VI SA/Wa 2216/05

VI SA/Wa 2216/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2005 r.
Uzasadnienie
Pan F. R. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gmina [...]. Na przedmiotowej działce strona zamierza zbudować zajazd. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalono warunki zabudowy i zgodnie z pkt 3 tej decyzji polecono wjazdy i zjazdy uzgodnić z zarządcą drogi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] działając w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086) nie zezwolił na lokalizację zjazdów (zjazdu i wjazdu) z drogi krajowej Nr [...] na teren działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga krajowa nr [...], przy której położona jest działka nr [...] zaliczona jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP) i obowiązuje na niej ograniczenie liczby zjazdów. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości"(Dz. U. Nr 43, poz. 430 - dalej jako rozporządzenie MTiGM). Natężenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] wynosi 5159 pojazdów na dobę (SDR z 2000 r.). Ponadto organ wskazał, że skoro podziału działki nr [...] i wydzielenia drogi na działce nr [...] dokonano bez uzgodnienia zjazdów z zarządcą drogi krajowej nr [...] zatem jako dojazd do tych działek należy wykorzystać istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] zlokalizowany pomiędzy działkami nr [...] i [...] ustanawiając służebność przejazdu na działce nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślał, że sprawa lokalizacji zjazdów była konsultowana co do zasady przez Burmistrza [...] w grudniu 2003 r. w trakcie ustalania warunków zabudowy dla działki nr [...] i na tym etapie GDDKiA nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, iż planowana inwestycja ma spełniać funkcje hotelarskie, gastronomiczne, parkingowe, rekreacyjne i z tego względu posiadanie własnego i niezależnego dojazdu jest konieczne dla dalszego funkcjonowania inwestycji. Wskazał, że nie ma innego niż wnioskowany sposobu dojazdu, gdyż działka nr [...] stanowi prywatną własność sąsiadów, którzy nie są zainteresowani ustanowieniem służebności na rzecz osób trzecich. Natomiast podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] został dokonany w drodze prawomocnej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W konsekwencji wniósł o uzgodnienie proponowanego miejsca zjazdu bądź o przedstawienie innych alternatywnych propozycji zjazdów.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej trudno się dopatrzyć istnienia wyjątkowej sytuacji, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] po terenie działki nr [...], która ma zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...]. Zdaniem organu podniesiony przez stronę zarzut braku zgłoszenia zastrzeżeń przez GDDKiA na etapie decyzji o warunkach zabudowy jest nietrafny bowiem zarządca drogi nie był on stroną tego postępowania a jedynie organem współdziałającym, z którym należało uzgodnić projekt omawianej decyzji. Termin do zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi wynosił dwa tygodnie, zaś Burmistrz [...] błędnie podał w zawiadomieniu, że jest to siedem dni. Ponadto skoro organ nie był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy to logiczne jest, iż nie był uprawniony do wnoszenia odwołania.
W skardze do Sądu F. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty i kwestionując wszechstronne zbadanie sprawy przez organ. Dodatkowo zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu podstawowy argument dotyczący bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest zgodny z prawdą bowiem wskazana możliwość dojazdu z terenu działki nr [...] spowoduje wzrost zagrożenia dla ruchu drogowego w tym konkretnym miejscu, co wynika z ukształtowania terenu. Wcześniej w tym miejscu dochodziło do wypadków i kolizji drogowych gdyż lokalizacja istniejącego zjazdu znajduje się w miejscu o ograniczonej widoczności dla pojazdów poruszających się w kierunku [...]. Zdaniem skarżącego teza o konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego jako podstawy odmowy wydania zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu została postawiona bez wnikliwego rozpoznania sprawy i bez postulowanej wizji lokalnej.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Nie zgodził się z zarzutami skargi odnośnie występowania kolizji w miejscu zjazdu na działkę nr [...] wskazując, że z danych statystycznych Policji wynika , iż od roku 1999 r. na spornym odcinku drogi krajowej od km 282+350 do km 282+650 nie odnotowano wypadków drogowych. Natomiast dokonane przez organ sprawdzenie pola widoczności zjazdu z działki nr [...] nie potwierdziło zastrzeżeń strony skarżącej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.).
Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu stanowiącym podstawę do jej uchylenia.
Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka nr [...], należąca do skarżącego powstała w wyniku podziału większej działki nr [...] na dwie działki; działkę nr [...] o powierzchni 0,0943 ha i działkę nr [...] o powierzchni 1,1657 ha. Działka nr [...] została zaprojektowana przez skarżącego jako droga wjazdowa prowadząca do planowanego obiektu hotelarsko-gastronomicznego i podział ten został zaakceptowany decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W tym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują udziału zarządcy drogi.
Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez organ sąsiednia działka nr [...] znajdująca się pomiędzy działką [...] należącą do skarżącego i działką nr [...] stanowi zjazd na drogę publiczną, a zatem również skarżący mógłby korzystać z tego zjazdu za pomocą ustanowienia służebności drogowej. Z tego też powodu, zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw do umieszczania drugiego zjazdu w niewielkiej odległości od już istniejącego.
Jednakże Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, iż działka nr [...] stanowi zjazd z drogi krajowej, na który zostało wydane wymagane zezwolenie określone w art. 29 ustawy o drogach publicznych.
W świetle utrwalonego orzecznictwa decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności zarządcy drogi bowiem powinien on rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i swoje stanowisko należycie umotywować (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98, Lex nr 41374). Zakres swobody organu administracji publicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy granice uznania wyznaczają interes społeczny, słuszny indywidualny interes strony a także i obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (vide wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r. II SA 438/98).
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie wszystkie te aspekty zostały właściwie rozważone przez organ i znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda słuszne jest co do zasady założenie przyjęte przez organ, iż zlokalizowanie nowego zjazdu w bliskiej odległości od już istniejącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM lecz dotyczy to sytuacji kiedy istniejący faktycznie zjazd został ustanowiony w trybie przewidzianym przez prawo. W sprawie niniejszej kwestia ta nie została właściwie wyjaśniona i dlatego powinna być poddana ponownej analizie we wskazanym wyżej kierunku. Przede wszystkim w toku ponownego postępowania administracyjnego należy jednoznacznie ustalić czy połączenie działki nr [...] z drogą krajową nr [...] jest zjazdem, który został ustanowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.