VI SA/Wa 2347/12

VI SA/Wa 2347/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Urszula Wilk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6174 Komornicy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1466/13 - Wyrok NSA z 2014-10-24
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157, art. 16.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 231 poz 1376
art. 10 ust. 1 pkt 6.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 112 poz 769
art. 12 ust. 2 i 3.
Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu na stanowisko asesora komorniczego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011 r. nr 231, poz.1376) dalej jako "u.k.s.e." oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 112, poz. 769), po rozpoznaniu wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o powołaniu M.N. na stanowisko asesora komorniczego w kancelarii J.G. - komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.
Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
M. N. w 2003 r. ukończyła 2-letnie uzupełniające magisterskie studia administracyjne. W dniu [...] lipca 2004 r. rozpoczęła pracę w kancelarii K. U. komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. Po odbyciu aplikacji komorniczej, w dniach [...] października i [...] listopada 2006 r. złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin komorniczy.
W dniu [...] lipca 2009 r. M. N. wystąpiła do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. z wnioskiem o powołanie na stanowisko asesora komorniczego w kancelarii J. G. - komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. Rada Izby Komorniczej w G. wydała pozytywną opinię w sprawie powołania M. N. na stanowisko asesora komorniczego stwierdzając, że odpowiada ona wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 32 u.k.s.e.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego w G. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 u.k.s.e. powołał M. N. na stanowisko asesora komorniczego i na zasadzie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji.
W związku ze złożeniem w dniu [...] września 2011 r. przez M. N. wniosku do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko komornika sądowego, organ powziął wiadomość, że M. N. została powołana na stanowisko asesora komorniczego, pomimo że nie posiadała wykształcenia prawniczego.
Wobec powyższego w dniu [...] listopada 2011 r. Minister Sprawiedliwości wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w G.z dnia [...] sierpnia 2009 r. o powołaniu M. N. na stanowisko asesora komorniczego.
W toku postępowania organ pozyskał akta dotyczące powołania M.N. na stanowisko asesora komorniczego, z których wynika, że wniosek o powołanie na stanowisko asesora strona złożyła w dniu [...] lipca 2009 r. Prócz innych wymaganych dokumentów załączyła do niego kserokopię dyplomu ukończenia wyższych studiów administracyjnych.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. prezes Sądu Apelacyjnego w G.wyjaśniał, że wydając decyzję o powołaniu M. N. na stanowisko asesora komorniczego miał na uwadze przepisy Konstytucji. Podkreślał, że zastosował zasadę praw nabytych, albowiem wszystkie przesłanki wynikające z u.k.s.e. w brzmieniu sprzed nowelizacji były spełnione w momencie składania wniosku. Wobec powyższego, w opinii Prezesa, w stosunku do osób, które odbyły aplikację i zdały egzamin komorniczy na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, przy powoływaniu na stanowisko asesora komorniczego przepisy u.k.s.e. powinny obowiązywać w niezmienionym brzmieniu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o powołaniu M. N. na stanowisko asesora komorniczego.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 1 u.k.s.e. na stanowisko asesora komorniczego może zostać powołana osoba, która spełnia wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-9, w tym ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra prawa lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej.
Wywodził, że u.k.s.e. została zmieniona ustawą z dnia z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 112, poz. 769), która weszła w życie 28 grudnia 2007 r., a która wprowadziła wymóg wykształcenia prawniczego do powołania na stanowisko asesora komorniczego. Przy czym ustawodawca, respektując prawa nabyte aplikantów i asesorów komorniczych, w art. 12 ustawy nowelizującej zwolnił z wymogu posiadania wyższego wykształcenia prawniczego kandydatów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy tj. 28 grudnia 2007 r. byli aplikantami lub asesorami komorniczymi. W przypadku tych osób wystarczające było legitymowanie się wyższym wykształceniem administracyjnym (zawodowym lub magisterskim).
Podkreślał, że sytuacja M. N. przedstawiała się inaczej. Wymieniona - egzamin komorniczy zdała w dniach [...] października i [...] listopada 2006 r. Po zdaniu egzaminu pracowała w kancelarii komorniczej na stanowisku urzędniczym. Wniosek o powołanie na stanowisko asesora komorniczego złożyła dopiero [...] lipca 2009 r., a zatem w dniu [...] grudnia 2007 r. M. N. nie posiadała ani statusu aplikanta komorniczego, ani statusu asesora komorniczego.
W tej sytuacji, zdaniem organu - decyzja powołująca M. N. na stanowisko asesora komorniczego dotknięta jest kwalifikowaną wadą i została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1-9, a także art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W ocenie organu w niniejszej sprawie naruszenie prawa jest oczywiste. Nie zachodzą wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa. M. N. została powołana na stanowisko asesora komorniczego pomimo, że nie spełniała wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 10 ust. 1 pkt 1-9 u.k.s.e.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. N. przyznała, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie była ani aplikantem ani asesorem komorniczym, lecz osobą "która była dotychczasowym aplikantem komorniczym, ze zdanym egzaminem komorniczym". Ponadto stwierdziła, że żaden przepis zmienianej ustawy nie pozbawił jej statusu aplikanta (byłego aplikanta), ani uprawnień wynikających ze zdanego egzaminu komorniczego. Jej zdanie decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mogła być wydana jedynie ewentualnie przez zastosowanie błędnej wykładni przepisu. Zarzuciła, że Minister Sprawiedliwości obowiązany był dokonać wykładni systemowej, która ma na celu zapewnienie spójności obowiązującego systemu prawa, tak aby nie powstały luki prawne w obowiązujących przepisach i nie doszło do naruszenia zasady praw nabytych.
Rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie – Minister Sprawiedliwości na wstępie podkreślił, że w dacie [...] grudnia 2007 r. M. N. niewątpliwie nie przysługiwał status aplikanta komorniczego, a tylko taki status zwalniałby ją z obowiązku legitymowania się wyższym wykształceniem prawniczym na drodze do ubiegania się o stanowisko asesora.
Stwierdził, że u.k.s.e. wyraźnie stanowi, że aplikacja komornicza trwa 2 lata (art. 30 ust. 1 u.k.s.e.), do egzaminu komorniczego może przystąpić ten, kto ukończył aplikację komorniczą (art. 31 ust. 2 u.k.s.e.), a żaden z jej przepisów nie przewiduje instytucji "byłego aplikanta".
Organ wywodził, że jego zdaniem ustawa zmieniająca u.k.s.e. nie zawiera luki prawnej w kwestii uprawnień kandydatów posiadających wykształcenie administracyjne do ubiegania się o stanowisko asesora komorniczego i komornika sądowego. Przeciwnie jego zdaniem – zawiera wyraźną regulację, że tylko te osoby, które w dniu jej wejścia w życie były aplikantami lub asesorami komorniczymi, a więc osobami wykonującymi czynności przewidziane dla aplikantów i asesorów, zachowują prawo do ubiegania się o stanowisko asesora komorniczego czy komornika sądowego, mimo braku wykształcenia prawniczego.
Podkreślał, że celem zmiany przepisów dotyczących wykształcenia kandydatów na aplikantów i asesorów komorniczych oraz komorników - funkcjonariuszy publicznych było podniesienie poziomu wykształcenia osób wykonujących czynności egzekucyjne.
W ocenie organu pogląd, że byli aplikanci tj. osoby, które zdały egzamin komorniczy, korzystają z praw nabytych i nie powinno się od nich wymagać wyższego wykształcenia prawniczego nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, a także prowadziłby do absurdalnego założenia, że ukończenie aplikacji, nawet w bardzo odległym czasie, uprawniałoby kandydata do uzyskania statusu asesora komorniczego. Organ wywodził, że gdyby ustawodawca nadal chciał zachować tego rodzaju uprawnienia dla osób, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej u.k.s.e. miały zdany kiedykolwiek egzamin komorniczy, lecz nie posiadały statusu aplikanta lub asesora komorniczego - wówczas wprowadziłby przepis, z którego wynikałoby, że ci kandydaci, którzy zdali egzamin komorniczy, mimo braku wykształcenia prawniczego zachowują prawa nabyte i mogą ubiegać się o powołanie na stanowisko asesora komorniczego i komornika w przyszłości.
Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że w decyzji o powołaniu M. N. na stanowisko asesora komorniczego, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes Sądu Apelacyjnego w G. wskazał jedynie przepis art. 32 ust. 1 i 2 u.k.s.e. Nie odwołał się jednak do poddanego wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, a także nie przytoczył argumentacji powołanej w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., odstępując od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 K.p.a.
Reasumując, organ stwierdził, że M. N. uprawnienia do pracy na stanowisku asesora komorniczego nabyła w sposób rażąco niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, których treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to ciężką wadliwość decyzji o powołaniu na to stanowisko, co wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podkreślił także, że wyjątek od zasady, iż w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała - nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu ta instytucja służy. Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej jest ukształtowanie stosunku prawnego przez jego powstanie, przekształcenie lub zniesienie, czyli kreowanie lub pozbawienie podmiotu określonych praw lub obowiązku. Skutkiem prawnym decyzji nie jest natomiast ciąg zdarzeń, które po jej wydaniu następują, a nie są jej egzekucją.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi również sytuacja opisana w art. 158 § 2 K.p.a. pozwalająca organowi administracji ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wywodził, że w przypadku nieodwracalności skutków prawnych decyzji nie chodzi bowiem o jej odwracalność w znaczeniu ogólnym, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzje.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] września 2012 r. wniosła M. N. zwana dalej "skarżącą" zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 10 ust. 1 pkt 6 u.k.s.e. oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.;
2. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, skarżąca - powołując się na stanowisko judykatury i doktryny na wstępie szeroko odniosła się do istoty rażącego naruszenia prawa stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
Za wątpliwe uznała, by decyzja wydana przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. została wydana z rażącym (oczywistym) naruszeniem prawa, a ustalenie tego wymaga interpretacji przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw i powiązanego z nim przepisu art. 12 ust. 3 powołanej ustawy.
Podkreśliła, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 24 maja 2007 r. nie była co prawda asesorem komorniczym, gdyż zajmowała stanowisko urzędnicze w kancelarii komorniczej, lecz była osobą będącą dotychczasowym aplikantem komorniczym, ze zdanym egzaminem komorniczym.
Stwierdziła, że żaden przepis zmienianej ustawy nie pozbawił jej statusu aplikanta (byłego aplikanta), ani nie pozbawił jej uprawnień wynikających ze zdanego egzaminu komorniczego.
Zdaniem skarżącej proste zestawienie powyższych faktów pozwala na stwierdzenie, że hipoteza przepisu wprowadzającego zmiany w u.k.s.e. odnosi się także do jej sytuacji, gdyż w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej posiadała status byłego aplikanta, a więc była aplikantem w rozumieniu jej przepisów.
Wnioskowanie to w jej ocenie należy także poprzeć argumentem a fortiori, co oznacza w niniejszej sytuacji, że jeżeli przepisy wprowadzające dotyczą aplikantów komorniczych (w kwestii obowiązku ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych) - to tym bardziej powyższe przepisy dotyczą byłych aplikantów, którzy zdali egzamin komorniczy.
Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest pozbawianie praw osób, które osiągnęły więcej uprawnień (zdały egzamin) w stosunku do osób, które jeszcze takich uprawnień nie nabyły. Podkreślała, że taką argumentację zdaje się także podzielać Prezes Sądu Apelacyjnego w G. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym wyjaśnia przesłanki powołania jej na stanowisko asesora komorniczego. Wywodziła, że już samo stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego, tj. osoby stosującej normy prawa zdaje się przemawiać, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na wątpliwości organu powołującego ją na stanowisko komornika, co do interpretacji obowiązujących przepisów. Ewentualnie w zaistniałej sytuacji można mówić o błędzie w dokonanej wykładni przepisów wprowadzających, co nie stanowi jednak przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca nie zgodziła się także z wykładnią dokonaną przez organ wedle której, ukończenie aplikacji nawet w odległym czasie uprawniałoby do ubiegania się o status aplikanta komorniczego. Podkreślała, że trudno jest dokładnie stwierdzić w jakim znaczeniu organ posłużył się pojęciem "w bardzo odległym czasie", jednak należy w ocenie skarżącej zauważyć, że w praktyce były znane przypadki, iż osoby, które zdały egzamin komorniczy nie zaczynały od razu pracy w charakterze asesora komorniczego. Posługując się argumentacją organu można równie dobrze stwierdzić, że jeżeli ktoś od razu po egzaminie dojrzałości nie podjął studiów to powinien utracić uprawnienia umożliwiające podjęcie studiów, gdyż przerwał naukę.
Następnie skarżąca podniosła, że nawet jeżeli dokonana wykładnia językowa nie doprowadziłaby do konkluzji, iż wydana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa to należy dokonać interpretacji przepisów przejściowych przy zastosowaniu wykładni systemowej.
Zarzuciła, że zastosowana przez organ interpretacja przepisów obowiązujących narusza zasadę praw nabytych, które wynikają ze zdanego egzaminu komorniczego uprawniającego do ubiegania się o stanowisko asesora.
Podkreśliła, że przed wejściem w życie Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zajmował stanowisko, że zasada ochrony praw słusznie nabytych jest zawarta w nakazie ochrony zaufania obywateli do państwa, wynikającym z zasady państwa prawnego. Przy czym jak podkreślała, stanowisko to zachowało aktualność także po wejściu w życie Konstytucji, a z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa można wywieść zasadę pewności prawa, która wiąże się ściśle, a nawet jest identyfikowana z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Jej zdaniem zasadniczym trzonem konstrukcyjnym tej ostatniej jest właśnie zasada ochrony praw słusznie nabytych, której istotę stanowi zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych (Wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r" K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100).
Ponadto skarżąca wywodziła, że ustawodawca wprowadzając zmiany w u.k.s.e. nie uregulował sytuacji osób, które tak jak ona ukończyły aplikację (zdały egzamin) i jednocześnie nie wykonywały funkcji asesora komorniczego. Jej zdaniem przyjęcie interpretacji przedstawionej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznacza, że poza nawias prawa zostały wyłączone osoby, które w świetle obowiązujących przepisów posiadały określone uprawnienia i na skutek zmiany przepisów je utraciły bez możliwości dostosowania się do zmienionego stanu prawnego.
Argumentem potwierdzającym niedopuszczalność takiej interpretacji może być w ocenie skarżącej art. 102 ust. 1 u.k.s.e. zgodnie, z którym komornicy, którzy w dniu powołania na stanowisko komornika nie ukończyli 35 roku życia, mają obowiązek uzupełnić kwalifikacje wymagane w art. 10 ust. 1 pkt 3 w ciągu 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W tym przypadki ustawodawca przewidział odpowiedni czas na uzupełnienie wykształcenia, co zdaniem skarżącej wydaje się rozwiązaniem właściwym. W jej zaś przypadku takiego okresu w ustawie nie przewidziano, co w przypadku reprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska oznaczałoby brak racjonalności ustawodawcy lub fakt, że ustawodawca nie widział potrzeby na wprowadzenie okresu "dostosowawczego" z uwagi na objęcie przepisami przejściowymi także byłych aplikantów po zdaniu egzaminu.
Powołując się na gospodarcze i społeczne skutki decyzji o powołaniu jej na stanowisko asesora komorniczego – skarżąca podkreśliła, że od momentu powołania na stanowisko asesora tj. od 2009 r. rzetelnie wykonuje pełnioną funkcję. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji o powołaniu wiąże się z daleko idącymi konsekwencjami dla niej (utrata wykonywanego zawodu), jak i skutkami ekonomicznym dla jej rodziny (utrata wynagrodzenia w związku z wykonywanym zawodem). Podniosła także, że utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o powołaniu jej na stanowisko asesora komorniczego jest związane z naruszeniem zasady ogólnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a.
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że ewentualne naruszenie prawa przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. przy wydawania decyzji o powołaniu na asesora komorniczego nie nosi znamion rażącego, a to z uwagi na możliwą niejednorodną wykładnię znowelizowanych przepisów. Zatem w świetle dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych popartej poglądami doktryny prawa administracyjnego w sytuacji, gdy przepis nie jest jasny i wymaga dokonania interpretacji to wydanie decyzji poprzez zastosowanie błędnej wykładni nie oznacza, że wydany akt administracyjny został obarczony wadą rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.")/.
Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów - Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Sprawiedliwości eliminująca z obrotu prawnego decyzję o powołaniu na stanowisko asesora komorniczego z uwagi na kwalifikowaną niezgodność jej z prawem - rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 K.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z 30.10.2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11, Lex 1233163).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W innym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. wyrok z dnia 12 września 2012 r. I OSK 1107/11, LEX nr 1228463)
Wypada również podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny, niedwuznaczny i ewidentny (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23.10.2012 r., II SA/Gd 333/12, LEX 1230444).
Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa jako przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przedstawia również organ w skarżonej decyzji, jak i skarżąca w szerokim uzasadnieniu skargi. Na tym jednak kończy się zgodność stron.
Różnica między stronami sprowadza się do oceny charakteru przepisu intertemporalnego zawartego w ustawie z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw.
Powołany akt wprowadził w art. 10 ust. 1 pkt 6 u.k.s.e. wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych w RP i uzyskanie tytułu magistra prawa lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w RP w miejsce dotychczasowego wymienionego w art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych – przez osobę powoływaną na stanowisko asesora komorniczego, jak i komornika sądowego. Jednocześnie w przepisie art. 12 powołanej ustawy nowelizującej uregulowana została sytuacja dotychczasowych asesorów i aplikantów komorniczych. Mianowicie w świetle jego ust. 2 z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. dotychczasowi asesorzy komorniczy stają się asesorami w rozumieniu tej ustawy, a dotychczasowi aplikanci komorniczy stają się aplikantami w rozumieniu tej ustawy. Natomiast ust. 3 powołanego przepisu art. 12 wskazuje, że w stosunku do osób, o których mowa w ust. 2, stosuje się art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w brzmieniu dotychczasowym.
Powołana ustawa z dnia 24 maja 2007 r. weszła w życie 28 grudnia 2007 r. (por. art. 17 ustawy).
Zdaniem skarżącej w stosunku do przepisu art. 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. możliwa jest niejednorodna wykładnia, co w świetle utrwalonej linii orzeczniczej oraz stanowiska doktryny uniemożliwia przyjęcie, że akt wydany na jego podstawie - rażąco narusza prawo, w sytuacji, gdy akt taki nawet został wydany przez zastosowanie błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa.
Wedle zaś stanowiska organu z przepisu art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wynika, że tylko te osoby, które w dniu wejścia jej w życie były aplikantami lub asesorami komorniczymi zachowują prawo do ubiegania się o stanowisko asesora komorniczego lub komornika sądowego, mimo braku wykształcenia prawniczego.
W sprawie niesporne jest natomiast, że w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 28 grudnia 2007 r. skarżąca legitymowała się wykształceniem wyższym administracyjnym oraz zdanym egzaminem komorniczym.
Zdaniem Sądu z literalnego brzmienia przepisów art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej w sposób jasny i jednoznaczny wynika, że jego adresatami są aplikanci i asesorzy komorniczy, którzy w dacie wejście w życie przedmiotowej ustawy byli aplikantami i asesorami komorniczymi, tj. osobami wykonującymi, w ramach zakreślonych ustawą - czynności przewidziane dla aplikantów i asesorów. Użycie przez ustawodawcę w ust. 2 przymiotnika "dotychczasowi" (rozumianego jako poprzedzający chwilę obecną) w kontekście wskazania daty wejścia w życie omawianej ustawy - eliminuje w ocenie Sądu jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że może dotyczyć osób, które kiedykolwiek były aplikantami lub asesorami komorniczymi. Przeciwnie przepis ten w sposób precyzyjny określa, że jego zakresem objęte są osoby, które w dacie wejścia w życie nowelizacji z dnia 24 maja 2007 r. są aplikantami komorniczymi lub pełnią funkcję asesorów komorniczych.
Zatem regulacja art. 12 ust. 3 zawierająca odstępstwo od wprowadzonego wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych dotyczy również aplikantów i asesorów komorniczych posiadających ten status w dacie wyjścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r., tj. w dniu 28 grudnia 2007 r.
Skoro zatem w stosunku do aplikantów i asesorów komorniczych ustawodawca w przepisie przejściowym przewidział, że warunek wykształcenia jest przez nich spełniony również w sytuacji ukończenia przez nich wyższych studiów administracyjnych (por. art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 24 maja 2007 r.) to w stosunku do tych wszystkich osób, które w dniu wejścia nowelizacji w życie nie były już aplikantami komorniczymi, a jeszcze nie zostały powołane na stanowisko asesora komorniczego zastosowanie mają przepisy znowelizowanej u.k.s.e., w tym przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 przewidujący wymóg wykształcenia prawniczego.
Odwoływanie się przez skarżącą do wykładni systemowej przepisu art. 12 ustawy nowelizującej zdaniem Sądu nie może odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze zważyć należy, że wśród wszystkich typów wykładni przepisów prawa, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową i można tym samym mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator powinien oprzeć się na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową, czy też funkcjonalną. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej, bądź zawężającej. Zasada pierwszeństwa wykładni literalnej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 261/10, wyrok z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt II FSK 1665/09, wyrok z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1542/09, z dnia 21 grudnia 2010r. sygn. akt I GSK 54/10, z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II FSK 1495/09, z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1624/09 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie zauważyć należy, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie osób, które zdały egzamin komorniczy przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji treścią przepisu art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej, to z pewnością dałby temu wyraz.
Za bezprzedmiotowy uznać należy również zarzut, że dokonaną przez organ w skarżonej decyzji wykładnią doszło do naruszenia zasady praw nabytych co do prawa wykonywania zawodu. Wszak pamiętać należy, że postępowaniem o stwierdzenie nieważności objęta była decyzja w sprawie powołania na stanowisko asesora komorniczego. Jednym z warunków, lecz nie jedynym powołania na stanowisko asesora komorniczego – enumeratywnie wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 9 u.k.s.e. odnoszącego się ze względu na treść art. 32 ust. 1 pkt 1 do asesorów komorniczych jest odbycie aplikacji komorniczej i złożenie egzaminu komorniczego. Obok tych warunków ustawa wprowadza inne, m.in. co do wieku, stanu zdrowia, obywatelstwa, a także wykształcenia. Ustalenie, że osoba powołana na stanowisko asesora komorniczego nie spełnia któregokolwiek z nich prowadzi do konkluzji, że takie powołanie w sposób oczywisty narusza wskazany przepis. W żaden jednak sposób nie podważa jednak ani faktu odbycia aplikacji, ani złożenia egzaminu komorniczego.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na legalność kontrolowanych decyzji. Sprowadzają się one bowiem do wyrazów niezadowolenia z przyjętego porządku prawnego i niesprawiedliwego potraktowania osób, które odbyły aplikację komorniczą, legitymując się wykształceniem administracyjnym i złożyły egzamin komorniczy pod rządami u.k.s.e., a po dokonanej nowelizacji ich wykształcenie okazało się niewystarczające do objęcia funkcji asesora komorniczego. Wskazać jednak należy, że ani organy, ani Sąd nie mają instrumentów do zmiany prawa. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie może także dokonywać oceny obowiązującego porządku prawnego, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza meritum sprawy.
Skoro zatem skarżąca w dacie powołania na stanowisko asesora komorniczego nie spełniała ustawowego wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych, to decyzja o powołaniu na to stanowisko obarczona jest kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.