VI SA/Wa 2227/13

VI SA/Wa 2227/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Andrzej Wieczorek
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 3 pkt 4, pkt 5 i pkt 10
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a)
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2014 r. sprawy ze skargi "O" Sp. jawna z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych partii artykułów rolno-spożywczych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej także: "Prezes UOKiK") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.), a także art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy "O." . Sp. j. z siedzibą w P. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na mocy której wymierzono stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 40.000 (czterdzieści tysięcy) złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych dwóch partii artykułów rolno-spożywczych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniach [...] -[...] października 2012 r. została przeprowadzona kontrola w hurtowni artykułów nabiałowych w P. działającej przy ul. [...], należącej do skarżącej spółki "O." Sp. j. z siedzibą w P.
Podczas przedmiotowej kontroli do badań laboratoryjnych pobrano m.in. próbkę:
- sera [...] oznaczonego "najlepiej spożyć przed: 27.11.12", wyprodukowanego przez firmę [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...], zwanego dalej "serem [...] ", z partii liczącej 18 bloków (56,14 kg) o łącznej wartości 747,78 zł (13,32 zł//kg),
- sera [...] oznaczonego "najlepiej spożyć przed: 05.12.12", wyprodukowanego przez firmę [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...], zwanego dalej "serem [...]", z partii liczącej 35 bloków (108,25 kg) o łącznej wartości 1441,89 zł (13,32 zł//kg).
Powyższe czynności kontrolne udokumentowano: w protokole kontroli z dnia [...] października 2012 r. (nr akt kontroli: [...]), protokołach oględzin nr 1 i nr 2 z dnia [...] października 2012r., protokole pobrania próbki produktu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz protokole pobrania próbki kontrolnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Do akt kontroli dołączono także oświadczenie strony skarżącej z dnia [...] października 2012 r., że należy do grupy małych przedsiębiorców.
Badania przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w [...] (zwane dalej "Laboratorium UOKiK w [...]"), wykazały, że próbka:
- sera [...] nie odpowiadała wymaganiom jakościowym określonym w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z dnia 16 listopada 2007 r., s. 1 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie (WE) nr 1234/2007" oraz deklarowanym przez producenta w oznakowaniu tego produktu, z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym (na poziomie 92,57 % ±0,12 %) oraz steroli pochodzenia roślinnego (tj. p-sitosterolu, stigmasterolu i campesterolu), a ponadto w ocenie organoleptycznej stwierdzono: barwę niejednolitą, miąższ dwubarwny, miękki kaszkowaty, oczka liczne, drobne, orzeszynowate, pojedyncze międzyziarnowe, smak i zapach obcy, wyczuwalny posmak tłuszczu roślinnego - powyższe udokumentowano w sprawozdaniu z badań z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...];
- sera [...] nie odpowiadała wymaganiom jakościowym określonym w załączniku XII do cyt. rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 oraz deklarowanym przez producenta w oznakowaniu tego produktu, z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym (na poziomie 92,26 % ±0,13 %) oraz steroli pochodzenia roślinnego (tj. p-sitosterolu, stigmasterolu i campesterolu) - powyższe udokumentowano w sprawozdaniu z badań z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].
W trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej przez Laboratorium UOKiK w dniach [...] -[...] listopada 2013 r., strona skarżąca została zapoznana z wynikami badań laboratoryjnych oraz poinformowana o prawie do złożenia wniosku o zbadanie próbek kontrolnych.
Powyższe udokumentowano w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2012 r. (nr akt kontroli: [...]). Do akt kontroli dołączono także oświadczenie strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., że dwie ww. partie produktów, z których pobrano próbki do badań laboratoryjnych, zostały w całości sprzedane.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., w drodze wystąpienia pokontrolnego, strona skarżąca została ponownie zapoznana z wynikami kontroli oraz poinformowana o zwolnieniu próbek kontrolnych z zabezpieczenia. Ponadto, w tym samym piśmie skarżąca spółka została wezwana do przesłania informacji o wysokości przychodu za rok 2011.
Ustosunkowując się do powyższego wystąpienia pokontrolnego, strona skarżąca przedłożyła żądane informacje oraz zadeklarowała w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., że próbki kontrolne zostaną przekazane do utylizacji. Ponadto skarżąca spółka wyjaśniła, że nigdy świadomie nie wprowadzała do obrotu produktów o jakości niegodnej z przepisami prawa żywnościowego, a po zapoznaniu się z wynikami kontroli postanowiła wycofać z oferty wszystkie produkty firmy "[...]". Strona skarżąca podkreśliła jednocześnie, że nie ma żadnego wpływu na proces produkcji, a także nie ma obowiązku przeprowadzania badań laboratoryjnych, a tylko takie badania mogą wychwycić nieprawidłowości. Strona skarżąca dodała, że może jedynie zrezygnować ze sprzedaży produktów nieuczciwego producenta i tak uczyniła.
Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych dwóch ww. produktów, tj. sera [...] i sera [...], informując także o przysługującym stronie skarżącej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. strona skarżąca stwierdziła, że z dokumentacji zgromadzonej w toku kontroli wynika jednoznacznie, iż zafałszowania przedmiotowych produktów i wprowadzenia ich do obrotu dokonał producent, a nie skarżąca spółka. Strona skarżąca uznała, że dokonała jedynie dalszej sprzedaży tych produktów, a więc nie może ponosić winy za zaistniały stan rzeczy. Skarżąca spółka podniosła, że niezrozumiałym jest dla niej fakt, iż kontrola nie została rozszerzona na producenta, jako sprawcy zafałszowania spornych produktów. Jednocześnie, powołując się na pismo otrzymane w dniu [...] lutego 2013 r. z Komendy Policji w [...], skarżąca spółka wskazała, że organom Państwa znany jest proceder fałszowania uprawiany przez tego producenta od 2006 roku. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że warunkiem niemożliwym do spełnienia jest wykonywanie badań każdego zakupionego produktu. Strona zaznaczyła, że prowadzi małą firmę, zatrudniającą 8 osób, która na terenie P. działa od 30 lat i w tym czasie nigdy nie uchybiła obwiązującym przepisom prawa. Skarżąca spółka stwierdziła, że ewentualne nałożenie na nią kary pieniężnej może znacznie pogorszyć jej sytuację ekonomiczną bądź przesądzić o jej istnieniu, tym bardziej, że od kilku lat dynamiczna ekspansja sieci handlowych eliminuje ją, jako przedstawiciela tzw. handlu tradycyjnego, z rynku. W ocenie strony skarżącej, zastosowany tryb administracyjny istotnie ogranicza prawa obywatelskie zagwarantowane przez ustawę zasadniczą oraz europejską konwencje praw człowieka, co dotyczy różnych gwarancji procesowych, tj. domniemania niewinności, prawa do ustanowienia obrońcy, prawa do procesu przed niezawisłym sądem, gdzie głównym celem jest ustalenie winy sprawcy oraz dobranie kary adekwatnej do stopnia zawinienia.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w [...] - powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 orał ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu handlowego w dniu kontroli, tj. w dniu [...] października 2012 r. w Hurtowni artykułów nabiałowych w [...], ul. [...], artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, tj. dwóch ww. partii produktów - sera [...] i sera [...].
Pismem z dnia [...] marca 2013 r. strona skarżąca złożyła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.
Wnosząc o uchylenie spornej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, strona skarżąca zarzuciła:
a) naruszenie art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - polegające na braku wszechstronnego zbadania przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej;
b) naruszenie art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z dnia 1 lutego 2002 r. ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że zastosowany środek był właściwy do osiągnięcia zakładanego celu.
W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się z ustaleniami organu pierwszej instancji, iż stopień jej zawinienia jest wysoki, przy jednoczesnym uznaniu, że wady jakości produktów powstały na etapie produkcji, na co sprzedawca hurtowy nie miał bezpośredniego wpływu. Zdaniem skarżącej spółki, w praktyce tego typu podmiot nie ma żadnego wpływu na proces produkcji, ani też możliwości zapobieżenia podobnej sytuacji w przyszłości, poprzez brak realnej możliwości wykrycia wad jakości na etapie zakupu produktów od producenta. Według strony skarżącej, zafałszowanie produktu spożywczego można ujawnić jedynie w wyniku kosztownych i długotrwałych badań laboratoryjnych, do których przeprowadzenia strona nie jest zobowiązana. Ponadto strona poddała w wątpliwość możliwość wykonania owych badań, wskazując, że ich przeprowadzenie wiązałoby się z koniecznością poddania badaniu każdego zakupionego produktu. Strona zauważyła, że terminy przydatności do spożycia większości oferowanych produktów wynoszą od 3 do 21 dni, a czas wykonania badań wynosi około 3 tygodnie, czyli termin ważności badanego produktu upłynąłby przed otrzymaniem wyników badań. Ponadto skarżąca spółka zwróciła uwagę na wysokie koszty wspomnianych badań laboratoryjnych. Strona skarżąca uznała, że jedynym możliwym działaniem jest zaprzestanie kupowania produktów od tego producenta, co uczyniła niezwłocznie po wykryciu zafałszowania przez inspektorów Inspekcji Handlowej. Skarżąca spółka podkreśliła, że przesłanką wskazującą na nikły stopień jej zawinienia, jest fakt, iż producent, od którego zakupiła zafałszowane produkty, został wybrany z należytą starannością, tj. na podstawie danych zwartych na stronie internetowej, na której producent zapewnił, że kładzie szczególny nacisk na jakość wyrobów, a także zamieścił skany wielu certyfikatów jakości (w tym m.in. w zakresie produkcji, sprzedaży i magazynowania serów twardych) oraz nagród w konkursach, a także przy uwzględnieniu cen tych produktów, które odpowiadały przeciętnym cenom na rynku. Strona wskazała, że brała również pod uwagę fakt, iż producent ten ma duże doświadczenie i tradycję, jako podmiot działający na rynku od 1994 r., zatrudniający ponad 200 osób oraz posiadający własne działy kontroli jakości i produktu finalnego, w tym laboratorium.
Strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie ustalił powyższych okoliczności, ani też nie wziął ich pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary. Strona skarżąca podniosła ponadto, że skoro wskazała już w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., iż zrezygnowała ze sprzedaży produktów firmy "[...]" i trwale wycofała z oferty handlowej wszystkie produkty tej firmy, to cel prewencyjny został osiągnięty, a więc nie było potrzeby nakładania na nią tak wysokiej kary.
Odnosząc się do kwestii niewspółmierności kary do stopnia zawinienia, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, z uwagi na brak wszechstronnego zbadania przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej. Skarżąca spółka zarzuciła organowi, iż ten nie uwzględnił zarówno stopnia zawinienia strony skarżącej, jak i jej dotychczasowej działalności na rynku artykułów rolno-spożywczych, a także wielkości jej obrotów.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, ze względu na błędne przyjęcie, że zastosowany środek był właściwy do osiągnięcia zakładanego celu. Strona uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podniosła, iż organ w zakresie oceny wysokości zastosowanej kary pominął kwestie związane z jej proporcjonalnością, skutecznością i charakterem odstraszającym. Zdaniem strony skarżącej, organ pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że wymierzona kara pieniężna w wysokości 40.000 złotych stanowi w przybliżeniu aż 50 % zysku netto spółki za rok ubiegły oraz 10 % wartości majątku całej spółki, a tym samym nie ustalił przestanek zastosowania tego przepisu. Zdaniem skarżącej, wielkość zysku i majątku spółki są niezbędne przy miarkowaniu wysokości kary w zakresie oceny jej skutku prewencyjnego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezes UOKiK wezwał stronę skarżącą do przedłożenia informacji o wielkości obrotów i wysokości przychodu za rok 2012.
Strona przesłała żądane informacje w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., do którego dołączyła rachunek zysków i strat za rok 2012.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej, a także art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na mocy której wymierzono stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych dwóch partii artykułów rolno-spożywczych.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes UOKiK powołał się na stosowne przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim na art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zawierającego definicję produktu zafałszowanego, a także na przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 cyt. ustawy.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 114 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu jako mleko i przetwory mleczne, tylko jeśli są zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII do tego rozporządzenia. Prezes UOKiK wyjaśnił, że przetwory mleczne oznaczają produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przez co należy rozumieć, że można dodać do nich substancje konieczne do ich wytwarzania, pod warunkiem, że substancje te nie są używane do zastąpienia w całości lub częściowo jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Do takich przetworów mlecznych należy także ser, do produkcji którego stosowanie tłuszczy innych, niż mleczny - jest zakazane.
Prezes UOKiK, powołując się na ustalenia dokonane w toku postępowania – stwierdził, że wyniki badań próbek pobranych w toku kontroli w hurtowni należącej do skarżącej spółki wykazały, że wprowadzone do obrotu dwie szczegółowo opisane w protokole kontroli partie produktów, tj. sera [...] i sera [...], nie odpowiadały wymaganiom jakościowym określonym w załączniku XII do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 oraz deklarowanym przez producenta w oznakowaniu tych produktów (na każdym bloku znajdowały się dwie etykiety z oznaczeniami handlowymi, w tym nazwą produktu, odpowiednio: "ser [...]" i "ser [...]"), z uwagi na: obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym (na poziomie: 92,57 % ± 0,12 % dla sera [...] i 92,26 % ±0,13 % dla sera [...]) oraz steroli pochodzenia roślinnego, a także w przypadku sera [...] stwierdzono niewłaściwe cechy organoleptyczne (tj. barwę niejednolitą, miąższ dwubarwny, miękki kaszkowaty, oczka liczne, drobne, orzeszynowate, pojedyncze międzyziarnowe, smak i zapach obcy, wyczuwalny posmak tłuszczu roślinnego).
Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes UOKiK uznał, że wprowadzone do obrotu dwie ww. partie wyrobów, z uwagi na obecność tłuszczu obcego i steroli pochodzenia roślinnego, wskazujące na podanie w ich oznakowaniu nazwy i składu produktu niezgodnie z prawdą (w rzeczywistości były to wyroby seropodobne, do produkcji których użyto głównie tłuszcz inny, niż tłuszcz mleczny, w tym tłuszcz roślinny), są artykułami rolno-spożywczymi zafałszowanymi, w świetle art. 3 pkt 10 lit. b i c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - co wyczerpało znamiona czynu określonego w art. 40a ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy i skutkowało wymierzeniem stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 40.000 złotych.
Prezes UOKiK stwierdził, że z przepisu art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1-3 tego artykułu, wymierza w drodze decyzji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzania kontroli wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej.
Prezes UOKiK zauważył, że strona skarżąca, odwołując się od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, nie wniosła zastrzeżeń co do zasadności uznania przedmiotowych produktów za zafałszowane, natomiast za główny zarzut odwołania uczyniła zarzut naruszenia przepisów art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, z uwagi na brak wszechstronnego zbadania przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej, a także art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, ze względu na błędne przyjęcie, że zastosowany środek był właściwy do osiągnięcia zakładanego celu.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu - zauważył, że w myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Prezes UOKiK nadmienił, że strona skarżąca, wprowadzając do obrotu zafałszowane sporne partie produktów, nie dochowała tego obowiązku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1 000 zł. Organ podkreślił, że obrotem, w rozumieniu ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, są - stosownie do art. 3 pkt 4 tej stawy - czynności, w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, a więc czynnością jest "wprowadzenie na rynek", które zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją oznacza posiadanie żywności w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję lub inne formy dysponowania. W ocenie Prezesa UOKiK, strona skarżąca posiadała w celu sprzedaży wskazane w decyzji organu pierwszej instancji produkty, a tym samym wprowadziła je do obrotu.
Prezesa UOKiK uznał ponadto, że pomimo, iż obowiązujące regulacje prawne nie nakładają wprost na sprzedawców hurtowych obowiązków badania jakości każdego wprowadzonego do obrotu produktu, to jednak, uwzględniając potrzebę ochrony interesów konsumentów, strona skarżąca, jako profesjonalista na rynku spożywczym nie może być całkowicie bierna w tym zakresie.
Organ odwoławczy uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie wykonane przez Laboratorium UOKiK w [...] badania wykazały, że wprowadzone do obrotu przez skarżącą, produkty o nazwie "ser [...]" i "ser [...]" nie spełniały wymagań jakościowych określonych w załączniku XII do rozporządzenia nr 1234/2007 oraz deklarowanych przez producenta w oznakowaniu tych produktów, z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym oraz steroli pochodzenia roślinnego, a także w przypadku sera [...] - niewłaściwe cechy organoleptyczne (np. smak i zapach obcy, wyczuwalny posmak tłuszczu roślinnego), przyjąć trzeba, że w rzeczywistości były to wyroby seropodobne, które zawierały w składzie głównie tłuszcz inny niż tłuszcz mleczny, w tym tłuszcz roślinny.
Zdaniem Prezesa UOKiK, zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że strona skarżąca nie dochowała, co do objętych badaniami wyrobów, należytej staranności we wprowadzaniu ich do obrotu. W ocenie organu odwoławczego, podniesione przez skarżącą spółkę okoliczności, wbrew przekonaniu strony, nie mogą oznaczać, że strona skarżąca została zwolniona z obowiązków określonych w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.
Organ odwoławczy podzielił wprawdzie pogląd strony skarżącej, że weryfikowanie jakości każdego dostarczonego od producenta produktu w drodze badań laboratoryjnych byłoby warunkiem niemożliwym do spełnienia. Jednakże organ zaznaczył jednocześnie, że strona, jako profesjonalista na rynku spożywczym, nie może poprzestawać wyłącznie na deklaracjach producenta związanych z zachowaniem najwyższej jakości wyrobów. Zdaniem Prezesa UOKiK, skarżąca spółka poza twierdzeniem, iż wyboru producenta dokonała na podstawie informacji zawartych na jego stronie internetowej, nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących, że podjęła jakiekolwiek dodatkowe kroki, aby zapobiec stwierdzonym niezgodnościom, np. sprawdzając wyrywkowo jakość produktów. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że wyniki badań sera [...] w zakresie cech organoleptycznych wykazały, że produkt ten posiadał smak i zapach obcy z wyczuwalnym posmakiem tłuszczu roślinnego. W tej sytuacji Prezesa UOKiK uznał, że skarżąca spółka bez przeprowadzania kosztownych i długotrwałych badań była w stanie wykryć niewłaściwy skład tego produktu i przekonać się o nierzetelności tego producenta.
Zdaniem Prezesa UOKiK, działania strony skarżącej względem producenta, oparte na zaufaniu, zwłaszcza do składanych przez niego deklaracji o jakości i cenie oferowanych wyrobów, mogą świadczyć o naruszeniu reguł ostrożności przez stronę skarżącą, zważywszy, że przepisy prawa nakładają na nią obowiązek kontrolowania żywności wprowadzanej do obrotu.
Organ odwoławczy uznał ponadto, że istotny jest także fakt, iż strona skarżąca prowadzi m.in. sprzedaż hurtową wyrobów mleczarskich od 2002 roku, a przedmiotowe produkty zakupiła od producenta w ilości 296,6 kg (tj. 148,6 kg sera [...] i 148,0 kg sera [...]) o łącznej wartości 3.674,87 złotych (zgodnie z fakturą Vat nr [...] z dnia [...] października 2012 r.).
Prezes UOKiK zauważył, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ pierwszej instancji przy miarkowaniu kary wziął pod uwagę, iż skarżąca spółka, niezwłocznie po zapoznaniu się wynikami badań laboratoryjnych, podjęła działania naprawcze polegające na wycofaniu z oferty wszystkich produktów firmy "[...]". Tym niemniej, organ odwoławczy uznał, że w świetle przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, stopień zawinienia strony jest jedną z pięciu przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe, Prezesa UOKiK stwierdził, że ustalenia kontroli nie pozostawiają wątpliwości, że strona skarżąca nie stosuje się do obowiązków nałożonych na nią przepisami prawa żywnościowego w zakresie jakości handlowej, a więc wina skarżącej za nieprzestrzeganie tych przepisów jest ewidentna. Prezes UOKiK uznał zatem, że organ pierwszej instancji mógł przypisać stronie wysoki stopień zawinienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSIC 1537/11 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1823/11).
W ocenie Prezesa UOKiK, zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej jest niezasadny. Oceniając dotychczasową działalność podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych, organ stwierdził, że w aspekcie rozpatrywanej sprawy przebieg dotychczasowej działalność strony nie stanowi przesłanki zaostrzającej karę, traktując ją na korzyść strony, a oceniając wielkość jej obrotów przyjął, że strona należy do grupy małych przedsiębiorców.
Prezes UOKiK nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej, jakoby organ pierwszej instancji przy ocenie wielkości jej obrotów dokonał błędnych ustaleń, nie biorąc pod uwagę, jaki jest udział zakwestionowanych produktów w całym obrocie strony. Zdaniem organu zarzut ten jest chybiony, albowiem przepis art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych mówi o wielkości jej obrotów, a nie wielkości obrotu tylko zafałszowanymi produktami.
Zdaniem Prezesa UOKiK, bez znaczenia pozostawał również argument strony skarżącej, że obrót produktami z oferty firmy "[...]" stanowił marginalną część jej obrotu, wynoszącą zaledwie 0,83 % całego obrotu.
Mając na uwadze dane dotyczące przychodu strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., do którego dołączono rachunek zysków i strat za rok 2012, Prezes UOKiK zgodził się z argumentem strony, że organ pierwszej instancji błędnie stwierdził, iż jej udział w obrocie rynkowym jest duży, co nie zmienia faktu, iż właściwie zakwalifikował ją do grupy małych przedsiębiorców.
Prezes UOKiK stwierdził, że w świetle art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, kary za naruszenie prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stronie skarżącej wymierzono karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych, co stanowi 0,40 % przychodu strony za rok 2012, uwzględniając jednocześnie przesłanki określone w art. 40a ust. 5 tej ustawy, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Organ odwoławczy uznał, że w żadnym z powyższych przepisów nie wymieniono innych kryteriów, np. wielkości zysku i majątku spółki, na które powołuje się strona w odwołaniu. Nadto, organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, iż takie pozaustawowe przestanki, jak wielkość zysku i majątku spółki, są kryteriami niezbędnymi przy ustalaniu wysokości kary w zakresie oceny jej skutku prewencyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego, skuteczność kary za naruszenie prawa żywnościowego przejawia się w możliwości jej nałożenia i wyegzekwowania. Prezes UOKiK uznał, że aby kara była odstraszająca, jej wysokość musi być dotkliwa dla przedsiębiorcy. Kara nałożona na podmiot musi spełniać głównie funkcję prewencyjną, tj. być ostrzeżeniem dla przedsiębiorcy, w celu niedopuszczenia do powstania nieprawidłowości w przyszłości. Zdaniem organu, nałożona sankcja powinna spełniać również funkcją represyjną, czyli stanowić poważną dolegliwość, ale nie eliminować przedsiębiorcy z rynku. Organ odwoławczy ponadto dodał, że celem prawa żywnościowego, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jest ochrona interesów konsumentów, stąd też jego przestrzeganie powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdził, że wprowadzanie na rynek żywności zafałszowanej, która jest oznakowana w sposób sugerujący cechy produktu o wyższej jakości, jak w niniejszej sprawie, pozbawia konsumentów możliwości świadomego wyboru i narusza jego dobro - ekonomiczny interes. Zdaniem Prezesa UOKiK, należy wyraźnie podkreślić, że celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi, stąd też kary wymierzane z tego typu sprawach, po uwzględnieniu kryteriów stanowiących podstawę wymiaru ich wysokości określonych w art. 40a ust. 5 tej ustawy, nie mogą być symboliczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 769/10).
Mając na względzie powyższe, Prezes UOKiK stwierdził, że zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad wyrażonych w przepisie art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, dotyczących oceny wysokości kary za naruszenie prawa żywnościowego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca spółka "O." Sp. j. z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2013 r.
Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżona decyzja Prezesa UOKiK narusza interes prawny strony skarżącej, albowiem kara pieniężna została nałożona na skarżącą z naruszeniem przepisu stanowiącego podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej.
Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] marca 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła:
a) naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w związku z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności brak wszechstronnego zbadania przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej,
b) naruszenie art. 17 rozporządzenia (WE ) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - poprzez błędne przyjęcie, że zastosowany środek był właściwy do osiągnięcia zakładanego celu.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, argumentując zarzut naruszenia przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ stopniem zawinienia skarżącej spółki, skoro sam organ przyznaje, iż wada produktów powstała na etapie produkcji, na co sprzedawca (hurtownik) nie miał bezpośredniego wpływu. Skarżąca spółka podkreśliła, że w praktyce nie ma żadnego wpływu na proces produkcji. Strona stwierdziła, że przedmiotowe zafałszowanie produktów mogą ujawnić jedynie kosztowne badania laboratoryjne. W ocenie skarżącej spółki, żadne przepisy nie nakładają jednak na stronę skarżącą obowiązku przeprowadzania takich badań, wobec powyższego strona skarżąca nie ma realnej możliwości wykrycia wady na etapie zakupu towarów od producenta. Skarżąca spółka wskazała, że niezależnie od braku ustawowego obowiązku przeprowadzania takich badań, nie ma ona możliwości zapobieżenia podobnej sytuacji w przyszłości, ponieważ wiązałoby się to z koniecznością poddania badaniu każdego kupionego od producentów towaru, a badanie każdej takiej próbki kosztuje nawet kilkaset złotych. Strona podkreśliła w tym kontekście, że większość produktów, jakie sprzedaje, to artykuły świeże, których termin przydatności do spożycia wynosi od 3 do 21 dni, tymczasem biorąc pod uwagę, że badanie próbek tych produktów w trakcie kontroli wynosiło około 3 tygodni (co jest typowym czasem przeprowadzania takich badań), prowadzi to do logicznego wniosku, że termin przydatności do spożycia produktów świeżych upłynąłby jeszcze przed otrzymaniem wyników badań. Przeprowadzenie zatem takich badań kontrolnych - pomijając brak ustawowego obowiązku oraz wysokie koszty badań - byłoby, zdaniem skarżącej spółki, działaniem irracjonalnym.
Zdaniem strony skarżącej, przesłanką wskazującą na nikły stopień jej zawinienia, jest fakt, że producent, od którego strona zakupiła zafałszowany ser, był wybrany z należytą starannością. W tej sytuacji strona skarżąca była w pełni przekonana o najwyższej jakości towaru kupowanego od producenta, tym bardziej, że cena zakupu też odpowiadała przeciętnej cenie na rynku.
Strona skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji, oceniając stopień zawinienia przy ustalaniu wymiaru wysokości kary, w ogóle nie pochyliły się nad przytoczonymi wyżej okolicznościami, nie biorąc ich pod uwagę, co w ocenie strony skarżącej, uzasadnia zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.
Rozpatrując kwestię dochowania należytej staranności co do obowiązku wprowadzania do obrotu produktów o jakości zgodnej z obowiązującymi standardami, strona skarżąca nie godziła się z oceną organu odwoławczego, iż skarżąca spółka, jako profesjonalista na rynku spożywczym, poprzestała wyłącznie na deklaracjach producenta związanych z zachowaniem najwyższej jakości wyrobów. Zdaniem strony skarżącej, wbrew zarzutom organu, niezwłocznie po tym, jak powzięła wiedzę o wynikach badań próbek zakwestionowanych wyrobów, zaprzestała kupowania towarów od Firmy Handlowo-Usługowej "[...]" z siedzibą w [...] oraz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], co było jedynym możliwym w rozpatrywanych okolicznościach działaniem mającym na celu zapobieżenie podobnym przypadkom w przyszłości. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę to, iż weryfikowanie jakości każdego dostarczonego od producenta produktu w drodze badań laboratoryjnych byłoby warunkiem niemożliwym do spełnienia, co zresztą przyznał w uzasadnieniu decyzji sam Prezes UOKiK, podkreślić należy, że działanie podjęte przez skarżącą spółkę polegające na wycofaniu się ze współpracy z nierzetelnym producentem nie było możliwe wcześniej aniżeli dopiero po wykryciu zafałszowania produktu przez Inspekcję Handlową. Skoro więc, zdaniem skarżącej spółki, zaprzestała ona kupowania towarów od nieuczciwego producenta, to nie było potrzeby nakładania na nią tak wysokiej kary pieniężnej w celu skłonienia jej do nienaruszania przepisów z zakresu jakości handlowej artykułów rolno-spożywczy w przyszłości, albowiem w wyniku działań samej skarżącej, zakładany cel prewencyjny odpadł. Skarżąca wskazała, że już w piśmie z dnia [...] lutego 2013r., a więc ponad miesiąc przed wydaniem decyzji, poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, że zrezygnowała ze sprzedaży produktów firm "[...]" i trwale wycofała wszystkie produkty firmy "[...]" z oferty sprzedaży.
Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że redakcja przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wskazuje, że dotychczasowa działalność podmiotu na rynku powinna być brana pod uwagę nie tylko jako element zaostrzający karę, ale powinien być elementem branym pod uwagę także na korzyść strony, w przypadku, kiedy przebieg jej dotychczasowej działalności wskazuje, że jest ona uczciwym przedsiębiorcą przestrzegającym przepisów obowiązujących na rynku artykułów rolno-spożywczych. Reasumując, skarżąca uznała, że skoro organ przyjął, że przesłanka ta ma zastosowanie tylko w przypadku zaostrzenia karty - a w rozważanym przypadku taka sytuacja nie występuje - to znaczy, że organ w ogóle tej przesłanki nie uwzględnił.
Strona skarżąca zarzuciła również, że ustalając wysokość kary, organ nie wziął pod uwagę wielkości obrotu zakwestionowanymi towarami w całym obrocie skarżącej spółki. Zdaniem strony skarżącej, przeprowadzenie takiej analizy prowadziłoby do wniosku, że obrót produktami z oferty firmy "[...]" stanowił marginalną część obrotu skarżącej spółki, wynoszącą zaledwie 0,83% całego jej obrotu. Strona skarżąca uznała, że racjonalne i celowościowe rozumienie tej przesłanki powinno prowadzić do wniosku, że przy ustalaniu wysokości kary powinno brać się pod uwagę stosunek obrotu kwestionowanymi produktami do całego obrotu skarżącej.
Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że organ, uwzględniając treść art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 w zakresie oceny wysokości kary przez pryzmat jej proporcjonalności, skuteczności i odstraszającego charakteru, w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wymierzona przez organ wysokość kary stanowi aż ok. 50% zysku netto spółki za ubiegły rok, a także nie uwzględnił faktu, że ta wysokość stanowi aż ok. 10% wartości majątku całej spółki. Strona stwierdziła, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego – ustalenie wielkości zysku oraz majątku spółki wydaje się niezbędne przy miarkowaniu wysokości kary w zakresie oceny jej skutku prewencyjnego. Strona skarżąca podkreśliła, że konieczność zapłacenia tak wysokiej kary pieniężnej, spowoduje w spółce sytuację, w której nie będzie ona w stanie płacić bieżących zobowiązań wobec swoich pracowników a także kontrahentów. Ponadto, konieczność uiszczenia nałożonej kary spowoduje sytuację, w której skarżąca spółka nie będzie posiadała środków finansowych na bieżącą działalność, co z kolei przełoży się na spadek przychodów przy jednoczesnej konieczności ponoszenia stałych kosztów w dotychczasowej wysokość (wynagrodzenia pracowników, składki ZUS, wynajem pomieszczeń, energia elektryczna i inne koszty stałe). Zdaniem strony skarżącej, nagła dysproporcja pomiędzy przychodami a kosztami działalności może spowodować znaczną szkodę w majątku spółki, będącą skutkiem utraty płynności finansowej. Jednocześnie strona podkreśliła, że utrata płynności finansowej dla przedsiębiorcy działającego w branży spożywczej powoduje bardzo trwałe i bardzo negatywne konsekwencje.
W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").
Badając niniejszą sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga spółki "O." Sp. j. z siedzibą w P nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie naruszają przepisów prawa.
W ocenie Sądu, obie sporne decyzje administracyjne nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 3 pkt 4, pkt 5 i pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, a w konsekwencji art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 cyt. ustawy, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, zdaniem Sądu, organy obu instancji, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne dotyczące nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 40.000 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych dwóch partii artykułów rolno-spożywczych, nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.
Podstawę materialnoprawną obu spornych decyzji wydanych w niniejszej sprawie, stanowi przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zgodnie z którym: "Kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł".
Powyższy przepis reguluje administracyjną odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Obiektywizm tej odpowiedzialności wyraża się w tym, że wystarczy samo stwierdzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu zafałszowanego artykułu, aby - bez przypisywania winy osobie, która dokonuje tej czynności - organ zobligowany był do wymierzenia sankcji przewidzianej w tym przepisie. Obiektywizm ten zakłada zatem automatyzm sankcji za naruszenie ustawowych przepisów. Uzasadnieniem tego typu odpowiedzialności jest przede wszystkim jej funkcja prewencyjna, co nie wyłącza również funkcji dyscyplinująco-represyjnej (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 917/11).
Dla zastosowania wspomnianej sankcji muszą być jednak spełnione ustawowe przesłanki zawarte w przywołanym przepisie. Musi mieć miejsce zatem, fakt wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego i artykuł ten musi spełniać wymóg artykułu zafałszowanego.
Artykułami rolno-spożywczymi, w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, są środki spożywcze (żywność) oznaczające "jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać".
Wprowadzeniem do obrotu (na rynek) artykułów rolno-spożywczych (żywności), w świetle art. 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, "oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania".
Na podstawie powyższej regulacji, bez wątpienia można stwierdzić, iż skarżąca spółka dokonywała wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego w postaci spornych dwóch partii sera [...] i sera [...], szczegółowo opisanych w treści decyzji.
Przechodząc do definicji zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, należy w pierwszej kolejności wskazać na szereg obowiązków związanych z artykułami rolno-spożywczymi, wynikających z prawa żywnościowego.
Jak wynika zatem z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Nazwa natomiast środka spożywczego, jak stanowi art. 47 ust. 1 tej ustawy, powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego.
Z powyższymi obowiązkami koresponduje definicja zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego zamieszczona w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zgodnie z którą artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności, jeżeli:
a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,
b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,
c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.
Regulacja dotycząca produktu będącego przedmiotem niniejszej sprawy - sera, zawarta jest w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 tego rozporządzenia, produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu jako mleko i przetwory mleczne, tylko jeśli są one zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII.
Z załącznika XII do omawianego rozporządzenia wynika, że nazwa "ser" jest zarezerwowana wyłącznie dla przetworów mlecznych, którymi są: "produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia - w całości lub w części - jakichkolwiek naturalnych składników mleka". A więc ser należy do przetworu mlecznego, do produkcji którego stosowanie tłuszczy innych, niż mleczny, jest zakazane.
W przedmiotowej sprawie oba skontrolowane produkty, tj. ser [...] i ser [...] nie spełniały powyższych wymogów, ponieważ badania laboratoryjne próbki kontrolnej wykazały, że sery te nie odpowiadały wymaganiom jakościowym określonym w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 oraz deklarowanym przez producenta w oznakowaniu tego produktu, z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym oraz steroli pochodzenia roślinnego (tj. p-sitosterolu, stigmasterolu i campesterolu), a ponadto - w przypadku sera [...] - w ocenie organoleptycznej stwierdzono: barwę niejednolitą, miąższ dwubarwny, miękki kaszkowaty, oczka liczne, drobne, orzeszynowate, pojedyncze międzyziarnowe, smak i zapach obcy, wyczuwalny posmak tłuszczu roślinnego
Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że sporne produkty stanowiły zafałszowany artykuł rolno-spożywczy w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w związku ze składem niezgodnym z przepisami dotyczącymi serów oraz innym od deklarowanego przez producenta.
Skarżąca spółka, nie negując ustaleń faktycznych poczynionych zarówno przez organ Inspekcji Handlowej w toku kontroli, jak i ustaleń dokonanych w ramach stosownych badań laboratoryjnych - zarzuciła jednakże, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wszechstronnego rozparzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza zbadania przesłanek stanowiących podstawę wymiaru wysokości kary pieniężnej (wskazując w uzasadnieniu do skargi na: stopień zawinienia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jego obrotów), a także art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowany środek był właściwy do osiągnięcia zakładanego celu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , nie sposób uznać powyższych zarzutów za zasadne.
Otóż, należy zauważyć, że należy zauważyć, że w myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.
Zdaniem Sądu, pomimo, iż obowiązujące regulacje prawne nie nakładają wprost na sprzedawców hurtowych obowiązków badania jakości każdego wprowadzonego do obrotu produktu, to jednak Prezesa UOKiK słusznie przyjął, że mając na względzie potrzebę ochrony interesów konsumentów, skarżąca spółka, jako profesjonalista na rynku spożywczym nie może być całkowicie bierna w tym zakresie.
Sąd uznał, że w toku postępowania wykazano, iż skarżąca spółka nie dochowała, co do objętych badaniami wyrobów, należytej staranności we wprowadzaniu ich do obrotu.
Produkty dostarczone przez producenta nie spełniały warunków deklarowanych przez niego. W ocenie Sądu, podniesione przez stronę skarżącą okoliczności, że producent, od którego skarżąca spółka, jako sprzedawca hurtowy, nabyła zafałszowane produkty, nie mając żadnego wpływu na proces produkcji, ani też obowiązku wykonywania badań laboratoryjnych każdego zakupionego produktu, a także mając przekonanie, że ów producent posiada duże doświadczenie oraz kładzie szczególny nacisk na jakość wyrobów, a przy tym cena tych produktów odpowiadała przeciętnej cenie na rynku - wbrew przekonaniu strony skarżącej - nie mogą oznaczać, że strona skarżąca została zwolniona z obowiązków określonych w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.
Owszem, należy podzielić pogląd skarżącej spółki, że weryfikowanie jakości każdego dostarczonego od producenta produktu w drodze badań laboratoryjnych byłoby warunkiem niemożliwym do spełnienia. Jednakże, co zostało zasadnie podkreślone w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK, skarżąca spółka, jako profesjonalista na rynku spożywczym, nie może poprzestawać tylko na deklaracjach producenta związanych z zachowaniem najwyższej jakości wyrobów. Tymczasem, skarżąca, poza twierdzeniem, iż wyboru producenta dokonała na podstawie informacji zawartych na jego stronie internetowej, nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących, że podjęła jakiekolwiek dodatkowe kroki, aby zapobiec stwierdzonym niezgodnościom, np. sprawdzając wyrywkowo jakość zakupionych produktów. Ponadto warto zauważyć, że - jak wykazały wyniki badań sera [...] w zakresie oceny organoleptycznej - produkt ten posiadał smak i zapach obcy, z wyczuwalnym posmakiem tłuszczu roślinnego, a to oznacza, że skarżąca spółka bez przeprowadzania kosztownych i długotrwałych badań była w stanie wykryć niewłaściwy skład tego produktu i przekonać się o nierzetelności jego producenta. Tym samym, argument skarżącej, że działanie polegające na wycofaniu się ze współpracy z nierzetelnym producentem nie było możliwe wcześniej, aniżeli dopiero po wykryciu zafałszowania przez Inspekcję Handlową, należy uznać za chybiony.
Zdaniem Sądu, należy uznać, że działania skarżącej spółki w stosunku do producenta, oparte na zaufaniu, zwłaszcza do składanych przez niego deklaracji o jakości i cenie oferowanych wyrobów, w tym za pośrednictwem Internetu, mogą świadczyć o naruszeniu przez stronę skarżącą reguł ostrożności, zważywszy, że przepisy prawa żywnościowego nakładają na nią obowiązek kontrolowania żywności wprowadzanej do obrotu.
Należy ponadto wskazać, że oceniając stopień zawinienia skarżącej przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji [...] WIIH z dnia [...] marca 2013 r., organy orzekające w sprawie uwzględniły, iż podjęła ona działania naprawcze.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że oceniając dotychczasową działalność podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r., organy obu instancji, rozstrzygając w sprawie - stwierdziły, że w aspekcie rozpatrywanej sprawy przebieg dotychczasowej działalności skarżącej nie stanowi przesłanki zaostrzającej karę, a więc niewątpliwie uwzględniły tę przesłankę, traktując ją na korzyść skarżącej spółki, natomiast oceniając wielkość jej obrotów, przyjęły, że należy ona do grupy małych przedsiębiorców, opierając się na złożonym przez nią w toku kontroli oświadczeniu z dnia [...] października 2012 r.
Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że przy ocenie wielkości jej obrotów dokonano błędnych ustaleń, gdyż nie wzięto pod uwagę, jaki jest udział przedmiotowych produktów w całym obrocie skarżącej, skoro przepis art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych mówi o wielkości jej obrotów, a nie wielkości obrotu tylko produktami zafałszowanymi.
Bez znaczenia, według Sądu, pozostaje również argument skarżącej spółki, że obrót produktami firmy "[...] " stanowił marginalną część jej obrotu, wynoszącą zaledwie 0,83 % całego obrotu.
W ocenie Sądu, należy zauważyć, że w świetle art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, kary za naruszenie prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Podkreślenia wymaga, że na stronę skarżącą nałożono karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych, co stanowi 0,40% przychodu strony za rok 2012, podczas gdy wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uprawniony jest do wymierzenia tej kary w wysokości od l.000 złotych do 991.616,80 złotych, uwzględniając jednocześnie przesłanki określone w art. 40a ust. 5 cyt. ustawy, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Należy zauważyć, że w żadnym z powyższych przepisów nie wymieniono innych kryteriów, np. wielkości zysku i majątku spółki, na które powołuje się strona w skardze. Trudno zatem zgodzić się z poglądem strony, iż takie pozaustawowe przestanki jak wielkość zysku i majątku spółki są kryteriami niezbędnymi przy ustalaniu wysokości kary w zakresie oceny jej skutku prewencyjnego.
Niewątpliwie, skuteczność kary za naruszenie prawa żywnościowego przejawia się w możliwości jej nałożenia i wyegzekwowania. Żeby kara była odstraszająca jej wysokość musi być dotkliwa dla przedsiębiorcy. Kara nałożona na podmiot musi spełniać głównie funkcję prewencyjną, tj. być ostrzeżeniem dla przedsiębiorcy, w celu niedopuszczenia do powstania nieprawidłowości w przyszłości. Nałożona sankcja powinna spełniać również funkcją represyjną, czyli stanowić poważną dolegliwość, ale nie eliminować przedsiębiorcy z rynku.
Celem prawa żywnościowego, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jest ochrona interesów konsumentów, stąd też jego przestrzeganie powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Wprowadzanie na rynek żywności zafałszowanej, która jest oznakowana w sposób sugerujący cechy produktu o wyższej jakości, jak w niniejszej sprawie, pozbawia konsumentów możliwości świadomego wyboru i narusza jego dobro - ekonomiczny interes. Należy podkreślić, że celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi, stąd też kary wymierzane z tego typu sprawach, po uwzględnieniu kryteriów stanowiących podstawę wymiaru ich wysokości, określonych w art. 40a ust. 5 cyt. ustawy, nie mogą być symboliczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 769/10).
W świetle powyższego, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez organy obu instancji zasad wyrażonych w przepisie art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, dotyczących oceny wysokości kary za naruszenie prawa żywnościowego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Konstatując, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przyjmując, że strona skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane w postaci spornych serów.
Dla uznania odpowiedzialności skarżącej spółki, na podstawie tych przepisów nie ma znaczenia fakt dokonania zafałszowania produktu na etapie jego produkcji. Z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 wynika bowiem, że: "Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów".
W konsekwencji, zdaniem Sądu, należy uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W ocenie Sądu, zarówno Prezes UOKiK, jak również [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, jako organ I instancji, oparli się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.
Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, organy uzasadniły w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji wyroku.