzegania przez adresatów norm prawnych obowiązków w obszarach uznanych za szczególnie istotne przez ustawodawcę. Sankcja nie może być oderwana od stwierdzonych nieprawidłowości i ma pozostawać z nimi w ścisłym związku przyczynowo - skutkowym, tak aby w pełni odzwierciedlała stopień naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa. Podstawową przesłanką odpowiedzialności podmiotu jest bezprawność czynu, rozumiana jako zachowanie niezgodne z przepisami prawa, bez dokonywania innych ocen. Administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do działania zgodnego z przepisami prawa. Kary te, stosowane z mocy prawa, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie, motywują adresatów określonych tam norm, do wykonywania ustawowych obowiązków. Tym samym kara administracyjna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który ma służyć zapewnieniu wykonywania obowiązków nałożonych przez obowiązujące przepisy prawa. Celem kary jest również zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości i efektywniejsze wykonywanie przez podmioty nadzorowane przepisów prawa. Kara administracyjna ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji, agregowanych przez pojęcie interesu publicznego.
Organ nadzoru nie przyjmuje automatyzmu karania podmiotów nadzorowanych poprzez wymierzanie kar pieniężnych, w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów m. in. ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi lub przepisów wykonawczych do tej ustawy. Organ nadzoru kierował się w szczególności przesłankami wskazanymi w art. 138 ust. 3c i art. 138 ust. 8 ustawy Prawo bankowe.
Komisja przy nakładaniu kary pieniężnej wzięła pod uwagę wagę i charakter naruszenia oraz czas jego trwania. Naruszony został podstawowy przepis regulujący obowiązki likwidatora funduszy w toku likwidacji, nakazujący niezwłoczne sporządzenie sprawozdania na otwarcie likwidacji funduszu inwestycyjnego. W związku z niesporządzeniem przez Bank sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji Funduszy, sprawozdania te nie zostały przekazane Zgromadzeniom Inwestorów tych Funduszy, a zatem uczestnicy tych Funduszy od wielu miesięcy pozbawieni są informacji o sytuacji majątkowej Funduszy oraz wartości posiadanych przez nich certyfikatów inwestycyjnych. W konsekwencji uczestnicy Funduszy nie mają możliwości uzyskania pełnego obrazu sytuacji majątkowej funduszy. Posiadając zaś informacje w przedmiotowym zakresie uczestnicy mogliby podjąć decyzję co do dalszych kroków prawnych, w tym dotyczące ewentualnych roszczeń.
Komisja rozważyła stanowisko Banku odnoszące się do przyczyn niesporządzenia sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji (podane przez niego przyczyny obiektywne). Jednakże stanowisko to nie było w opinii Komisji przekonujące. Przedłużająca się bowiem weryfikacja dokumentacji Funduszy, prowadzona najpierw przez Bank jako reprezentanta tych Funduszy, a następnie ich likwidatora, budzi bardzo istotne wątpliwości w odniesieniu do efektywności działań prowadzonych przez Bank. tym bardziej, że sytuacja Funduszy powinna być Bankowi (jako depozytariuszowi) znana. Nawet w przypadku gdyby sytuacja Funduszy nie była znana Bankowi (co nie powinno mieć miejsca), nie sposób przyjąć argumentu Banku, że wątpliwości powziął z doniesień, czy też doniesień biegłego rewidenta, bowiem już w maju 2017 r. uczestnicy Funduszy zwracali się do Banku z prośbą o weryfikację majątku Funduszy i wskazywali na wątpliwości dotyczące transakcji spółek celowych Funduszy. W związku z przedłużającym się etapem weryfikacji aktywów funduszy, Bank jako likwidator nie mógł rozpocząć faktycznych czynności mających na celu zbycie aktywów Funduszy, co prowadzi do wydłużenia procesu ich likwidacji, a tym samym może skutkować opóźnieniem momentu wypłaty środków pieniężnych uczestnikom Funduszy. Ponadto niesporządzenie sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji Funduszy oraz nieprzekazanie tych sprawozdań organowi nadzoru, utrudnia sprawowanie przez Komisję efektywnego nadzoru w odniesieniu do Funduszy, a co za tym idzie może również negatywnie wypływać na sytuację ich uczestników.
Odnosząc się do stopnia przyczynienia się i odpowiedzialności Banku za zaistniałe naruszenie organ wskazał, że Bank jest likwidatorem Funduszy i to na nim jako likwidatorze spoczywają obowiązki zakreślone w ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu afi oraz w Rozporządzeniu w sprawie likwidacji funduszy inwestycyjnych, w tym obowiązek wskazany w § 7 ust. 1 tego Rozporządzenia dotyczący niezwłocznego sporządzenia sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji funduszy inwestycyjnych. Natomiast Bank nie sporządził wymaganych sprawozdań finansowych. Wobec czego Bank ponosi odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie jako podmiot prowadzący likwidację Funduszy. Do zaistnienia naruszenia przyczyniły się niewątpliwie działania Banku jako depozytariusza, a w zasadzie ich brak.
Odnosząc się do wysokości nałożonej kary pieniężnej w stosunku do wysokości przychodów, zysku lub majątku Banku wyjaśniono, że nałożona "niniejszą decyzją kara pieniężna stanowi 2,20 % wartości przychodów Banku i 63,27% zysku wskazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym, tj. sprawozdaniu finansowym Banku za 2017 r. Komisja uznała, że Strona jest w stanie ponieść nałożoną w przedmiotowej decyzji karę pieniężną, bez istotnego pogorszenia jej kondycji finansowej. Komisja wzięła pod uwagę przy wymiarze kary fakt, że niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji Funduszy nie mogło doprowadzić do osiągnięcia przez Stronę korzyści. Jednocześnie KNF uwzględniła koszty jakie Bank poniósł w związku z prowadzoną likwidacją, nie biorąc równocześnie pod uwagę kosztów szacowanych przez Bank na przyszłość ze względu na brak pewności co do ich faktycznego zaistnienia. Komisja oceniła również skutki stwierdzonego naruszenia dla stabilności finansowej i rynku finansowego i uznała, że stwierdzone w niniejszej decyzji naruszenie nie wpłynie na stabilność finansową. Komisja jako okoliczność łagodzącą wzięła pod uwagę współpracę Banku z Komisją w kwestii dotyczącej sporządzenia sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji Funduszy. Nałożona na Stronę kara pieniężna w wysokości 50 000 000 zł, przy uwzględnieniu maksymalnego wymiaru kary przewidzianego w art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe, stanowi w ocenie Komisji adekwatny środek ingerencji w prawa majątkowe adresata decyzji (tu: Banku). Kara pieniężna godzi w dobro, jakim jest majątek podmiotu naruszającego obowiązki administracyjnoprawne. Na Banku, jako na profesjonalnym podmiocie działającym na rynku finansowym, ciąży szczególny obowiązek przestrzegania regulacji dotyczących rynku finansowego. Dlatego też nieprzestrzeganie przez niego obowiązków w każdym przypadku powinno spotkać się ze stanowczą reakcją organu nadzoru. Tym samym nałożona kara jest adekwatna do stwierdzonej w toku postępowania nieprawidłowości, a jej nałożenie jest konieczne z uwagi na okoliczności sprawy i cele, jakie organ nadzoru zamierza osiągnąć.
W opinii Komisji podstawowy cel przemawiający za nałożeniem w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej, jakim jest zabezpieczenie interesu uczestników rynku kapitałowego, zostanie zrealizowany poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 50 000 000 zł. Powyższe oznacza równocześnie, że Komisja nie może spełnić żądania Strony wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które dotyczy istotnego obniżenia nałożonej kary.
Odnosząc się zaś do wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego, Komisja wskazała, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraci charakter sprawy administracyjnej w sytuacji gdy: strona utraci przymiot strony postępowania, sprawa nie podlega lub nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, nastąpiła zmiana stanu prawnego będącego podstawią do wydania decyzji lub sprawa utraci przedmiot podlegający uregulowaniu w postępowaniu administracyjnym lub brak jest przedmiotu postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie przez Bank § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie likwidacji funduszy, naruszenie to uzasadnia skorzystanie z instrumentu nadzorczego oddziaływania na Stronę, a tym samym istnieje podstawa do zakończenia prowadzonego postępowania decyzją merytoryczną, brak jest podstaw zarówno faktycznych i prawnych dla uznania zasadności wniosku Strony w zakresie umorzenia niniejszego postępowania.
Ustosunkowując się natomiast do wniosku Strony o odstąpienie na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a. od nałożonej kary i poprzestanie na pouczeniu, KNF stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. musi zaistnieć jedna z dwóch przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa oraz za to samo zachowanie na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie albo wykroczenie skarbowe albo strona została prawomocnie skazana za przestępstwo albo przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Komisja wskazała, że w zaistniałym stanie faktycznym, nie można mówić o znikomym naruszeniu przepisu prawa. W niniejszym stanie faktycznym nie ma również zastosowania przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem za przedmiotowe naruszenie na Stronę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej albo kara za wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, jak również Strona nie została prawomocnie skazana za przestępstwo albo przestępstwo skarbowe.
Następnie R. z/s w W., Austria działający w Polsce za pośrednictwem R. (Spółka Akcyjna) Oddział w Polsce jako następcy prawnego R. S.A., zaskarżył w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2018 r. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona zarzuciła jej:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 11 ust. 2 pkt 3 Prawa Bankowego w związku z art. 16 § 1 kpa. w związku z art. 6 kpa.w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 Ustawy o Nadzorze ' polegające na wydaniu Drugiej Decyzji w następstwie przeprowadzenia postępowania z Wniosku o Ponowne Rozpatrzenie Sprawy zakończonej wydaniem Pierwszej Decyzji, która była decyzją ostateczną, co powoduje, że Druga Decyzja została wydana bez podstawy prawnej, 1 rażącym naruszeniem prawa, a jednocześnie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a w konsekwencji podlega stwierdzeniu nieważności z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania Drugiej Decyzji, która podlega stwierdzeniu nieważności;
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do działalności Banku związanej z pełnieniem funkcji depozytariusza oraz likwidatora Funduszy, podczas gdy:
a) przepis ten pozwala nałożyć karę pieniężną na bank jedynie za naruszenie przepisów prawa dotyczące działalności banku lub jego organizacji, a przepisy Rozporządzenia nie regulują ani działalności, ani organizacji banku — działalność likwidatora funduszu inwestycyjnego nie jest działalnością bankową, ponieważ likwidatorem może być także towarzystwo funduszy inwestycyjnych lub inny podmiot wyznaczony przez Komisję
b) w konsekwencji, nie istnieją podstawy do różnicowania sytuacji prawnej likwidatora funduszu inwestycyjnego w zależności od tego , jaki podmiot pełni tę funkcję (czy jest to bank, czy też inny podmiot) — w tej sprawie, gdyby likwidatorem Funduszy było towarzystwo funduszy inwestycyjnych lub inny podmiot wyznaczony przez Komisję. Komisja nie mogłaby zastosować art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego do nałożenia kary, a jego zastosowanie w tej sprawie wobec Banku stanowiło naruszenie zasady równego traktowania przewidzianej w art.32 ust. 1 Konstytucji;
c) uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego powstaje po stronie Komisji dopiero po niezastosowaniu się przez bank do upomnienia — zatem, uprawnienie do nałożenia Kary Pieniężnej nie mogło powstać w sytuacji, gdy Bank nie mógł zastosować się do upomnienia udzielonego mu w dniu 14 sierpnia 2018 roku ("Upomnienie"), co miało miejsce w okolicznościach tej sprawy (nawet gdyby istniała podstawa prawna do udzielenia Upomnienia — co nie miało miejsca);
d) brak było podstaw prawnych do udzielenia Bankowi Upomnienia, ponieważ Bank nie miał możliwości sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji z powodu braku odpowiednich danych i dokumentów wskutek nieprzekazania ich przez F. S.A, ("F.") i organy ścigania — przy czym Komisja, mając tego świadomość, nie wyznaczyła Bankowi terminu do zastosowania się do Upomnienia, lecz od razu nałożyła na Bank Karę Pieniężną;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego w związku z § 7 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" poprzez nałożenie na Bank Kary Pieniężnej na podstawie prawnej, która w ogóle nie może zostać zastosowana z powodów wskazanych w punkcie (b) powyżej, a także dlatego, że:
a) doprowadziłoby to do naruszenia gwarantowanej Konstytucją RP zasady równości podmiotów wobec prawa z uwagi na niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej likwidatora funduszu inwestycyjnego w zależności od tego, jaki podmiot pełni tę funkcję (czy jest to bank, czy też inny podmiot) — pomimo posiadania przez te podmioty tej samej cechy relewantnej (którą jest pełnienie funkcji likwidatora funduszu inwestycyjnego);
b) podstawą prawną do nałożenia na likwidatora funduszu inwestycyjnego kary finansowej za uchybienie jego obowiązkom nie może być ani § 7 ust. 1 Rozporządzenia, ani art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego, a stosowanie sankcji bez wyraźnej podstawy prawnej, która na to pozwala, jest niedopuszczalne;
c) jedyną hipotetyczną podstawą nałożenia kary pieniężnej na bank (jako depozytariusza, ale nie likwidatora) funduszu mogłyby być art. 228a lub art. 232 ust. 1a Ustawy o Funduszach, które przewidują możliwość nałożenia kary pieniężnej na depozytariusza funduszu — jednak przesłanki nałożenia takiej kary na Bank nie powstały w okolicznościach tej sprawy;
4. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę § 7 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że Bank w okolicznościach faktycznych tej sprawy. ustalonych przez Komisję, naruszył ten przepis, podczas gdy:
a) przepis ten nie ustanawia terminu do sporządzenia sprawozdania finansowego funduszu inwestycyjnego na dzień otwarcia likwidacji, a jedynie wskazuje, że takie sprawozdanie finansowe powinno zostać sporządzone niezwłocznie po otrzymaniu dokumentów i nośników informacji, o których mowa w § 6 ust. 1 Rozporządzenia;
b) w okolicznościach tej sprawy obowiązek niezwłocznego sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji nie zaktualizował się, ponieważ Bank przez długi czas nie posiadał wszystkich danych niezbędnych do sporządzenia tych sprawozdań;
c) obowiązki likwidatora funduszu przewiduje art. 249 ust. 1 Ustawy o Funduszach", zatem nawet gdyby uznać, że Komisja może nałożyć karę na likwidatora funduszu inwestycyjnego (z czym Bank się nie zgadza), to taka kara mogłaby zostać nałożona jedynie za naruszenie ustawowych obowiązków likwidatora określonych w art. 249 ust. 1 Ustawy o Funduszach, a nie czynności technicznych wskazanych w Rozporządzeniu;
d) przepis ten ma charakter techniczny, a nie prawotwórczy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy nałożenia Kary Pieniężnej na Bank — co Komisja wprost przyznała w piśmie do Banku z dnia 13 marca 2018 roku; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania Drugiej Decyzji i nałożenia na Bank Kary Pieniężnej;
5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1 kpa. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 3 Ustawy o Nadzorze poprzez błędne uznanie, że Bank uchybił obowiązków: sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy w terminie zgodnym z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnień przedstawionych przez Bank w kolejnych pismach kierowanych do Komisji przed wszczęciem postępowania i po jego wszczęciu powinna prowadzić do wniosku, że:
a) na dzień otwarcia likwidacji Bank nie posiadał wystarczających danych i dokumentów do sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy — w tym celu konieczne było kompleksowe zbadanie stanu aktywów oraz sytuacji finansowej spółek celowych Funduszy;
b) na dzień otwarcia likwidacji Bank nie dysponował wszystkimi dokumentami koniecznymi do sporządzenia sprawozdań Finansowych Funduszy z uwagi na to, że znajdowały się one w dyspozycji organów ścigania (prokuratury i Centralnego Biura Antykorupcyjnego);
c) niezależnie od tego, Bank otrzymał od F. około 75.000 nieuporządkowanych dokumentów, które łącznie liczyły ponad 250.000 stron i musiały zostać poddane systematyzacji i analizie « na potrzeby pracy wyłącznie nad sprawą likwidacji Funduszy Bank zaangażował 19 osób, zwiększając początkowe zaangażowanie aż o 10 osób, w tym zatrudniając dodatkowe osoby; działając wcześniej jako depozytariusz Funduszy, Bank miał ograniczony zakres informacji na temat Funduszy, co wynikało z nienależytego wykonywania przez F. jego obowiązków dotyczących przekazywania Bankowi informacji na temat Funduszy;
d) po otwarciu likwidacji Funduszy Bank podejmował sprawne i skuteczne działania, które miały na celu przygotowanie tych sprawozdań w możliwie krótkim terminie — w szczególności Bank zainicjował przygotowanie sprawozdań finansowych spółek celowych Funduszy za rok 2017 oraz przeprowadzenie badania sprawozdań finansowych spółek celowych Funduszy za lata 2016 i 2017 przez firmę audytorska A. sp. z 0.0. oraz wykonanie operatów szacunkowych nieruchomości należących do spółek celowych Funduszy przez renomowane firmy wyceniające: P. sp z 0.0. i B. sp z o.o.; co powoduje, że nie zachodziła konieczność niezwłocznego sporządzenia sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich Iikwidacji, względnie że Bank nie popadł w zwłokę w sporządzeniu tych sprawozdań finansowych , a w konsekwencji nie naruszył z § 7 ust. 1 Rozporządzenia; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania Drugiej Decyzji i nałożenia na Bank Kary Pieniężnej;
6. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 72 ust. 1 pkt 7 Ustawy o Funduszach oraz art. 89 ust 1 w związku z art. 89 ust. 3 w związku z art. 90 ust. 2 lit. c) w związku z art. 90 ust. 5 oraz art. 94 Rozporządzenia 231/2013 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) rolą depozytariusza funduszu inwestycyjnego jest sporządzanie niezależnej wyceny aktywów netto funduszy inwestycyjnego i porównanie tak sporządzonej niezależnej wyceny z wyceną sporządzoną przez fundusz inwestycyjny;
b) depozytariusz funduszu inwestycyjnego, z racji pełnionej funkcji, musi posiadać niezbędne dane i dokumenty niezbędne do sporządzenia sprawozdania finansowego funduszu inwestycyjnego na dzień otwarcia likwidacji i jest to niezależne od tego, jakie informacje i dokumenty depozytariusz funduszu inwestycyjnego otrzymuje od towarzystwa funduszy inwestycyjnych; podczas gdy takie obowiązki depozytariusza funduszu inwestycyjnego nie wynikają z przytoczonych przepisów Ustawy o Funduszach i Rozporządzenia 231/2013, a w konsekwencji w okolicznościach tej sprawy nie można przypisywać tych obowiązków Bankowi i na tej podstawie uznawać, że wskutek ich naruszenia Bank nie był w stanie niezwłocznie sporządzić sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania Drugiej Decyzji i nałożenia na Bank Kary Pieniężnej;
7. naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 Ustawy o Nadzorze poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania, a następnie i wydanie obu Decyzji w sprawie, która w rzeczywistości została rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, ponieważ:
a) Komisja w rzeczywistości nie ukarała Banku za niesporządzenie sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji, lecz za rzekome nienależyte wykonywanie przez Bank obowiązków depozytariusza Funduszy, na co wskazuje treść uzasadnień obu Decyzji;
b) przeciwne twierdzenia Komisji zawarte w uzasadnieniu Drugiej Decyzji są bezpodstawne — z jednej strony Komisja szeroko komentuje rzekome naruszenie przez Bank jego obowiązków jako depozytariusza Funduszy, a z drugiej zdawkowo wskazuje, że ta okoliczność nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ jej przedmiotem miałaby być rzekoma zwłoka Banku w przygotowaniu sprawozdań finansowych Funduszy na dzień otwarcia ich likwidacji;
c) Komisja nie wzięła pod uwagę tego, że równolegle nałożyła na Bank inną karę pieniężną (w wysokości 5.000.000 złotych) w związku z rzekomym naruszeniem przez Bank obowiązków depozytariusza Funduszy A w innym postępowaniu zakończonym wydaniem przez KNF decyzji z dnia [...] października 2018 roku w sprawie o sygnaturze akt [...]; co powoduje, że Komisja w rzeczywistości nałożyła na Bank karę dwukrotnie za te same rzekome naruszenia, co stoi w sprzeczności z zasadą ne bis in idem — zakazu podwójnego karania tego samego podmiotu za ten sam czyn i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania Drugiej Decyzji i nałożenia na Bank Kary Pieniężnej;
8. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 Ustawy o Nadzorze poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji:
a) zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki powinien stanowić podstawę wydania Drugiej Decyzji;
b) nieuzasadnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Skarżącego na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania ukończonego wydaniem przez KNF decyzji z dnia [...] października 2018 roku w sprawie o sygnaturze akt [...];
9. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 Ustawy o Nadzorze poprzez niezapewnienie Skarżącemu realnej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu o skomplikowanym charakterze, co polegało na tym, że Komisja:
a) w dniu 23 października 2018 roku wezwała Bank do złożenia na piśmie wyjaśnień obejmujących udzielenie odpowiedzi na pytania Komisji i wyznaczyła Bankowi termin do złożenia tych wyjaśnień na dzień 25 listopada 2018 roku;
b) następnie, nie czekając na złożenie przez Bank wyjaśnień w tak oznaczonym terminie, wydała Drugą Decyzję pięć dni później, tj. dnia [...] października 2018 roku;
10. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 189d pkt 1, 4, 5 i 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez nałożenie na Bank rażąco wysokiej Kary Pieniężnej:
a) która jest nieadekwatna do charakteru i okoliczności rzekomego naruszenia przez Bank § 7 ust. 1 Rozporządzenia oraz do skutków tego naruszenia;
b) która jest nieproporcjonalna - między innymi dlatego, że nie odpowiada ona wadze rzekomego naruszenia i nie uwzględnia:
• przychodów, jakie Bank osiągnął z tytułu pełnienia funkcji depozytariusza Funduszy; oraz
• kosztów, jakie Bank ponosi z własnych środków na przeprowadzenie likwidacji Funduszy;
c) której wysokość stanowi konsekwencję wadliwego zróżnicowania przez Komisję sytuacji likwidatora funduszu inwestycyjnego w zależności od jego statusu (czy jest to bank, czy inny podmiot) — gdyby Skarżący nie był bankiem, to Komisja nie mogłaby nałożyć na niego tak rażąco wysokiej kary pieniężnej;
11. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 138 ust. 3b Prawa Bankowego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nałożenie na Bank rażąco wysokiej i nieproporcjonalnej Kary Pieniężnej, podczas gdy KNF - nakładając na Bank Karę Pieniężną na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a Prawa Bankowego powinna była wziąć pod uwagę to, że Bank otrzymał w związku z działalnością w charakterze depozytariusza Funduszy wynagrodzenie w wysokości 954.078,57 złotych, co może stanowić jedyną hipotetyczną korzyść, jaką Bank uzyskał w wyniku rzekomego naruszenia § 7 ust. 1 Rozporządzenia (której to korzyści — co istotne
Komisja nie dopatrzyła się w ramach postępowania) i powoduje, że Kara Pieniężna nie powinna przekroczyć dwukrotności tej sumy, czyli 1.908. 157,14 złotych.
Mając na względzie powyższe zarzuty:
1. na podstawie art, 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Drugiej Decyzji _ z uwagi na to, że została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, a jednocześnie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (co powinno stanowić konsekwencję uwzględnienia zarzutu podniesionego w punkcie 2(a) powyżej); ewentualnie, na wypadek przyjęcia (co nie powinno mieć miejsca), że Pierwsza Decyzja nie była decyzja ostateczną, a Komisja miała kompetencję do przeprowadzenia postępowania : Wniosku o Ponowne Rozpatrzenie Sprawy:
2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wniósł o stwierdzenie nieważności Drugiej Decyzji wraz z poprzedzającą ją Pierwszą Decyzją; ewentualnie. na wypadek przyjęcia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji:
3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości Drugiej Decyzji wraz z poprzedzającą ją Pierwszą Decyzją oraz umorzenie postępowania w sprawie w całości na podstawie art 145 § 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego; ewentualnie, na wypadek przyjęcia. że brak jest podstaw do umorzenia postępowania:
4. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości Drugiej Decyzji wraz z poprzedzającą ją Pierwszą Decyzją; ewentualnie, na wypadek przyjęcia, że brak jest podstaw do uchylenia Decyzji w całości:
5. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie Drugiej Decyzji wraz z poprzedzającą ją Pierwszą Decyzją w części, tj. w zakresie wysokości orzeczonej Kary Pieniężnej i wskazanie, że Kara Pieniężna nie powinna przekroczyć 1.908.157,14 złotych — zgodnie z art. 138 ust. 3b Prawa Bankowego; ewentualnie. na wypadek przyjęcia. że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 ust. 3b Prawu Bankowego:
6. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie Drugiej Decyzji wraz z poprzedzającą ją Pierwszą Decyzją w całości, tj. w zakresie wysokości orzeczonej Kary Pieniężnej i wskazanie, że Komisja mogłaby ewentualnie nałożyć na Bank karę pieniężną w wysokości i na podstawie art. 228a lub art. 232 ust. 1a Ustawy o Funduszach; w każdym przypadku:
7. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w dalszej części tej skargi i do niej dołączonych na okoliczności tam wskazane; wskazał, że część dokumentów objętych tym wnioskiem i dołączonych do skargi to dokumenty sporządzone wyłącznie w języku angielskim; Bank zobowiązuje się do przedstawienia tłumaczeń przysięgłych tych dokumentów lub odpowiednich wyciągów z tych dokumentów na każde wezwanie Sądu;
8. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p"s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c. wniósł o zobowiązanie Komisji do przedstawienia akt postępowania zakończonego wydaniem przez KNF decyzji z dnia [...] października 2018 roku w sprawie o sygnaturze akt [...] ("Postępowanie F."), a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach Postępowania F. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu tej skargi, a w szczególności na okoliczność:
a) prawidłowej realizacji przez Bank obowiązków depozytariusza Funduszy, w tym w kontekście przechowywania aktywów funduszu inwestycyjnego i prowadzenia rejestru aktywów Funduszy;
b) kontaktów Banku z F. i zakresu informacji przekazywanych Bankowi przez F.;
c) kontroli Funduszy prowadzonych przez Bank; Skarżący zastrzega sobie prawo do sprecyzowania tego wniosku poprzez wskazanie konkretnych dokumentów objętych tym wnioskiem po przedstawieniu przez KNF akt Postępowania F. w następstwie zobowiązania Sądu;
9. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c. wniósł o zobowiązanie Komisji do przedstawienia akt postępowania zakończonego wydaniem przez KNF decyzji z dnia [...] listopada 2017 roku o nałożeniu na F. SA. z siedzibą we W. kary pieniężnej w łącznej wysokości 5.000.000 złotych, o czym Komisja poinformowała w komunikacie z dnia 22 listopada 2017 roku na swojej stronie internetowej "', a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów nadających się w aktach tego postępowania na okoliczności wskazane w uzasadnieniu tej skargi, a w szczególności na okoliczność prawidłowej realizacji przez Bank obowiązków depozytariusza Funduszy, w tym w kontekście przechowywania aktywów funduszu inwestycyjnego i prowadzenia rejestru aktywów Funduszy; stanu aktywów Funduszy i dokumentacji dotyczącej Funduszy, która uzasadniała kompleksowe jego zbadanie (jak również sytuacji finansowej spółek celowych Funduszy) po przejęciu przez Bank funkcji likwidatora Funduszy; Skarżący zastrzega sobie prawo do sprecyzowania tego wniosku poprzez wskazanie konkretnych dokumentów objętych tym wnioskiem po przedstawieniu przez KNF akt postępowania w następstwie zobowiązania Sądu;
10. na podstawie art. 199 p.p.sa w związku z art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów tego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych — w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej w pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty, które zostały dodatkowo uzupełnione w kolejnych pismach procesowych składanych w toku postępowania przed sądem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu było dodatkowo uzupełnione w kolejnych pismach procesowych składanych w toku postępowania przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. p. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl§ 2 w/w artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt bądź inną czynność z zakresu administracji publicznej czy wydane zostały zgodnie z przepisami postępowania oraz czy nie naruszają prawa materialnego, natomiast przy orzekaniu nie uwzględnia zasad słusznościowych bądź też zasad współżycia społecznego.
Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. p. 1302 z późn. zm. Zwanej dalej ppsa).
Mając powyższe kryteria na uwadze sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazującym na jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.
Podnosząc pierwszy zarzut skargi strona wywodzi, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie tj. decyzja z dnia [...] września 2018 roku była decyzją ostateczną wobec czego decyzja druga, która zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy tj. decyzja z dnia [...] października 2018 roku powinna podlegać stwierdzeniu jako nieważna.
Stanowisko to należy uznać za niesłuszne z uwagi przede wszystkim na treść art. 11 ust 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r. p.621 z późn. zm.), zgodnie z którym "do decyzji komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".
Brzmienie art. 11 ust. 2 pkt. 13 Prawa bankowego tj. "decyzje Komisji nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia na bank kary finansowej mają moc ostatecznych decyzji administracyjnych" nawiązuje do sfery skuteczności i wykonalności decyzji, natomiast nie wpływa to na kwestię zaskarżalności decyzji.
Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego, na podstawie którego została na stronę nałożona kara pieniężna z uwagi na niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych, o których mowa w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z w/w art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego "w razie stwierdzenia, że bank nie realizuje zleceń określonych w ust. 1 lub nakazów określonych w ust. 2, a także gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie, a także przepisów rozporządzenia nr 575/ 2013 i innych bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji lub z naruszeniem statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów posiadanych rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi, Komisja Nadzoru Finansowego po uprzednim upomnieniu na piśmie może nałożyć na bank karę pieniężną w wysokości do 10% przychodu wskazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym , a w przypadku braku takiego sprawozdania – karę pieniężną w wysokości do 10% prognozowanego przychodu określonego na podstawie sytuacji ekonomiczno – finansowej banku"...
Natomiast w myśl art. 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych "niezwłocznie po otrzymaniu dokumentów i nośników informacji, o których mowa w § 6 ust. 1 likwidator sporządza sprawozdanie finansowe na dzień otwarcia funduszu...
Wbrew twierdzeniom strony w/w przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia na bank jako likwidatora funduszy kary pieniężnej. W świetle art. 138 ust. 3 pkt. 3 a Prawa bankowego kara może zostać bowiem nałożona gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo bankowe, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie. Działalność banku polega nie tylko na wykonywaniu czynności bankowych, o których mowa jest w art. 5 Prawa bankowego ale również mogą wykonywać inne czynności, tak jak to stanowi art. 6 Prawa bankowego, przewidziane w przepisach innych ustaw m.in. w ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi tj. mogą być depozytariuszami tych funduszy oraz ich likwidatorami. Na podstawie art. 252 ustawy o funduszach inwestycyjnych zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie likwidacji funduszy inwestycyjnych. Tak więc za naruszenie w/w przepisów może być nałożona kara pieniężna, o której mową w art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w której stronie skarżącej pełniącej funkcję likwidatora został postawiony zarzut naruszenia §7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych.
Strona skarżąca podniosła, że gdyby towarzystwo było likwidatorem funduszy organ nie mógłby zastosować art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie do banków co ewidentnie narusza konstytucyjną zasadę równości.
To stanowisko strony, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem mieć na uwadze, że towarzystwa funduszy inwestycyjnych są innymi instytucjami finansowymi niż banki. Z tego względu art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego nie może sankcjonować niezgodną z prawem działalności towarzystwa jako likwidatora. Przepis ten odnosi się do banków i może stanowić podstawę do nałożenia kary za niezgodną z prawem działalność banku jako likwidatora funduszy.
Przepis art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego stanowi, że kara pieniężna może być nałożona na bank po uprzednim upomnieniu na piśmie. W niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego dopełniła tego warunku, gdyż pismem z 14 sierpnia 2018 roku udzieliła stronie upomnienia za brak niezwłocznego sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA /Wa 782/ 17) upomnienie stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania sankcji nadzorczych poza tym daje podmiotowi nadzorowanemu możliwość podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Należy mieć na uwadze, że w upomnieniu KNF zaleciła bankowi niezwłoczne sporządzenie sprawozdań Funduszy. Co prawda okres pomiędzy udzieleniem upomnienia, a wszczęciem postępowania (17 sierpnia 2018 r.) był kilkudniowy, ale pierwsza decyzja w tej sprawie zapadła [...] września 2018 r., zaś druga decyzja w dniu [...] października 2018 roku, tak więc strona miała możliwość dokonania samokontroli postępowania i wywiązania się z obowiązku jaki nakładał na nią §7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych. Jest bezsporne, że bank nie sporządził sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych. Nie dochował również terminów określonych w przedstawionych przez siebie harmonogramach czynności likwidacji funduszy. Zdaniem Sądu strona nie może dla usprawiedliwienia opóźnienia powoływać się na brak dysponowania wszystkimi dokumentami i nośnikami informacji niezbędnymi do sporządzenia sprawozdań finansowych, za dostarczenie których było odpowiedzialne towarzystwo i nie zrealizowało w pełni swojego obowiązku, bądź też że były one w posiadaniu organów ścigania. Sąd podziela w całości stanowisko organu, że bank skoro pełnił wcześniej obowiązki depozytariusza na podstawie umowy z F. SA powinien zadbać aby każda ze stron tej umowy wywiązywała się z nałożonych na nią obowiązków. Z pewnością bank nie powinien ograniczać się tylko do przyjmowania informacji od towarzystwa, ale powinien aktywnie egzekwować od towarzystwa przekazania niezbędnych dokumentów oraz czuwać nad tym, aby wycena wartości aktywów była dokonywana zgodnie z przepisami prawa i statutem. Jak podaje organ, już w maju 2017 roku uczestnicy zwracali się o Banku z wątpliwościami dotyczącymi sytuacji Funduszy, majątku spółek Funduszy i dokonywanych przez te spółki transakcji oraz zwracali się o weryfikację majątku funduszy. W dniu 21 listopada 2017 roku Komisja cofnęła F. zezwolenie udzielone decyzją Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] kwietnia 2006 r. na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu oraz zarządzaniu funduszami inwestycyjnymi. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń Banku, że o nierzetelności działań towarzystwa dowiedział się z doniesień i od początku realizował wszystkie obowiązki depozytariusza nałożone na niego przepisami prawa. Należy mieć na uwadze okoliczność, że wobec cofnięcia decyzją KNF z dnia [...] listopada 2017 roku zezwolenia udzielonego F. na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu oraz zarządzaniu funduszami inwestycyjnymi na mocy art. 68 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych od tej daty fundusze inwestycyjne były reprezentowane przez depozytariusza, czyli przez skarżący bank. Dopiero po upływie 3 miesięcy od wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia wobec nieprzejęcia zarządzania funduszami przez inne towarzystwo funduszy inwestycyjnych fundusze w myśl art. 68 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych uległy rozwiązaniu. Był to luty 2018 roku zaś bank stał się likwidatorem funduszy na którym zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu likwidacji funduszy spoczywał obowiązek sporządzenia sprawozdania finansowego na dzień otwarcia likwidacji funduszu. To sporządzenie sprawozdania miało nastąpić niezwłocznie po otrzymaniu dokumentów, nośników informacji, o których mowa w §6 ust. 1 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że towarzystwo, a w przypadku o którym mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o funduszach depozytariusz jest obowiązany do przekazania likwidatorowi wszystkich dokumentów i nośników informacji dotyczących działalności funduszu. Oznacza to, że obowiązek wyegzekwowania niezbędnej dokumentacji od F. spoczywał na stronie skarżącej tym bardziej od dnia 21 listopada 2017 roku,, albowiem od tej daty bank stał się reprezentantem funduszy.
Zdaniem Sądu niezasadne jest stanowisko banku, że jedyną hipotetyczną podstawą nałożenia na niego kary pieniężnej mógłby być art. 228a lub art. 232 ust 1a ustawy o funduszach. Przepisy te statuują bowiem odpowiedzialność depozytariusza funduszu w warunkach temu przewidzianych tymczasem w niniejszej sprawie bank odpowiada za wywiązanie się z obowiązków likwidatora.
Skarżący sformułował również zarzut, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia zasady "ne bis in idem", która zakazuje karania tego samego podmiotu dwukrotnie za ten sam czyn tj. rzekome naruszenia jako depozytariusz funduszy, za które to naruszenie bank został już ukarany na podstawie innej decyzji KNF, która została wydana również [...] września 2018 roku, znak [...]. Stanowisko banku należy uznać za nieusprawiedliwione. W niniejszej sprawie bank został ukarany za niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji określonych w decyzji funduszy inwestycyjnych. Podstawą nałożenia kary był art. 138 ust 3 pkt. 3a Prawa bankowego wobec naruszeń § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych. Natomiast decyzja z dnia [...] września 2018 roku, znak [...] nakłada na bank kary pieniężne za naruszenie innych przepisów z uwagi za nieprawidłowe sprawowanie funkcji depozytariusza.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, że bank mógłby zostać ukarany jedynie za naruszenie obowiązków likwidatora określonych w art. 249 ust. 1 o funduszach. Punktem wyjścia dla przeprowadzenia prawidłowej likwidacji jest bowiem niezwłoczne sporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych. Należy to do obowiązków likwidatora z uwagi na treść §7 ust. 1 ustawy w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych zaś ustawową podstawą nałożenia kary jest art. 138 ust 3 pkt. 3a ustawy Prawo bankowe. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Organ zgromadził bowiem obszerny materiał dowodowy i dokonał prawidłowej jego oceny dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 183 ust. 3 pkt. 3a ustawy Prawo bankowe za naruszenie przepisu § 7 ust 1 rozporządzenia w sprawie trybu przeprowadzenia likwidacji funduszy. Organ zasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez bank dowodu z akt postępowania [...], albowiem sprawa ta dotyczy nieprawidłowego działania banku jako depozytariusza funduszy a nie braku sporządzenia sprawozdań finansowych. KNF w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie badała czy sposób prowadzenia przez bank działalności w charakterze depozytariusza funduszy naruszał jakiś przepis prawa i czy należy z tego powodu nałożyć karę, ale to czy od strony prawnej i faktycznej depozytariusz powinien dysponować wiedzą, która umożliwiłaby mu sporządzenie sprawozdań funduszy w sposób niezwłoczny. W oparciu o wskazane przez bank przyczyny braku sporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji możliwe było np. stwierdzenie, że bank będący depozytariuszem funduszy nie realizował podczas pełnienia swojej funkcji w pełni swoich obowiązków. W przeciwnym razie bank w momencie rozpoczęcia likwidacji funduszy posiadałby pełną wiedzę o stanie ich aktywów, co umożliwiłoby mu niezwłoczne sporządzenie sprawozdań finansowych na otwarcie likwidacji funduszy.
Według oceny Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 §1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z wyjaśnień organu co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, pismem z dnia 18 października 2018 roku zwrócono się do banku o potwierdzenie w terminie 3 dni czy podtrzymuje swoje wcześniejsze zobowiązanie co do terminów przedstawienia sprawozdań finansowych, jakie wynikały z przedstawionych przez bank harmonogramów czynności likwidacyjnych (tj. 31 października 2018 r. i 30 listopada 2018 r.). Jak wyjaśnił bank informacja, o którą się zwrócono była istotna z punktu widzenia wymiaru kary. W odpowiedzi pismem z dnia 22 października 2018 r. bank zwrócił się o zorganizowanie spotkania w tej sprawie. Pismem z dnia 23 października 2018 roku zwrócono się ponownie o w/w informacje w formie pisemnej. Na skutek omyłki błędnie określono datę, w jakiej bank powinien udzielić odpowiedzi (wskazano 25 listopada 2018 r. a powinno być 25 października 2018 r. ) Bank złożył pismo z dnia 25 października 2018 roku, w którym odniósł się do wezwania z dnia 23 października 2018 roku, ponownie zwrócił się o organizację spotkania, wskazując, że powinno ono poprzedzać złożenie pisemnych wyjaśnień przez bank. Bank uznał, że za jego odpowiedź na wezwanie organu z dnia 18 października 2018 roku do złożenia wyjaśnień należy uznać jego prośbę o spotkanie.
Pismem z dnia 26 października 2018 r. bank ponownie zwrócił się o spotkanie przedstawicieli Banku z przedstawicielami Komisji. Tak więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2018 roku bank ustosunkował się do wezwania KNF.
Za niezasadny należy uznać kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 § 1 kpa w związku z art. 105 §1 kpa w związku z art. 110 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze.
Wbrew twierdzeniom strony wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z podejrzeniem naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych. Prowadzone postępowanie doprowadziło do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 50 000 000 zł wobec stwierdzenia, że bank nie sporządził sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych. Natomiast postępowanie w sprawie [...] dotyczyło nienależytego wykonywania przez bank obowiązków depozytariusza. Są to dwa różne postępowania, w których decyzje zostały wydane w oparciu o inną podstawę prawną.
Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący wysokości nałożonej na bank kary pieniężnej Sąd stwierdza, że podstawą prawną jej nałożenia był art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe. Natomiast przesłanki wymiaru jej wysokości, które zostały uwzględnione przez organ, zostały sformułowane w art. 138 ust. 3 c i art. 138 ust. 8 Prawa bankowego. Wbrew twierdzeniu strony organ w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadnił wysokość kary pieniężnej. Należy podkreślić, że art. 189d kpa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dyrektywy wymiaru kary zostały szczegółowo podane w w/w art. 138 ust. 3c i art. 138 ust. 8 Prawa bankowego. Zgodnie zaś z art. 189a §2 pkt. 1 kpa przepisów działu IVa kpa stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego jest decyzją uznaniową.
Uznanie administracyjne następuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustawowej treści rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 kpa wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Według oceny Sądu zaskarżona decyzja nie jest dowolną, gdyż organ wszechstronnie wyjaśnił okoliczności sprawy oraz należycie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie w tym co do wymiaru nałożonej kary pieniężnej. Nie jest ona wygórowana gdyż stanowi 2,2% przychodu banku, a górna granica kary wynosi 10%. Przepis art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego stanowi, że w przypadku naruszeń o których mowa w tym przepisie może być nałożona kara pieniężna w wysokości do 10% przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym, a w przypadku braku takiego sprawozdania kara pieniężna w wysokości do 10% prognozowanego przychodu określonego na podstawie sytuacji ekonomiczno-finansowej banku. W przepisie tym wyraźnie wskazane jest, że karę wylicza się do 10% całego przychodu banku, a nie przychodów, jakie bank osiągnął z tytułu pełnienia funkcji depozytariusza Funduszy. Należy również wskazać, że przepis art. 138 ust 3b Prawa bankowego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Stanowi on, że w przypadku gdy jest możliwe ustalenie kwoty korzyści osiągniętej przez bank albo straty, której bank uniknął w wyniku naruszenia, karę pieniężną, o której mowa w ust. 3 pkt. 3a można ustalić w wysokości do dwukrotności kwoty korzyści lub straty.
W niniejszej sprawie naruszenie dotyczyło braku sporządzenia sprawozdań finansowych funduszy a nie nieprawidłowego sprawowania funkcji depozytariusza dla funduszy. W toku postępowania nie można było z przyczyn obiektywnych ustalić jaką korzyść osiągnął bank wobec niesporządzenia sprawozdań finansowych. Wymierzając karę organ wziął pod uwagę przy wymiarze kary fakt, że niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy nie mogło doprowadzić do osiągnięcia przez bank korzyści. Przepis art. 138 ust. 3b Prawa bankowego znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których dane działanie lub zaniechanie można zakwalifikować jako działanie nakierowane na osiągnięcie określonego zysku lub straty. W niniejszej więc sprawie podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej mógł stanowić jedynie art. 138 ust. 3 pkt. 3a Prawa bankowego.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze i w kolejnych pismach procesowych zgłoszonych w trybie art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed Sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Przepis art. 106 §3 ppsa powinien być traktowany jako wyjątek od zasady, że organ administracji rozstrzygający w sprawie obowiązany jest , zgodnie z regułami kpa, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiło to sądowi kontrolę legalności decyzji poprzez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego. Przesłankami prowadzenia postępowania dowodowego są: konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed WSA i w konsekwencji dokonywanie przed ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionych celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Tymczasem strona skarżąca z uwagi na zakres postulowanego postępowania dowodowego traktuje postępowanie sądowe jako trzecią instancję w toku postępowania dowodowego. W istocie bank domaga się nie tylko powołania przed Sąd postępowania dowodowego w pełnym zakresie, ale również oczekuje jego rozszerzenia o dodatkowe dokumenty oraz akta innej sprawy administracyjnej. Ponadto wnosi o przeprowadzenie dowodu z uzupełniających opinii, wydanych na zlecenie prywatne. Zdaniem Sądu, opinie te należy traktować nie jako dowody ale jako uzupełnienie stanowiska procesowego stron. Z tych wszystkich względów Sąd poprzestał na obszernych materiałach dowodowych zgromadzonych w aktach administracyjnych, uznając, że przeprowadzenie dowodów, zgłoszonych przez stronę skarżącą spowoduje nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.