VI SA/Wa 2263/04

VI SA/Wa 2263/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki /sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opinii o ubieganie się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Komisariatu Policji [...] z dnia [...] września 2004 r.; 2. stwierdza, iż uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Komendant Komisariatu Policji [...] wydał negatywną opinię o P. S. w związku z ubieganiem się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia.
Opinia została oparta na fakcie dwukrotnego skazania P. S. za przestępstwa z art. 208 kk wyrokami: Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. w sprawie [...] na karę 2 lata pozbawienia wolności z zawieszeniem na 5 lat i wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Roki Sądowe w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie [...] na karę 1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem wykonania kary na 3 lata.
Na postanowienie to zażalenia złożyli, pełnomocnik P. S. oraz sam skarżący.
Pełnomocnik skarżącego w swoim zażaleniu wnosił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego rażące naruszenie prawa przez zaskarżone postanowienia przejawia się w tym, że uprzednio wydana opinia z dnia [...] listopada 2003 r. była pozytywna, a od momentu jej wydania nie zaszły nowe okoliczności uzasadniające wydanie opinii odmiennej, natomiast powołanie się w opiniach na wyroki skazujące było niedopuszczalne, gdyż skazania uległy zatarciu. Ponieważ obie opinie zostały wydane w oparciu o ten sam stan faktyczny, opinia późniejsza nie mogła być sprzeczna z wydaną wcześniej mającą charakter postanowienia ostatecznego.
Skarżący w swoim zażaleniu zarzucał postanowieniu naruszenie art. 30 ust. 5 pkt 2 oraz art. 29 w związku z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), a także art. 76 i art. 106 kk. przez ich niezastosowanie. W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnosił, że postanowienie nie mogło powoływać się na przesłanki karalności, bowiem należy to wyłącznie do kompetencji Komendanta Wojewódzkiego Policji w postępowaniu o wydanie licencji (art. 29 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy o ochronie osób i mienia). Wydający opinię powinien jedynie oprzeć się na informacji z wywiadu środowiskowego. Skarżący stawiał także zarzut naruszenie art. 76 i art. 106 kk zgodnie, z którymi jego skazanie uległo zatarciu z mocy prawa, a więc z chwilą zatarcia nie mogło być brane pod uwagę, także przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.
Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego zawód pracownika zabezpieczenia technicznego jest specyficzny. Dlatego ustawodawca stworzył dodatkową przesłankę do wydania licencji – wymóg nienagannej opinii. Zatem opinia wyrażona przez Komendanta Komisariatu Policji [...] odnosi się jedynie do wiedzy o skarżącym zebranej w procesie opiniotwórczym. Ustawa o ochronie osób i mienia w art. 26 i art. 29 daje organom Policji niezależne narzędzia w postaci stwierdzenia czy wnioskodawca posiada nienaganną opinię. Ponieważ z zebranych materiałów o skarżącym wynika, że był skazany wyrokami sądów karnych, dowodzi to, w ocenie organu administracji, że posiadał kontakty ze środowiskiem przestępczym, co miało wpływ na wydaną opinię.
Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wnosił o uchylenie postanowienia Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] listopada 2004 r. i postanowienia Komendanta Komisariatu Policji [...] z dnia [...] września 2004 r. Skarżący zarzucał postanowieniom naruszenie art. 30 ust. 5 pkt 2 oraz art. 29 w związku z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), naruszenie art. 76 i art. 106 kk, oraz art. 7 i art. 107 k.p.a.. Powołując się na te same argumenty co w odwołaniu od zaskarżonego postanowienia podnosił także naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji dołącza do akt opinię komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz zaświadczenie o niekaralności za przestępstwo umyślne. W ocenie skarżącego przepis ten wyraźnie wskazuje, że przy wydawaniu opinii przez komendanta komisariatu dostarcza on opinię i kartę karalności. W związku z powyższym komendant komisariatu nie powinien w ogóle badać karalności skarżącego ograniczając się do stwierdzenia jaką opinię skarżący posiada w miejscu zamieszkania. Powołując się na wcześniejszą (pozytywną) opinię tego samego organu administracji, skarżący stwierdza, że powodem drugiej (negatywnej) opinii był wyłącznie fakt skazania. Odnosząc się do uzasadnia postanowienia organu II instancji skarżący stawiał organowi administracji zarzut bezzasadnego powołanie się na "jakieś notowania" go w postępowaniach prowadzonych przez organa Policji, jak należałoby rozumieć, po wydaniu wyroków skazujących. Skarżący z całą stanowczością stwierdzał, że po skazaniu go nie popadł więcej w konflikt z prawem, a w miejscu zamieszkania posiada dobrą opinię.
Naruszenie przepisów postępowania skarżący upatruje w braku podjęcia właściwych kroków przez organ administracji do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwego uzasadnienia zaskarżonych postanowień. Zdaniem skarżącego naruszenie tych procedur dodatkowo spowodowało złamanie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Komendant Rejonowy Policji [...], powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosił o oddalenie skargi. Organ administracji stoi na stanowisku, że opinia z miejsca zamieszkania skarżącego jest jedynie jednym z elementów opinii wydawanej w sprawie. Rozdzielając przesłanki składające się na opinię, ustawodawca miał na celu pozyskanie kompletnej wiedzy o wnioskodawcy z dwóch niezależnych źródeł. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Komisariatu Policji [...], przy wydawaniu opinii miał prawo powołania się na fakt skazania skarżącego, bowiem z treści art. 106 kk wynika, że informacja o skazaniu jest usuwana jedynie z Krajowego Rejestru Karnego, podległego Ministrowi Sprawiedliwości, a nie dotyczy to Krajowego Rejestru Systemu Informacji Policyjnej, stworzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zatem Komendant Komisariatu Policji [...] miał prawo powołania się na informację o skazaniu, gdyż w tym zakresie odniósł się nie do informacji z Krajowego Rejestru Karnego lecz do wiedzy o skarżącym zebranej w toku procesu opiniotwórczego.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.
Licencja pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia upoważnia do wykonywania czynności zabezpieczenia technicznego, polegającego na: montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, sygnalizujących zagrożenie chronionych osób i mienia, oraz eksploatacji, konserwacji i naprawach w miejscach ich zainstalowania, montażu urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploatacji, konserwacji, naprawach i awaryjnym otwieraniu w miejscach zainstalowania [art. 29 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.)]. O licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia może ubiegać się osoba, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 (art. 29 ust. 2 w/w ustawy o ochronie osób i mienia). Warunki te to pełna zdolność do czynności prawnych stwierdzona własnym oświadczeniem wnioskującego oraz brak skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne.
Licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2, to jest posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania, oraz posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim.
Z powyższego wynika, iż przed udzieleniem licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia właściwy komendant komisariatu Policji wydaje opinię o wnioskującym o to uprawnienie. Zatem opinia ta powinna spełniać wymagania właściwych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest wydawana w trybie art. 106 k.p.a.. Stosownie do § 5 tego przepisu opinia jest wydawana w formie postanowienia, na które służy zażalenia, a więc postanowienie to wymaga uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a..
P. S. wystąpił o wydanie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia (nie posiadał uprzednio wydanej licencji pracownika zabezpieczenia technicznego I stopnia), zatem jego zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten jest delegacją dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511). Rozporządzenie to określa okresy (trzyletnie) w jakich powinna być wydawana opinia dla osób już posiadających licencję - opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata (§ 10 ust. 2 w/w rozporządzenia). Natomiast skarżący wystąpił dopiero o udzielenie tego uprawnienia, a tym samym organ Policji był obowiązany wymaganej opinii udzielić. Także nie można zgodzić się do końca z zarzutami naruszenia art. 29 w związku z art. 26 w/w ustawy o ochronie osób i mienia, w zakresie podanym w skardze. Jak wskazano wyżej przepisy te są wzajemnie spójne i wymagania w nich określone powinny zostać spełnione dla uzyskania żądanych przez skarżącego uprawnień.
Również zarzut skarżącego dotyczący wcześniej wydanej opinii pozytywnej, a tym samym nieuprawnionego wydania drugiego aktu administracyjnego w tym przedmiocie, nie jest zasadny. Pismo nazywane przez skarżącego opinią nie spełnia wymagań postanowienia, albowiem jest jedynie informacją jakie okoliczności organ administracji ustalił w toku przeprowadzonych czynności. Nadto, jak stwierdził to pełnomocnik organu administracji na rozprawie, pismo to nie zawiera wszystkich informacji wymaganych przez Komendanta [...] Policji, których uwzględnienia w opinii domagał się pismem z dnia [...] listopada 2003 r. i nie jest opinią od strony formalno – prawnej, lecz jest "efektem nieprawidłowego wykonania zadań przez policjanta, który otrzymał polecenie zebrania materiałów i na ich podstawie do wydania opinii". Przedmiotowe pismo nie miało być doręczone skarżącemu, bowiem nie wskazano go jako osobę, której należało je doręczyć. Miało ono zatem charakter informacji wewnętrznej, a nie opinii wydanej zgodnie z wymaganiami art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. To, że skarżący zwrócił się o wydanie odpisu tego pisma z akt administracyjnych i odpis ten otrzymał, nie można traktować jako doręczenie postanowienia, albowiem P. S. otrzymał przedmiotowe pismo w trybie art. 73 k.p.a.., zgodnie z procedurą udostępniania akt stronie postępowania administracyjnego. Innym natomiast faktem jest to, że ten sam organ administracji wydając opinię w formie postanowienia już okoliczności wymaganych przez Komendanta [...] Policji nie uwzględnił.
Odnosząc się do zarzutów skargi, naruszenia przez zaskarżone postanowienia przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż są one zasadne. Organ administracji powinien przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, by następnie po dokonaniu jego oceny stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona czyli zastosować się w szczególności do przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, aby w rezultacie wyrazić to w formie wymaganej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a..
W rozpoznawanej sprawie organ uprawniony do wydania opinii – Komendant Komisariatu Policji [...] - ograniczył się do stwierdzenia karalności skarżącego. Natomiast organ II instancji – Komendant Rejonowy Policji [...] - podjął próbę interpretacji uzasadnienia postanowienia organu opiniującego, w sytuacji gdy niemożliwym było dokonanie jakiejkolwiek interpretacji, bowiem uzasadnienie Komendanta Komisariatu Policji [...] sprowadzało się do powołania wyłącznie dwóch wyroków o skazaniu skarżącego. Nie było to tym samym uzasadnienie wydanej opinii lecz stwierdzenie faktu.
Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż pomimo faktu zatarcia skazania okoliczność skazania może stanowić zasadniczą podstawę negatywnej opinii wyrażonej w sprawie ubiegania się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia. Skarżący zasadnie podnosił, że faktycznie nie przeprowadzono postępowania wymaganego do wydania właściwie uzasadnionej opinii. Jego twierdzenia, że w miejscu zamieszkania posiada dobrą opinię, że od skazania go przez sądy karne nie wszedł ponownie w kolizje z prawem, nie zostały właściwie zweryfikowane w postępowaniu o wydanie opinii. Nie przytaczając treści przepisów, na które powołuje się skarżący (art. 76 i art. 106 kk) należało by zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 1970 r. w sprawie III KR 25/70, który jest aktualny także w obecnym stanie prawnym, a na który zasadnie wskazuje skarżący, iż nie można się powoływać na poprzednią karalność oskarżonego, skoro uległa ona zatarciu z mocy samego prawa. Dla organu administracji wydającego opinię okoliczność skazania może stanowić pewną wskazówkę do zaczerpnięcia szerszych (wielostronnych) informacji o wnioskującym o wydanie licencji, jednakże fakt ten nie powinien (wobec treści art. 76 i art. 106 kk) stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej.
W związku z powyższym organ opiniujący przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wymagań określonych przepisami art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. tak by nie doszło do naruszenia tych przepisów.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.