VI SA/Wa 224/05

VI SA/Wa 224/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Dorota Wdowiak
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Sygn. powiązane
II GSK 328/05 - Wyrok NSA z 2006-01-17
Skarżony organ
Rada Notarialna
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : WSA (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005r. sprawy ze skargi R. J. na Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania opinii odnośnie wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną Uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy Uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] działając na podstawie art. 10 w zw. z art. 35 pkt l ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, z 2003 r. Nr 49, poz. 408 i Nr 124, poz. 1152 oraz z 2004 r. Nr 62, poz. 577 i Nr 147, poz. 1547) oraz 138 § l pkt l w zw. art. 144 oraz art. 127 § 2 w zw. z art.101 § 3 i art.97 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 169, poz. 1387 oraz z 2003 r. Nr 130, poz. 1180) po rozpoznaniu zażalenia Pana R. J. na postanowienie (uchwałę) Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania opinii odnośnie wniosku asesora notarialnego R. J. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].
Organ ustalił, że uchwałą z dnia [...] września 2004 roku Rada Izby Notarialnej w [...] postanowiła zawiesić, toczące się w oparciu o art. 35 pkt l w zw. z art. 10 Prawa o notariacie, postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie wniosku skarżącego o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przeciw skarżącemu postępowania dyscyplinarnego.
Rada Izby Notarialnej w [...] uznała, że skarżący nie jest skazany na karę nagany i (lub) karę pieniężną, bowiem od zapadłego w I instancji orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego skazującego Wnioskodawcę na karę pieniężną wniesiono odwołanie. Zdaniem Rady wynik tego postępowania (prawomocny wyrok) ma kluczowe znaczenie dla wydania opinii o Wnioskodawcy.
Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, że zgodnie z treścią art. 78 pkt 2 Prawa o notariacie asesor notarialny skazany na karę nagany nie może być powołany na notariusza w ciągu roku od daty uprawomocnienia się orzeczenia, a skazany na karę pieniężną nie może być również w ciągu tego okresu upoważniony do zastępowania notariusza. Tym samym, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] sprawa prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko Panu R. J. jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art.97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniającym zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie wydania przedmiotowej opinii.
Skarżący, wnosząc odwołanie domagał się uchylenia Uchwały organu I instancji.
Skarżący podniósł rażącą obrazę przepisów prawa formalnego, poprzez zastosowanie przez Radę Izby Notarialnej w [...] art. 97 k.p.a. w postępowaniu o wydanie opinii, będącym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego postępowaniem dotyczącym poszczególnej kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającej o istocie sprawy w rozumieniu art. 123 k.p.a. Z powodów przedstawionych wyżej, w ocenie skarżącego przepisy rozdziału 6 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zgodnie z art. 126 k.p.a. zastosowania.
Skarżący zarzucił również Radzie Izby Notarialnej w [...] rażące naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 w zw. z art. 21 § l pkt 2 k.p.a. i art. 10 Prawa o notariacie). Zdaniem Skarżącego w przypadku powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii jest to sprawa dotycząca, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzenia zakładu pracy, a konkretnie prowadzenia go w przyszłości. Tym samym zdaniem skarżącego decydującą przesłanką przy wyznaczeniu organu właściwego miejscowo winna być wnioskowana siedziba kancelarii, tj. [...], przez co radą właściwą do wydania opinii o skarżącym jest Rada Izby Notarialnej w [...].
Ponadto skarżący wskazał, aby w przypadku uznania w niniejszej sprawie właściwości Rady Izby Notarialnej w [...], wyłączyć na podstawie art. 24 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego następujących członków Rady: W. F., C. K., E. P., B. B., R. D. oraz Z. P. z uczestniczenia w podejmowaniu przez Radę Izby Notarialnej w [...] uchwały w sprawie zaopiniowania jego osoby i przez to - w związku z art. 36 §1 Prawa o notariacie - o rozstrzygnięcie w trybie art. 27 §2 w związku z art. 26 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego o organie właściwym do wydania opinii w przedmiotowej sprawie.
Ponadto wnosił na podstawie art. 24 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączenie Z. K. z uczestniczenia w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia niniejszego zażalenia. Zdaniem skarżącego osoby będące członkami Rady w czasie, kiedy podejmowana była uchwała o wszczęciu przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego (Z. K., W. F., C. K., E. P., B. B. i R. D.), jak również osoba, która z ramienia Rady jako rzecznik dyscyplinarny pełniła funkcję oskarżyciela w toczącym się przed Sądem Dyscyplinarnym Izby Notarialnej w [...] postępowaniu (Z. P.), osoba sporządzająca nierzetelny protokół z lustracji stanowiący podstawę postawienia mi zarzutów dyscyplinarnych (E. P.) i osoba wydająca w trybie sprzecznym z prawem ponowne polecenie lustracyjne (W. F.) mogą nie okazać się osobami bezstronnymi w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, administracyjny charakter postępowania o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii powoduje, że do postępowania tego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo o notariacie nie zawiera odmiennej regulacji i do ustalenia właściwości miejscowej należy stosować ogólne zasady wynikające z art. 21 k.p.a.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej analiza art. 11 w zw. z art. 12 oraz art. 13 Prawa o notariacie zawierających przesłanki warunkujące możliwość powołania na notariusza wskazuje, iż zdecydowana większość tych przesłanek odnosi się do "personalnego" aspektu tej decyzji, a co za tym idzie dotyczy osoby kandydata. Taki kształt przepisów uzasadnia pogląd, przyjęty przez organ I instancji i podzielany przez organ odwoławczy, o konieczności rozpatrzenia sprawy przez radę izby notarialnej, na obszarze której asesor notarialny wykonuje powierzone mu czynności. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej wynika to z faktu, iż w sprawie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, nie ma możliwości wydania przez organy samorządu notarialnego działające w trybie art. 106 k.p.a. wymaganej opinii jedynie w oparciu o przedkładane dokumenty. Konieczna jest bowiem ocena takich, imiennie związanych z wnioskodawcą okoliczności jak (przykładowo) jego charakter (art. 11 pkt 2 ustawy- Prawo o notariacie). Ocena taka jest w opinii Krajowej Rady Notarialnej niemożliwa bez osobistego kontaktu z Wnioskodawcą. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez Radę Izby Notarialnej w [...] w pełni realizuje zatem podstawową dyrektywę wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakładającą na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", a ocena wyrażona przez organ, na obszarze właściwości którego Wnioskodawca dokonywał powierzonych mu czynności notarialnych, oparta na bezpośredniej i bieżącej obserwacji osoby Kandydata w pełni koresponduje z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej sprawa powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii nie jest sprawą dotyczącą prowadzenia zakładu pracy, ale dotyczy posiadania przez określoną osobę wystarczających kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza. Za takim rozumieniem świadczy w ocenie Krajowej Rady Notarialnej tytuł Rozdziału 2 Działu I ustawy - Prawo o notariacie " Powoływanie i odwoływanie notariuszy " (a nie np. Formy wykonywania zawodu), jak i wyraźne rozróżnienie statusu zawodowego notariusza oraz prowadzenia kancelarii. Przykładowo zgodnie z art. 3 § l i 2 Prawa o notariacie czynności notarialnych notariusz dokonuje w kancelarii notarialnej, zwanej dalej "kancelarią". Czynność notarialna może być dokonana także w innym miejscu, jeżeli przemawia za tym charakter czynności lub szczególne okoliczności. W tym kontekście zdaniem Krajowej Rady Notarialnej widać, iż podstawowy charakter ma uzyskanie przez określoną osobę prawa do wykonywania zawodu (co wynika bezpośrednio z aktu powołania), z czym dopiero następnie jest związany obowiązek uruchomienia (zorganizowania) kancelarii notarialnej (por. stylizację art. 14 Prawa o notariacie).
Z merytorycznego punktu widzenia zdaniem Krajowej Rady Notarialnej opinia o asesorze i opinia w sprawie wyznaczenia siedziby są to dwie odrębne sprawy, które rozstrzygane są w jednej decyzji administracyjnej ale mogą tak jak w tym wypadku być postępowania przed różnymi Radami. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, innymi przesłankami należy kierować się przy ocenie dotyczącej powołania kandydata na notariusza w aspekcie jego kwalifikacji podmiotowych, a zupełnie innymi przy wyznaczaniu siedziby kancelarii.
Krajowa Rada Notarialna stoi na stanowisku, że podstawą dla ustalenia właściwości miejscowej organu I instancji winien być, pominięty przez Wnioskodawcę, art. 21 § l pkt 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w innych sprawach (niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy) właściwość miejscowa ustalana jest według miejsca zamieszkania strony. W rozpatrywanej sprawie miejscem zamieszkania Wnioskodawcy jest [...], na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy dokumenty.
Odnosząc się do kwestii merytorycznej, będącej przedmiotem zażalenia Krajowa Rada Notarialna w podzieliła argumentację zawartą w uchwale Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004 roku. Zdaniem organu, w świetle przepisu art. 78 pkt 2 Prawa o notariacie ("skazany na karę nagany nie może być powołany na notariusza...") wydanie opinii w sprawie wniosku R. J. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] jest bezpośrednio uzależnione od wcześniejszego zakończenia toczącego się przeciw Wnioskodawcy postępowania dyscyplinarnego.
Podniesione okoliczności zdaniem Rady w pełni wyczerpują dyspozycję art. 97 § l pkt 4 k.p.a. i uzasadniają zawieszenie toczącego się postępowania. Krajowa Rada Notarialna uznała, że ze względu na obligatoryjny charakter rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji wystąpienia wskazanych w art. 97 § l k.p.a. okoliczności organ administracji jest zmuszony zawiesić postępowanie administracyjne.
Zdaniem Rady zastosowany przepis był zgodny z procedurą administracyjną.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej nie można podzielić tych zarzutów Wnioskodawcy, które kwestionują możliwość zastosowania art. 97 § l pkt 4 k.p.a. w postępowaniu opiniodawczym, prowadzonym przez właściwą radę izby notarialnej. Niezależnie bowiem od tego czy będzie to opinia, czy mocniejsza forma współdziałania (uzgodnienie, porozumienie), w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, do których stosują się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a na organach administracyjnych ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Oznacza to, że również w postępowaniu opiniującym może pojawić się zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Choć w przepisie tym mowa jest o zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, samo postępowanie, w którym takie zagadnienie wstępne powstaje, nie musi zakończyć się decyzją. Innymi słowy nie wydają się istnieć przeszkody, by zagadnienie wstępne powstało w postępowaniu przed organem współdziałającym w trybie art. 106 k.p.a. (por. G.Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP, 2002, z.7, str. 63 i nast.).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Pan R. J. wskazując, iż złożenie podpisu na uchwale wyłącznie przez Prezesa KRN Z. K., budzi wątpliwości co do faktu, czy przy podejmowaniu uchwały brali udział członkowie KRN w liczbie przynajmniej pięciu, co stanowi konieczne ąuorum dla ważności podjętej uchwały -tj. naruszenie art. 36 §1 Prawa o notariacie per analogiam. Podniósł zarzut formalny w przedmiocie trybu podjęcia przez KRN skarżonej uchwały i przez to uzasadnione podejrzenie o podjęcie tej uchwały z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wskazał, że podjęcie w/w uchwały z udziałem Z. K. z pominięciem ustosunkowania się co do wniosku o wyłączenie Z. K. z uwagi na przesłankę określoną w art. 24 §3 kpa. stanowi naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest sposób, w jaki Prezes KRN jako przewodniczący organu kolegialnego w rozumieniu art. 27 §1 zdanie 2 kpa, rozstrzygnął kwestię wyłączenia członków organów samorządu notarialnego orzekając sam w swojej sprawie czym naruszył art. 24 §1 pkt l kpa. Taka interpretacja przepisów przeczy w ocenie skarżącego zasadzie praworządności, wyrażonej zarówno w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w art. 7 kpa, i przez to nie zasługuje na uwzględnienie, co z kolei uzasadnia pogląd skarżącego, że skarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący, podniósł naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tj. art. 27 §1 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymanie w mocy ustalenia Rady Izby Notarialnej w [...] jako organu właściwego w sprawie zaopiniowania wniosku R. J. o powołanie na Notariusza i wyznaczenie siedziby Kancelarii Notarialnej - tj. naruszenie art. 21 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 Prawa o notariacie, jak również naruszenie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymanie w mocy uchwały numer [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004 roku - tj. naruszenie art. 97 § 1 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na błędną interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów w związku z art. 10 Prawa o notariacie i przez to podjęcie tej uchwały z rażącym naruszeniem prawa (tenże zarzut dotyczy również uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004 roku będącej przedmiotem zażalenia, w wyniku którego zapadła skarżona uchwała KRN). Wskazał, że wadliwie zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania przy rozstrzygnięciu kwestii wynikającej w toku postępowania lecz nie rozstrzygającej o istocie sprawy i przez to podjęcie tej uchwały z rażącym naruszeniem prawa (tenże zarzut dotyczy również uchwały numer [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2004 roku będącej przedmiotem zażalenia, w wyniku którego zapadła skarżona uchwała KRN). Zdaniem Skarżącego sposób ustalenia rady właściwej izby notarialnej winien ponad wszelką wątpliwość być jednolity dla wszystkich możliwych stanów faktycznych. Taka interpretacja prowadzić może w jego ocenie do ustalenia, że w przypadku wnioskowanej siedziby kancelarii notarialnej w miejscowości Wolsztyn pozostającej w okręgu Sądu Apelacyjnego w [...], właściwą do zaopiniowania wniosku radą izby notarialnej może być wyłącznie Rada Izby Notarialnej w [...].
W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dyspozycję art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Krajowa Rada Notarialna uznaje, że zgodnie z Regulaminem Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej, stanowiącym Złącznik do uchwały nr [...] KRN z dnia [...] sierpnia 2003 r. - § 20 Regulaminu, uchwały KRN zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków Rady. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego posiedzenia (§ 21 Regulaminu). Jednocześnie z treści § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu wynika, że uchwały muszą być opatrzone podpisem prezesa lub sekretarza, przy czym w przypadku, gdy przewodniczącym posiedzenia podczas którego została podjęta uchwała był wiceprezes, uchwała może być podpisana przez tego wiceprezesa, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej.
Zdaniem Rady odnosząc powyższe zasady do statuowanego w art. 124 § l k.p.a. wymogu podpisania postanowienia administracyjnego (a taki status prawny ma zaskarżona uchwała KRN) przez osobę upoważnioną do jego wydania stwierdzono, że KRN jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał (§17 Regulaminu). Oznacza to, iż postanowienie administracyjne, także takie, które wydane jest w postaci uchwały podejmowanej przez organ kolegialny, stanowi "oświadczenie woli" wydającego je organu, a w przypadku organu kolegialnego - wyraz woli przejawianej przez zespół osób fizycznych, pełniących na podstawie określonych procedur prawnych, funkcję piastunów tych praw i obowiązków, które ustawa przypisuje kolegialnemu organowi. Uchwałę należy zatem uznać za podjętą z chwilą wyrażenia woli przez organ kolegialny w sposób prawem określony, tzn. najczęściej w formie głosowania (tajnego lub jawnego) zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów obecnych członków danego organu, przy zachowaniu minimalnej a koniecznej dla możności podejmowania uchwał liczby uczestniczących osób (quorum) fakt podjęcia uchwały oraz zachowania lub nie, wymaganych dla ważności danej "czynności konwencjonalnej" wymogów, podlega rejestracji i ujawnieniu w protokole (por. § 16 Regulaminu). Postanowienie administracyjne w ujęciu materialnym, jakim jest uchwała Krajowej Rady Notarialnej, uzyskuje zatem byt prawny już z chwilą złożenia w sposób wyżej przewidziany oświadczenia woli przez organ kolegialny, nie zaś dopiero wówczas, gdy treść tego oświadczenia zostanie doręczona stronie w trybie art. 126 w zw. z art. 109 k.p.a. Postanowienie staje się natomiast skuteczne wobec strony z chwilą doręczenia mu pisma obejmującego to postanowienie albo z chwilą jego ogłoszenia (art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a.) - pismo takie lub ogłoszenie stanowi postanowienie w ujęciu formalnym. Powyższe oznacza, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, iż jej uchwały podejmowane w sprawach w odniesieniu do których stosuje się przepisy k.p.a., uzyskują byt prawny z chwilą ich podjęcia przez osoby, których podpisy złożone zostały pod protokołem posiedzenia (tj. na liście obecności stanowiącej integralną jego część) obejmującym treść uchwały. Natomiast materializują się w obrocie poprzez doręczenie stronie dokumentu obejmującego treść uchwały. Do sporządzenia - i podpisania - takiego dokumentu (stanowiącego postanowienie administracyjne w formalnym ujęciu) uprawnieni są z mocy art. 40 § l pkt 6 prawa o notariacie w zw. z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej: prezes, sekretarz lub — we wskazanych wyżej okolicznościach - wiceprezes KRN.
Krajowa Rada Notarialna zauważa, iż zgodnie z pkt 22 porządku obrad KRN w dniu [...] listopada 2004 r. (por. wyciąg z protokołu posiedzenia KRN w dniu [...] listopada 2004 r.) Krajowa Rada Notarialna, w obecności 8 jej członków ( lista obecności KRN w dniu [...] listopada 2004 r.), stosunkiem głosów 4 za. 2 przeciw, 2 wstrzymujące się podjęła powołaną wyżej uchwałę. W ocenie KRN postanowienie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia R. J. na postanowienie/uchwałę nr [...]) Rady Izby Notarialnej w [...] dnia [...] września 2004 r. zostało wydane przez KRN z chwilą podjęcia uchwały poprzez akt głosowania. Ze względu na podpisanie listy obecności przez 8 członków Rady zachowane zostały wszystkie odnoszące się do podpisu takiego postanowienia, wymogi k.p.a., jak też ąuorum potrzebne dla jego ważności.
Krajowa Rada Notarialna podkreśla jednocześnie, że przytoczona argumentacja znajduje oparcie również w orzecznictwie. W odniesieniu do kolegialnych organów samorządów zawodowych SN w wyroku z dnia
12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03 uznał, że "decyzja administracyjna organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 § l k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu (stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych lub ukształtowanej praktyki): albo poprzez sporządzenie odrębnego dokumentu przyjęcia tego rozstrzygnięcia, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez wyspecjalizowane kolegialne organy orzekające), albo też poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia "lista obecności" członków organu kolegialnego (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez te organy kolegialne, które kompetencje orzekające sprawują obok innych zadań i funkcji z zakresu administracji publicznej). Taka praktyka podpisywania "decyzji administracyjnych" (art. 104 k.p.a.) podejmowanych przez kolegialne organy orzekające, w obu wyżej przedstawionych wariantach, jest zgodna z określonym w art. 107 § l k.p.a. wymaganiem prawnym dotyczącym "podpisu" i tym samym nie narusza obowiązującego porządku prawnego, o ile odmienne wymagania prawne w tym względzie nie wynikają z odrębnych regulacji prawnych.
Właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest do doręczenia stronie (lub stronom postępowania) "z urzędu" (a nie na jej wniosek) nie "oryginału decyzji", lecz jednego uwierzytelnionego (czyli potwierdzonego co do zgodności z oryginałem przez upoważnioną do tego osobę reprezentującą ten organ) odpisu "oryginału decyzji" (mającego walor jej duplikatu)."
Krajowa Rada Notarialna nie może się zgodzić również z drugim zarzutem pełnomocnika Skarżącego, poddającym w wątpliwość sposób rozstrzygnięcia przez KRN (postanowienie Prezesa KRN nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r.) wniosku R. J., o wyłączenie Z. K. od udziału w postępowaniu w sprawie wniesionego na chwałę Rady Izby Notarialnej w [...] zażalenia. W opinii Krajowej Rady Notarialnej przyjęty tryb postępowania opierał się na literalnym brzmieniu art. 27 § l zd. 2 w zw. z art. 24 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania są natomiast sugestie pełnomocnika Skarżącego, jakoby w sytuacji, gdy wniosek dotyczy wyłączenia przewodniczącego organu kolegialnego, jakim jest KRN, decyzję w tej sprawie winien podejmować Minister Sprawiedliwości, sprawujący nadzór nad organami samorządu notarialnego (art. 42 § l Prawa o notariacie). Wykładnia ta narusza nie tylko ustrojową relację między prawnie samodzielnymi organami korporacji zawodowej, a nadzorującym je Ministrem Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości z tytułu sprawowanego nadzoru nie jest organem hierarchicznie wyższym, ale realizuje nadzór jedynie w ściśle przewidzianych w ustawie - Prawo o notariacie formach).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie ale tylko z powodu niezasadnego zawieszania postępowania w oparciu o przepis art.97 § l pkt 4 k.p.a.
Wnosząc przedmiotową skargę Skarżący zarzuca uchwale Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej rażące naruszenie prawa w odniesieniu do czterech zagadnień. Po pierwsze kwestionuje tryb jej podjęcia, a konkretnie złożenie pod nią podpisu jedynie przez prezesa Krajowej Rady Notarialnej. Zdaniem skarżącego budzi to uzasadnione wątpliwości co do istnienia quorum wymaganego do ważności powołanej uchwały.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu kwestionującego tryb podjęcia uchwały, a konkretnie złożenie pod nią podpisu jedynie przez prezesa Krajowej Rady Notarialnej Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za bezpodstawny.
Zgodnie z Regulaminem Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej, stanowiącym Załącznik do uchwały nr [...] KRN z dnia [...] sierpnia 2003 r. - § 20 Regulaminu uchwały KRN zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków Rady. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego posiedzenia (§ 21 Regulaminu). Jednocześnie Sąd zauważa, że z treści § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu wynika, że uchwały muszą być opatrzone podpisem prezesa lub sekretarza, przy czym w przypadku, gdy przewodniczącym posiedzenia podczas którego została podjęta uchwała był wiceprezes, uchwała może być podpisana przez tego wiceprezesa, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej.
W ocenie Sądu zgodnie z przepisem art. 124 § l k.p.a. wymóg podpisania postanowienia administracyjnego przez osobę upoważnioną do jego wydania, w przypadku organu kolegialnego podejmowany jest w formie uchwał (§17 Regulaminu). Oznacza to, iż postanowienie administracyjne, także takie, które wydane jest w postaci uchwały podejmowanej przez organ kolegialny, stanowi "oświadczenie woli" wydającego je organu, a w przypadku organu kolegialnego - wyraz woli przejawianej przez zespół osób fizycznych, pełniących na podstawie określonych procedur prawnych, funkcję piastunów tych praw i obowiązków, które ustawa przypisuje kolegialnemu organowi. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że Uchwałę należy uznać za podjętą z chwilą wyrażenia woli przez organ kolegialny w sposób prawem określony, tzn. najczęściej w formie głosowania (tajnego lub jawnego) zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów obecnych członków danego organu, przy zachowaniu minimalnej a koniecznej dla możności podejmowania uchwał liczby uczestniczących osób (quorum). Fakt podjęcia uchwały oraz zachowania lub nie, wymaganych dla ważności danej "czynności konwencjonalnej" wymogów, podlega rejestracji i ujawnieniu w protokole - § 16 Regulaminu. Postanowienie administracyjne, jakim jest uchwała Krajowej Rady Notarialnej, uzyskuje byt prawny już z chwilą złożenia w sposób wyżej przewidziany oświadczenia woli przez organ kolegialny, nie zaś dopiero wówczas, gdy treść tego oświadczenia zostanie doręczona stronie w trybie art. 126 w zw. z art. 109 k.p.a. Postanowienie staje się natomiast skuteczne wobec strony z chwilą doręczenia mu pisma obejmującego to postanowienie albo z chwilą jego ogłoszenia (art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a.) - pismo takie lub ogłoszenie stanowi postanowienie w ujęciu formalnym. Powyższe oznacza, że uchwały Krajowej Rady Notarialnej, podejmowane w sprawach w odniesieniu do których stosuje się przepisy k.p.a., uzyskują byt prawny z chwilą ich podjęcia przez osoby, których podpisy złożone zostały pod protokołem posiedzenia (tj. na liście obecności stanowiącej integralną jego część) obejmującym treść uchwały. Natomiast materializują się w obrocie poprzez doręczenie stronie dokumentu obejmującego treść uchwały. Do sporządzenia - i podpisania - takiego dokumentu (stanowiącego postanowienie administracyjne w formalnym ujęciu) uprawnieni są z mocy art. 40 § l pkt 6 prawa o notariacie w zw. z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej: prezes, sekretarz lub — we wskazanych wyżej okolicznościach - wiceprezes KRN.
Zgodnie z pkt 22 porządku obrad KRN w dniu [...] listopada 2004 r. (por. wyciąg z protokołu posiedzenia KRN w dniu [...] listopada 2004 r.) Krajowa Rada Notarialna, w obecności 8 jej członków ( lista obecności KRN w dniu [...] listopada 2004 r.), stosunkiem głosów 4 za. 2 przeciw, 2 wstrzymujące się podjęła powołaną wyżej uchwałę. W ocenie KRN postanowienie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia R. J. na postanowienie/uchwałę nr [...]) Rady Izby Notarialnej w [...] dnia [...] września 2004 r. zostało wydane przez KRN z chwilą podjęcia uchwały poprzez akt głosowania. Ze względu na podpisanie listy obecności przez 8 członków Rady zachowane zostały wszystkie odnoszące się do podpisu takiego postanowienia wymogi k.p.a., jak też quorum potrzebne dla jego ważności.
W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja znajduje oparcie w orzecznictwie. W odniesieniu do kolegialnych organów samorządów zawodowych należy zauważyć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. Sąd Najwyższy uznał, że "decyzja administracyjna organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 § l k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu (stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych lub ukształtowanej praktyki): albo poprzez sporządzenie odrębnego dokumentu przyjęcia tego rozstrzygnięcia, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez wyspecjalizowane kolegialne organy orzekające), albo też poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia "lista obecności" członków organu kolegialnego (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez te organy kolegialne, które kompetencje orzekające sprawują obok innych zadań i funkcji z zakresu administracji publicznej). Taka praktyka podpisywania "decyzji administracyjnych" (art. 104 k.p.a.) podejmowanych przez kolegialne organy orzekające, w obu wyżej przedstawionych wariantach, jest zgodna z określonym w art. 107 § l k.p.a. wymaganiem prawnym dotyczącym "podpisu" i tym samym nie narusza obowiązującego porządku prawnego, o ile odmienne wymagania prawne w tym względzie nie wynikają z odrębnych regulacji prawnych.
Właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest do doręczenia stronie "z urzędu" (a nie na jej wniosek) nie "oryginału decyzji", lecz jednego uwierzytelnionego (czyli potwierdzonego co do zgodności z oryginałem przez upoważnioną do tego osobę reprezentującą ten organ) odpisu "oryginału decyzji" (mającego walor jej duplikatu).
Odnosząc się do zarzutu podnoszącego podjęcie uchwały z udziałem Z. K. i nieustosunkowania się do wniosku o wyłączenie w/w z uczestniczenia w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zażalenia z uwagi na przesłankę określoną w art.24 § 3 k.p.a. tj. naruszenie art.27 § 1 zd.1 k.p.a. nie może być uwzględnione. Wniosek R. J. o wyłączenie Z. K. od udziału w postępowaniu w sprawie wniesionego na Uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] zażalenia, był przedmiotem orzeczenia Krajowej Rady Notarialnej, która wydała postanowienie z dnia [...] października 2004r. Sąd nie znalazł podstaw by zakwestionować przyjęty zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 27 § l zd. 2 w zw. z art. 24 3 k.p.a. sposób procedowania Rady. Nie jest też możliwe merytoryczne podważenia stanowiska Rady i to zarówno do Z. K. jak i członków Rady [...].
W ocenie Sądu sugestie pełnomocnika Skarżącego, by decyzję w tej sprawie podejmował Minister Sprawiedliwości, sprawujący nadzór nad organami samorządu notarialnego (art. 42 § l Prawa o notariacie) nie mogą być zaakceptowane. Minister Sprawiedliwości z tytułu sprawowanego nadzoru nie jest organem hierarchicznie wyższym, ale realizuje nadzór jedynie w ściśle przewidzianych w ustawie - Prawo o notariacie - formach.
Odnosząc się do zarzutu właściwości miejscowej do zaopiniowania wniosku Skarżącego o powołanie na notariusza i wyznaczenie mu siedziby kancelarii w [...] jest Rada Izby Notarialnej w [...].
Zdaniem Sądu analiza art. 11 w zw. z art. 12 oraz art. 13 Prawa o notariacie zawierających przesłanki warunkujące możliwość powołania na notariusza wskazuje, iż przesłanki odnoszą się do "personalnego" aspektu tej decyzji, a co za tym idzie dotyczy osoby kandydata. Taki kształt przepisów uzasadnia pogląd, przyjęty przez organy, o konieczności rozpatrzenia sprawy przez radę izby notarialnej, na obszarze której asesor notarialny wykonuje powierzone mu czynności, a także zamieszkuje w dacie złożenia wniosku.
Zdaniem Sądu sporządzana opina winna dotyczyć nie tylko przedłożonych dokumentów ale także oceny cech imiennie związanych z aplikantem. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez Radę Izby Notarialnej w [...] w pełni realizuje zatem podstawową dyrektywę wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakładającą na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", a ocena wyrażona przez organ, na obszarze właściwości którego Wnioskodawca dokonywał powierzonych mu czynności notarialnych, oparta na bezpośredniej i bieżącej obserwacji osoby Kandydata, w pełni koresponduje z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej.
Za słuszne należy w ocenie Sądu uznać stanowisko Krajowej Rady Notarialnej, iż sprawa powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii nie jest sprawą dotyczącą prowadzenia zakładu pracy, ale dotyczy posiadania przez określoną osobę wystarczających kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza. Oczywistym jest także, iż w przedmiocie wyznaczenia siedziby wypowie się właściwa terytorialnie Rada.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania przepisów o zawieszeniu postępowania (art.97 § l pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.) Sąd uznaje , że skorzystanie z przez organy z instytucji opisanej w art.97 § l pkt 4 k.p.a. tj. zawieszenia postępowania było niezasadne, z tym, że nie z powodu podawanego przez skarżącego.
Zdaniem Sądu, Krajowa Rada Notarialna słusznie wskazuje, iż niezależnie od tego czy będzie to opinia, czy mocniejsza forma współdziałania (uzgodnienie, porozumienie), w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, do których stosują się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a na organach administracyjnych ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych. Zasadne jest wskazanie, że w postępowaniu opiniującym może pojawić się zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku brak jest zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem opinii o aplikancie. Wydanie decyzji z odwołaniem się do toczącego się postępowania dyscyplinarnego może stanowić natomiast przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania głównego przez właściwy organ. W ocenie Sądu wydanie decyzji w sprawie wniosku R. J. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] byłoby bezpośrednio uzależnione od wcześniejszego zakończenia toczącego się przeciw Wnioskodawcy postępowania dyscyplinarnego.
W ocenie Sądu przywoływane naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. nie odnosi się do tej sytuacji.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.