VI SA/WA 2352/05

VI SA/Wa 2352/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Sygn. powiązane
II GSK 190/07 - Wyrok NSA z 2007-10-24
II GZ 138/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz zabezpieczenia technicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Z. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż Z. K. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia
2000 r. uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, która została następnie rozszerzona decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. na prowadzenie także usług w zakresie zabezpieczenia technicznego.
Pismem z dnia [...] listopada 2002 r. Komenda Wojewódzka Policji w [...] poinformowała organ koncesyjny, iż dwóch pracowników zatrudnionych w prowadzonym przez Z. K. Biurze Ochrony [...] posłużyło się sfałszowanymi zaświadczeniami o zarobkach, które zostały podpisane przez właściciela firmy oraz, że materiały zgromadzone w tej sprawie zostały przesłane do prokuratury celem wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego.
Na skutek uzyskania tej informacji organ koncesyjny zlecił wyznaczonym funkcjonariuszom Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przeprowadzenie kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez Z. K. w ramach posiadanej przez niego koncesji.
Upoważnieni funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...] lutego 2003 r.
W toku kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości w działalności Biura Ochrony [...], które zostały opisane w protokole kontroli.
Według koncesji miejsce wykonywania działalności przez przedsiębiorcę miało mieścić się w W. przy ul. D. W toku kontroli ustalono natomiast, że pod wskazanym adresem mieści się jedynie magazyn broni. Natomiast faktyczne miejsce wykonywania działalności mieści się w W. przy ul. W., gdzie znajduje się również stanowisko monitorowania sygnałów alarmowych oraz przechowywana jest dokumentacja dotycząca prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca nie dopełnił także obowiązku powiadomienia organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej. Kontrolujący stwierdzili również brak umowy Nr [...] oraz księgi jej realizacji, a także brak ksiąg realizacji dotyczących konwojowania - umów Nr [...] i Nr [...].
Do wykazu zatrudnionych pracowników ochrony nie było wpisanych trzech pracowników ochrony tj. Ł. Z., C. R. i S. K. Przedsiębiorca monitorował sygnalizację antynapadową i antywłamaniową Banku [...] w [...] , który jest obiektem podlegającym obowiązkowej ochronie. Na podstawie zapisów książki stacji monitorowania ustalono, że pracownicy przedsiębiorcy nie każdego dnia wykonywali służbę patrolową w tym obiekcie, nie zawsze był to patrol dwuosobowy jak przewiduje to umowa z bankiem oraz nie zawsze służbę w patrolach interwencyjnych pełnili pracownicy posiadający licencję pracownika ochrony fizycznej. W księdze realizacji umowy Nr [...] zawartej z Bankiem [...] w [...] nie określono ponadto jaką broń przydzielono pracownikom ochrony oraz nie aktualizowany był wykaz pracowników wykonujących tą usługę - spośród wykazanych 4 pracowników dwóch nie pracowało, a pozostali nie posiadali licencji pracownika ochrony fizycznej.
Przedsiębiorca nie prowadził także dokumentacji wymaganej przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji ( Dz. U. Nr 113, poz. 730), tj. książki stanu uzbrojenia, książki wydania - przyjęcia broni i amunicji oraz karty rozchodu amunicji. Prowadził natomiast książkę wydawania - przyjmowania amunicji, wykaz amunicji, książkę ewidencji amunicji, książkę ewidencji broni, książkę wydawania - przyjmowania broni, książkę ewidencji broni - wykaz broni. Dokumenty te nie odpowiadały jednak treści dokumentów określonych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W czasie kontroli stwierdzono też, że do normatywu amunicji przeznaczonego do wykonywania zadań ochrony brakowało 16 sztuk amunicji. Ponadto ustalono, że ilość magazynków do poszczególnych jednostek broni nie była zgodna z dokumentacją dotyczącą uzbrojenia. Powinny być przechowywane 4 sztuki magazynków do pistoletu [...] , natomiast faktycznie przechowywane były 3 sztuki magazynków oraz powinny być przechowywane 4 sztuki magazynków do pistoletu[...], a faktycznie było przechowywanych 5 magazynków do tego pistoletu. Ponadto z trzema zatrudnionymi w firmie skarżącego osobami nie zawarto umów w formie pisemnej.
W dniu [...] stycznia 2003 r. kontrolujący funkcjonariusze Policji w rozmowie telefonicznej z Zastępcą Szefa Biura Ochrony [...] I. K. poinformowali ją, że będą kontynuować kontrolę w dniu [...] lutego 2003 r. i poprosili w związku z tym o przygotowanie faktur dotyczących zakupu broni i amunicji. I. K. skontaktowała się jednak po pewnym czasie telefonicznie z kontrolującymi informując ich, że właściciel firmy Z. K. będzie niedostępny w okresie od [...] do [...] lutego 2003 r. i w związku z tym zasugerowała przesunięcie terminu dalszej kontroli. W dniu [...] lutego 2003 r., gdy kontrolujący udali się do Biura Ochrony [...] I. K. oświadczyła, że nie wie gdzie jest właściciel firmy i nie może bez jego zgody udostępnić dokumentacji firmy. Kontrolującym nie udostępniono w związku z tym w tym dniu żadnej dokumentacji.
Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Prokurator Rejonowy w [...] poinformował organ koncesyjny, iż prowadzone postępowanie przeciwko Z. K. zostało zawieszone na mocy postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2002 r. z uwagi na niemożność wykonania czynności z udziałem podejrzanych, w tym ze Z. K., którego miejsca pobytu nie ustalono. Obecnie zaś trwają czynności zmierzające do ustalenia miejsca pobytu Z. K. oraz wykonania czynność procesowych z jego udziałem, niezbędnych do zakończenia sprawy.
Komenda Wojewódzka Policji w [...] poinformowała natomiast organ koncesyjny pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., że [...] Komendant Wojewódzki Policji w[...] zawiesił Z. K. prawa wynikające z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego, a także prawa wynikające z posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej.
Komendant Główny Policji utrzymał natomiast te decyzje w mocy. Jednocześnie poinformowano, że postępowania karne toczące się przeciwko Z. K. w dalszym ciągu nie zostały zakończone.
Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. organ koncesyjny zawiadomił Z.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji, pouczając go o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaopiniował pozytywnie cofnięcie koncesji Z.K.
Z. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. ustosunkowując się do nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli stwierdził, że nie wiedział o obowiązku poinformowania organu koncesyjnego o utworzeniu dodatkowego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przy ul. W. w W., gdy jednak dowiedział się o tym obowiązku natychmiast to uczynił. Ponadto oświadczył, że nie pamięta czy dopełnił obowiązku powiadomienia organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej. Stwierdził też, że jego firma nie posiada umowy o numerze [...], ponieważ nie podpisano umów z tyloma kontrahentami. Natomiast księgi dotyczące realizacji umów konwojowania [...] oraz [...] były w trakcie uzupełniania i z tego powodu nie zostały udostępnione kontrolującym. Umowa konwojowania [...] została ponadto wypowiedziana następnego dnia i nie doszło do realizacji usług konwojowania na podstawie tej umowy. Trzech pracowników ochrony Ł. Z., S. K. i C. R. byli natomiast zatrudnieni na okres próbny i dopiero miały być z nimi podpisane umowy. Z. K. poinformował też, że nie monitoruje już Banku [...] w [...] kwestionując jednocześnie ustalenia kontroli odnośnie nieprawidłowości w wykonywaniu tego monitoringu. Stwierdził też, że Wydział Postępowań Administracyjnych KWP w [...] wydając mu pozwolenie na broń palną bojową zatwierdził jednocześnie przedstawioną przez niego dokumentację odnośnie ewidencjonowania broni, a więc dokumenty te musiały odpowiadać wymogom określonym w rozporządzeniu. Zakwestionował jednocześnie rzetelność i obiektywizm kontroli podkreślając, że nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli, gdyż każdy ma prawo do odpoczynku, a I. K. nie miała dostępu do dokumentów, ponieważ on miał przy sobie klucze do szaf.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia cofnął Z. K. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco naruszył warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności, określone przepisami prawa.
Według organu koncesyjnego Z. K. prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa. Organ koncesyjny powołał się przy tym na ustalenia zawarte w protokole kontroli stwierdzając, że nie znalazł podstaw by kwestionować rzetelność i obiektywizm kontroli, którą przeprowadzili funkcjonariusze Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wskazano jednocześnie, iż kontrola ta została przeprowadzona wyłącznie z inicjatywy organu koncesyjnego, który uzyskał informację o skierowaniu sprawy przeciwko Z. K. do prokuratury, a protokół z kontroli bez zastrzeżeń podpisał również przedsiębiorca, potwierdzając tym samym ustalenia zawarte w tym protokole.
Organ koncesyjny podkreślił, że działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia, to działalność profesjonalna, wymagająca od trudniącego, się nią przedsiębiorcy doskonałej znajomości przepisów regulujących tę działalność. W związku z powyższym nieznajomość przepisów regulujących obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia w żaden sposób nie usprawiedliwiała strony.
Organ koncesyjny odniósł się jednocześnie szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do pisemnych wyjaśnień złożonych przez Z. K. w toku postępowania.
Podkreślono ponadto, że według wiedzy organu koncesyjnego przepisy prawa nie przewidują, aby właściwe miejscowo Wydziały Postępowań Administracyjnych Komend Wojewódzkich Policji dokonywały formalnego zatwierdzenia używanej przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie ochrony osób i mienia dokumentacji. Wzory dokumentów, które winien prowadzić przedsiębiorca opublikowane zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730) i przedsiębiorca prowadzący wymagającą profesjonalizmu koncesjonowaną działalność gospodarczą winien znać i stosować w praktyce te przepisy.
Organ koncesyjny wskazał też, że w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Z. K. nie zakwestionował faktu wystąpienia w jego działalności nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli. Stwierdził natomiast, że starał się je wyeliminować oraz, że nie były one zamierzone, a wynikały z niewiedzy i z braku wolnego czasu.
Z. K. wystąpił do Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan Z. K. zarzucił organowi koncesyjnemu:
- naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 22
sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia polegającej na przyjęciu, że naruszenia mają cechy "rażącego" naruszenia warunków koncesji,
- naruszenie zasady domniemania niewinności poprzez przyjęcie okoliczności stanowiących przedmiot zawieszonego postępowania karnego,
0. naruszenie trybu prawidłowej kontroli w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...] lutego 2003 r. przy zachowaniu pełnej kontradyktoryjności oraz bez doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy,
1. naruszenie art. 24 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego niezastosowanie,
2. naruszenie art. 97 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania skoro wydanie
decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia
zagadnienia wstępnego przez prokuraturę lub ewentualnie sąd w zakresie popełnienia przez niego przestępstwa.
Wniósł w związku z tym o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy karnej.
W uzasadnieniu wniosku Z. K. podtrzymał argumenty przedstawione we wcześniejszym piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nie każde naruszenie warunków koncesji musi skutkować cofnięciem koncesji, natomiast o "rażącym" naruszeniu warunków koncesji można mówić jedynie w przypadku gdy postawa przedsiębiorcy świadczyła o jego uporczywym zaniechaniu usunięcia braków. Tymczasem przedmiotowe kontrole były jedynymi kontrolami po przeprowadzeniu których usunął wszystkie nieprawidłowości. Jeżeli więc przedsiębiorca podjął niezbędne czynności dla usunięcia nieprawidłowości, a organ nie dokonał rekontroli w tym zakresie, nie można przyjąć rażąco negatywnej postawy przedsiębiorcy. Ponadto Z. K. podniósł, iż organ wydał decyzję w oparciu o okoliczności będące przedmiotem postępowania karnego. Mając na uwadze konstytucyjne prawo do obrony oraz domniemanie niewinności organ koncesyjny nie miał prawa w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń. Zachodziły w związku z tym przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, albowiem wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia winy w zakresie stawianych mu zarzutów.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko, iż kontrola prowadzonej przez Z. K. koncesjonowanej działalności gospodarczej wykazała, iż w sposób oczywisty naruszył on wiele przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz aktów wykonawczych do niej. Naruszenia te dotyczyły podstawowych zasad wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia określających m.in. reguły prowadzenia dokumentacji w zakresie wykonywania tej działalności, wymagania kwalifikacyjne pracowników oraz zasady dokumentowania gospodarki bronią i amunicją, wykorzystywaną w działalności.
Organ koncesyjny podkreślił przy tym, że profesjonalny przedsiębiorca, współuczestniczący w realizacji funkcji państwa jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrona mienia i dóbr osobistych obywateli, bezwzględnie winien przestrzegać obowiązującego porządku prawnego, w tym podstawowych reguł prawnych określających zasady wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Od takiego przedsiębiorcy wymaga się
więcej niż od przedsiębiorcy prowadzącego nie reglamentowaną działalność gospodarczą. Skala i oczywistość naruszeń przepisów prawa jakie stwierdzono w czasie kontroli działalności koncesjonowanej prowadzonej przez Z. K. uzasadnia w ocenie organu koncesyjnego zakwalifikowanie tych naruszeń jako "rażące". Organ podkreślił jednocześnie, że podstawę decyzji cofającej koncesję stanowiły jedynie nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Natomiast organ koncesyjny dokonując oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie mógł pominąć tego, że przeciwko przedsiębiorcy toczyło się postępowanie karne, nawet pomimo faktu, że jest ono obecnie zawieszone. Z tej przyczyny [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiesił przedsiębiorcy prawa wynikające z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego, a także prawa wynikające z posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej.
W ocenie organu koncesyjnego w sprawie nie zachodziły natomiast przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ koncesyjny rozstrzygając sprawę, oparł się bowiem na okolicznościach ustalonych w czasie kontroli i wynik postępowania karnego przeciwko Z. K. nie zmieniłby przyjętej przez organ koncesyjny kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy, jako spełniającej przesłankę wydania decyzji cofającej koncesję, określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.
Organ na poparcie zasadności swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ koncesyjny podkreślił jednocześnie, że skarżący w czasie kontroli złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące części stwierdzonych nieprawidłowości oraz przy piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. przesłał do organu koncesyjnego pismo ustosunkowujące się do stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości. W związku z powyższym chybiony jest również zarzut o braku kontradyktoryjności postępowania kontrolnego.
Odnośnie natomiast zarzutu strony dotyczącego nie doręczenia upoważnień do przeprowadzenia kontroli organ wskazał, że taki obowiązek wprowadziła dopiero ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807), która weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2004 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli. Wcześniej obowiązująca w tym zakresie ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) nie przewidywała obowiązku doręczenia kontrolowanemu przedsiębiorcy upoważnień do kontroli.
Organ wskazał jednocześnie, że skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 24 ustawy o ochronie osób i mienia nie sprecyzował na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. W związku z powyższy organowi koncesyjnemu trudno było odnieść się do tego zarzutu. Organ podkreślił jednak, że przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, dlatego prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zastosował przepisy ustawy o ochronie osób i mienia, a tylko w kwestiach nieuregulowanych w tym akcie prawnym przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego Z. K. powtórzył zarzuty, które przedstawione zostały wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 24 ustawy o ochronie osób i mienia) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo,
W uzasadnieniu skargi ponownie podkreślono, że nie każde naruszenie warunków koncesji musi skutkować cofnięciem koncesji, lecz tylko naruszenie "rażące". Skarżący wykazał natomiast dobrą wolę i chęć szybkiego usunięcia braków zgodnie z zaleceniami kontrolujących. Naruszenia jakich dopuścił się skarżący nie dotyczyły przy tym podstawowych zasad wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, a jedynie dotyczyły kwestii technicznych organizacji pracy. Dlatego bezzasadnym jest stwierdzenie, iż oczywistość naruszeń przepisów prawa jakie stwierdzono w czasie kontroli zasługuje na negatywną ocenę organu koncesyjnego w tej skali, że pozwala je zakwalifikować jako rażące. Ponadto organ, wydając decyzję, analizował przedmiot sprawy wyłącznie przez pryzmat toczącego się postępowania karnego, co niewątpliwie przeczy jednej z podstawowych zasad karno-procesowych jaką jest zasada domniemania niewinności oskarżonego.
Jednocześnie ponownie zarzucono, że w trakcie kontroli i późniejszego postępowania wyjaśniającego organ uchybił wielu zasadom, w tym zasadzie kontradyktoryjności. Ponadto decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 97 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy wydanie decyzji zależało od poczynienia ustaleń w przedmiocie objętym postępowaniem karnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, iż ustalone w czasie kontroli nieprawidłowości w prowadzeniu przez skarżącego koncesjonowanej działalności nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące jedynie kwestii technicznych organizacji pracy, lecz stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa. Organ koncesyjny był więc w tej sytuacji zobligowany w świetle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia do cofnięcia koncesji. Podstawę faktyczną decyzji cofającej koncesję stanowiły natomiast nieprawidłowości ustalone w czasie kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Zatem przesłanki wydania decyzji cofającej koncesję są konsekwencją nieprawidłowości jakich dopuścił się skarżący prowadząc działalność gospodarczą, a nie zarzutów stawianych mu w postępowaniu karnym prowadzonym przez organy ścigania.
W dniu [...] stycznia 2007 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał do Sądu pismo, do którego załączył kopię postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o umorzeniu śledztwa prowadzonego w stosunku do Z. K. o poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniu o zatrudnieniu K. K. i J. O.
W dniu 16 stycznia 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym zwrócił się o przesunięcie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 17 stycznia 2007 r. z uwagi na to, że uległ ciężkiemu wypadkowi i przebywa aktualnie na zwolnieniu lekarskim, a chciałby osobiście uczestniczyć w sprawie. Do pisma tego skarżący załączył kopię zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2007 r.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o droczenie terminu rozprawy, gdyż skarżący udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go w niniejszej sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi adwokatowi W. W., który został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 stycznia 2007 r. i nie informował Sądu o wystąpieniu po jego stronie jakiejkolwiek przeszkody odnośnie udziału w rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Skarga wniesiona przez Z. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, który obowiązywał w dacie orzekania przez organ i stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji – organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności, określone przepisami prawa.
Przesłanką wydania przez organ koncesyjny decyzji cofającej koncesję były ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej, na zlecenie organu koncesyjnego, przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ koncesyjny zlecił przeprowadzenie tej kontroli po uzyskaniu informacji od organów Policji o skierowaniu sprawy przeciwko Z. K. do prokuratury.
W ocenie Sądu, w świetle ustaleń dokonanych w trakcie kontroli organ koncesyjny miał w pełni uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że Z. K. prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego rażąco narusza warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.
Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych przekonywujących argumentów, które podważałyby rzetelność i prawidłowość przeprowadzonej kontroli. Organ koncesyjny odniósł się natomiast w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy do wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku postępowania.
Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia, to działalność profesjonalna, wymagająca od trudniącego, się nią przedsiębiorcy doskonałej znajomości przepisów regulujących tę działalność. W związku z tym nieznajomość przepisów regulujących obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia w żaden sposób nie może być uznana za okoliczność przemawiającą na korzyść strony.
W trakcie kontroli stwierdzono natomiast naruszenie przez skarżącego zarówno przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1998 r. o ochronie osób i mienia, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458). Naruszenia te dotyczyły podstawowych zasad wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia określających reguły prowadzenia dokumentacji w zakresie wykonywania tej działalności oraz zasad dokumentowania gospodarki bronią i amunicją wykorzystywaną w tej działalności.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2003 r. II SA 612/01 LEX nr 157639 - przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia uczestniczy de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Prawidłowo prowadzona dokumentacja działalności w zakresie ochrony osób i mienia jest więc gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej, której pracownicy mają prawo stosowania w pewnych sytuacjach środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej. Dokumentacja ta umożliwia bowiem odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej.
Organ koncesyjny miał w związku z tym obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji w sytuacji, gdy stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia przez skarżącego warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, gdyż był w tym zakresie związany normą prawną określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ koncesyjny nie miał jednocześnie obowiązku wzywać skarżącego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, pod sankcją wydania decyzji o cofnięciu koncesji.
Z uzasadnienia decyzji organu koncesyjnego wynika, iż podstawę wydania decyzji cofającej koncesję stanowiły nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ koncesyjny rozstrzygając sprawę, oparł się wyłącznie na okolicznościach ustalonych w czasie tej kontroli, a więc wynik prowadzonego postępowania karnego przeciwko skarżącemu nie zmieniłby i tak przyjętej przez organ koncesyjny kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy, jako spełniającej przesłankę wydania decyzji cofającej koncesję, określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.
Dla oceny przez Sąd rozstrzygnięcia organu koncesyjnego nie ma więc znaczenia przedstawione przez pełnomocnika skarżącego w toku postępowania sądowoadministarcyjnego postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o umorzeniu śledztwa prowadzonego w stosunku do Z. K.
W sprawie nie zachodziły także przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ koncesyjny na podstawie art. 97 k.p.a. do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko Z. K. postępowania karnego.
Podniesione w skardze zarzuty nie podważają ustaleń, na jakich oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie organu w przedmiocie cofnięcia koncesji. Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania.
W ocenie Sądu organ dokonał należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa, obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.