VI SA/Wa 2272/21

VI SA/Wa 2272/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący/
Dorota Dziedzic-Chojnacka /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1698/22 - Wyrok NSA z 2026-02-11
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 1, art. 2, art. 3, art. 134 par. 1, art. 119 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1, art. 61 par. 1, art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] oraz F. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżących S. z siedzibą w [...] oraz F. z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "organ" lub "Minister") odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...] – obszar
K-6 i K-7". Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a
§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ podniósł, że koncesją
z [...] grudnia 2019 r. Minister Klimatu, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2,
art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 30, art. 32 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, zwanej dalej "p.g.g."), udzielił na rzecz spółki [...] (dalej: "[...]" lub "uczestnik") koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...] - obszar [...] i [...]", dalej: "koncesja nr [...]". Wobec braku wniesienia przez stronę postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu administracyjnego, niniejsza koncesja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2020 r.
Pismem z 26 lutego 2021 r., które wpłynęło do organu 9 marca 2021 r., Fundacja [...] (dalej: "Fundacja")
i Stowarzyszenie "[...] (dalej: "Stowarzyszenie"), razem dalej łącznie jako "skarżące", złożyły do organu wniosek o stwierdzenie nieważności w całości koncesji nr [...] oraz o dopuszczenie wnioskodawców do tego postępowania na podstawie art. 31 § pkt 2 k.p.a.
Przedmiotowej decyzji koncesyjnej skarżące zarzuciły, że została wydana
z naruszeniem prawa, bez uprzedniego zatwierdzenia przez Ministra Klimatu dokumentacji hydrogeologicznej, będącej obowiązkową częścią dokumentacji geologicznej powinna zostać zatwierdzona przed wydaniem koncesji, a następnie decyzja o zatwierdzeniu przedmiotowej dokumentacji powinna zostać obligatoryjnie załączona do wniosku o wydanie koncesji zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1 p.g.g. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności dla przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że przed złożeniem wniosku o wydanie koncesji spółka [...] przedłożyła, a Minister Środowiska zatwierdził w dniu 5 września 2013 r., dodatek
nr 2 do dokumentacji geologicznej, jednakże w przedmiotowej dokumentacji nie było dokumentacji hydrogeologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 p.g.g., w której powinny zostać zawarte warunki hydrogeologiczne. Skarżące wskazały, że decyzja [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla niniejszego przedsięwzięcia została wydana w 2013 roku, zaś niniejsza koncesja w 2019 roku.
W okresie pomiędzy wydaniem ww. decyzji środowiskowej a udzieleniem koncesji zaszły nie tylko znaczące zmiany prawne dotyczące ochrony środowiska oraz wód, ale również zmianie uległy rzeczywiste warunki hydrogeologiczne, które były badane podczas przygotowania Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko eksploatacji węgla kamiennego, dalej: "raport ooś", który został załączony przez inwestora w dniu 6 listopada 2012 r. do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Dodatkowo, zdaniem skarżących, zakres informacji na temat oddziaływania na wody, który został zawarty w raporcie ooś, nawet w części nie wyczerpuje zakresu informacji wymaganych w dokumentacji hydrogeologicznej. Wpływ inwestycji na wody, który został wskazany w raporcie ooś, nie może zastąpić przygotowanie szczegółowej dokumentacji hydrogeologicznej. Skarżące podkreśliły, że dokumentacja hydrogeologiczna jest gwarantem prawidłowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie stosunków wodnych w niej przewidzianych. Wskazały nadto, że w wyniku przygotowania dokumentacji hydrogeologicznej inwestor posiada wiedzę, w jaki sposób prawidłowo realizować warunki w zakresie ochrony wód wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tylko przy sporządzeniu tej dokumentacji inwestor będzie posiadał pełną wiedzę na temat warunków hydrogeologicznych
w rejonie złoża, jak również wpływu inwestycji na stosunki wodne. W związku
z brakiem sporządzenia i przedłożenia do zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, inwestor nie może prawidłowo zrealizować warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś organ wydający koncesję, nie ma gwarancji, że obowiązki wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostaną prawidłowo wykonane. Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy została wydana koncesja, bez zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, organ koncesyjny nie zapewnił warunków do prawidłowego wykonania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ wskazał, że skarżące wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności w niniejszej sprawie na podstawie art. 31 k.p.a., wskazując, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie przez organ, gdyż art. 33 p.g.g., który wyłącza w postępowaniach koncesyjnych, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, jest niezgodny z prawem unijnym i dlatego nie powinien być stosowany. Skarżące zwróciły także uwagę na projektowaną nowelizację ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą ooś". W ocenie skarżących do czasu wejścia w życie odpowiedniej nowelizacji ustawy ooś polskie przepisy są niezgodne z prawem unijnym. W związku z tym, zdaniem Fundacji i Stowarzyszenia, organy administracyjne i sądy powinny zapewnić zgodność polskiego porządku prawnego z prawem unijnym poprzez odmowę stosowania przepisu, który jest źródłem tej niezgodności. W przypadku postępowania o wydanie koncesji górniczej źródłem tejże niezgodności jest art. 33 p.g.g., który całkowicie wyklucza udział organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym. Do czasu wejścia
w życie właściwych przepisów dostosowujących polskie prawo do art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne
i prywatne na środowisko, art. 33 p.g.g. nie powinien więc być stosowany.
W ocenie Fundacji i Stowarzyszenia, wykluczenie organizacji społecznych
z udziału w postępowaniu koncesyjnym, jest spowodowane faktem, że był zapewniony udział społeczeństwa na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Jednakże, rażące naruszenie prawa, które jest powodem stwierdzenia nieważności koncesji, nastąpiło po etapie wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżące podkreśliły, że dokumentacja hydrogeologiczna musi być złożona i zatwierdzona przed złożeniem wniosku o wydanie koncesji, jednak może to nastąpić już po wydaniu decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Tak więc skarżące nie miały możliwości podniesienia argumentu braku złożenia i zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, z uwagi na fakt, że do naruszenia doszło na późniejszym etapie postępowania. W związku z czym ograniczenie udziału organizacji społecznych
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji nie powinno mieć zastosowania.
W związku z tym skarżące stwierdziły, że koncesja w wadliwy sposób uwzględnia wyniki oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie, wnioskodawcy, będący organizacjami społecznymi, powinni mieć zagwarantowane prawo do udziału w postępowaniu koncesyjnym i podnoszenia tegoż zarzutu. Skoro udział organizacji społecznej powinien być zagwarantowany w przedmiotowej sprawie w postępowaniu koncesyjnym, w zakresie niezgodności koncesji z decyzją
o środowiskowych uwarunkowaniach, to należy również uznać, że wnioskodawcy powinni zostać dopuszczeni do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym
o stwierdzenie nieważności koncesji, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących przepis art. 33 p.g.g. nie znajduje zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie toczące się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest nowym, odrębnym postępowaniem, niezależnym od postępowania koncesyjnego. Co za tym idzie, w ocenie skarżących, mają do niego zastosowanie ogólne przepisy k.p.a., w tym przepis art. 31 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej, po spełnieniu określonych przesłanek.
W zakresie spełnienia przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie wskazało, że do jego celów statutowych należy m.in. podejmowanie działania na rzecz ekologii oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, a także budowanie społecznego poparcia dla zrównoważonego rozwoju oraz wspieranie i monitorowanie uczestnictwa społeczeństwa w ochronie środowiska. Jak wskazano w wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenia, cele te realizowane są m.in. poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, sądowych i sądowo-administracyjnych w zakresie spraw związanych z realizacją celów statutowych. Zaś do celów statutowych Fundacji, zgodnie z wydrukiem z Krajowego Rejestru Sądowego, należy ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka oraz rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej
w zakresie ochrony środowiska. Odnosząc się do celów statutowych Fundacji wskazano, że złożenie niniejszego wniosku, w pełni realizuje cel polegający na ochronie i zachowaniu środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka. Jak wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności, realizacja inwestycji spowoduje poważne negatywne skutki dla środowiska naturalnego oraz dla mieszkańców.
Stowarzyszenie ponadto wskazało, że swoje działania prowadzi w rejonie województwa [...], a więc na obszarze, gdzie planowane jest prowadzenie inwestycji. W związku z czym, działania podejmowane przez Stowarzyszenie, polegające na złożeniu niniejszego wniosku, realizują zarówno cel statutowy związany z podejmowaniem działań na rzecz ekologii, jak również wspieranie uczestnictwa społeczeństwa w ochronie środowiska. Jak wskazano w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, inwestycja ta będzie miała negatywny wpływ na wody powierzchniowe oraz podziemne, jak również może mieć negatywny wpływ na okoliczne budynki, w związku z czym prawidłowe jej realizowanie jest ściśle związane z celami statutowymi Stowarzyszenia.
W ocenie organizacji społecznych powodem przyjęcia istnienia interesu społecznego w udziale wnioskodawców w niniejszym postępowaniu jest wpływ przedsięwzięcia objętego koncesją na środowisko naturalne, mienie i zdrowie ludzi, oraz wodę. Wpływ ten analizowany był dogłębnie w postępowaniu środowiskowym prowadzonym z wniosku inwestora celem uzyskania koncesji. Wydobycie węgla kamiennego z przedmiotowego złoża, oznacza nieodwracalne przekształcenia terenu, oddziaływanie na różnego rodzaju komponenty środowiska, jak również utrudnienia dla ludzi i środowiska naturalnego. Tereny, przy których planowane jest wydobycie, są cenne przyrodniczo, czyste, rozwija się tam rolnictwo ekologiczne
i agroturystyka. Ponadto za przyjęciem istnienia wspomnianego interesu społecznego, w ocenie organizacji społecznych, przemawia wyjątkowy charakter niniejszego postępowania, w którym uczestniczy wyłącznie jedna strona, tj. inwestor. Organizacje społeczne podkreśliły, że działają jedynie w interesie społecznym, nie mają indywidualnego interesu w rozstrzygnięciu postępowania, zaś ich działania związane są jedynie z celami statutowymi, tj. ochroną środowiska naturalnego oraz wspieraniu mieszkańców.
Skarżące wskazały także, że w przedmiotowej sprawie zachodzi ponadto sytuacja, gdzie inwestor jest spółką, w której większościowy akcjonariat posiada [...] S.A., która jest podmiotem kontrolowanym przez Skarb Państwa. Postępowanie o wydanie koncesji toczyło się więc z wniosku podmiotu pośrednio kontrolowanego przez Skarb Państwa, przed organem - Ministrem Klimatu. Tym bardziej nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym leży dopuszczenie do postępowania podmiotu niezależnego, działającego na rzecz innych niż finansowe interesów państwa, tj. na rzecz dobra ludzi, środowiska naturalnego, przyrody i praworządności.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak uznaje się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym, jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza także, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która jest sprawą nową, mogą występować inne strony niż te z postępowania zwykłego, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym".
W ocenie organu, dla ustalenia interesu prawnego skarżących należało dokonać zgodnie z przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotnego (a więc przepisami prawa materialnego, wyznaczającego przedmiot postępowania w sprawie wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż) oraz według stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, obowiązujących w postępowaniu o wydanie koncesji. Decydujące w tym znaczenie mają przepisy materialnoprawne p.g.g.,
a dokładnie przepis art. 33 tej ustawy. Brzmienie przepisu art. 33 p.g.g. uległo zmianie na mocy ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 784), zwaną dalej "nowelizacją z dnia 30 marca 2020 r. ustawy ooś". Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie koncesja nr [...] została udzielona przez organ koncesyjny w dniu [...] grudnia 2019 r. i wobec braku jej zaskarżenia przez stronę stała się prawomocna i ostateczna z dniem [...] stycznia 2020 r. a więc przed dniem wejścia w życie w dniu 13 maja 2021 r. nowelizacji z dnia 30 marca 2020 r. ustawy ooś. Również wniosek o stwierdzenie nieważności koncesji został złożony w dniu 9 marca 2021 r. przez organizacje społeczne, a więc gdy przepis art. 33 p.g.g. miał brzmienie obowiązujące na dzień wydania kontrolowanej koncesji. Według nowego stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania przez organ nadzoru, zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.g. przepis art. 31 k.p.a. dalej nie znajduje zastosowania w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji i przepis ten należy stosować dla wyznaczenia przymiotu strony postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, którego przedmiotem jest ta koncesja.
Organ wskazał, że zgodnie z normą art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony (w oparciu
o zasadę skargowości) lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).
Minister, uznając brak legitymacji czynnej organizacji społecznych wnoszących wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. i tym samym niemożliwości wszczęcia postępowania na ich wniosek, musiał zatem rozważyć potrzebę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., zważywszy na zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji argumenty. Jako dodatkowy argument przemawiający za tym, aby nie uznać organizacji społecznych za stronę w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, organ wskazał na orzecznictwo stanowiące o tym, że takie postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadza się w nim postępowania dowodowego w takim zakresie oraz nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym dotyczących ewentualnych udziału społeczeństwa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku złożenia przez inwestora - przed złożeniem wniosku o wydanie koncesji - obligatoryjnej dokumentacji hydrologicznej, w której powinny zostać zawarte warunki hydrogeologiczne w rejonie złoża, jak również wpływu inwestycji na stosunki wodne, a także jej niezatwierdzenia jej przez Ministra przed wydaniem koncesji nr [...], organ wskazał, że brak załączenia przez przedsiębiorcę do wniosku koncesyjnego dokumentacji hydrogeologicznej nie stanowił przeszkody do udzielenia koncesji nr [...] z uwagi na podział projektowanej inwestycji na etapy. Jak wynika z akt sprawy zakończonych wydaniem kontrolowanej koncesji przedsiębiorca nie zamierza przystąpić bezpośrednio po uzyskaniu koncesji do wydobycia kopaliny połączonego z odwadnianiem złoża. Przedsiębiorca zadeklarował okres 3 lat jako niezbędny do rozpoczęcia wydobycia z przedmiotowego złoża. W tym czasie jest zobligowany do uzyskania wszelkich innych zezwoleń wykraczających poza samą udzieloną koncesję, tak aby realizacja przedsięwzięcia przebiegała zgodnie z jej zapisami. Jednym z etapów tego procesu jest uzyskanie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej niezbędnej do prowadzenia odwadniania złoża i podjęcia eksploatacyjnych robót górniczych. W przypadku nieuzyskania wszystkich niezbędnych zezwoleń, niemożliwym będzie zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego i podjęcie planowanej eksploatacji, co w dalszej perspektywie skutkować będzie naruszeniem postanowień wynikających z udzielonej koncesji. Podkreślić też trzeba, że przedsiębiorca może ubiegać się, przed wszczęciem postępowania.
Jednocześnie Minister wskazał, że nie mógł przeprowadzić w postępowaniu nieważnościowym dowodu z załączonej do wniosku opinii autorstwa dr S. K. pn.: "Oddziaływanie projektowanej kopalni węgla kamiennego eksploatującego złoże [...][...] i [...] na wody podziemne i powierzchniowe", sporządzoną w grudniu 2020 roku, z której ma wynikać negatywny wpływ oddziaływania eksploatacji złoża na wody podziemne oraz powierzchniowe znajdujące się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż
w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się co do zasady żadnych nowych dowodów, które miałyby uzupełnić materiał dowodowy pierwotnie zebrany
w sprawie. Przeczy temu już sama istota sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż dowód ten miał na celu ustalenie, że koncesja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1 p.g.g., o którym naruszeniu nie może być mowy.
W konsekwencji Minister uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dało podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, przy czym zakres tego postępowania w żadnym wypadku nie wykraczał poza ramy postępowania nadzwyczajnego. Jedynie bowiem uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne powodować może wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Poza tym nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot strony (podmiotu na prawach strony). Organ podkreślił, że złożony przez Fundację i Stowarzyszenie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego
i dołączenia organizacji społecznych do udziału w tym postępowaniu. Wobec stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania – na wniosek jednej bądź drugiej organizacji społecznej - należało uznać, że zgłoszone żądanie o dopuszczenie do udziału stało się bezprzedmiotowe – wniosek taki miałby rację bytu jedynie w przypadku gdyby organ nadzoru wszczął na wniosek lub z urzędu postępowanie nieważnościowe w przedmiocie tej koncesji.
Postanowienie z [...] czerwca 2021 r. stało się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;.
– prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 93 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1 p.g.g., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wydanie koncesji bez uprzedniego zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a., przez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i niedopuszczenie dowodu z załączonej do wniosku opinii autorstwa dra S. K. pn.: "Oddziaływanie projektowanej kopalni węgla kamiennego eksploatującego złoże [...][...]
i [...] na wody podzielne i powierzchniowe" i w konsekwencji wydanie orzeczenia bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w postanowieniu do wniosku skarżących o zastosowanie bezpośrednio przepisów prawa unijnego w celu stwierdzenia legitymacji czynnej skarżących w sprawie i w konsekwencji naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko;
– prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 p.g.g. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące udziału organizacji społecznych w postępowaniu i w konsekwencji brak uznania istnienia legitymacji czynnej skarżących.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik także wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo - przepisy procesowe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a". Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 P.p.s.a, dotyczy zaś legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).
Sąd przy tym wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było właśnie takie postanowienie Ministra, mocą którego organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności koncesji nr [...] udzielonej [...].
Podstawą prawną skarżonego przez Stowarzyszenie i Fundację postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego czy też zaskarżone zażaleniem postanowienie było wadliwe, jak to oceniły skarżące.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżących.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.
Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.
W przedmiotowej sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania był przede wszystkim – w ocenie organu – brak przymiotu strony, czyli wskazana powyżej przesłanka podmiotowa.
W związku z powyższym, Sąd pragnie przywołać dwa poglądy doktryny prawniczej. Zgodnie z M. Romańską: "W orzecznictwie podkreśla się (...), że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną zgodnie z art. 61 § 3, dopiero bowiem czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania (wyroki NSA: z 14.02.2018 r., II OSK 970/16, LEX nr 2491654; z 29.11.2017 r., II OSK 337/17, LEX nr 2429359; z 23.11.2017 r., I OSK 135/16, LEX nr 2451257; z 3.02.2017 r., I OSK 821/15, LEX nr 2299225). W razie negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ administracji publicznej powinien zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Trudno bowiem przyjąć, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w oparciu o art. 7 i 77 § 1 organ miałby odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1.
Na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (wyrok NSA z 9.09.2014 r., II GSK 998/13, ONSAiWSA 2016/3, poz. 48)" (w: Knysiak-Sudyka H. (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, opublikowano: WKP 2019).
Z kolei J. Wegner stwierdziła, iż: "Należy (...) zwrócić uwagę, że status strony postępowania opiera się na koncepcji subiektywnej. W związku z tym kategoryczna wypowiedź organu w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania wymaga dwojakiego rodzaju czynności, w zależności od stanowiska samego wnioskodawcy. Jak przekonująco wyjaśniła B. Adamiak, ocena zasadności twierdzenia o posiadaniu przez autora podania interesu prawnego wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasada państwa prawnego stoi bowiem na przeszkodzie arbitralnemu wyrażaniu ocen w tym zakresie. Natomiast zgłoszenie żądania przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, ale potrzebę wszczęcia postępowania wywodzi z innych źródeł może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 383). Źródła interesu prawnego strony mogą być rozmaite, w nauce wskazuje się, że należy doń zaliczać zarówno normy prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego" (w: Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Zb. (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019).
Powyższe poglądy prawne, podnoszone przez powołanych powyżej przedstawicieli doktryny prawniczej i akceptowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tutejszy Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne.
Zdaniem Sądu, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Może także nastąpić – jak podnosiła cytowana B. Adamiak – gdy legitymacja do wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest w ogóle wywodzona przez wnioskodawcę z przepisów prawa.
Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza, że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny, a przez to że zyskuje on status strony postępowania.
Powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie także w literaturze prawniczej, gdzie wskazuje się, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017r., s. 383).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że nie występowała w niej wyjaśniona wyżej "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organ ocenę uznać należy za nieprawidłową i naruszającą art. 61a § 1 k.p.a. Skarżące – organizacje społeczne - bowiem powołały się na konkretne przepisy prawa, uzasadniające ich udział w postępowaniu, sprzeczność prawa krajowego z prawem unijnym oraz inne argumenty natury prawnej. Rozważania w tej mierze winny być przez organ umiejscowione po wszczęciu postępowania w wydanej przez Ministra decyzji. Brak legitymacji procesowej skarżących do wszczęcia postępowania nie ma bowiem charakteru oczywistego "na pierwszy rzut oka".
Zdaniem Sądu, organ zatem podjął przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Wskazać bowiem należy, że zarówno we wniosku o wszczęcie postepowania, jak też w uzupełnieniu tego wniosku, skarżące wskazały szereg przepisów uzasadniających ich interes prawny. Kwestia oceny statusu skarżących jako stron postepowania lub też – dokładnie ujmując – organizacji społecznych na prawach stron nie była zatem oczywista i nie upoważniała organu do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 61 a § 1 k.p.a. Skoro bowiem w przepisach prawa skarżące znajdywały swoją podstawę do prowadzenia postępowania z ich wniosku, organ winien był – zgodnie z przywołanymi orzeczeniami oraz poglądami doktryny – wszcząć postępowanie administracyjne. Sprawa braku statusu strony nie była bowiem w niniejszym postępowaniu oczywista, wymagała dodatkowej analizy prawnej obejmującej także inną niż literalna (bo np. prounijną czy prokonstytucyjną lub też systemową) wykładnię prawa. Powyższe winno być zatem przedmiotem rozstrzygania po prawidłowym przeprowadzeniu przez Ministra postępowania administracyjnego. Dopiero w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności podjętych w toku postępowania do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ może zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Obecne rozstrzygnięcie organu w postaci postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem, zdaniem Sądu, nieprawidłowe.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zaprezentowane przez Sąd stanowisko dotyczące prawidłowego rozumienia regulacji powyższych przepisów. Wobec powoływania się przez skarżące na przepisy prawa, w tym prawo unijne jako źródło ich interesu prawnego, Minister winien wszcząć postępowanie administracyjne. Jak wskazano powyżej, dopiero potem, tj. po wszczęciu postępowania, w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ może zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania.
Mając na względzie podniesione powyżej naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił skarżone postanowienie Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania, na które składają się poniesione przez skarżące koszty wpisu od skargi w kwocie 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictw (dwa razy po 17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 t.j. z dnia 2018.01.30), Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).