VI SA/Wa 238/19

VI SA/Wa 238/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
II GSK 191/20 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134; art. 145; art. 135; art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156; art. 31 par 1 pkt 2, par 2 i par 3; art. 28; art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3; art. 8;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 129b ust. 1; art. 94a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 8 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony oddala skargę
Uzasadnienie
VI SA/Wa 238/19
Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w L., utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w którym organ pierwszej instancji:
1. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału jako strony postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez spółkę Apteka [...] sp. j. z siedzibą w W.,
2. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" jako organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym znak: [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez Apteka [...] sp. ]. z siedzibą w W..
Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. — Prawo farmaceutyczne (Dz.U.201 7.2211 ze zm.) dalej: "u.p.f." oraz art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, art. 61a, art. 28 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej: "k.p.a." w zw. z w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935),
Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...][...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w L. (dalej: "WlF") zawiadomił spółkę Apteka [...] Sp. j. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie reklamy apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w W. przy Al. J. [...].
Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w L. (dalej: "Stowarzyszenie"), wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w L. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu toczącym się przed WIF pod znakiem: [...], którego stroną jest spółka Apteka [...] Sp. j. z siedzibą w W.. Wskazało, że kwestionowana przez organ ulotka informacyjna Stowarzyszenia jest zgodna z prawem, a jej kolportaż został dokonany na zlecenie Stowarzyszenia bez udziału spółki Apteka [...]Sp. j. z siedzibą w W.. Doprecyzowując swój wniosek poinformowało, że wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na obu podstawach, tj. art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Do pisma załączyło statut.
Pismem z [...] marca 2014 r., znak: [...] WIF zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku z [...] grudnia 2013 r. bez rozpoznania, wobec nie usunięcia braków.
Pismem z [...] marca 2014 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł zażalenie na pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Postanowieniem z [...] maja 2014 r., znak: [...], Główny lnspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uznał, że pismo WIF z [...] marca 2014 r. nie było postanowieniem, ale pismem skierowanym do wnoszącego podanie z informacją o pozostawieniu podania bez rozpoznania, z uwagi na uchybienie terminu do jego uzupełnienia.
Stowarzyszenie wniosło skargę na ww. postanowienie GIF do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA").
Wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2453/14, WSA uchylił ww. postanowienie GIF. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazał, że w razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do NSA. Uznał, że postanowienie GIF stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez stronę zażalenia na pozostawienie przez WIF wniosku bez rozpoznania narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uwzględniając stanowisko Sądu, GIF postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] wyznaczył WIF dodatkowy termin 21 dni na załatwienie sprawy z wniosku Stowarzyszenia, wskazując jednocześnie, że pozostawiając wniosek bez rozpoznania, WIF nie załatwił sprawy w terminie.
[...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w L. postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., jak wskazano na wstępie: odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia zarówno - do udziału jako strony postępowania administracyjnego, jak i odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału jako organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez spółkę Apteka [...] sp. j. z siedzibą w W..
W złożonym zażaleniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich koniecznych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie należytej analizy treści statutu Stowarzyszenia "[...]", podczas gdy analiza ta doprowadziłaby do wniosku o istnieniu zarówno interesu prawnego w występowaniu Stowarzyszenia jako strony niniejszego postępowania, jak i interesu społecznego w jego dopuszczeniu do udziału w sprawie jako organizacji społecznej,
2. art. 77 § 1 w zw. z art. art. 80 kpa. poprzez uznanie, że prowadzone wobec apteki postępowanie nie ogranicza Stowarzyszenia w posługiwaniu się jego logo, podczas gdy wydanie ostatecznej decyzji zakazujące] spółce "APTEKA [...]" Sp. j. posługiwania się logiem Stowarzyszenia "[...]", w sposób oczywisty ogranicza również możliwość posługiwania się swoim logiem przez Stowarzyszenie,
3. art. 77 § 1 w zw. z art. art. 80 kpa. poprzez uznanie, że prowadzone wobec apteki postępowanie nie ogranicza Stowarzyszenia w realizowaniu jego celów statutowych oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej, podczas gdy wydanie ostatecznej decyzji zakazującej spółce "Apteka [...]" Sp. j. posługiwania się logiem Stowarzyszenia w sposób oczywisty ogranicza realizację jego celów statutowych i utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej,
4. art. 80 kpa poprzez uznanie, że poprzez zaprzeczanie przez Stowarzyszenie istnieniu jakichkolwiek związków pomiędzy nim, a przedsiębiorcą przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie, Stowarzyszenie nie może być stroną postępowania, podczas gdy takie twierdzenie jest pozbawione logiki, gdyż brak związków z przedsiębiorcą związane z posługiwaniem się przez niego logiem Stowarzyszenia nie oznacza braku interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia w występowaniu jako strona tego postępowania,
5. art. 28 kpa. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia własnego interesu prawnego w sprawie, podczas gdy interes prawny został w postępowaniu wykazany. Organ sam stwierdził, że ewentualny zakaz umieszczania logo Stowarzyszenia na lokalu apteki mógłby zagrozić interesom tegoż Stowarzyszenia, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 kpa. poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie jako strony tegoż postępowania,
6. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że ewentualny zakaz umieszczania logo Stowarzyszenia na lokalu apteki mógłby zagrozić interesom tegoż Stowarzyszenia, a nie jakiemukolwiek interesowi społecznemu, podczas gdy zagrożenie jego interesów (którego głównymi celami statutowymi są działania zmierzające do racjonalizacji i optymalizacji wydatków społeczeństwa na cele związane z ochroną zdrowia, organizowanie akcji informacyjnych dla społeczeństwa oraz informowanie ogółu społeczeństwa o swoim istnieniu i swoich celach), stanowi jednocześnie zagrożenie interesu społecznego,
7. art. 77 § 1 w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w sprawie nie zawiera uzasadnienia żadnej z przesłanek dopuszczenia, podczas gdy w samym wniosku wskazano na okoliczność uzasadniającą istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w sprawie, a ponadto dodatkowym uzasadnieniem jest także treść statutu tegoż stowarzyszenia, która świadczy o tym, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału przemawiają także jego cele statutowe,
8. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek dopuszczenia go do udziału w sprawie tj. nie wykazało, że dopuszczenie do udziału uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia oraz istnieniem interesu społecznego, podczas gdy Stowarzyszenie obie te przesłanki wykazało w toku postępowania, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie jako organizacji społecznej.
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uznał, że zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, a wydane postanowienie [...] WIF z [...] grudnia 2016 r. było zgodne z prawem.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na treść art. 31 § 1 k.p.a., z którego wynikają trzy łącznie wymagane przesłanki uzasadniające udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo właściwy organ administracji publicznej na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Powołał się na stanowisko zajęte w licznych wyrokach sądów administracyjnych, na treść statutu skarżącej i w oparciu o nie wskazał, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy aptek. Stwierdził także brak interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto uznał, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie jego celów. Badając, czy cele statutowe uzasadniają uczestnictwo organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji zapisanych w statucie. Cele statutowe przedmiotowego Stowarzyszenia zostały ujawnione w Rejestrze Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej (KRS [...]) oraz w statucie Stowarzyszenia (rozdział Il, pkt 12): "celem działania Stowarzyszenia jest szerzenie ochrony zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych oraz promocja zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych.
W ocenie GIF, pomiędzy powyższymi celami statutowymi, a przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie naruszenia zakazu reklamy aptek i nałożenia kary pieniężnej na inny podmiot prowadzący aptekę, nie istnieje powiązanie merytoryczne uzasadniające udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu na prawach strony. Organ stwierdził, że jeżeli między celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma związku prawnego, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2008 r., I OSK 743/07. Uznał, że w niniejszej sprawie organizacja nie uprawdopodobniła, w jaki sposób realnie przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjnie jego celów.
Wyjaśnił, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony musi przemawiać również interes społeczny, który jest interesem ogólnym. Jego wyrażenie to nie ogólnikowe stwierdzenia, lecz wskazanie na konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.
Tymczasem, jak ustalił, przedmiotem postępowania, do którego chce przystąpić Stowarzyszenie jest naruszenie zakazu reklamy aptek przez przedsiębiorcę Apteka [...] Sp. j. z siedzibą w W. (obecnie: Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.). Działaniem naruszającym zakaz reklamy aptek organ pierwszej instancji uznał dystrybucję "Listy Aptek" i gazetek "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny", oznaczenie apteki logo Stowarzyszenia oraz wywieszenie w witrynie apteki informacji, że osoba prowadząca aptekę jest członkiem tego Stowarzyszenia. Stroną postępowania jest podmiot prowadzący aptekę - spółka Apteka [...] Sp. j. z siedzibą w W. (obecnie Apteka [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.) i do niej skierowany jest nakaz zaprzestania prowadzenia działań naruszających art. 94a ust. 1 u.p.f.
Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 28 k.p.a. Stowarzyszenie nie sprecyzowało interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu, a jedynie wskazało ogólnikowo na wątpliwości organu co do dopuszczalności eksponowania loga Stowarzyszenia przez apteki, które mogą zagrozić jego statutowej działalności, stąd ma ono interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu. Uznał, że argument ten nie precyzuje interesu prawnego wnioskodawcy, stąd wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Stroną postępowania jest podmiot prowadzący aptekę - spółka Apteka [...] Sp. j. z siedzibą w W. (obecnie Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.), który prowadził działania naruszające art. 94a ust. 1 u.p.f. i do tej Spółki kierowane są wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. m.in. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie analizy treści statutu GIF wskazał na ich niezasadność. Uznał za prawidłową analizę statutu przez WIF, przy czym ocenił, że z decyzji kończącej postępowanie nie wynikają dla Stowarzyszenia żadne nakazy, zakazy czy inne ograniczenia. Kara pieniężna nie została nałożona na Stowarzyszenie, lecz na inny podmiot. Także z decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki, skierowanej do przedsiębiorcy ją prowadzącego, nie wynikają dla skarżącej żadne uprawnienia ani obowiązki.
Skarżące Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejsze postanowienie, w której zarzuciło:
- naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
1. art. 7, 77 § 1, 80 kpa. poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu wszelkich koniecznych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego a w szczególności niedokonanie należytej analizy celów statutowych Stowarzyszenia, podczas gdy analiza ta doprowadziłaby do wniosku o istnieniu zarówno interesu prawnego w występowaniu Stowarzyszenia jako strony niniejszego postępowania, jak i interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie jako organizacji społecznej,
2. art. 77 § 1 w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że prowadzone wobec apteki postępowanie nie ogranicza Stowarzyszenia w realizowaniu jego celów statutowych oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej, podczas gdy wydanie ostatecznej decyzji zakazującej APTEKA [...] Sp. z o. o. w W., (dawniej: "APTEKA [...]" Sp. j. w W.), posługiwania się logiem Stowarzyszenia oraz informacją o członkostwie w Stowarzyszeniu, a także uznanie że dystrybucja gazetek Stowarzyszenia "[...]. Rekomendowane ceny" stanowi reklamę aptek w sposób oczywisty ogranicza realizację celów statutowych Stowarzyszenia i utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej,
3. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała istnienia własnego interesu prawnego w sprawie, podczas gdy interes prawny został w postępowaniu wykazany,
4. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że ewentualny zakaz umieszczania jego logo na lokalu apteki oraz informacji o członkostwie w Stowarzyszeniu, a także uznanie, że dystrybucja gazetek Stowarzyszenia "[...]. Rekomendowane ceny" stanowi reklamę aptek nie mógłby zagrozić interesowi społecznemu. Zagrożenie interesów Stowarzyszenia, którego głównymi celami statutowymi są działania zmierzające do racjonalizacji i optymalizacji wydatków społeczeństwa na cele związane z ochroną zdrowia, organizowanie akcji informacyjnych dla społeczeństwa oraz informowanie ogółu społeczeństwa o swoim istnieniu i swoich celach - stanowi jednocześnie zagrożenie interesu społecznego,
5. art. 77 § 1 w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w sprawie nie zawiera uzasadnienia żadnej z przesłanek dopuszczenia, podczas gdy w samym wniosku wskazano na okoliczność uzasadniającą istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie, a ponadto dodatkowym uzasadnieniem jest także treść celów statutowych tegoż stowarzyszenia, która świadczą za zasadnością dopuszczenia do udziału w sprawie,
6. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek dopuszczenia go do udziału w sprawie tj. nie wykazało, że dopuszczenie do udziału uzasadnione jest celami statutowymi stowarzyszenia oraz istnieniem interesu społecznego, podczas gdy Stowarzyszenie obie te przesłanki wykazało w toku postępowania co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie jako organizacji społecznej,
7. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że domaganie się przez Stowarzyszenie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. oraz art. 31 5 l k.p.a. jest sprzeczne, podczas gdy powyższe nie ma takiego charakteru.
W oparciu o powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2018 roku,
2. uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia [...] WIF z [...] grudnia 2016 r.,
3. nakazanie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału jako strony postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez spółkę Apteka [...]sp. j. z siedzibą w W.,
4. zasądzenie od organu na rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie podlega uwzględnieniu.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W ocenie Sądu, na podstawie przytoczonych regulacji skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak również procesowej.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).
Oznacza to, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek: gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.
To na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu, w odniesieniu do ściśle określonego przedmiotu ochrony prawnej, ze względu na który organizacja domaga się udziału w sprawie. Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie. Co więcej, uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.
Kwestia rozstrzygania kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, lex nr 504829). Na organizacji społecznej spoczywa obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, lex nr 1251768).
W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W.. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca powołała art. 31 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazała na cele statutowe stowarzyszenia tj.: szerzenie ochrony zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych oraz promocja zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych.
Podnieść należy, że między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek. Oznacza to, że cele statutowe organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154).
W ocenie Sądu, pomiędzy celami statutowymi w postaci: szerzenia ochrony zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych oraz promocji zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych, a przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia zakazu reklamy aptek i nałożenia kary pieniężnej na prowadzącego aptekę, nie istnieje powiązanie merytoryczne, które uzasadniałoby udział skarżącej w tymże postępowaniu na prawach strony.
Należy przyznać rację organowi, że postępowanie w przedmiocie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez spółkę Apteka [...] sp. j. z siedzibą w W. nie dotyczy ani interesu prawnego, ani sfery obowiązków skarżącego Stowarzyszenia. Nie jest zatem żadną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczenia do udziału w sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie, czy doszło na naruszenia przepisów art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017, poz. 2211 ze zm.).
Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała, by jej udział w postępowaniu w przedmiocie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w W. przy Al. J. [...] przez spółkę Apteka [...] sp. j. z siedzibą w W. leżał w interesie społecznym. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony, winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13 - CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1699/14 wyrażono pogląd, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie podkreśla się też, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1667/15 - CBOSA).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie podało żadnych konkretnych okoliczności przemawiających go do udziału w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek przez przedsiębiorcę prowadzącego aptekę. W szczególności, powoływanie się na zasady ogólne jak szerzenie ochrony zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych oraz promocja zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych nie mogą same w sobie, a mianowicie bez indywidualizacji tych okoliczności faktycznych, uzasadniać interesu społecznego skarżącej.
Należy podkreślić, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 - LEX nr 549644).
W tej sytuacji powołanie się przez skarżące Stowarzyszenie na cele statutowe - na takie ogólnikowe wartości jak działania zmierzające do szerzenia ochrony zdrowia, które w mniemaniu skarżącego stanowią jednocześnie ważny interes społeczny, który uzasadnia dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, jest w ocenie Sądu, niewystarczające. Ponadto, cele statutowe nie mogą być utożsamiane z interesem społecznym, bowiem jak wyżej wskazano są to dwie odrębne przesłanki ustawowe z których każda jest inna i które muszą być spełnione łącznie.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie zmierzające do ustalenia, czy doszło do niedozwolonej reklamy apteki, jest postępowaniem zmierzającym do stwierdzenia tych okoliczności i ewentualnym wymierzeniu kary pieniężnej. Organ w jego toku nie odnosi się do spraw, w szerokim słowa tego znaczeniu, dotyczących szerzeniu ochrony zdrowia, świadomości prozdrowotnych oraz promocji zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych.
Stąd też, skoro wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został poparty żadnymi konkretnymi argumentami, to tak ogólnikowo sformułowany - nie mógł być uznany za spełniający wymogi wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd organy, że argumentacja Stowarzyszenia jest niewystarczająca do uznania, by Stowarzyszenie wykazało istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13). Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub też ich utożsamiane z interesem społecznym nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie niniejszej organ w punkcie pierwszym zaskarżonego postanowienia odmówił również skarżącej dopuszczenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jako strony.
Analizując rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jako strony Sąd wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się powołany przepis, jak powszechnie się przyjmuje, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego (normy prawnej), które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Skuteczny zarzut dotyczący naruszenia interesu prawnego strony wymaga wykazania związku art. 28 k.p.a. z konkretnym przepisem prawa materialnego, w którym autor skargi upatruje oparcie interesu prawnego. Zauważyć należy, że kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji publicznej oraz obowiązującym systemem prawa, a ściślej – konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego (por. wyroki NSA z 16 lutego 2010 r. II OSK 359/09, z 4 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10).
W ocenie Sądu, z akt sprawy, w szczególności wniosków skarżącej z [...] grudnia 2013 r. i [...] lutego 2014 r., wynika, że skarżąca wskazała jedynie przepis art. 28 kpa jako podstawę swojego wniosku. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, czyli ustawy Prawo farmaceutyczne, który uzasadniałby jej wniosek.
Sąd podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.
Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 28 k.p.a., tak jak to już zostało wskazane, należy do szeroko rozumianego prawa materialnego i musi być oparty na konkretnym przepisie prawa. W świetle utrwalonego orzecznictwa art. 28 k.p.a. nie stanowi w tym względzie samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. I OSK 826/07; Lex 424659). Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). Ponadto w świetle orzecznictwa, interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2005 r. II GSK 37/05; Lex nr 165962 i wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93; ONSA 1995, nr 1, poz. 50). Podobne stanowisko prezentuje w tej mierze piśmiennictwo, w świetle którego akt administracyjny powinien wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi. Interesu tego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. 1).
W sferze prawa prywatnego jednostka ma szeroki dostęp do drogi sądowej w celu rozstrzygnięcia sporu, ustalenia czy ukształtowania prawa, natomiast w sferze prawa publicznego sytuacja jest inna, wymagająca w przypadku zaistnienia sporu o prawo lub nieustalenia prawa, wyjaśnienia, czy w świetle prawa powszechnie obowiązującego dopuszczalne jest podejmowanie przez organy administracyjne – powołane na podstawie przepisów prawa materialnego – indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego, zmierzającego do ustanowienia obowiązków lub uprawnień skierowanych do określonych adresatów. Z tego względu nie każde żądanie jednostki, z prawnego punktu widzenia, będzie obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Z punktu widzenia dotychczas przedstawionych argumentów podnieść należy, że pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być zaś zasadniczo wyprowadzone z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania konkretnego prawnego interesu lub obowiązku. Dodać trzeba, że na stronie ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego, a co za tym idzie – wskazania konkretnej normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego, z której jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. W przypadku zaś wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony jest wskazanie związku o charakterze prawnym między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, chronionych przez przepisy praw materialnego a prowadzonym postępowaniem w sprawie zakazu prowadzenia reklamy apteki. Chodzi o ustalenie związku tylko i wyłącznie o charakterze prawnym polegającym na tym, że decyzja może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie prawa, tj. zastosowania normy prawa materialnego. Chodzi o takie przypadki, kiedy żądanie udzielenia ochrony prawnej jednostce przed naruszeniem jej interesu prawnego przez inny podmiot daje podstawy do wydania określonej treści nakazu podmiotowi naruszającemu przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego prawa administracyjnego muszą zatem dawać podstawę prawną do wydania nakazów kształtujących obowiązki podmiotu naruszającego przepisy prawa.
Skarżące Stowarzyszenie, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wskazało konkretnej normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego np. ustawy Prawo farmaceutyczne, z której jest możliwość wywiedzenia interesu prawnego stanowiącego podstawę do pozytywnego rozpoznania jej wniosku w świetle art. 28 kpa.
Z tego względu, działania organu Sąd uznał za w pełni uzasadnione.
Co więcej, rację miał organ wskazując, że art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne jasno określa krąg podmiotów postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie kary pieniężnej związanej z niedozwoloną praktyką reklamy. W myśl bowiem art. 129b ust. 1 p.f. karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności
Stroną jest zatem podmiot, któremu uprawniony organ zarzucił prowadzenie zakazanej ustawowo reklamy apteki oraz jej działalności.
Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 28, art. 31 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem ocena organów dokonana została po wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, przeprowadzonym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Należy także dodać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji odpowiadają dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.