VI SA/Wa 2298/19

VI SA/Wa 2298/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Aneta Lemiesz /sprawozdawca/
Dorota Dziedzic-Chojnacka /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 625/20 - Wyrok NSA z 2023-09-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 20, art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę do orzeczenia zgłoszone zdanie odrębne
Uzasadnienie
Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), a także uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), orzekł o wymierzeniu S. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") kary pieniężnej w wysokości 13.766,22 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach od 21 marca do 16 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 13,78 m.kw. bez zezwolenia zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania spółki, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].
Ww. decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pracownicy organu I instancji dokonali kontroli pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r. - protokół nr [...] i ustalili, że w pasie drogowym Al. [...] w rej. nr [...] znajduje się reklama o treści "[...]" o powierzchni 13,78 m.kw.
Kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] przeprowadzono także:
- w dniu 22 marca 2019 r. - stwierdzając funkcjonowanie reklamy,
- w dniu 27 marca 2019 r. - stwierdzając funkcjonowanie reklamy,
- w dniu 2 kwietnia 2019 r. - - stwierdzając funkcjonowanie reklamy,
- w dniu 11 kwietnia 2019 r. - stwierdzając funkcjonowanie reklamy,
- w dniu 16 kwietnia 2019 r. - stwierdzając funkcjonowanie reklamy.
Pismem z dnia 28 marca 2019 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że strona może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzieć się co do zebranej dokumentacji w terminie 7 dni. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu 9 kwietnia 2019 r., a w dniu [...] maja 2019 r. Prezydent [...] wydał w ww. decyzję.
Strona w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła m.in. brak ustalenia, iż reklama znajduje się w pasie drogowym, brak rozważenia granicy przestrzennej pasa, brak udziału czynnościach kontroli pasa drogowego.
SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. Rozpoznając złożone odwołanie wskazało, że nie ulega wątpliwości, że sporna reklama zajmowała część pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...]. Umiejscowienie reklamy zostało ustalone w oparciu o dokumentację fotograficzną, treść protokołu z kontroli pasa rogowego nr [...], karty kontroli zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku z mapy zasadniczej z oznaczeniem pasa drogowego.
Pas drogowy wyznaczony zaznaczonymi liniami dochodzi do budynków znajdujących się przy ul. Al. [...]. Reklamy które są umieszczone nad pasem drogowym znajdują się w jego granicach i podlegają rygorom wskazanym w u.d.p., w tym konieczności uzyskania stosownych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, bądź też ponoszenia kar za nielegalne jego zajęcie.
Zdaniem SKO, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że opisywana reklama zajmowała pas drogowy w spornym okresie.
Organ odwoławczy podzielił także ustalenia Prezydenta [...] co do ustalenia strony postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, wskazując, że stroną takiego postępowania jest zobowiązany do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana.
W świetle okoliczności sprawy, okolicznością bezsporną, iż reklama "[...]" informująca o restauracji prowadzonej przez odwołującego, należy do strony i na jej rzecz została zamontowana.
Zdaniem SKO w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania w sparwie art. 189f § 1 k.p.a.
W skardze spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzji SKO zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
1) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama spółki przy Al. [...] w rejonie nr [...] w [...] wchodzi w przestrzeń powietrzną pasa drogowego, co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawowa pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy;
2) art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama spółki w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. [...] w rejonie nr [...] w [...] zajmowała ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od 21 marca 2019 r. do 16 kwietnia 2019 r.
II. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 kpa, art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i jednoznacznego ustalenia przebiegu linii granicznych i przestrzennych pasa drogowego z pominięciem opinii biegłego geodety;
2) art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia spółki o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności kontroli pasa drogowego, co skutecznie uniemożliwiło spółce wzięcie udziału w czynnościach kontrolnych [...] marca 2019 r. oraz czynności pomiaru powierzchni oznaczenia restauracji prowadzonej przez spółkę;
3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego geodety o wydanie opinii w zakresie ustalenia linii granicznych pasa drogowego, wykonania pomiaru powierzchni reklamy oraz wyznaczenia zajęcia pasa drogowego w odpowiedniej skali na mapie zasadniczej obejmującej odcinek pasa drogowego z reklamą z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy z załączonym do opinii wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów dotyczącej działki zajętego pasa drogowego;
4) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wykazania prawidłowości przeprowadzonego pomiaru powierzchni reklamy ograniczając się w tym zakresie do podania nazwy i pomiaru urządzenia bez wskazania która z osób biorących udział w czynnościach kontrolnych dokonała pomiaru, czy osoba ta była przeszkolona z obsługi urządzenia pomiarowego, czy urządzenie było odpowiednio skalibrowane i było poddane czynności wzorcowania przez Główny Urząd Miar potwierdzony odpowiednim dokumentem z laboratorium albo zeszytem kontrolnym w przypadku samodzielnej kalibracji, a także bez przedstawienia i dołączenia do akt jakiegokolwiek zapisu z pomiaru wygenerowanego przez samo urządzenie pomiarowe, a także zdjęć punktów pomiarowych i otrzymanych wyników pomiaru;
5) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie:
a. braku rozważenia przez organ granicy przestrzennej przedmiotowego pasa drogowego;
b. braku ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego w oparciu o operat geodezyjny i pomiar wykonany przez uprawnionego geodetę, który wskazywałby dokładne miejsce umieszczenia reklamy oraz pomiar reklamy, a tym samym bezzasadne przyjęcie i ocenę, że spółka zajęła wskazany w skarżonej decyzji pas drogowy o powierzchni 13,78 m2;
c. braku ustalenia, na jakiej wysokości została umieszczona reklama nad chodnikiem;
d. braku ustalenia, czy reklama została umieszczona w okolicy urządzeń związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą oraz ewentualnie w jakiej odległości od reklamy urządzenie te się znajdują w sytuacji, gdy zawieszone na budynku oznaczenie restauracji spółki nawet potencjalnie nie koliduje z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi;
e. błędnego uznania, że reklama została umieszczona w pasie drogowym sytuacji, gdy została ona zlokalizowana poza drogą oraz obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą, a jej rozmiary i stonowany sposób wykonania nie stanowił czynnika odwracającego uwagę kierujących pojazdami oraz pieszych od ruchu drogowego;
f. braku wyjaśnienia z uwzględnieniem jakich obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą organ wyznaczył granice przestrzenne pasa drogowego.
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie stwierdzenia, że oznakowanie restauracji jest reklamą w rozumieniu u.d.p., mimo że okoliczność ta była kwestionowana prze spółkę.
W skardze wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2. uchylenie decyzji wydanej w dniu [...] maja 2019 r. orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej i umorzenie postępowania w tym zakresie,
3. zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że SKO nie odniosło się w znacznej mierze do postawionych przez skarżącą zarzutów w odwołaniu od decyzji organu. W związku z tym pozostają one aktualne na etapie postępowania sądowego. Podniesiono także, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że SKO lub Prezydent [...] rozpatrywał zasięg nad powierzchnią pasa drogowego w celu ustalenia gdzie pas drogowy się kończy, a tym samym czy umieszone na budynku oznaczenie restauracji spółki wchodzi faktycznie w przestrzeń pasa drogowego. SKO bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęło za organem I instancji a priori, że skoro reklama jest umieszczona nad chodnikiem to zajmuje ona pas drogowy. SKO, jak i organ I instancji nie sprawdził na jakiej znajduje się ona wysokości oraz nie ustalił, gdzie i czy w ogóle znajdują się obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, które wyznaczają granice pasa drogowego.
W związku z tym, że wysokość/zakres przestrzeni (słupa powietrza) nad gruntem stanowiącej pas drogowy nie została określona normatywnie, wymaga ona każdorazowego zbadania. Każdy przypadek powinien zostać rozpatrzony indywidualnie, ponieważ wysokość ta nie będzie za każdym razem taka sama. W niniejszym przypadku prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że oznaczenie restauracji spółki nie znajduje się w przestrzeni stanowiącej pas drogowy. W tym konkretnym przypadku brak jest ku temu racjonalnego uzasadnienia poza chęcią zarządcy drogi czerpania z tego faktu korzyści finansowych. Umieszczone na budynku oznaczenie restauracji spółki nie zagraża bezpieczeństwu ruchu kołowego, ani pieszego. Nie koliduje z obiektami, ani urządzeniami służącymi realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Oznaczenie to było umiejscowione w taki sposób oraz na takiej wysokości, że nie ograniczało w jakimkolwiek zakresie możliwości korzystania z pasa gruntu wydzielonego na pas drogowy. Nie utrudniało ruchu pieszym, ani nie powodowało, z uwagi na swój stonowany wygląd, odwrócenia uwagi kierujących pojazdami. W związku z tym racjonalna ocena powinna sprowadzać się do przyjęcia, że w tym w konkretnym przypadku związana z pasem drogowym przestrzeń nad gruntem kończy się przed i nie obejmowała swym zakresem oznaczenia restauracji spółki.
Poza tym pomimo dołączenia do akt sprawy mapy zasadniczej aktualny pozostaje zarzut braku operatu geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, który wskazywałby na mapie zasadniczej dokładne położenie reklamy względem granicy działki oraz część zajętego pasa drogowego. Skarżąca kwestionuje przydatność i zaskarża zastąpienie przez SKO i organ I instancji powyższego dokumentu samodzielnie naniesionym na mapie zasadniczej przez nieznana osobę zaznaczenia reklamy bez zachowania jakiejkolwiek skali i odniesienia do wymiarów szyldu.
Skarżąca nadal kwestionuje sposób przeprowadzenia kontroli w dniu [...] marca 2019 r. Kontrola ta została przeprowadzona bez udziału przedstawiciela spółki. Skarżąca o terminie tej kontroli nie została w jakikolwiek sposób poinformowana. W związku z tym została pozbawiona wpływu na jej przebieg oraz możliwość wypowiedzenia się co do jej prawidłowości oraz zgłoszenia uwag bezpośrednio do protokołu. Wymogu prawidłowego poinformowania strony o czynności nie spełnia dokonana w protokole z kontroli adnotacja, że próbowano poinformować stronę telefonicznie pod nr [...], ale już dzień po kontroli. Telefon miał odebrać obcokrajowiec, który się nie przedstawił. W związku z tym nie wiadomo z kim pracownik organu rozmawiał. Nie ma również wzmianki w jakim języku rozmowa ta się od była, skoro była ona prowadzona z obcokrajowcem. W protokole brak również adnotacji o tym, kto uzupełnił rubrykę "Informacja o powiadomieniu". Rubryka ta została uzupełniona innym charakterem pisma niż pozostała część protokołu oraz w innej dacie ([...].03.2019 r.) niż pierwotnie został sporządzony dokument. Brak również informacji o tym, czy powyższe uzupełnienie odbyło się za wiedzą i zgodą osób które pierwotnie sporządziły dokument i podpisały go bez wypełnionej rubryki "informacja o powiadomieniu". W związku z tym skarżąca kwestionuje wiarygodność tego dokumentu ponieważ został on przerobiony.
Oprócz zasygnalizowanej powyżej konieczności ustalenia linii granicznych pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, skarżąca kwestionuje dokonany przez organ pomiar i ponosi, że pomiar reklamy powinien być wykonany również przez biegłego geodetę, a do operatu geodezyjnego powinien być załączony wypis i wyrys z ewidencji gruntów dotyczącej działki zajętego pasa drogowego.
Oprócz tego, że pomiar powinien być wykonany przez osobę z uprawnieniami, podstawą kwestionowania przez spółkę prawidłowości przeprowadzonego przez Organ pomiaru powierzchni reklamy są następujące okoliczności: (i) brak wskazania która z osób kontrolujących dokonała pomiaru; (ii) brak informacji o tym, czy osoba ta była odpowiednio przeszkolona do obsługi urządzenia pomiarowego; (iii) brak informacji czy użyte do pomiaru urządzenie było skalibrowane i było poddane czynności wzorcowania przez Główny Urząd Miar potwierdzony odpowiednim dokumentem z laboratorium albo zeszytem kontrolnym w przypadku samodzielnej kalibracji; (iv) brak załączenia do akt jakiegokolwiek zapisu z pomiaru wygenerowanego przez samo urządzenie pomiarowe; (v) brak załączenia do akt zdjęć punktów pomiarowych i otrzymanych wyników pomiaru.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.
Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.
Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.
Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).
Spór w tej sprawie dotyczy zasadniczo dwóch kwestii, tj. reklamowego charakteru oznaczenia "[...]" umieszczonego przez skarżącą nad witryną prowadzonej przez nią restauracji przy ulicy Aleje [...] nr [...] w [...] oraz prawidłowości wykazania przez organ, że oznaczenie to zajmowało pas drogowy w okresie wskazanym w decyzjach organów I i II instancji. Ponadto strona skarżąca podniosła w skardze do Sądu także zarzuty dotyczące ustalenia w sprawie wymiarów spornej reklamy przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej.
Co do uznania oznaczenia "[...]" za reklamę wskazać należy, że strona kwestionując taką ww. kwalifikację prawną - nie formułuje zarzutów w tym zakresie z odwołaniem do art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie wiadomo więc, której części zawartej w nim definicji nie realizuje - zdaniem strony - tablica usytuowana nad witryną jej restauracji.
W orzecznictwie NSA został zaś wyrażony pogląd, który Sąd orzekający podziela, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie reklamy. Zgodnie z powołanym przepisem reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej - niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia następujące przesłanki:
a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku, etc.;
b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami;
c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.
Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały np. nazwę własną podmiotu, jego logo itp. (por.: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II GSK 410/14).
Wobec tego Sąd uznaje, że umieszczone na obiektach budowlanych tablice - takie jak oznaczenie z nazwą restauracji - są reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a nie stanowią np. znaków informacyjnych.
Przechodząc do następnej spornej w sprawie kwestii Sąd wskazuje, że organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).
Główny zarzut skargi sprowadza się do za kwestionowania przyjętych przez wydające decyzje organy, ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy ul. Aleje [...] w [...] na objętym sporem stron jej odcinku, tj. w rejonie nr [...]. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.
Sąd zarzutu tego nie podziela, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest obrys/front budynku oznaczonego nr [...], a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.
Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.
W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ulicy ul. Aleje [...] w [...] w rejonie nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej.
Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (tj. Al. [...]) jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich z siedzibą w [...]. Została oznaczona w ewidencji jako droga, jej położenie wynika zaś z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono z kolei przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.
Pierwsze dwa dowody to dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.
Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej fakt ten nie umniejsza mocy dowodowej tego ostatniego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają wyraźnie granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.
Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.
Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy, tj. że znajduje się ona w rejonie nr [...], gdzie prowadzona jest restauracja skarżącej. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia [...] marca 2019 r. W protokole tym określono także rodzaj (nazwę) urządzenia, którym tych pomiarów dokonano oraz wskazano osoby w czynnościach tych uczestniczące. Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.
W ocenie Sądu zawarcie w protokole ww. informacji jest wystarczające do przyjęcia, że pracownicy zarządcy drogi dokonali pomiaru prawidłowo.
Strona domaga się ujawnienia, czy ww. osoby były przeszkolone do przeprowadzenia ww. czynności, a urządzenie - ogólnie rzecz ujmując - było legalne.
Te okoliczności miałyby znaczenie, gdyby strona poddała w wątpliwość ustalenia organu, np. twierdząc, że tablica z nazwą restauracji ma inne wymiary niż wyliczył to organ. Podnoszenie zaś tylko ogólnych zarzutów naruszenia przepisów postepowania w ww. zakresie bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.
Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, których elementem jest prowadzenie chińskiej restauracji przez spółkę zarządzaną przez cudzoziemców (na co wskazują imiona i nazwiska członków zarządu), zapis z protokołu kontroli pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r. o powodach nieobecności skarżącej w ww. czynnościach brzmi wiarygodnie. Nie mając jednak instrumentów do zweryfikowania ww. zapisów protokołu Sąd wskazuje, że kwestia ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny wartości dowodu, jakim jest protokół kontroli pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r. Jak już była mowa wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie od 21 marca do 16 kwietnia 2019 r. Granicze czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.
Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie innych wskazanych w skardze przepisów.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Zdanie odrębne
sędziego WSA Doroty Dziedzic-Chojnackiej
do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2298/19
Nie podzielam stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku WSA w Warszawie z następujących przyczyn:
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
W tym kontekście podnieść należy, iż sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.
W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której starszy specjalista A. S. zaznaczył zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsc, w którym znajdują się te nośniki, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że sporne nośniki, umieszczone na fasadzie budynku znajdują się w pasie drogowym.
Podzielam stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną reklama
Co prawda ulica [...]w rejonie nr [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...]. Natomiast co posadowienia spornych reklam w tym pasie drogowym nie ma pewności, czy znajdują się w tym pasie drogowym, bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy (k. 1) wynika, że linia budynków [...] jest zróżnicowana, wręcz "pofałdowana", za restauracją skarżącej znajduje się np. wystająca w kierunku ulicy część budynku, widoczna na dolnym zdjęciu, a ponad głębokość spornej reklamy może wystawać znajdujący się pod dachem budynku gzyms. Nie można mieć pewności, czy w rzeczywistości, ściana budynku, na której umieszczono reklamę, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.
Idąc tym tokiem rozumowania, uważam, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się określonymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).
W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych reklam wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.
W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).
Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem w mojej ocenie naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje, w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W mojej ocenie skarżona decyzja winna być na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylona.