VI SA/Wa 2183/09

VI SA/Wa 2183/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1313/10 - Postanowienie NSA z 2011-02-10
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 49 poz 447
art. 81 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 1 pkt 2, art. 224,
Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 27 par, 1, art. 24, par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
art. 11
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależytego wykonywania obowiązków informacyjnych i nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2007 r. postanowieniem o nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) wszczęła postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy spółka E. S.A. z siedzibą w W. - obecnie E. Spółka Akcyjna w upadłości układowej z siedzibą w W. (dalej spółka, strona, emitent) właściwie wykonała obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 56 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539, z późn. zm.; dalej: ustawa o ofercie).
W dniu [...] grudnia 2008 r. Komisja wydała decyzję (nr [...]) dotyczącą czynów mających miejsce w okresie po dniu 24 października 2005 r., tj. po dacie wejścia w życie ustawy o ofercie stwierdzającą rażące naruszenie przez E. S.A. obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o ofercie i nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 250.000,00 złotych. Od decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nr [...]) KNF utrzymała w mocy powyższą decyzję z [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymała nałożoną na Spółkę karę. W tej wydzielonej sprawie E. złożył odrębną skargę do WSA.
W dniu [...] stycznia 2008 r. akcje E. S.A. w upadłości układowej zostały, na wniosek spółki, wykluczone przez zarząd Giełdy Papierów Wartościowych (dalej: GPW) z obrotu giełdowego (na podstawie uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r.).
Dnia [...] grudnia 2008 r. KNF wydała drugą decyzję administracyjną częściową (nr [...]) w odniesieniu do czynów mających miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447, z późn. zm.; dalej: p.p.o.p.w.), stwierdzającą niewykonanie i nienależyte wykonanie przez Spółkę obowiązków informacyjnych wynikających z p.p.o.p.w. i nakładającą na E. S.A. na podstawie ustawy o ofercie karę pieniężną w wysokości 50.000,00 złotych.
Spółka [...] lutego 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że:
1. w związku z zarzutem dotyczącym ustanowienia zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. na udziałach spółki E. Sp. z o.o. na rzecz spółki I. Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2004 r., KNF nie ustaliła w sposób wystarczający podstaw faktycznych, tj. nie wskazała w jakim raporcie bieżącym Spółka opublikowała informację o ww. umowie i czy taki raport bieżący został opublikowany jednocześnie nie zgadzając z zarzutem w całości;
2. nie zgadza się w całości z zarzutem dotyczącym ustanowienia zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. akcjach spółki Z. S.A. (dalej: Z. S.A.) na rzecz spółki E. Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2004 r.;
3. KNF przyjęła niewłaściwą podstawę prawną, na której oparła skarżoną decyzję, mianowicie wskazała przepisy art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej);
4. strona nie podlega regulacjom art. 56 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy o ofercie, gdyż w dniu [...] stycznia 2008 r. akcje spółki E. S.A. zostały wykluczone z obrotu giełdowego, w związku z czym odpadła podstawa prawna do orzekania w przedmiocie wykonywania obowiązków informacyjnych przez Spółkę jako emitenta papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu;
5. podtrzymuje wniosek z dnia [...] października 2008 r. o wyłączenie od prowadzenia postępowania administracyjnego wszystkich pracowników KNF, łącznie z Przewodniczącym KNF, w związku ze złożeniem przez Przewodniczącego w dniu [...] sierpnia 2008 r. aktu oskarżenia przeciw prezesowi spółki;
6. wątpliwości wywołuje wydanie decyzji częściowej w sprawie oraz naruszenie zasady reformationis in peius;
7. łącznie orzeczona wobec strony w postępowaniu administracyjnym kara pieniężna jest niewspółmierna wobec sytuacji finansowej strony (decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. - nałożono karę w wysokości 250 000 zł, skarżoną decyzją o nr [...] - nałożono karę w wysokości 50 000 zł).
Komisja po ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego w sprawie, dokonała wskazanych poniżej ustaleń i postanowiła - na posiedzeniu Komisji w dniu [...] sierpnia 2009 r. - wydać decyzję uchylającą decyzję administracyjną częściową z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz wydać decyzję administracyjną stwierdzającą naruszenie obowiązków informacyjnych, do których wykonywania Spółka była zobowiązana na podstawie p.p.o.p.w. i na podstawie tej ustawy - orzec o nałożeniu kary pieniężnej.
Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, z późn. zm.) oraz art. 85 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. p.p.o.p.w., po rozpatrzeniu wniosku spółki E. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2008 r.:
1. uchylono w całości decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdzającą naruszenie przez spółkę E. S.A. art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych, nakładającą - na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie - karę pieniężną w wysokości 50 000 zł;
2. stwierdzono naruszenie przez spółkę E. S.A. art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. polegające na:
- niewykonaniu obowiązków informacyjnych związanych z ustanowieniem zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. udziałach spółki E. Sp. z o.o. na rzecz spółki I. Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2004 r.;
- niewykonaniu obowiązków informacyjnych związanych z ustanowieniem zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. akcjach spółki Z. S.A. na rzecz spółki E. Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2004 r.;
3. nałożono na podstawie art. 85 ust. 1 pkt 2 p.p.o.p.w. na spółkę E. S.A. karę pieniężną, w wysokości 50 000 zł.
Komisja po ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonała - w części postępowania wobec Spółki obejmującej zdarzenia mające miejsce w czasie obowiązywania p.p.o.p.w. - następujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego.
1. Niewykonanie obowiązków informacyjnych związanych z ustanowieniem zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. udziałach spółki E. Sp. z o.o. na rzecz spółki I. Sp. z o.o.
W dniu [...] sierpnia 2005 r. zarząd Spółki raportem bieżącym nr [...] poinformował, że dnia [...] sierpnia 2005 r. spółka I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przejęła należące do E. S.A. udziały w E. Sp. z o.o., wskutek wykonania praw przysługujących spółce I. Sp. z o.o. z tytułu zastawu rejestrowego zabezpieczającego wierzytelność tej spółki wobec E. S.A. Spółka E. S.A. nie wyjaśniła w postępowaniu, czy zabezpieczenie, o którym mowa w ww. raporcie, wynikało z zawartej w dniu [...] października 2004 r. umowy ze spółką I. Sp. z o.o. (o której to umowie E. S.A. poinformował raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] października 2004 r.), ani w którym raporcie Spółka poinformowała o zawarciu umowy. Spółka nie wskazała także, w którym z raportów Spółka przekazała informację o ustanowieniu zastawu na aktywach o znacznej wartości (tj. udziałach E. Sp. z o.o.).
Posiadane przez E. S.A. udziały w E. Sp. z o.o. (zgodnie z informacjami zawartymi w skonsolidowanym raporcie kwartalnym za II kwartał 2005 r. opublikowanym w dniu [...] sierpnia 2005 r.) stanowiły [...]% udziałów w kapitale zakładowym spółki E. Sp. z o.o. [[...] udziałów o wartości nominalnej po [...] zł każdy wynosi [...] zł; kapitał zaś zakładowy tej spółki wynosił [...] zł (zgodnie z odpisem z rejestru przedsiębiorców KRS dla E. Sp. z o.o.)].
Jak wynika z akt rejestrowych prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] w W., Wydział [...] Gospodarczy - Rejestru Zastawów (sygn. akt [...], nr pozycji rejestru [...]), postanowienie ww. sądu o wpisie do rejestru zastawów zastawu na udziałach E. Sp. z o.o. zostało wydane dnia [...] listopada 2004 r. E. S.A. otrzymała informację o wpisie w dniu [...] listopada 2004 r. W przedmiotowym rejestrze zastawów wpisano następujące informacje wskazujące:
a. zastawnika – I. Sp. z o.o.,
b. zastawcę – E. S.A.,
c. przedmiot zastawu – [...] udziałów w E. Sp. z o.o. o wartości nominalnej [...] zł każdy,
d. oznaczenie najwyższej kwoty zabezpieczenia – [...] zł.
2. Niewykonanie obowiązków informacyjnych związanych z ustanowieniem zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. akcjach spółki Z. S.A. na rzecz spółki E. Sp. z o.o.
W dniu [...] czerwca 2005 r. Spółka przekazała raport bieżący nr [...], w którym poinformowała, że w dniu [...] czerwca 2005 r. przeniosła posiadane przez nią akcje Z. S.A. na spółkę E. Sp. z o.o. (wówczas spółkę zależną od E. S.A.). Przeniesienie własności nastąpiło z uwagi na upływ terminu spłaty pożyczki zaciągniętej w dniu [...] czerwca 2003 r. przez Z. S.A. od E. Sp. z o.o. i stanowiło rozliczenie przedmiotowej pożyczki. E. S.A. jako nowy wierzyciel wyraził zgodę na przedłużenie terminu spłaty wierzytelności z pożyczki do dnia [...] czerwca 2020 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż zabezpieczeniem przedmiotowej pożyczki był zastaw rejestrowy na akcjach Z. S.A. Wynika to z załączonej do akt rejestrowych (prowadzonych przez sąd Rejonowy [...] w W. Sąd Gospodarczy [...] Wydział Gospodarczy Rejestru Zastawów - sygn. akt [...]) umowy zastawu rejestrowego zawartej w dniu [...] listopada 2004 r. pomiędzy spółką E. sp. z o.o., a inną spółką zależną od E. S.A. – E. S.A. W umowie tej wskazano, że umowa pożyczki z dnia [...] czerwca 2003 r. opiewała na kwotę [...] euro. Z ww. akt rejestrowych wynika, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. sąd wydał postanowienie o wpisaniu do rejestru zastawów zastawu na akcjach Z. S.A. (nr pozycji rejestru [...]). Spółki E. S.A. i E. Sp. z o.o. otrzymały informację o wpisie dnia [...] grudnia 2004 r., natomiast Z. S.A. dnia [...] grudnia 2004 r. W przedmiotowym rejestrze wpisano następujące informacje wskazujące:
a. zastawnika – E. Sp. z o.o.,
b. zastawcę – E. S.A.,
c. przedmiot zastawu – [...] akcji Z. S.A. o wartości nominalnej [...] zł każda,
d. oznaczenie najwyższej kwotę zabezpieczenia – [...] EUR.
Zgodnie zaś z treścią statutu oraz odpisem pełnym z rejestru przedsiębiorców KRS spółki Z. S.A., kapitał zakładowy Z. S.A. wynosi [...] zł [z informacji uzyskanych od spółki Z. S.A. (pismo z dnia [...] lipca 2007 r.) wynika, iż dnia [...] grudnia 2004 r. został ustalony jednolity tekst statutu spółki Z. S.A., uwzględniający wszystkie zmiany statutu uchwalone przez walne zgromadzenie do dnia [...] lipca 2004 r. Od tej daty statut nie był zmieniany.
W datach wystąpienia zdarzeń, o których mowa w pkt. 1 i pkt. 2, z którymi to zdarzeniami wiązały się określone powyżej obowiązki informacyjne, obowiązywało p.p.o.p.w. Przepis art. 85 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidywał sankcję administracyjną za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 81 p.p.o.p.w., tj. karę pieniężną do wysokości 500 000 zł. W momencie wydania skarżonej decyzji obowiązywała ustawa o ofercie (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 231, poz. 1547, obowiązującej od dnia 13 stycznia 2009 r.; dalej ustawa zmieniająca). Również przepisy tej ustawy (art. 56) nakładają na emitentów obowiązek przekazywania Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych, bieżących i okresowych. Maksymalna kara pieniężna przewidziana w ustawie o ofercie za niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków jest dwukrotnie wyższa niż kara przewidziana za ww. delikt w p.p.o.p.w., wynosi bowiem 1 000 000 zł (art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, a obecnie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie), a przy jej wymierzaniu Komisja jest obowiązana uwzględnić w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana.
Jak wykazano powyżej, w datach zdarzeń, o których mowa w pkt. 1 i 2 powyżej (listopad i grudzień 2004 r.) obowiązywała p.p.o.p.w. Przepis art. 81 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zobowiązywał emitenta do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej giełdę lub spółce prowadzącej rynek pozagiełdowy, na których są notowane papiery wartościowe emitenta, informacji bieżących i okresowych, a po upływie 20 minut od chwili przekazania informacji tym podmiotom - także do ich przekazania do publicznej wiadomości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, KNF uwzględniając częściowo zarzut strony co do zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej oraz wytyczne TK zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. P 66/07 postanowiła uchylić decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i rozstrzygając co do istoty dokonać zmiany podstawy prawnej decyzji stwierdzającej naruszenie prawa oraz nakładającej karę pieniężną na spółkę E. S.A. W związku z powyższym, zgodnie z poglądem TK zaprezentowanym w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. - zbieżnym ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 (LEX, Nr 182508) - Komisja oparła w całości niniejszą decyzję na przepisach p.p.o.p.w. Wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. P 66/07 nie odnosił się, co prawda, do ustawy o ofercie, lecz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z późn. zm., dalej: ustawa o obrocie), ale w ocenie Komisji wytyczne w nim zawarte mają zastosowanie również na gruncie ustawy o ofercie, bowiem zakwestionowany przez TK przepis art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie w swej treści normatywnej był odpowiednikiem art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie, a i rozstrzygnięcia TK w obu sprawach były tożsame. Ponadto TK w orzeczeniu o sygn. P 66/07 wprost zaznaczył podobieństwo jego skutków z wyrokiem TK z dnia 30 października 2007 r. o sygn. P 28/06, w podobnej sprawie, tj. dopuścił możliwość stosowania w określonych przypadkach do czynów popełnionych przed wejściem w życie nowych przepisów - przepisów obowiązujących w dacie zaistnienia tychże czynów, pomimo utraty ich mocy obowiązującej.
Dalej, odpierając kolejne zarzuty, KNF odrzuciła zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. podkreślając, że zarzut odnosi się do faktu ustanowienia zastawu na aktywach o znacznej wartości, a nie jak wskazuje strona - do faktu zawarcia umowy, z której wynikałoby przedmiotowe zabezpieczenie. Nadto Komisja wskazała, że zgromadzone w aktach postępowania dokumenty, tj. umowa zastawu rejestrowego zawarta w dniu [...] października 2004 r. pomiędzy spółką I. Sp. z o.o. i E. S.A. (w szczególności punkt A) oraz pełny odpis z Rejestru Zastawów Numer Pozycji Rejestru [...] z dnia [...] maja 2008 r. potwierdzają, iż zastaw rejestrowy na udziałach spółki E. Sp. z o.o. ustanowiony został w związku z umową pożyczki pomiędzy spółką I. Sp. z o.o., a stroną. Jak wykazano wcześniej - strona opublikowała informację o zawarciu tej umowy w raporcie bieżącym nr [...].
Odpowiadając na zarzut strony, że brak podstaw prawnych obligujących stronę do stworzenia systemu umożliwiającego sprawną wymianę informacji wewnątrz grupy kapitałowej. Komisja wyjaśniła, że nie chodzi o stworzenie specjalnego systemu w rozumieniu struktury organizacyjno-technicznej, ale organizację wewnątrz grupy kapitałowej skutecznego i terminowego procesu przekazywania informacji.
W ocenie Komisji, ustanowienie zastawu na aktywach o znacznej wartości (tj. posiadanych przez E. S.A. udziałach w spółce E. Sp. z o.o. oraz posiadanych przez E. S.A. na akcjach Z. S.A.) wymagało terminowego przekazania stosownych raportów bieżących, których spółka E. S.A. nie przekazała. Raport o ustanowieniu zastawu na aktywach o znacznej wartości, zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2001 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 139, poz. 1569, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 16 października 2001 r.), obowiązującego w dacie ww. zdarzeń, strona miała obowiązek przekazać w ciągu 24 godzin od zaistnienia zdarzenia lub powzięcia o nim informacji. Emitent, zobowiązany jako spółka publiczna do prawidłowego i terminowego wykonywania ww. obowiązków informacyjnych, powinien tak zorganizować przepływ informacji w swojej grupie kapitałowej, aby podmioty zależne przekazywały mu dotyczące ich informacje podlegające publikacji na podstawie przepisów prawa, niezwłocznie po ich uzyskaniu - tak, by mógł zdążyć z wykonaniem obowiązków w terminie 24 godzin. Brak takiej organizacji przepływu informacji w grupie obciąża emitenta odpowiedzialnością za nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych.
Odpierając zarzut, że na gruncie Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, z późn. zm.: dalej: k.s.h.) brak przepisów zobowiązujących spółkę dominującą do wypełniania obowiązków informacyjnych, zwłaszcza między spółką zależną a innymi podmiotami obrotu, Komisja wskazała na niedopuszczalność interpretacji a contrario art. 6 § 1 k.s.h. (regulującego obowiązki informacyjne po stronie spółki dominującej), a nadto podkreśliła, że przepisy p.p.o.p.w. (jak również ustawy o ofercie) - są przepisami szczególnymi wobec regulacji k.s.h. i zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami k.s.h. Podniosła również, że art. 428 k.s.h. nie wyłącza – wbrew twierdzeniom strony - stosowania przepisów nakładających na spółki publiczne obowiązków informacyjnych dotyczących ich samych oraz spółek zależnych, o których mowa w p.p.o.p.w. (obecnie w ustawie o ofercie) oraz rozporządzeniu z dnia 16 października 2001 r. (a obecnie w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2009 r.).
W związku z powyższym ustanowienie zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. na akcjach spółki Z. S.A na rzecz spółki E. Sp. z o.o. przez E. S.A. nakładało w tym przedmiocie obowiązki informacyjne na E. S.A.
Podsumowując ustalenia dotyczące stanu faktycznego w zakresie obowiązków informacyjnych związanych z ustanowieniem zastawów rejestrowych na aktywach o znacznej wartości, tj. udziałach spółki E. Sp. z o.o. i akcjach spółki Z. S.A. w okresie, gdy obowiązywała p.p.o.p.w., KNF po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazała, że strona dopuściła się dwukrotnego naruszenia prawa poprzez niewykonanie ww. obowiązków informacyjnych.
Komisja uznała, że na tle obowiązującego stanu prawnego, którego elementem są również powołane wyroki TK, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązków informacyjnych przez spółkę publiczną ma charakter deklaratoryjny; w ocenie Komisji taki charakter tej decyzji umożliwia Komisji wydawanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące obecnie w systemie prawnym przepisy (co neguje strona).
Komisja nie podzieliła również stanowiska strony co do zarzutu nieważności skarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wydaniem jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zauważyć bowiem należy, że Komisja z urzędu jest zobowiązana badać właściwość zarówno rzeczową, jak i miejscową (art. 19 k.p.a.), co miało miejsce również w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Komisja jest jedynym organem administracyjnym mogącym nałożyć sankcję administracyjną za naruszenie obowiązków określonych w p.p.o.p.w.
Jak wskazano wcześniej, w dniu [...] stycznia 2008 r. akcje E. S.A. zostały wykluczone z obrotu giełdowego. W ocenie KNF, spółka błędnie przyjęła, że nie istniała żadna podstawa prawna dla zastosowania nałożonej przez KNF sankcji w związku z kwestią utraty przez E. S.A. statusu emitenta papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym.
Wobec powyższego, powołując się na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania administracyjnego strona wielokrotnie występowała do Komisji z wnioskiem o jego umorzenie
Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka podniosła, że art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie upoważnia KNF do nałożenia kar finansowych na podmioty nie wykonujące albo nienależycie wykonujące obowiązki informacyjne wymienione w ustawie o ofercie, powołując przy tym przepis art. 56 ustawy o ofercie, który - w ocenie spółki - wskazuje na możliwość nałożenia kar jedynie na emitentów w rozumieniu regulacji tej ustawy.
Według Komisji, należy zgodzić się z twierdzeniem strony, że przepis art. 56 ustawy o ofercie nakłada obowiązki informacyjne na podmioty posiadające status emitenta, którego akcje są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym. Z dniem zaś wykluczenia z obrotu giełdowego, Spółka ten status utraciła. Należy to też odnieść do regulacji p.p.o.p.w. Jednakże - co wymaga podkreślenia - przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wykonywanie obowiązków przez E. S.A. po dniu [...] stycznia 2008 r., kiedy to akcje Spółki zostały wykluczone z obrotu giełdowego. Postępowanie dotyczy bowiem zdarzeń, które miały miejsce w okresie, kiedy Spółka posiadała status emitenta, którego akcje dopuszczone były do obrotu giełdowego. Fakt utraty statusu emitenta nie pozbawia organu prawa wydania decyzji stwierdzającej naruszenie obowiązków, do których Spółka była zobowiązana w okresie, kiedy była emitentem, którego papiery wartościowe były dopuszczone do obrotu. Dodatkowo, zdarzenia te miały miejsce w okresie obowiązywania p.p.o.p.w. i poddane są ocenie na podstawie tychże przepisów.
Komisja podkreśliła też, że nałożona na spółkę kara ma również charakter edukacyjno-pouczający oraz ma stanowić sygnał dla innych uczestników obrotu, że takie zachowania będą sankcjonowane.
Odpowiadając na zarzut strony dotyczący wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracowników Urzędu KNF biorących udział w przygotowaniu aktu oskarżenia z dnia [...] sierpnia 2008 r. przeciwko prezesowi zarządu E. S.A, jak również Przewodniczącego KNF, równoznaczny – w ocenie strony - z okolicznością mogącą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników UKNF, stosownie do art. 24 § 3 K.p.a. (podwójna rola aparatu pomocniczego: oskarżyciela w postępowaniu karnym i organu w postępowaniu administracyjnym, wynikająca z obowiązujących regulacji prawnych), prowadząca do utraty przymiotu bezstronności niezbędnego do prowadzenia spraw administracyjnych, co – zgodnie z K.p.a. –wymaga tylko jej uprawdopodobnienia, Komisja po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W sporządzaniu i przygotowywaniu aktu oskarżenia brał udział wyznaczony radca prawny, natomiast nie brali w tych czynnościach udziału inni pracownicy UKNF.
Pomimo ponowienia powyższego wniosku, strona w żadnym z pism nie skonkretyzowała przesłanek, które uprawdopodabniały istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności innych pracowników UKNF. Zaznaczyła jednak, że wnosiła o wyłączenie wszystkich pracowników UKNF, ponieważ Przewodniczący Komisji, będący stroną w postępowaniu karnym przeciwko prezesowi Spółki, jest przełożonym służbowym ich wszystkich. Z tego powodu pracownicy utracili cechę bezstronności.
Komisja po ponownym rozpatrzeniu sprawy podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Przyczyny uprawdopodabniające istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności każdego z pracowników, powinny być odniesione do każdego imiennie wskazanego pracownika UKNF. Komisja wskazała również, że zakaz prowadzenia jednocześnie postępowań administracyjnych i korzystanie z uprawnień pokrzywdzonego/oskarżyciela posiłkowego powodowałoby, iż przedmiotowe zadania i uprawnienia (wynikające wprost z przepisów ustaw odnoszących się do nadzoru nad rynkiem finansowym) uniemożliwiałby należyte wykonywanie obowiązków i uprawnień w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym.
Nadto Komisja wskazała, iż nie ma możliwości wyłączenia wszystkich pracowników UKNF ani też organu - Komisji Nadzoru Finansowego. KNF, działająca przy pomocy Urzędu, jest jedyną instytucją w państwie sprawującą nadzór nad rynkiem finansowym. Nie ma możliwości przekazania kompetencji w danej sprawie innemu organowi. Ponadto to przepisy prawa nakładają na Komisję obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również umocowują ją do jednoczesnego występowania w procesie karnym. Równoczesne prowadzenie przez organ dwóch postępowań (karnego i administracyjnego) nie powoduje automatycznie utraty bezstronności i nie stwarza konfliktu interesów, gdyż - jak wskazano - jest to ustawowy obowiązek i uprawnienie organu nadzoru. Komisja podkreśliła raz jeszcze, że brak możliwości prowadzenia jednocześnie postępowań administracyjnych i korzystanie z uprawnień pokrzywdzonego/oskarżyciela posiłkowego powodowałoby, iż przedmiotowe obowiązki i uprawnienia miałyby charakter iluzoryczny, uniemożliwiający należyte wykonywanie zadań w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym wynikających z przepisów rangi ustawowej. Nie wydaje się zatem słuszne uznanie, że z racji pełnienia przez Przewodniczącego KNF ustawowo dopuszczalnej podwójnej funkcji - oskarżyciela posiłkowego w w/w postępowaniu karnym oraz członka organu kolegialnego Komisji rozstrzygającej sprawę w postępowaniu administracyjnym - naruszona została zasada bezstronności. Dodatkowo Komisja wskazała, iż zarzut ten odnosi się do regulacji prawnych (ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy o ofercie i p.p.o.p.w.) i nie powinien być kierowany do Komisji, której celem jest działanie w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, a nie badanie konstytucyjności przepisów prawnych.
Odnośnie argumentacji Spółki dotyczącej zawieszenia niniejszego postępowania, Komisja po ponownym przeanalizowaniu sprawy, podtrzymała wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko uznając, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu stronie nie przysługuje uprawnienie wnioskowania o jego zawieszenie. Z przepisu art. 98 § 1 K.p.a. wynika, iż uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony.
Nawiązując do argumentu strony wskazującego na incydentalne występowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych częściowych, tak jak w przypadku zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr [...], Komisja wyraziła opinię, że wyjątkowość występowania tego typu decyzji nie stanowi o niemożności ich wydawania. Komisja uznała za słuszne ze względu na konieczność dokonania poprawnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego oraz prawnego - wydzielenie ze sprawy [...] (toczącej się obecnie pod nr [...]) części odnoszącej się do stanu prawnego i faktycznego sprzed wejścia w życie ustawy o ofercie oraz części odnoszącej się do stanu prawnego i faktycznego po wejściu w życie tej ustawy. Jako cezurę czasową wyznaczyła więc wejście w życie przepisów ustawy o ofercie, tj. dzień 24 października 2005 r. Ponadto wydane w sprawie dwie decyzje częściowe, które w ocenie Spółki spowodowały pogorszenie obrazu spółki a tym samym pogorszenie sytuacji strony (poprzez zwiększenie liczby nałożonych na nią kar oraz liczby komunikatów wydanych w tej sprawie przez Komisję), nie stanowią podstawy do zakwalifikowania ich jako naruszających zasadę reformationis in peius, uregulowaną w art. 139 K.p.a. Zatem argumentacja strony, jakoby zakaz reformationis in peius został w ten sposób naruszony, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z regulacji K.p.a. oraz orzecznictwa, zasada reformationis in peius odnosi się do postępowania odwoławczego, z jakim w związku z wydaniem skarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r. o nr [...] nie mamy do czynienia. Zakaz pogarszania sytuacji prawnej działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. Skarżona decyzja została wydana przez Komisję w pierwszej instancji, a więc organ nie był związany zakazem reformationis in peius uregulowanym w art. 139 K.p.a. Zakaz reformationis in peius przybiera postać gwarancji procesowej polegającej na tym, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem środka zaskarżenia organ procesowy nie zmieni zaskarżonego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej taki środek.
Podsumowując powyższe Komisja wskazała, że podjęła decyzję jedynie w części, tj. w zakresie czynów mających miejsce przed dniem 24 października 2005 r. - przed wejściem w życie ustawy o ofercie. Przedmiotem postępowania były zdarzenia, które miały miejsce w czasie obowiązywania p.p.o.p.w. Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji uznano, że ze sprawy można wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia samodzielnego, wydano więc dwie decyzje częściowe w postępowaniu administracyjnym (z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]). Obie ustawy nakładały obowiązki informacyjne na emitentów, jednakże przewidywały za ich niewykonanie lub nienależyte wykonanie inne kary pieniężne. Ustawa poprzednio obowiązująca przewidywała maksymalną karę w wysokości 500.000 zł, czyli połowę zagrożenia przewidzianego w ustawie o ofercie. Różne stany prawne - w odniesieniu do tożsamych stanów faktycznych - były przyczyną orzeczenia niniejszą decyzją częściową w zakresie czynów mających miejsce w czasie obowiązywania p.p.o.p.w.
Zdaniem Komisji, nałożona na spółkę E. S.A. kara pieniężna nie jest środkiem nieuzasadnionej represji, jak strona podnosi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dynamika zmian otoczenia gospodarczego wymaga ciągłej kontroli i weryfikacji informacji, tak aby odzwierciedlały rzeczywistą sytuację emitenta. Z tego też względu ustawodawca nałożył na emitentów obowiązki informacyjne. Wywiązywanie się z nich w sposób rzetelny, kompletny i terminowy stanowi jeden z filarów dobrze funkcjonującego rynku kapitałowego. Przekazywanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących działalności emitenta stanowi warunek konieczny dla prawidłowego informowania inwestorów o aktualnej sytuacji gospodarczej emitenta. Inwestorzy muszą mieć dostęp do pełnych i rzetelnych informacji dotyczących jego działalności. Jedynie kompletne, rzetelne i terminowe wywiązywanie się przez emitentów z nałożonych przepisami prawa obowiązków informacyjnych umożliwia inwestorom podjęcie prawidłowej i możliwie najbardziej optymalnej decyzji inwestycyjnej. Spółka z tych obowiązków nie wywiązywała się. Wskazane powyżej naruszenia strony jednoznacznie wskazują, że strona zaniechała wykonania nałożonych nań prawem obowiązków informacyjnych - a działania strony nie można w żaden sposób uznać za usprawiedliwione.
Reasumując, Komisja wskazała, że ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku strony o rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], dowodzi dwukrotnego niewykonania przez spółkę E. S.A. nałożonych przez art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. obowiązków informacyjnych odnoszących się do ustanowienia zastawów na aktywach o znacznej wartości.
Nadto Komisja wskazała, że zarówno niniejsza decyzja, jak i decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr [...], zostały wydane w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem obecnego stanu finansowego spółki. Strona niezasadnie dokonuje sumowania kar nałożonych w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, tj. w sprawie o nr [...] oraz w sprawie o nr [...], nie zważając na odmienne przedmioty tych postępowań.
Z dniem [...] sierpnia 2007 r. ogłoszona została upadłość E. S.A. z możliwością zawarcia układu. Jednakże trudna sytuacja finansowa nie może usprawiedliwiać naruszania obowiązków informacyjnych i niwelować możliwości stwierdzenia naruszenia przepisów prawa i wymierzenia sankcji w postaci kary pieniężnej. Określając wysokość kary pieniężnej KNF uwzględniła sytuację finansową spółki, która znajduje się obecnie w upadłości układowej. Okoliczność ta spowodowała, iż wobec naruszenia obowiązków informacyjnych Komisja, zachowując odpowiedni stopień dolegliwości kary pieniężnej, nałożyła karę pieniężną, która stanowi 10% maksymalnego zagrożenia przewidzianego w art. 85 ust. 1 pkt 2 p.p.o.p.w. Wymierzenie kary w wyższej wysokości może negatywnie wpłynąć na i tak już niekorzystną sytuację finansową spółki. Komisja uznaje wysokość orzeczonej kary pieniężnej za zasadną i właściwą, a zakres oraz waga stwierdzonych naruszeń nie pozwalają na wymierzenie kary niższej niż orzeczona w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej – E. S.A, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w całości albo o jej uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi1 (dalej: p.p.s.a.), a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego strona zarzuciła:
1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące nieważnością decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia skarżonej decyzji na przepisach uchylonej ustawy oraz nieuwzględnienie faktu braku legitymacji biernej skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie strony, powołany wyżej przepis przestał obowiązywać w systemie prawnym. Skarżąca stwierdziła, że nie istnieją przepisy prawa międzyczasowego regulujące tryb i podstawy nakładania kar przez organ nadzoru w sytuacjach tożsamych z zaistniałą, a co za tym idzie - KNF nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o nałożeniu sankcji. Tym samym decyzja Komisji nakładająca na Spółkę karę jest pozbawiona podstawy prawnej.
Według skarżącej, KNF oparła skarżoną decyzję wyłącznie na przepisach p.p.o.p.w. Stanowiska Komisji w tej sprawie nie można - jak czyni to KNF - odnosić wprost do regulacji ustawy o ofercie. Orzeczenie Trybunału z dnia 12 maja 2009 r. odnosi się wyłącznie do przepisów ustawy o obrocie. W związku z tym nie można interpretować orzeczenia rozszerzająco, obejmując nim inne akty prawne - nawet jeśli brzmienie przepisów w owych aktach jest niemal tożsame.
Tymczasem TK w wyroku w sprawie P 43/07 za niezgodny z Konstytucją uznał art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie, w zakresie w jakim dopuszczał stosowanie art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania p.p.o.p.w. W wyroku tym TK nie precyzuje zagadnień intertemporalnych regulujących podstawy i tryb nakładania kar przez Komisję w sytuacjach tożsamych z powstałą.
W związku z powyższym obecny stan prawny uniemożliwia działanie organu administracji w sposób jaki KNF przyjęła dla wydania niniejszej decyzji.
Komisja, wbrew stanowisku prezentowanemu w skarżonej decyzji, nie ma możliwości wydania decyzji nakładającej karę, zawierającej prawidłowo określoną podstawę prawną, ponieważ nie istnieje regulacja statuującą taką podstawę. Komisja nie może zastosować przepisów p.p.o.p.w., ponieważ zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o obrocie instrumentami finansowymi1 (ustawa o obrocie) przepisy p.p.o.p.w. utraciły moc. KNF nie może stosować do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie także przepisów ustawy o ofercie, ponieważ po orzeczeniu TK nie istnieje regulacja legitymująca organ nadzoru do nałożenia sankcji. Na skutek braku przepisu przejściowego, uchylonego przez TK, doszło do swoistej abolicji obejmującej działania jakie legły u podstaw niniejszej sprawy.
2) Naruszenie przepisów art. 24 § 3 K.p.a. oraz art. 27 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyłącznie z udziału w postępowaniu członków organu orzekającego, a przez to niezachowanie przez organ nadzoru wymaganej bezstronności.
Powyżej wskazana przesłanka uzupełniona jest faktem utraty przez spółkę statusu "emitenta" papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym. Mianowicie, w okresie trwania postępowania administracyjnego Zarząd GPW. wykluczył akcje skarżącej z obrotu na rynku regulowanym. W związku z tym od daty wykluczenia papierów wartościowych spółki z obrotu na rynku regulowanym nie posiadała ona legitymacji biernej do występowania w prowadzonych przez KNF postępowaniach. Skarżąca podtrzymuje stanowisko zajmowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gdzie wykazała, iż nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 81 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie), przez co nie spoczywają na nim obowiązki informacyjne i nie można stosować wobec niego sankcji określonych w art. 85 p.p.o.p.w. (obecnie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie), ponieważ mogą one mieć zastosowanie tylko wobec spółki której akcje dopuszczone są do obrotu na rynku regulowanym.
W związku z tym, niezależnie od niemożności stosowania przez organ nadzoru ustawy o ofercie (w związku z orzeczeniem TK w sprawie P 43/07), przez utratę przez E. S.A. przymiotu "emitenta" odpadła możliwość nałożenia przez KNF kar finansowych na podstawie przepisu art. 85 p.p.o.p.w. (obecnie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie), ponieważ przepis ów jako jedną z podstaw do zastosowania sankcji, wskazuje bezpośrednio regulację zawartą w art. 81 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie).
Treść art. 85 p.p.o.p.w. (obecnie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie) wyraźnie wskazuje, że sankcje tam przewidziane mogą być nałożone tylko na emitenta, którego papiery wartościowe są w obrocie na rynku regulowanym ponieważ: (1) tylko bowiem wobec takiego podmiotu można podjąć decyzję o wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę lub zastosować obie sankcje łącznie; (2) Artykuł ten wyraźnie mówi o niewykonaniu obowiązków określonych w art. 81 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie), a te dotyczą tylko emitenta, którego papiery są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym. Nie ma zatem podstaw twierdzenie jakoby możliwe było prowadzenie postępowania, którego stroną jest podmiot będący uprzednio emitentem akcji dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym i nie posiadający obecnie tego przymiotu, i który nie naruszył wspomnianego art. 81 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie). Identyczny wniosek wynika z przywołanego przez Komisję p.p.o.p.w..
Nadto, w związku z wykluczeniem z systemu prawnego na mocy orzeczenia TK normy wskazanej w art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie, brak jest jakichkolwiek podstaw nałożenia na Spółkę kary za nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych przez organ nadzoru. Fakt utraty przez E. S.A. przymiotu "emitenta, którego akcje są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym" jak również brak norm intertemporalnych, jednoznacznie pokazują, że nie ma podstaw prawnych sankcjonowania działań (zaniechań) Spółki kwestionowanych przez KNF w skarżonej decyzji.
Brak podstawy prawnej wydawanego rozstrzygnięcia skutkuje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważnością decyzji.
W związku z powyższym zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niniejsza decyzja winna być w całości uchylona przez sąd.
Nadto skarżąca stoi na stanowisku, iż Komisja bezprawnie i niezasadnie w skarżonej decyzji stwierdziła, jakoby argumentem przemawiającym i gwarantującym zachowanie bezstronności i obiektywizmu Urzędu jest fakt zlecenia przygotowania i następnie prowadzenia postępowania karnego przez radcę prawnego spoza KNF, umocowanego do działania przez Przewodniczącego KNF. Skarżąca, wbrew stanowisku KNF, uważa, że przesłanki uprawdopodobniające istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników Urzędu zostały wskazane. Nie do zaakceptowania jest pogląd organu nadzoru, jakoby elementem koniecznym było imienne wskazanie pracowników wyłączenia, których domaga się strona. Strona nie zna zresztą nazwisk wszystkich pracowników, którzy pracowali nad wspomnianą sprawą oraz przygotowaniem aktu oskarżenia. Z pewnością była to bardzo liczna grupa osób, wykorzystująca ten sam materiał dowodowy.
W skarżonej decyzji Komisja podniosła także, że w jej opinii przepisy dopuszczają występowanie Urzędu w roli pokrzywdzonego (oskarżyciela posiłkowego) oraz prowadzenie przezeń równolegle postępowań administracyjnych w tychże sprawach, wskazując że tylko w ten sposób możliwe jest należyte wykonywanie obowiązków i uprawnień w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym.
Skarżący utrzymuje, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem KNF, jakoby fakt przygotowania i sporządzenia aktu oskarżenia rzekomo samodzielnie przez radcę prawnego umocowaną przez Przewodniczącego KNF wykluczał kwestię stronniczości, a tym samym konieczność wyłączenia pracowników Urzędu. Wskazany radca prawny działała bowiem jako pełnomocnik i jako taki musiała realizować wolę swojego mocodawcy.
Skarżący przeczy tezie strony przeciwnej, jakoby w powstałym stanie faktycznym struktura KNF w pełni gwarantowała bezstronność organu nie budząc przy tym jakichkolwiek wątpliwości.
Nadto skarżący podniósł i rozwinął obszernie wyjaśnienia odnoszące się do zasada bezstronności organu, która w jego oceni – w rozpatrywanej sprawie odgrywa szczególną rolę.
3) Naruszenie przepisów art. 139 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 104 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne wydanie decyzji częściowej w postępowaniu administracyjnym, czym pogorszono sytuację procesową skarżącego.
Skarżący podtrzymał stanowisko, iż wbrew stanowisku Komisji wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej nie było konieczne. Dokonanie podziału toczącego się przed KNF postępowania administracyjnego spowodowało, iż z pierwotnie jednego postępowania wygenerowano dwie odrębne decyzje kwestionowane przez E. S.A. Jak przyjmuje doktryna, "Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną (...) Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia". W opinii skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna okoliczność usprawiedliwiająca wystarczająco konieczność wydzielenia dwóch rozstrzygnięć w jednej sprawie. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru dotyczyło bowiem tylko jednej kwestii - podejrzenia naruszenia obowiązków informacyjnych przez E. S.A. Stąd też przyjęcie przez KNF cenzusu czasowego (wejścia w życie nowej ustawy) jako jedynego wyznacznika i uzasadnienia wydania dwóch decyzji w jednym postępowaniu administracyjnym jest w opinii Skarżącego niewystarczające.
Powyższe okoliczności powinny być postrzegane na tle trudnej sytuacji w jakiej na obecnym etapie znajduje się E. S.A. Spółka od [...] sierpnia 2007 r. znajduje się w stanie upadłości układowej. W związku z tym, intencją E. S.A. jest przede wszystkim zaspokojenie wierzycieli, stopniowe odbudowanie pozycji na rynku oraz tym samym odbudowa swego dobrego imienia. Wydanie w sumie czterech decyzji, stwierdzających naruszenia przepisów prawa, nakładających na Spółkę kary finansowe i związana z tym faktem konieczność publikacji informacji przez KNF w sposób znaczący wpływa na osłabienie możliwości realizacji wskazanych uprzednio celów. Nałożone kary narażają Spółkę na utratę zaufania wierzycieli i wpłynąć mogą na zakłócenie rzetelnej i systematycznej realizacji zobowiązań układowych.
E. S.A. przeczy stanowisku KNF jakoby decyzja o nałożeniu kary była decyzją deklaratoryjną. W opinii skarżącego, popartej stanowiskiem doktryny, decyzje o nałożeniu kary uważa się za decyzje konstytutywne. W opinii skarżącej niedopuszczalne jest uzasadnienie KNF wskazujące, iż wydana decyzja jest decyzją deklaratoryjną wyłącznie dlatego, że nakłada na skarżącego karę na podstawie uchylonych już przepisów p.p.o.p.w.
Skarżąca podtrzymała także, iż nałożona nań kara stanowi środek nieuzasadnionej represji, ponieważ jak wykazuje skarżąca, nie istnieją podstawy prawne i faktyczne do nałożenia sankcji, jak również brak jest legitymacji biernej E. S.A. do udziału w postępowaniu administracyjnym.
4) Naruszenie przepisów prawa materialnego: przepisu art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3, oraz art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o publicznym obrocie papierami wartościowymi (p.p.o.w.p.), przepisu § 3 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 66 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 r. - w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych4 (dalej: "rozporządzenie z 16 października 2001") oraz przepisów art. 6 § 1 oraz 428 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks Spółek Handlowych5 (dalej: "KSH"), które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów do stanu faktycznego będącego przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzuca, że KNF twierdząc, że naruszyła ona art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3 p.p.o.p.w. dopuściła się obrazy przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich interpretację. Skarżąca podtrzymuje, że KNF nie udowodniła, w którym raporcie spółka poinformowała o zawarciu umowy, z której wynikałoby wskazywane zabezpieczenie, jak również w sposób wystarczający nie wykazała, czy raport taki w ogóle został upubliczniony. Prócz tego, zdaniem strony, Komisja zarówno w materiale dowodowym, jak i w skarżonej decyzji, nie zidentyfikowała w sposób jednoznaczny umowy z którą związany miałby być ów zastaw.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów postawionych skarżącej, podniosła ona, że Komisja dopuściła się obrazy przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację. Skarżąca podnosi, że organ nadzoru bezpodstawnie przyjął, że odebranie przez spółkę zależną skarżącego postanowienia sądu o rejestracji podwyższenia kapitału zakładowego jest jednoznaczne z odebraniem (powzięciem) stosownej informacji przez skarżącą, a w konsekwencji stanowi początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego przez E. S.A.
Przepis art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3 p.p.o.p.w. stanowi, że od dnia udostępnienia prospektu do publicznej wiadomości emitent jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej giełdę lub spółce prowadzącej rynek pozagiełdowy, na których są notowane papiery wartościowe emitenta m.in. informacji poufnych oraz informacji bieżących i okresowych, a po upływie 20 minut od chwili przekazania informacji tym podmiotom - także przekazania jej do publicznej wiadomości. Informacje te emitent jest obowiązany przekazać niezwłocznie po zajściu zdarzeń lub okoliczności, które uzasadniają ich przekazanie lub po powzięciu o nich wiadomości, nie później jednak niż w terminie 24 godzin. Jednocześnie § 66 ust. 1 rozporządzenia z 16 października 2001 r. precyzuje, iż raport bieżący przekazuje się, w ciągu 24 godzin od zaistnienia zdarzenia lub powzięcia o nim informacji przez emitenta.
Skarżący zaznacza, że z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż Spółka obowiązana jest do publikacji raportów m. in. od chwili powzięcia przez nią stosownych informacji o zdarzeniu implikującym konieczność raportowania. Tymczasem w opinii skarżącej nie ma możliwości skutecznego i terminowego przekazywania informacji bez tworzenia wewnątrz grupy kapitałowej określonej struktury organizacyjno-technicznej.
Zadaniem skarżącej, KNF nie ustaliła w sposób ostateczny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy oraz dopuściła się błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Tym samym podnoszony przez skarżącego zarzut jest w całości uzasadniony.
5) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 104 § 1 w związku z art. 107 K.p.a. oraz inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według skarżącej, w protokole z na posiedzeniu Komisji w dniu [...] sierpnia 2009 r., na którym wydano zaskarżoną decyzję, uchwalono wyłącznie orzeczenie odnośnie stwierdzenia kwestionowanych przez E. S.A. naruszeń i wysokości nałożonej na skarżącą kary. Komisja nie uchwaliła uzasadnienia podjętej decyzji.
Zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest integralną częścią każdej decyzji wydawanej przez organ organu administracji. Komisja rozstrzygając sprawę winna wydać całą decyzję administracyjną wraz z uzasadnieniem, co znajduje uzasadnienie w art. 104 K.p.a. Z protokołu posiedzenia KNF z [...] sierpnia 2009 r., który został doręczony stronie [...] listopada 2009 r. wynika, że Komisja nie objęła zakresem spraw stanowiących przedmiot posiedzenia uzasadnienia skarżonej decyzji. Wynika z tego, że uzasadnienie skarżonej decyzji było sporządzone później przez pracowników KNF i zapewne wielokrotnie zmieniane. W związku z tym pełna decyzja nigdy nie była akceptowana przez KNF.
W tej sytuacji powstają wątpliwości, czy w przedmiotowej sprawie skarżona decyzja została wydana nie przez KNF, lecz jej Przewodniczącego, który ją podpisał przeszło dwa i pół miesiąca po posiedzeniu Komisji. Przewodniczący KNF jest również organem administracji, jednak nie mającym kompetencji do wydania takich decyzji jak zaskarżona. Tu właściwa jest Komisja działająca in pleno. W konsekwencji zachodzi wiec wadliwość aktu administracji skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie.
Komisja przyznała, iż w skażonej decyzji powołała się na stanowisko TK zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2009 r., który dotyczył stwierdzenia niekonstytucyjności art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Zgodnie jednak z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Niewątpliwie istotnym elementem wyroku jest jego uzasadnienie. Nie tylko zatem poprzez same sentencje wydawanych przez TK orzeczeń, ale przede wszystkim poprzez prezentowany w ich uzasadnieniach zasady rozumienia prawa, wypracowane i utrwalane zostały fundamentalne zasady na jakich powinno opierać się demokratyczne państwo prawne, w tym także zasada niedziałania prawa wstecz, która przecież expressis verbis nie została zapisana w Konstytucji RP. Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że utrwalone w uzasadnieniu wyroku poglądy TK co do zasad stosowania i interpretacji prawa, które legły u podstaw wniosków wyrażonych w wydanym wyroku, nie mogą być traktowane, jako zasady powszechnie obowiązujące. Skoro w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2009 r. TK wskazał, że dla zachowania zasady niedziałania prawa wstecz niezbędne jest, aby określone czyny podlegały ocenie przepisów obowiązujących w dacie ich popełnienia, a nie przepisów nowych, które obowiązują w dacie wydawania decyzji w sprawie, Komisja uznała za prawnie dopuszczalne wydanie skarżonej decyzji na podstawie nieobowiązującej już ustawy – p.p.o.p.w. Komisja nie uznała zatem za uzasadnione zarzuty skarżącego, że w następstwie zastosowania tej zasady w niniejszej sprawie, Komisja dokonała interpretacji rozszerzającej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie stwierdził, że zgodnie z zasadą lex retro non agit do zdarzeń przeszłych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich wystąpienia. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 października 2003 r., sygn. akt I CK 134/02, stwierdził, że "zgodnie z ogólną zasadą lex retro non agit należy stosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie zajścia zdarzenia, z którym ustawa wiąże określone skutki prawne". Nie bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu skarżącego jest także i to, że przepis art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi brzmi identycznie (a nie "niemal tożsamo" wg twierdzeń skarżącej), jak przepis art. 128 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Można było zasadnie oczekiwać, że wyrok TK w sprawie oceny konstytucyjności tego przepisu będzie taki sam, jak w przypadku oceny art. 128 ustawy o ofercie publicznej (..) - co w istocie nastąpiło. Brak wytycznych co do sposobu załatwienia przez organ sprawy (tzn. które przepisy prawa powinny być zastosowane) w wyroku TK z dnia 10 grudnia 2007 r. nie oznacza, że skutki są odmienne od tych, które wystąpiły w związku z wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. Nie ma przecież wątpliwości, że w obu ww. przypadkach, w następstwie uznania o niekonstytucyjności art. 128 ustawy o ofercie publicznej i art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest to, że przepisy te zostały usunięte z porządku prawnego, w zakresie, w jakim stanowiły podstawę do wymierzenia kary. Konsekwencją wydania przez TK ww. orzeczeń jest uznanie, że w dacie wejścia w życie ustawy o ofercie publicznej (..) oraz ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, brak było przepisów intertemporalnych przesądzających, które przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych ustaw. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz, do zdarzeń tych należy zastosować przepisy prawa obowiązujące w dacie ich wystąpienia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 811/07 WSA powołując się na wyrok NSA z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 stwierdził, że to, jakie przepisy należy stosować zależy od charakteru wydanej w sprawie decyzji - deklaratoryjnej lub konstytutywnej, a to z kolei wyznacza moment ukształtowania się stosunku administracyjnoprawnego. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie nawiązanie tego stosunku między skarżącą a Komisją nastąpiło w związku z przeprowadzoną kontrolą, w ramach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżąca wykonywała obowiązki informacyjne zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy p.p.o.p.w. Sąd stwierdził także, że organ orzekając na podstawie nowych przepisów naruszył zasadę lex retro non agit. Powyższe odpowiada także stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06. Komisja przyjęła zatem, że skarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, a w konsekwencji, że podstawą prawną do jej wydania winny być przepisy p.p.o.p.w.
Komisja podtrzymuje również swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniach decyzji wydanych w niniejszej sprawie, dotyczące podstaw nałożenia kary na spółkę, która w dacie wydania decyzji nie posiada już statusu spółki publicznej. Dodatkowo wskazała, że w świetle przedstawionych wyżej argumentów, a nadto wobec braku w prawie administracyjnym instytucji przedawnienia, kara mogłaby zostać nałożona nawet po upływie wielu lat od zdarzeń uzasadniających jej zastosowanie. Nie ma natomiast sporu co do tego, że w dacie obowiązywania p.p.o.p.w. skarżąca, posiadając status emitenta, którego akcje były przedmiotem obrotu na rynku regulowanym, była poddana reżimowi art. 81 ust. 1 tej ustawy.
GPW wykluczyła skarżącą z obrotu na rynku regulowanym na jej wniosek w styczniu 2008 r. Wykluczenie zatem spowoduje, ze emitent uniknie w ten sposób odpowiedzialności. Z punktu widzenia sprawowanego przez Komisję nadzoru i ochrony interesów uczestników obrotu taka sytuacja nie jest możliwa do zaakceptowania. Brak świadomości nieuchronności kary przez pozostałych uczestników obrotu nie będzie sprzyjać należytemu wypełnianiu przez nich obowiązków. Akceptacja takich zachowań musi bowiem zakładać możliwość ich powielania przez emitentów w dowolnym dla nich czasie i okolicznościach.
Nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 24 § 3 K.p.a. oraz art. 27 § 1 K.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy. Komisja poparła argumenty, którym dała wyraz w swoich decyzjach. Nadto stwierdziła, że występujące w art. 24 § 3 K.p.a. określenie "uprawdopodobnienie" nie oznacza, że przyczyny wyłączenia nie muszą być udowodnione, bo wystarcza jedynie wskazanie na poszlaki albo zdarzenia, które nawet nie są ze sobą ściśle złączone. Różnica między uprawdopodobnieniem a dowodem w znaczeniu przedmiotowego przepisu nie polega zatem na wprowadzeniu kategorii wiarygodności informacji, lecz na odformalizowaniu czynności związanych z ich uzyskiwaniem. W takim przypadku nie doznają złamania zasady prawdy obiektywnej, tak samo jak nie zostają wyłączone ograniczenia przewidziane przepisami prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 180). W ocenie Komisji, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i obecne w skardze, skarżąca nie wykazała podstaw nakazujących wyłączenie pracowników urzędu od prowadzenia niniejszej sprawy.
Dalej, w ocenie Komisji, o braku bezstronności nie możne także świadczyć to, że pracownik wypełnia polecenia swojego przełożonego. Podzielając pogląd skarżącego należałoby dojść do przekonania, że pracownik organu z racji wypełniania zleconych mu przez przełożonego zadań, nigdy nie jest bezstronny. Natomiast odnośnie zarzutu konfliktu interesów wynikającego z przypisania Komisji podwójnej roli - rozstrzygania spraw administracyjnych i korzystania z praw oskarżyciela - przypomniano, że tego rodzaju uprawnienia przyznane zostały Przewodniczącemu Komisji na mocy ustawy. Skoro ustawodawca przesądził o dopuszczalności kumulacji kompetencji, zarzut, że powoduje to naruszenie zasady bezstronności, jest nieuprawnione.
Również zarzutu naruszenia art. 139 i 104 K.p.a. Komisja nie uznała za uzasadniony. Wydanie decyzji częściowej było zgodnie z prawem i nastąpiło na etapie postępowania I-instancyjnego. Oczywiście, że jego przedmiotem było ustalenie podstaw do wymierzenia sankcji z powodu naruszenia przez skarżącą obowiązków informacyjnych. Jednak z powodu, że naruszenia miały miejsce pod rządami różnych stanów prawnych, co - jak wykazuje przebieg postępowania - nie stanowiło materii oczywistej w zakresie wskazania właściwych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, podjęto decyzję o podziale umożliwiającym wydanie decyzji częściowej. Analizując zarzuty przeciwko takiemu rozstrzygnięciu Komisja zauważyła, że przypisanie mu skutku w postaci osłabienia pozycji skarżącej na rynku nie jest zarzutem merytorycznym. Słabej pozycji skarżącej należy upatrywać przede wszystkim w tych okolicznościach, które były podstawą przeprowadzenia w stosunku do niej procedur naprawczych, a następnie uchybieniom w wypełnianiu obowiązków informacyjnych. Dbałość o pozycję rynkową i wizerunek firmy powinna wyrażać się także w należytym wypełnianiu obowiązków informacyjnych. To wyłącznie działania skarżącej doprowadziły do uruchomienia procedur nadzorczych, których efektem było wymierzenie jej kary pieniężnej.
Równie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący pogorszenia sytuacji skarżącej w następstwie wydania przez Komisję decyzji częściowej. Zarzut jest gołosłowny, bowiem wyłącznym argumentem na jego poparcie jest powołanie się na poglądy doktryny. Zakaz reformationis in peius może być odnoszony wyłącznie do treści merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zakaz nie obejmuje natomiast formy w jakiej wydawana jest decyzja administracyjna, a zatem nie jest istotne, czy została wydana jedna decyzja, obejmująca cały zakres sprawy administracyjnej, czy też zostało wydanych kilka decyzji częściowych, które dopiero łącznie wyczerpują zakres sprawy administracyjnej. Z tych powodów nie można także uznać za uzasadnione twierdzenia, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, a tym samym, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów szczegółowych Komisja ponownie podkreśliła, że uchybienie obowiązkom informacyjnym dotyczyło ustanowienia zastawu na aktywach o znacznej wartości, tj. na udziałach spółki E. Sp. z o.o., a nie jak nadal utrzymuje skarżąca - zawarcia umowy przez skarżącą i spółkę I. Sp. z o.o., będącej podstawą ustanowienia tego rodzaju zabezpieczenia. Z tych powodów zarzuty skargi, jakoby Komisja nie poczyniła niezbędnych ustaleń zmierzających do wskazania raportu, w którym skarżąca poinformowała o zawarciu tej umowy, a tym samym, że doszło do obrazy przepisów prawa materialnego, są nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się pełny odpis z rejestru zastawów [...] z dnia [...] maja 2008 r., z którego wynika, że zastaw rejestrowy ustanowiony został w związku z umową pożyczki. Informacja o umowie pożyczki była przedmiotem raportu bieżącego nr [...], który także znajduje się w aktach sprawy. Komisja nie uznaje także za uzasadnione argumentów dotyczących nienależytego wykonania obowiązku informacyjnego związanego z ustanowieniem zastawu na aktywach znacznej wartości tj. na akcjach spółki Z. SA na rzecz spółki E. Sp. z o.o. Istotą rynku regulowanego jest generowanie informacji przez spółki, których papiery wartościowe są przedmiotem obrotu na tym rynku. W tym celu ustawodawca określił katalog informacji podlegających obowiązkowemu ujawnieniu przez emitentów. Nieuprawnione opóźnienie wykonania obowiązku lub jego nie wypełnienie stanowi więc podstawowe zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania rynku. Powzięcie przez spółkę zależną, w danym dniu, informacji podlegającej ujawnieniu przez skarżącą, powoduje, że termin na jej przekazanie do publicznej wiadomości należy liczyć od tego dnia. Inna teoria prowadzić może do niebezpiecznego wniosku, że informacja podlegająca ujawnienia może zostać przetrzymana przez dowolny czas z dowolnej przyczyny także tej, gdy do opóźnienia przekazania informacji dochodzi świadomie w celu osiągnięcia określonego skutku. Komisja podtrzymuje swoje dotychczasowe wyjaśnienia w tym zakresie i wyjaśnia, że status spółki publicznej wiąże się z różnego rodzaju konsekwencjami, także dla podmiotów, które wprawdzie takimi spółkami nie są, ale znajdują się w grupie kapitałowej, której podmiotem dominującym jest właśnie spółka publiczna. To od podmiotu dominującego zależy, aby proces współpracy w grupie przebiegał w sposób, który umożliwi spółce publicznej wypełnienie obciążających ją obowiązków. Argument, że ustawodawca expressis verbis nie tylko nie określił mechanizmów przekazywania informacji w grupie, ale też nie nakazał takiej formy współpracy, a w konsekwencji, że występuje w tym zakresie luka prawna, jest chybiony. Grupa kapitałowa tworzy jeden organizm, który powinien funkcjonować w sposób gwarantujący należyte wypełnianie zadań przez każdy podmiot grupy. Ustawodawca określił obowiązki informacyjne spółki publicznej, w których mieści się także obowiązek informowania o zdarzeniach dotyczących poszczególnych podmiotów jego grupy kapitałowej. To właśnie przepisy o obowiązkach informacyjnych, mające swoje umocowanie w ustawie o ofercie publicznej, obligują spółki publiczne do zorganizowania sprawnego systemu przepływu informacji przy czym wcale nie musi się to wiązać z tworzeniem kosztownej być może infrastruktury technicznej. Świadomość rangi (bo obowiązku) wzajemnej wymiany informacji stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia odpowiednich rozwiązań natury organizacyjnej. Stanowisko powyższe podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 811/07 oraz z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa1466/09. W wyroku z dnia 6 września 2007 r. Sąd stwierdził, że "organ nie naruszył prawa poprzez przyjęcie daty odebrania postanowień sądowych jako daty powzięcia wiadomości o zdarzeniu. Powyższa data wiąże się dla zainteresowanych - na zasadach ogólnych - z otwarciem biegu terminu zarówno dla zaskarżenia postanowienia, jak i do jego uprawomocnienia, a tym bardziej - analogicznie - do wykonania obowiązku informacyjnego uzależnionego od powzięcia wiadomości (... ). Emitent zobowiązany jako spółka publiczna do prawidłowego i terminowego wykonywania w/w obowiązków informacyjnych, powinien tak zorganizować przepływ informacji w swojej grupie kapitałowej, aby podmioty zależne przekazywały mu dotyczące ich informacje podlegające upublicznieniu niezwłocznie po ich uzyskaniu".
Ponadto Komisja Podkreśliła, że obowiązki informacyjne spółki publicznej wiążące się z koniecznością uzyskania informacji od podmiotów znajdujących się w grupie kapitałowej należy odróżnić od obowiązków informacyjnych określonych w k.s.h. Przepisy ustaw regulujących zasady działania rynku regulowanego, w tym także przepisy dotyczące obowiązków informacyjnych spółek publicznych, stanowią przepisy szczególne w stosunku do przepisów k.s.h. Z tego m. in. powodu argumenty skarżącej nie są zasadne.
Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu skargi, dotyczącego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Komisja wskazała, że z posiedzenia Komisji sporządzany jest protokół, który zawiera m. in. informacje dotyczące sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy objętej porządkiem obrad. Wypracowane przez Komisję wewnętrzne standardy sporządzania protokołu nie zawierają w swej treści stwierdzeń pozwalających na wyróżnienie osnowy decyzji i jej uzasadnienia. Zamieszczenie informacji w protokóle, że Komisja podjęła określoną decyzję oznacza zawsze akceptację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącego do wniosków będących podstawą sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze, że Komisja jest organem kolegialnym, w celu umożliwienia jej członkom podjęcia prawidłowej decyzji, przed planowanym jej posiedzeniem, przekazywana jest notatka wewnętrzna, w której departament merytoryczny prowadzący sprawę przedstawia zgromadzony materiał dowodowy zawierający także przedstawienie obowiązującego stanu prawnego. Zawartość notatki obejmuje zatem ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów stan faktyczny i wskazanie odpowiadających mu przepisów prawa. Ostateczne rozstrzygnięcie akceptuje zatem ustalenia poczynione w toku postępowania prowadzonego przez urząd Komisji. Oczywistym jest, że w przypadku powzięcia przez członków Komisji jakiekolwiek wątpliwości, mogą oni zarządzić podjęcie dodatkowych czynności, w tym także uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego. Podjęcie decyzji musi uwzględniać zasady wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. O tym, że każdą decyzję podpisuje Przewodniczący Komisji rozstrzyga także ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez art. 11 ust. 3, a zatem zarzut, że decyzję "wydał" Przewodniczący Komisji samodzielnie, z przekroczeniem uprawnień, jest nieuzasadniony, a zatem nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – E. S.A., wniósł o wstrzymanie wykonalności powyżej wskazanej decyzji do czasu wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w tej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca w nawiązaniu do odpowiedzi KNF na skargę wniosła o uwzględnienie istotnych – w jej ocenie okoliczności sprawy, które Sąd winien wziąć pod uwagę.
W odniesieniu do zarzutów ogólnych skarżąca odwołała się do wyroku TK z dnia 10 grudnia 2007 r., stwierdzając, iż spowodował on, że obecnie nie ma żadnej podstawy prawnej do nakładania kar za czyny, które miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (p.p.o.p.w.). Z dniem 18 grudnia 2007 r. artykuł 128 ust. 1 ustawy o ofercie w zakresie, w jakim stanowił podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania p.p.o.p.w., został uznany ww. wyrokiem TK za niezgodny z Konstytucją RP. W związku z wydaniem przedmiotowego orzeczenia nie istnieją obecnie przepisy prawa międzyczasowego regulujące tryb i podstawy nakładania kar przez organ nadzoru w sytuacjach tożsamych z zaistniałą. Tym samym decyzja Komisji nakładająca na spółkę karę, jest pozbawiona podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę KNF utrzymuje jednak, że możliwość sankcjonowania czynów Spółki (tj. oparcia się przez KNF na przepisach p.p.o.p.w.) wynika bezpośrednio z orzeczenia TK z dnia 12 maja 2009 r. W końcowej części wyroku stwierdzono, że w przypadku ustawy o obrocie, możliwe jest stosowanie do czynów popełnionych przed wejściem jej w życie - zarówno jeżeli chodzi o kwalifikację prawną, jak i o sankcje - w całości przepisów p.p.o.p.w. z 1997 r. Wyrok ten, co z resztą potwierdza organ administracji, nie odnosi się do ustawy o ofercie, a wyłącznie do ustawy o obrocie. Organ nadzoru wskazuje w odpowiedzi na skargę, iż to uzasadnienia wyroków TK, a nie ich sentencje mają znaczenie podstawowe dla stosowania prawa i że wyrażone w uzasadnieniu twierdzenia mogą być uznane za powszechnie obowiązujące zasady. Taki pogląd jest nie do zaakceptowania. Jedynie sentencja wyroku ma charakter wiążący. Uzasadnienia stanowią bowiem uzupełnienie sentencji i mogą być przez sędziów formułowane odmiennie, wskazać należy choćby możliwość zgłaszania przez orzekających zdań odrębnych od orzeczeń.
Wyroki TK mają powszechnie obowiązujący charakter, rozstrzygają one nie tylko o indywidualnych relacjach prawnych pomiędzy stronami procesu, albo o ukształtowaniu sytuacji konkretnego podmiotu ale zawierają treść adresowaną abstrakcyjnie do nieokreślonego kręgu adresatów - tak jak w przypadku każdej normy prawnej. Niemniej konkretne rozstrzygnięcie Trybunału odnosi się wyłącznie do kwestionowanego przez wnioskodawcę (skarżącego) przepisu prawa. Trybunał wskazuje czy dany przepis ustawy (i tylko ów przepis) jest zgodny z ustawą zasadniczą czy też należy go wyeliminować z systemu norm prawnych. Nie można więc rozstrzygnięć TK przenosić swobodnie na grunt innych przepisów, choćby ich brzmienie było identyczne.
Zdaniem E. S.A. fakt, że w sprawie P 43/07 TK nie sprecyzował zagadnień intertemporalnych nie uzasadnia wybiórczego "zapożyczania" przez Komisję fragmentów uzasadnienia innego orzeczenia w celu wykazania zasadności swych zarzutów. Adresatami uchylonych przepisów ustawy o ofercie i tak samo brzmiących przepisów ustawy o obrocie były zupełnie odmienne kategorie podmiotów. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że skutki obu tych wyroków są zupełnie odmienne ponieważ dotyczą zupełnie innych grup podmiotów. To, że TK w uzasadnieniu wyroku dotyczącego uchylenia przepisów karno-administracyjnych zawartych w ustawie o obrocie przekazał wytyczne do stosowania uchylonych przez ustawodawcę przepisów p.p.o.p.w. w stosunku do kar nakładanych na firmy inwestycyjne nie oznacza, że te wytyczne można stosować w przypadku kar nakładanych na emitentów papierów wartościowych. Takich wytycznych Trybunał bowiem nie zawarł w wyroku dotyczącym ustawy o ofercie. Nie jest więc dopuszczalne dowolne stosowanie przez organ analogii w tym zakresie. Gdyby uznać, że w opinii Trybunału powinno się stosować przepisy uchylonej ustawy do emitentów, to bez wątpienia takie stwierdzenie wyraziłby w uzasadnieniu wyroku dotyczącego przepisów ustawy o ofercie.
Niecelowe jest także cytowanie przez KNF orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., które z racji wydania przed wskazywanymi orzeczeniami TK siłą rzeczy nie uwzględniało stanowiska Trybunału.
Uzasadnienia orzeczeń TK nie mogą stanowić - jak chce tego organ nadzoru - "zasad powszechnych". Pojęcie "zasady powszechnej" nie występuje w polskim ustawodawstwie, zaś zbliżone doń pojecie "zasady prawnej" jest jednoznaczne. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. – o Sądzie Najwyższym tylko uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego, składu połączonych izb oraz składu całej izby z chwilą ich podjęcia uzyskują moc zasad prawnych. Skład siedmiu sędziów może postanowić o nadaniu uchwale mocy zasady prawnej.
Odnosząc się do cytowanego przez Komisję wyroku SN z 9 października 2003 r. skarżąca wskazała, że Sąd uznał za zasadne stosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie zajścia zdarzenia, z którym ustawa wiąże określone skutki prawne, ponieważ (co KNF pominęła) z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów nie dało się wyprowadzić wniosku o jej działaniu wsteczno przeszłych stanów faktycznych. W przypadku ustawy o ofercie możliwość taka została przez ustawodawcę wprowadzona, lecz została ona usunięta z porządku prawnego przez TK, jako niekonstytucyjna.
KNF pomija również opinię prawną sporządzoną na jej zlecenie przez prof. UAM dr hab. M. S.
Jak zaznaczano w skardze, KNF w niniejszej sprawie nie ma możliwości wydania legalnej decyzji, nakładającej karę i zawierającej prawidłowo określoną podstawę prawną. Nie istnieje bowiem przepis uprawniający Komisję do podjęcia takich działań. Niedopuszczalne jest stosowanie p.p.o.p.w. ponieważ, zgodnie z art. 224 ustawy o obrocie, przepisy tej ustawy zostały uchylone. Komisja nie może stosować ich również do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie przepisów ustawy o ofercie, ponieważ po orzeczeniu TK nie istnieje regulacja legitymująca organ nadzoru do nałożenia sankcji. Każda inna interpretacja stanu prawnego jest niedopuszczalna.
Dalej, skarżąca kolejny raz podniosła, że spółka utraciła status emitenta giełdowego wymaganego przez art. 81 ust. 1 p.p.o.p.w. Nie ma więc możliwości nałożenia na nią sankcji wynikających z przepisów tej ustawy. Również koncepcja racjonalnego prawodawcy potwierdza, że gdyby chciał on sankcjonować działania/zaniechania podmiotów nie będących już emitentami za naruszenia przepisów PPOPW, których dopuściły się one jako emitenci - stosowne zapisy znalazłyby się w przepisach tej ustawy. Wobec ich braku nie sposób jest dokonywać - jak czyni to KNF - nieuprawnionej wykładni rozszerzającej przepisów p.p.o.p.w. i obejmować sankcjami za naruszenia podmioty nie posiadające przymiotu emitentów, których akcje są notowane na rynku regulowanym. Nie można również, jak czyni to KNF, domniemywać a priori, iż przedstawiona przez E. S.A. interpretacja przepisów nie będzie sprzyjać należytemu wypełnianiu obowiązków przez innych uczestników rynku. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowa sprawa dotyczy obowiązków odnoszących się do działań/zaniechań mających miejsce w przeszłości, pod rządami p.p.o.p.w., nie zaś mogących dopiero powstać w przyszłości. Nie można abstrahować również od ratio legis przepisów administracyjno-karnych ustawy. Sankcje administracyjno-karne za naruszenie obowiązków informacyjnych mogła być nakładane wyłącznie na emitentów giełdowych. Mają na celu "wymuszenie" na tych podmiotach przestrzegania odpowiedniego reżimu informacyjnego. Taki reżim nie jest wymagany przez ustawodawcę w przypadku spółek akcyjnych pozostających poza obrotem publicznym. W momencie utraty przez spółkę statusu emitenta giełdowego odpada podstawa nakładania kary w tym zakresie.
Nadto, w ocenie skarżącej, zarówno w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i przy wydawaniu skarżonej decyzji administracyjnej organ nadzoru nie dochował wymogu obiektywizmu i bezstronności. Wniesienie aktu oskarżenia do sądu przeciw prezesowi Spółki, pomimo dwukrotnego umorzenia sprawy przez prokuraturę spowodowało, iż Przewodniczący KNF, a także szereg pracowników KNF utracił przymiot obiektywności i bezstronności. Prowadzone równolegle przez podległych Przewodniczącemu KNF pracowników postępowanie administracyjno - karne przeciw E. nie zachowało więc wymogu obiektywizmu i bezstronności. Przekonanie o winie oskarżonego musiało mieć znaczny wpływ na postępowanie administracyjno-karne przeciw Spółce.
Przepis art. 24 § 3 K.p.a. przewiduje obowiązek wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. E. nie był i nie jest w stanie wskazać imiennie pracowników KNF, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym i przygotowywaniu materiałów dla radcy prawnego celem sporządzenia przez niego aktu oskarżenia. Takie możliwości ma jedynie organ administracji prowadzący postępowanie. Komisja nie dokonała jednak stosownej weryfikacji w celu zapewnienia pewności rozstrzygnięcia, a tym samym uczynienia zadość przepisom K.p.a. (o co Spółka wnioskowała w toku postępowania administracyjnego).
W szczególności nie są wystarczające zapewnienia KNF, że sposób podziału zadań w Urzędzie Komisji czyni zadość postulatowi bezstronności i obiektywizmu w niniejszej sprawie. Fakt, że ustawodawca przesądził o dopuszczalności działania jako pokrzywdzonego nie przesądza o odstąpieniu od fundamentalnej zasady bezstronności i obiektywizmu organu administracji i jednoczesnego występowania w dwóch rolach w sprawach dotyczących tych samych czynów. E. nie twierdzi bowiem, że samo wprowadzenie w ustawie możliwości działania Przewodniczącego KNF jako oskarżyciela w postępowaniu karnym i wykonywanie funkcji przewodniczącego kolegialnego organu administracji powoduje naruszenia zasady bezstronności. Takie naruszenia powstaje dopiero, jeżeli Przewodniczący zdecyduje się jednocześnie wykonywać te dwie funkcje w tej samej w praktyce sprawie.
Skarżąca podtrzymała również zarzut wydania skarżonej decyzji z naruszeniem zakazu "reformationis in peius". Decyzję wydano bowiem w efekcie wniesienia odwołania przez E. Dokonanie podziału toczącego się przed KNF postępowania administracyjnego spowodowało, iż z pierwotnie jednego postępowania wygenerowano dwie odrębne sprawy, zakończone dwiema decyzjami kwestionowanymi przez E. S.A. (decyzja z [...] sierpnia 2009 r., sygn. [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2008r., sygn. [...] oraz skarżony akt administracyjny, wydany na skutek uchylenia przez KNF decyzji z [...] grudnia 2008 r. sygnatura [...]). Nie zaistniała żadna obiektywna okoliczność usprawiedliwiająca konieczność wydzielenia dwóch postępowań w jednej sprawie. Rozbicie jednej sprawy na dwie i wydanie dwóch decyzji zamiast jednej bez wątpienia wpłynęło na dodatkowe osłabienie pozycji rynkowej E. Gdy dodatkowo połączy się fakty związane z toczącym się równolegle postępowaniem, okazuje się, że na skutek przeprowadzenia dwóch postępowań wydano cztery decyzje.
Skarżąca podtrzymała także zarzut, iż nałożona nań kara stanowi środek nieuzasadnionej represji, ponieważ jak wykazuje Skarżący nie istnieją podstawy prawne i faktyczne do nałożenia sankcji, jak również brak jest legitymacji biernej E. S.A. do udziału w postępowaniu administracyjnym.
W odniesieniu do zarzutów szczegółowych spółka podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze.
Nadto spółka wskazała, że odebranie przez spółkę zależną E. postanowienia sądu o rejestracji podwyższenia kapitału zakładowego nie jest jednoznaczne z odebraniem (powzięciem) stosownej informacji przez spółkę, a w konsekwencji stanowi początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego przez E. S.A. Z art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3 p.p.o.p.w. wynika jedynie, że od dnia udostępnienia prospektu do publicznej wiadomości emitent jest obowiązany do przekazywania informacji niezwłocznie po zajściu zdarzeń lub okoliczności, które uzasadniają ich przekazanie lub po powzięciu o nich wiadomości, nie później jednak niż w terminie 24 godzin. Jednocześnie § 66 ust. 1 rozporządzenia z 16 października 2001 precyzuje, iż raport bieżący przekazuje się, w ciągu 24 godzin od zaistnienia zdarzenia lub powzięcia o nim informacji przez emitenta. Wynika z tego, że Spółka obowiązana jest do publikacji raportów m. in. od chwili powzięcia przez nią stosownych informacji o zdarzeniu implikującym konieczność raportowania. Jak skarżąca podnosiła, żadna regulacja prawna nie obliguje spółki do stworzenia wzorcowej struktury przedstawianej w pismach procesowych przez Komisję. W rzeczywistości przekazywanie informacji o faktach dotyczących spółek zależnych zawsze uzależnione jest od terminowości przekazywania tych danych spółce dominującej (na której ciąży obowiązek publikacji tych informacji).
E. podziela stanowisko KNF, że w obowiązkach informacyjnych spółki publicznej zawierają się obowiązki informowania o zdarzeniach odnoszących się do uczestników grupy kapitałowej. Nie sposób jednak przyjąć, by istniały jakiekolwiek podstawy prawne do egzekwowania od spółek zależnych terminowego przekazywania informacji.
W ocenie skarżącej, z przedstawionych spółce protokołów z posiedzenia KNF z [...] sierpnia 2009 r. jednoznacznie wynika, że Komisja w ogóle nie uchwaliła uzasadnienia podejmowanego rozstrzygnięcia. Także spółka nie miała możliwości zapoznania się z "wewnętrzną notatką", o której mowa w odpowiedzi na skargę Taki tryb działania organu administracji publicznej przeczy zasadom stanowiącym fundamenty postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nr [...]), którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2008 r.: 1) uchylono w całości zaskarżoną decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2008 r., 2) stwierdzono naruszenie przez spółkę E. S.A. określonych obowiązków informacyjnych, oraz 3) nałożono z tego tytuł na spółkę E. S.A. karę pieniężną, w wysokości 50 000 zł.
Podstawowy problem materialno-prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny istnienia po stronie spółki dominującej (w rozpatrywanym przypadku – E. S.A.) obowiązku informacyjnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, w odniesieniu do spółek zależnych, powiązanych kapitałowo i tworzących grupę, w tym również zakresu informacji objętych tym obowiązkiem i terminu ich przedstawiania.
W związku z tak zarysowanym problemem pozostają kwestie: - podstaw prawnych takiego obowiązku; - odniesienia tego obowiązku do spółki, która przestała mieć charakter emitenta – w odniesieniu do okresu, w którym funkcję taką pełniła, - zasad wyłączania z udziału w postępowaniu (art. 24 § 3 K.p.a. oraz art. 27 § 1 K.p.a.) członków organu orzekającego, w szczególnej sytuacji wystąpienie przez Przewodniczącego KNF z aktem oskarżenia przeciwko prezesowi spółki;- naruszenie przepisów art. 139 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 104 K.p.a., poprzez bezpodstawne wydanie decyzji częściowej w postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na sytuację procesową skarżącego; naruszenie przepisów prawa materialnego: przepisu art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3, oraz art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o publicznym obrocie papierami wartościowymi, przepisu § 3 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 66 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych4 oraz przepisów art. 6 § 1 oraz 428 k.s.h., które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów do stanu faktycznego będącego przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez pominięcie udziału KNF w redagowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych).
Ponadto skarżąca spółka zgłosiła szereg zarzutów szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych, zarzucanych jej naruszeń obowiązku informacyjnego. Zarzuty te są, w ocenie Sądu, niezasadne, gdyż stan faktyczny sprawy został ustalony ze szczególną starannością, a podstawy prawne zarzutów ustalono i wyjaśniono w sposób właściwy.
Najpierw należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r. dotyczy niedopełnienia obowiązków informacyjnych przez E. S.A. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447, z późn. zm.; dalej: p.p.o.p.w.), do dnia 24 października 2005 r., tj. do daty wejścia w życie ustawy o ofercie.
W podstawie materialno prawnej zaskarżonej decyzji przywołano następujące przepisy p.p.o.p.w.:
- art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. (którego odpowiednikiem jest obecnie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych),
- art. 85 ust. 1 pkt 2 p.p.o.p.w.
Powołane przepisy mają następujące brzmienie:
"Art. 81 1. Od dnia udostępnienia prospektu do publicznej wiadomości emitent jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej giełdę lub spółce prowadzącej rynek pozagiełdowy, na których są notowane papiery wartościowe emitenta:
1) każdej informacji powodującej zmianę treści prospektu - w okresie jego ważności,
2) ) informacji poufnych,
3) informacji bieżących i okresowych
- a po upływie 20 minut od chwili przekazania informacji tym podmiotom - także przekazania jej do publicznej wiadomości.
Art. 85. 1. W przypadku gdy emitent nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 76-81, art. 81c, art. 81d ust. 5 i 6, art. 84 lub wynikających z przepisów, o których mowa w art. 63, art. 73, art. 75, art. 82, art. 83, art. 83a, art. 148 i art. 161e, albo wykonuje je nienależycie, Komisja może:
1) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu, albo
2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo
3) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu, nakładając jednocześnie karę pieniężną określoną w pkt 2.
Według skarżącej Spółki, obecnie nie ma żadnej podstawy prawnej do nakładania kar za czyny, które miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (p.p.o.p.w.). Z dniem 18 grudnia 2007 r. artykuł 128 ust. 1 ustawy o ofercie w zakresie, w jakim stanowił podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania p.p.o.p.w., został uznany ww. wyrokiem TK za niezgodny z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest też stosowanie p.p.o.p.w. ponieważ, zgodnie z art. 224 ustawy o obrocie, przepisy tej ustawy zostały uchylone. Komisja nie może stosować ich również do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie przepisów ustawy o ofercie, ponieważ po orzeczeniu TK nie istnieje regulacja legitymująca organ nadzoru do nałożenia sankcji. Każda inna interpretacja stanu prawnego jest niedopuszczalna.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że ww. przepisy zostały przywołane przez skarżącą prawidłowo. Jest tylko pytanie, czy z wykreowanego przez nie stanu prawnego (uznania, w następstwie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2007 r., niemożności stosowania artykuł 128 ust. 1 ustawy o ofercie w zakresie, w jakim stanowił podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania p.p.o.p.w., a także utraty mocy tej ustawy na mocy art. 224 ustawy o obrocie) wynika jednoznacznie wniosek, który wyciągnęła stąd skarżąca Spółka.
Komisja, uznając za zasadny zarzut niewłaściwej podstawy prawnej swojego pierwszego orzeczenia, po jego uchyleniu odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych (m. in. wyroku WSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 811/07 WSA, odwołującego się do wyroku NSA z dnia 28 września 1999r., sygn. akt I SA/Wr 926/98 ), z którego wynika, że to, jakie przepisy należy stosować zależy od charakteru wydanej w sprawie decyzji - deklaratoryjnej lub konstytutywnej, a to z kolei wyznacza moment ukształtowania się stosunku administracyjnoprawnego. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie nawiązanie tego stosunku między skarżącą a Komisją nastąpiło w związku z przeprowadzoną kontrolą, w ramach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżąca wykonywała obowiązki informacyjne zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy p.p.o.p.w. Sąd stwierdził także, że organ orzekając na podstawie nowych przepisów naruszył zasadę lex retro non agit. Powyższe odpowiada także stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06. Komisja przyjęła zatem, że skarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, a w konsekwencji, że podstawą prawną do jej wydania winny być powołane wyżej przepisy p.p.o.p.w. Takie ustalenie jest wystarczające do sformułowania – mimo stanowiska skarżącej Spółki – podstawy prawnej zaskarżonej decyzji; w tej sytuacji zbędne jest nawet odwoływanie się – jak to uczyniła Komisja – do orzeczenia TK z dnia 12 maja 2009 r.
W ocenie Sądu przedstawione przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowią prawidłową i wystarczającą podstawę prawną do nałożenia na E. S.A. - w ustalonym według Sądu prawidłowo stanie faktycznym sprawy – kary pieniężnej w przyjętej kwocie.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarzut niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji skarżący łączy przede wszystkim z użytym w powołanych przepisach pojęciem emitenta, a jeszcze ściślej – z brakiem legitymacji biernej skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewypełnienia obowiązków informacyjnych – w momencie wydania zaskarżonej decyzji.
Ustawa o ofercie ani żaden z przepisów regulujących rynek papierów wartościowych nie regulują wprost możliwości działań wobec spółki, która przestała mieć status (przymiot) emitenta. Przepisy te z założenia nie odnoszą się bezpośrednio do podmiotów, które nie mają statusu spółki publicznej. Jednocześnie, regulując obowiązki emitentów papierów wartościowych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie tymi papierami wartościowymi lub innymi instrumentami finansowymi, w tym również ich obowiązki informacyjne, żaden z tych przepisów nie wspomina o instytucji przedawnienia. Pewne wskazówki w rozpatrywane tu kwestii daje powołany już wyżej przepis art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, przewidujący m. in. właściwość przepisów przy wymierzaniu sankcji administracyjnej za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stanowiące naruszenie przepisów ustawy wymienionej w art. 1, tj. ustawy o ofercie. Jest to jednak typowy przepis przejściowy, nie odnoszący się wprost do sytuacji spółki, która w momencie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych nie miała już statusu emitenta.
W przedstawionej sytuacji KNF zastosowała – w ocenie Sądu trafnie – wykładnię funkcjonalną, wychodząc z założenia, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miał status Spółki E. S.A. w momencie dokonywania naruszeń obowiązków informacyjnych, nie zaś w dacie wydania decyzji, o której wyżej mowa.
Naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę miały miejsce w 2004 r., tj. do daty wejścia w życie ustawy o ofercie, w roku 2004 ([...] listopada i [...] grudnia), a więc przed dniem [...] stycznia 2008 r., w którym akcje E. S.A. zostały, na wniosek spółki, przez zarząd GPW wykluczone z obrotu giełdowego (na podstawie uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r.). Ma zatem rację KNF stwierdzając, że przedmiotem postępowania, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, nie było wykonywanie obowiązków informacyjnych przez E. S.A. po dniu [...] stycznia 2008 r., kiedy to akcje Spółki zostały wykluczone z obrotu giełdowego. Postępowanie to dotyczyło natomiast zdarzeń (naruszeń), które miały miejsce w okresie, kiedy Spółka posiadała status emitenta, którego akcje dopuszczone były do obrotu giełdowego. Sąd zgadza się z oceną KNF, że fakt utraty statusu emitenta nie pozbawia organu nadzoru prawa wydania decyzji stwierdzającej naruszenie obowiązków, do których Spółka była zobowiązana w okresie, kiedy była emitentem, którego papiery wartościowe były dopuszczone do obrotu.
Tym samym Sąd nie podziela oceny skarżącego, że utrata przez Spółkę przymiotu "emitenta, którego akcje są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym", jak również brak norm intertemporalnych, jednoznacznie potwierdzają, że nie ma podstaw prawnych sankcjonowania działań (zaniechań) Spółki kwestionowanych przez KNF w skarżonej decyzji.
Sąd zgadza się ze skarżącym, że wykładnia funkcjonalna przepisów, które posługuje się pojęciem "emitent", prowadzi do wniosku, iż w zakresie, w jakim dotyczy naruszania obowiązków informacyjnych, intencją ustawodawcy było objęcie nim podmiotów, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym. Rzeczywiście, powołane przepisy mają wyraźnie charakter podmiotowy i odnoszą się do emitentów. O ile jednak z przepisów tych jasno wynika, że obowiązki informacyjne emitenta, o których mowa w ustawie o ofercie, ustają wraz z utratą statusu emitenta, w stosunku do czynności podejmowanych po utracie tego statusu, o tyle teza, że utrata tego przymiotu (statusu emitenta) działa niejako wstecz, wyłączając możliwość nałożenia na taki podmiot kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych w okresie, w którym posiadał status emitenta, wynika wyłącznie z wykładni powołanych wyżej przepisów.
Wykładnia ta jest wyraźnie jednostronna i opiera się w zasadzie wyłącznie na twierdzeniu, że w takim przypadku, wobec utraty statusu emitenta i wycofaniem jego papierów z obrotu na rynku regulowanym, katalog sankcji musiałby zostać ograniczony, gdyż siłą rzeczy straciłaby rację bytu sankcja przewidziana w art. 96 ust. 1 pkt 1, tzn. sankcja w postaci wykluczenia papierów wartościowych z obrotu. Jest bowiem oczywiste, że taka sankcja może być nałożona jedynie na podmioty, których papiery są przedmiotem obrotu giełdowego. Skarżący wskazał przy tym, że podstawowym celem ustanowienia normy z art. 96 ustawy o ofercie jest ochrona interesu inwestorów i bezpieczeństwa obrotu papierami wartościowymi, poprzez wprowadzenie określonych mechanizmów karno-administracyjnych, zapobiegających naruszeniu obowiązków przez podmioty wprowadzające te papiery do obrotu. W sytuacji gdy Spółka nie podlega już określonym obowiązkom, założony cel nie może już być osiągnięty, a możliwość nałożenia nań wyłącznie sankcji pieniężnej miałoby wyłącznie charakter odwetowy, sprzeczny z celem założonym przez ustawodawcę.
Sąd nie podziela powyższej wykładni dokonanej przez skarżącą Spółkę. Obowiązki informacyjne nałożone na emitentów, odzwierciedlające ich rzeczywistą sytuację, są niezbędnym warunkiem prawidłowego funkcjonowania rynku papierów wartościowych. Sąd podziela ocenę Komisji, że wywiązywanie się z nich w sposób rzetelny, kompletny i terminowy stanowi jeden z filarów dobrze funkcjonującego rynku kapitałowego. Zasada transparentności informacyjnej spółek publicznych jest filarem rynku kapitałowego. W rozpatrywanej sprawie Komisja, na podstawie przepisów p.po.p.w., nałożyła karę za naruszenia dotyczące emitenta, którego akcje były dopuszczone do obrotu. Nie nałożyła zaś kary za brak wypełnienia obowiązków informacyjnych po wykluczeniu akcji emitenta z obrotu giełdowego. Nie może być tak – jak trafnie stwierdziła Komisja - że Spółka, dokonując naruszeń w czasie, gdy jej papiery wartościowe znajdowały się w obrocie, mogłaby uniknąć odpowiedzialności administracyjnej dlatego, że jej akcje zostały wykluczone z tego obrotu. Jest to, również w ocenie Sądu, o tyle istotne, że zarówno wprowadzenie akcji Spółki, jak i ich wykluczenie z obrotu, może być dokonane m.in. na podstawie wniosku Spółki, a więc podlega pełnej kontroli podmiotu zainteresowanego.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie utrata przez Spółkę E. S.A. statusu emitenta papierów wartościowych w rozumieniu przepisów ustawy o ofercie, którego akcje były dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym, nie spowodowała po stronie tej Spółki braku legitymacji prawnej, wyłączającej możliwość nałożenia przez Komisję sankcji na E. S.A. – za naruszenie udowodnionych naruszeń obowiązków informacyjnych w okresie, w którym Spółka posiadała status emitenta, którego papiery wartościowe były dopuszczone na rynku regulowanym.
Reasumując, w ocenie Sądu, Komisja dowodnie wykazała, że zachowanie Spółki E. S.A. dowodzi rażącego niewykonania oraz nienależytego wykonania przez stronę obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie i prawidłowo nałożyła z tego tytułu na Spółkę karę pieniężną w ustalonej wysokości. Należy przy tym zauważyć, że w porównaniu z karą maksymalną kara nałożona nie jest szczególnie wygórowana i dowodzi, że organ dokonał procesu jej miarkowania (10 %).
Komisja w sposób przekonywujący udowodniła również, że Spółka E. S.A. nie stworzyła systemu (w sensie funkcjonalnym) umożliwiającego sprawną wymianę informacji wewnątrz grupy kapitałowej, za co w konsekwencji ponosi odpowiedzialność spółka dominująca, którą obciążają obowiązki informacyjne przewidziane obecnie w ustawie o obrocie (Rozdział 3: "Obowiązki informacyjne emitentów"). Sąd podziela przy tym opinię Komisji, że powoływane wyżej ustawy dotyczące rynku kapitałowego mają charakter przepisów szczególny wobec powoływanych przez skarżącego przepisów k.s.h. (art. 6 § 1 i art. 428 k.s.h.).
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o wyłączenie od prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wszystkich pracowników KNF, łącznie z Przewodniczącym, w związku ze złożeniem przezeń aktu oskarżenia przeciw prezesowi E. S.A., należy stwierdzić, co następuje.
Mianowicie, zdaniem Sądu, pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym działanie organu polegające na podejmowaniu różnorakich akcji prawnych w związku ze stwierdzonymi okolicznościami prawnie relewantnymi (w tym wypadku były to uchybienia obowiązkom informacyjnym emitenta stwierdzone na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego). Fakt wniesienia przez Przewodniczącego KNF subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko prezesowi zarządu E. S.A. nie stał na przeszkodzie prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązków informacyjnych przez skarżącą spółkę jako emitenta akcji - w okresie, w którym posiadał ten status. Przeciwnie – takie działanie było w ocenie Sądu zgodne z kompetencjami i rolą w polskim systemie prawnym Komisji Nadzoru Finansowego jako organu właściwego w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Zadania KNF określone zostały w sposób szeroki w art. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 4 września 2006 r. Nr 157 poz. 1119). Należy do nich, poza ogólnie sformułowaną kompetencją sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym (ust. 1 pkt 1), m. in. podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego (ust. 1 pkt 2). Wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia mieści się w zakresie posiadanych kompetencji organu i nie świadczy o braku bezstronności Przewodniczącego KNF lub podległych mu pracowników w stosunku do skarżącej spółki, lecz o konsekwentnie wyrażanym przekonaniu o wadze i randze uchybienia ciążących na niej obowiązków informacyjnych.
Przypomnieć trzeba, że Prezes Zarządu E. S.A. został oskarżony (akt oskarżenia z dnia [...] sierpnia 2008 r.) o zatajenie, poprzez nieprzekazanie do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd w formie raportu bieżącego, informacji o podwyższeniu kapitału zakładowego w spółce zależnej od E. S.A. – M. sp. z o.o. i objęciu przez E. S.A. [...] udziałów w tej spółce oraz informacji o wniesieniu przez E. S.A. [...] udziałów P. sp. z o.o. do M. sp. z o.o. Ponadto został oskarżony o zatajenie informacji o ustanowieniu przez E. S.A. zastawu rejestrowego na [...] udziale w M. sp. z o.o. na rzecz P. S.A. (przestępstwo, o którym mowa w art. 100 ustawy o ofercie).
Nadto podkreślenia wymaga zasadnicza różnica podmiotowa obydwu postępowań. O ile postępowanie karne toczy się przeciwko osobie fizycznej, to stroną postępowania administracyjnego jest w przypadku niniejszej sprawy osoba prawna – spółka prawa handlowego (obecnie w upadłości).
W myśl art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.
Zgodnie z § 1 powołanego przepisu "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,
2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,
3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,
4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,
5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,
6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,
7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej".
Należy stwierdzić, iż żadna z wymienionych przesłanek wyłączenia pracownika organu w kontrolowanej sprawie nie została przez skarżącego wykazana.
Nie była też spełniona żadna z przesłanek wyłączenia organu jako całości, które są wymienione enumeratywnie w art. 25 § 1 K.p.a., mianowicie – "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3".
Zarzuty dotyczące istnienia przesłanek wyłączenia pracowników organu bądź samego organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie miały zatem w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż organ administracyjny nie jest organem władzy sądowniczej, nie podlega zatem regulacji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, konstytuującej prawo do rzetelnego procesu sądowego. Zarzut braku niezawisłości organu jest w tej sytuacji nietrafny (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. podpisana w Rzymie, ratyfikowana przez Polskę w dniu 19 stycznia 1993r.).
W tym stanie sprawy Sąd uznał zarzuty Spółki skarżącej dotyczące braku bezstronności po stronie organu i jego Przewodniczącego za chybione.
W związku z zarzutem naruszenia przepisów art. 139 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., poprzez bezpodstawne wydanie decyzji częściowej w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia proceduralna, czy takie rozdzielenie sprawy administracyjnej i wydanie dwóch decyzji częściowych, stwierdzających naruszenie obowiązków i nakładających karę, - było zgodne z prawem.
W myśl art. 104 K.p.a. § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Jak wynika z poglądów wyrażanych zgodnie w doktrynie prawa i judykaturze (vide: m. in. Adamiak. Borkowski, Komentarz, s. 475; KPA - Komentarz dla praktyków pod red. Dr Artura Mudreckiego, s. 241; CH BECK KPA Komentarz s. 529 i nast.; a także: wyrok NSA z 8 grudnia 1981 r. ONSA 1981 r., Nr 2, poz. 127) – decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy sprawa administracyjna jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia.
Sprawą administracyjną w kontrolowanym postępowaniu jest rozstrzygnięcie o nienależytym wykonaniu przez spółkę E. S.A. z siedzibą w W. obowiązków informacyjnych stwierdzone w drodze postępowania wyjaśniającego wszczętego postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2007 r. i obejmującego naruszenia tych obowiązków E. S.A. w okresie do dnia 24 października 2005 r., tj. do daty wejścia w życie ustawy o ofercie, a także nałożenie z tego tytułu kary pieniężnej.
Odnosząc się do tego zarzutu Komisja wskazała, że podjęła decyzję jedynie w części, tj. w zakresie czynów mających miejsce w okresie do dnia 24 października 2005r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy o ofercie. Przedmiotem postępowania były zdarzenia, które nastąpiły przed uchyleniem przepisów p.p.o.p.w. Rozpoznając sprawę w pierwszej instancji uznano, że ze sprawy można wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia samodzielnego, wydano więc dwie decyzje częściowe w postępowaniu administracyjnym (z dnia [...] grudnia 2008r. sygn. [...] oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. [...]). Obie ustawy nakładały obowiązki informacyjne na emitentów, jednakże przewidywały za ich niewykonanie lub nienależyte wykonanie inne kary pieniężne. Ustawa poprzednio obowiązująca przewidywała maksymalną karę w wysokości 500 000 zł, czyli połowę zagrożenia przewidzianego w ustawie o ofercie. Różne stany prawne - w odniesieniu do tożsamych stanów faktycznych - były przyczyną orzeczenia niniejszą decyzją częściową w zakresie czynów mających miejsce w czasie obowiązywania ustawy o ofercie.
Kryterium podziału stanowiła zatem cezura czasowa obowiązującego stanu prawnego. Tak więc wydanie decyzji częściowej w niniejszej sprawie było konsekwencją zmiany stanu prawnego. Stwierdzenie, że naruszenia obowiązków informacyjnych podlegały dwóm różnym regulacjom prawnym spowodowało sytuację, w której koniecznością stało się dokonanie podziału sprawy według kryterium czasowego. Nie można zatem uznać za wadę tego rozstrzygnięcia "rozbicie" sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym na dwa odrębne postępowania zakończone częściowymi decyzjami administracyjnymi. Prawidłowo organ zaznaczył charakter obu decyzji (z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r.), określając je jako częściowe. Niezasadne są zatem twierdzenia o naruszeniu art. 104 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzjami częściowymi.
Łączący się z powyższą kwestią zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius na skutek wydania dwóch decyzji w miejsce jednej - jest również niezasadny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż przepis art. 139 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny" – odnosi się wyłącznie do postępowania odwoławczego, nie ma zatem zastosowania do postępowania prowadzonego konsekwentnie, od samego początku jako postępowanie częściowe. Niezależnie od tego nie można stwierdzić, aby wydanie dwóch decyzji częściowych mieszczących się w opisach stanu faktycznego właściwego dla każdej decyzji odrębnie, jak również w granicach nałożonej tymi decyzjami sankcji administracyjnej, było w sposób jednoznaczny mniej korzystny dla strony skarżącej. Liczba wydanych w stosunku do niej decyzji nie może być uznana za jednoznaczne pogorszenie sytuacji strony. Oczywistym jest bowiem, że to nie ilość decyzji administracyjnych, lecz ich treść przesądza o liczbie i randze naruszeń prawa.
Sąd uznał także za bezzasadny zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach uchylonej ustawy – Prawo o powszechnym obrocie papierami wartościowymi (p.p.o.p.w.). Zarówno bowiem ustawa powyższa, jak i zastępująca ją ustawa o ofercie, penalizują (przewidują sankcję administracyjną) z tytułu zaniechania obowiązków informacyjnych. Różnice legislacyjne dotyczą sankcji nakładanych na podmiot dopuszczający się uchybień tych obowiązków. Nie można mówić w tej sytuacji o depenalizacji określonych działań (zaniechań). Ochrona praw strony polega w tym wypadku na zastosowaniu wobec niej, w sytuacji obowiązywania odmiennej regulacji prawnej w dacie dopuszczenia się deliktu administracyjnego i w dacie orzekania ustawy dla niej względniejszej.
Podkreślenia wymaga raz jeszcze, iż stwierdzenie naruszeń obowiązków informacyjnych stanowi, w ocenie Sądu, podstawę orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym. Nałożenie kary jest konsekwencją ustalonego stanu faktycznego penalizowanego normą sankcyjną.
Decyzje mają zatem charakter deklaratoryjny, a więc - w ocenie Sądu – brak jest podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na skutek wejścia w życie ustawy o ofercie (w odniesieniu do deliktów wcześniejszych). Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby na skutek zmiany regulacji prawnej przed datą orzekania nastąpiła depenalizacja stanów faktycznych objętych sprawą administracyjną.
Odnosząc się do zarzutu wadliwości trybu podjęcia decyzji poprzez wydanie jej de facto przez Przewodniczącego, a nie Komisję jako organ kolegialny, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do przyjęcia jego zasadności.
Art. 11 ust. 1 Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowi, iż "Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych.
2. Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji.
3. Uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego.
4. Szczegółową organizację i tryb pracy Komisji określa regulamin Komisji uchwalony przez Komisję.
5. Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
6. Do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".
Treść rozstrzygnięcia jest akceptowana (przyjmowana) przez Urząd Komisji, a następnie po nadaniu jej formy decyzji – podpisywana przez Przewodniczącego. Powyższy tryb nie oznacza przejęcia uprawnień Komisji przez Przewodniczącego. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt: III RN 135/03, publ.: OSNP 2004/16/274), decyzja administracyjna organu kolegialnego jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących jej przyjęciu albo w postaci odrębnego dokumentu podpisanego przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo też poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Należy stwierdzić iż powyższe wymogi formalne zostały spełnione, o czym świadczy załączona do akt administracyjnych dokumentacja w formie odpowiedniego protokołu z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Na obecnym etapie została, w ocenie Sądu, dostatecznie wyjaśniona kwestia wpływu sytuacji finansowej skarżącej spółki, znajdującej się obecnie w upadłości układowej, na wysokość wymierzonej kary.
Mianowicie, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniach skarżonych decyzji, wziął pod uwagę fakt orzeczenia w stosunku do spółki E. S.A. upadłości układowej. Skutkowało to wymierzeniem kary w granicach znacznie niższych od najwyższego zagrożenia ustawowego (10 %). Wskazał też na okoliczność, iż skutek w postaci pozbawienia inwestorów precyzyjnych i kompletnych informacji ze strony skarżącej jako emitenta nie pozwolił na wymierzenie sankcji niższej niż orzeczona w sentencji decyzji.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
Postępowaniem wyjaśniającym został objęty okres do [...] grudnia 2005 r. Tak więc zasadnym jest przyjęcie, iż daty: [...] stycznia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. stanowią granice czasowe kontroli, a zarazem stanu faktycznego stanowiącego przedmiot sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Decyzją Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] (uchylona wyrokiem WSA z 6 września 2007 r.) nałożono karę za niewykonanie obowiązków informacyjnych w powyższym okresie. Na skutek poglądu prawnego wyrażonego w powyższym wyroku, zgodnie z którym do poszczególnych naruszeń obowiązków informacyjnych należy stosować różne reżimy prawne, w zależności od czasu zaistnienia tych naruszeń, wydano dwie decyzje administracyjne, obejmujące stany faktyczne regulowane poszczególnymi ustawami.
W sprawie zakończonej decyzjami administracyjnymi KNF z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] (decyzja I instancji) i decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. – rozstrzygnięcie dotyczy stanów faktycznych zaistniałych przed datą wejścia w życia ustawy o ofercie (do 23 października 2005 r.), natomiast w sprawie zakończonej decyzją częściową KNF z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] decyzja I instancji) i decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] (decyzja II instancji) – rozstrzygnięcie dotyczy stanów faktycznych zaistniałych od daty wejścia w życia ustawy o ofercie (24 października 2005 r.).
Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymagała przede wszystkim kwestia proceduralna, czy takie rozdzielenie sprawy administracyjnej i wydanie dwóch decyzji częściowych, stwierdzających naruszenie obowiązków i nakładających karę, w miejsce uprzednio istniejącej jednej decyzji - było zgodne z prawem.
W myśl art. 104 K.p.a: § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Jak wynika z poglądów wyrażanych zgodnie w doktrynie prawa i judykaturze (vide: m. in. Adamiak. Borkowski, Komentarz, s. 475; KPA – Komentarz dla praktyków pod red. Dr Artura Mudreckiego, s. 241; CH BECK KPA Komentarz s. 529 i nast.; a także: wyrok NSA z 8 grudnia 1981r. ONSA 1981 r, Nr 2, poz.: 127) – decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy sprawa administracyjna jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Sprawą administracyjną w kontrolowanym postępowaniu jest rozstrzygnięcie o nienależytym wykonaniu przez spółkę E. S.A. z siedzibą w W. obowiązków informacyjnych stwierdzone w drodze postępowania wyjaśniającego wszczętego postanowieniem Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z [...] stycznia 2006 r., i obejmującego okres od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., i nałożenie z tego tytułu kary pieniężnej. W ramach postępowania, które toczyło się pierwotnie (przed wydaniem wyroku WSA z 6 września 2007 r.) w przedmiotowej sprawie, została wydana decyzja administracyjna Komisji Papierów Wartościowych i Giełd nr [...], na mocy której stwierdzono nienależyte wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 56 ustawy z 29 lipca 2005 r., i nałożono z tego tytułu na spółkę E. S.A. karę pieniężną wysokości 200.000 zł. Następnie – na skutek wyroku WSA z 6 września 2007 r., Komisja Nadzoru Finansowego, stosując się do zaleceń zawartych w powyższym wyroku, podzieliła sprawę administracyjną na dwie części, obejmując każdą z nich odrębną decyzją, przy czym ta z nich, która dotyczyła wcześniejszego stanu faktycznego (sprzed daty 24 października 2005 r.), została określona jako "częściowa". Kryterium podziału stanowiła cezura czasowa obowiązującego reżimu prawnego. Tak więc wydanie decyzji częściowej w niniejszej sprawie było konsekwencją sądowej kontroli uprzednio wydanej decyzji w tej samej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie przez WSA, że naruszenia obowiązków informacyjnych podlegały dwóm różnym regulacjom prawnym spowodowało sytuację, w której koniecznością stało się dokonanie podziału sprawy według kryterium czasowego. Nie można zatem uznać za wadę tego rozstrzygnięcia "rozbicia" sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym na dwa odrębne postępowania zakończone częściowymi decyzjami administracyjnymi. Prawidłowo organ zaznaczył charakter decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] z dnia określając ją już w nagłówku jako częściową. Z kolei z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wynika, ze decyzja ma charakter komplementarny (vide: s. 2/3 decyzji). Niezasadne są zatem twierdzenia o naruszeniu art. 104 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzjami częściowymi.
Łączący się z powyższą kwestią zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius na skutek wydania dwóch decyzji w miejsce jednej - jest również niezasadny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż przepis art. 139 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny" – odnosi się wyłącznie do postępowania odwoławczego, nie ma zatem zastosowania do postępowania będącego konsekwencją kontroli sądowoadministracyjnej. Niezależnie od tego – nie można stwierdzić, aby na skutek wydania dwóch decyzji częściowych mieszczących się w opisie stanu faktycznego objętego uprzednio jedną decyzją, jak również w granicach nałożonej tą decyzją sankcji administracyjnej, był w sposób jednoznaczny mniej korzystny dla strony skarżącej. Liczba wydanych w stosunku do niej decyzji nie może być uznana za skutek w jednoznaczny sposób pogarszający jej sytuację. Oczywistym jest bowiem, że ani liczba, ani ranga naruszeń prawa nie mogą być w pełni odzwierciedlone liczbą decyzji administracyjnych, a jedynie ich treścią.
Sąd uznał także za bezzasadny zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach uchylonej ustawy – Prawo o powszechnym obrocie papierami wartościowymi. Zarówno bowiem ustawa powyższa, jak i zastępująca ją Ustawa o ofercie, penalizują (przewidują sankcję administracyjną) z tytułu zaniechania obowiązków informacyjnych. Różnice legislacyjne dotyczą nałożonych na podmiot dopuszczający się uchybień tych obowiązków sankcji. Nie można mówić w tej sytuacji o depenalizacji określonych działań (zaniechań). Ochrona praw strony polega w tym wypadku na zastosowaniu wobec niej, w sytuacji obowiązywania odmiennej regulacji prawnej w dacie dopuszczenia się deliktu administracyjnego i w dacie orzekania ustawy dla niej względniejszej.
Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie naruszeń obowiązków informacyjnych stanowi podstawę orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym. Nałożenie kary jest konsekwencją ustalonego stanu faktycznego penalizowanego normą sankcyjną.
Decyzje mają zatem charakter deklaratoryjny, a więc w ocenie Sądu – brak jest podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na skutek wejścia w życie ustawy o ofercie (w odniesieniu do deliktów wcześniejszych). Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby na skutek zmiany regulacji prawnej przed datą orzekania nastąpiła depenalizacja stanów faktycznych objętych sprawą administracyjną.
Nową okolicznością faktyczną, która pojawiła się na etapie postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie, była utrata statusu emitenta akcji przez skarżącą. Mianowicie, w dniu [...] sierpnia 2008 r. akcje E. S.A. zostały wykluczone z obrotu giełdowego. Na tej podstawie skarżąca wywodzi, iż brak jest po jej stronie legitymacji biernej w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie podlega już ona od tej daty regulacjom art. 56 ustawy o ofercie, jak również art. 81 p.p.o.p.w.
Art. 81 ust. 1 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi miał następujące brzmienie: "1. Od dnia udostępnienia prospektu do publicznej wiadomości emitent jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej giełdę lub spółce prowadzącej rynek pozagiełdowy, na których są notowane papiery wartościowe emitenta:
1) każdej informacji powodującej zmianę treści prospektu - w okresie jego ważności,
2) informacji poufnych,
3) informacji bieżących i okresowych
- a po upływie 20 minut od chwili przekazania informacji tym podmiotom - także przekazania jej do publicznej wiadomości".
Sankcja (uznaniowa) z tytułu uchybienia powyższym obowiązkom przewidziana była w przepisie art. 85 p.p.o.p.w, w myśl którego: "1. W przypadku, gdy emitent nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 76-81, art. 81c, art. 81d ust. 5 i 6, art. 84, lub wynikających z przepisów, o których mowa w art. 63, art. 73, art. 75, art. 82, art. 83, art. 83a, art. 148 i art. 161e, albo wykonuje je nienależycie, Komisja może:
1) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu albo
2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo
3) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu, nakładając jednocześnie karę pieniężną określoną w pkt 2.
Natomiast art. 56 ust. 1 Ustawy o ofercie stanowi: "1. Emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości:
1) informacji poufnych, w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zwanych dalej "informacjami poufnymi";
2) informacji bieżących i okresowych..."
Sankcja (uznaniowa) z tytułu uchybienia powyższym obowiązkom przewidziana jest w przepisie art.: 96 ustawy o ofercie, w myśl którego: "1. W przypadku, gdy emitent lub wprowadzający:
1) nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art. 10 ust. 5, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 20, art. 24 ust. 3, art. 28 ust. 3, art. 37 ust. 3 i 4, art. 38b, art. 40, art. 42b, art. 44 ust. 1, art. 45, art. 46, art. 47 ust. 1, 2 i 4, art. 48, art. 50, art. 51a, art. 52, art. 54 ust. 2 i 3, art. 56-56c, art. 57, art. 58 ust. 1, art. 59, art. 62 ust. 2, 6 i 8, art. 63, art. 66 i art. 70,
- Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie".
Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje na podmiotową stronę norm nakładających określone obowiązki informacyjne. Obowiązkom tym może w myśl przywołanych przepisów uchybić jedynie emitent papierów wartościowych. Brak jest jednak ograniczenia co do stosowania norm sankcjonujących uchybienie tym obowiązkom wyłącznie do podmiotów legitymujących się tym statusem w dacie wydania decyzji administracyjnej. Ratio legis takiego unormowania jest uzasadnione z uwagi na zasadę nieuchronności kary służącej celowi prewencji ogólnej, stanowiąc "sprawiedliwą odpłatę" za działania emitenta niezgodne z prawem, a godzące w interesy inwestorów giełdowych.
Jak zostało już wcześniej zaakcentowane, wiążąca w niniejszym postępowaniu treść ocen prawnych zawartych w wyroku WSA z 6 września 2007 r. przesądziła, iż stan faktyczny został ustalony w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy. Podstawą uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przez WSA było stwierdzenie naruszenia zakazu lex retro non agit. Sąd oceniał sprawę całościowo, nie będąc związanym zakresem wniosków i zarzutów skargi. Nie stwierdził w zakresie ustaleń faktycznych istotnego naruszenia przepisów prawa procedury administracyjnej. Jedynym wyjątkiem było stwierdzenie niewyczerpujacego zbadania przez organ sytuacji finansowej Spółki, znajdującej się obecnie w upadłości układowej, o czym będzie mowa poniżej.
Z uwagi na wiążącą treść ocen prawnych zawartych w wyroku WSA z 6 września 2007 r. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędne ustalenie naruszenia obowiązków informacyjnych skarżącej spółki. Pełne odniesienie się do tej kwestii znajduje się w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2007 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 811/07).
Zdaniem Sądu pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym działanie organu polegające na podejmowaniu różnorakich akcji prawnych w związku ze stwierdzonymi okolicznościami prawnie relewantnymi (w tym wypadku były to uchybienia obowiązkom informacyjnym emitenta stwierdzone na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego). Fakt wniesienia przez Przewodniczącego KNF subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko P. N. – Prezesowi zarządu E. S.A. nie stało na przeszkodzie prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązków informacyjnych przez skarżącą spółkę jako emitenta akcji. Przeciwnie – takie działanie było w ocenie Sądu zgodne z kompetencjami i rolą w polskim systemie prawnym Komisji Nadzoru Finansowego jako organu właściwego w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Zadania KNF określone zostały w sposób szeroki w art. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 4 września 2006 r. Nr 157, poz. 1119). Należy do nich, poza ogólnie sformułowaną kompetencją sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym (ust. 1 pkt 1), m.in. podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego (ust. 1 pkt 2). Wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia w sprawie o czyny z art. 100 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie popełnione w okresie [...] lipca 2005 r. do [...] stycznia 2006r. (pkt I aktu oskarżenia) oraz od [...] lipca do [...] stycznia 2006 r. (pkt II aktu oskarżenia), czyli w okresach częściowo pokrywających się z kontrolowanym w niniejszej sprawie okresem od [...] stycznia do [...] grudnia 2005 r.) mieści się w zakresie posiadanych kompetencji organu i nie świadczy o braku bezstronności Przewodniczącego KNF lub podległych mu pracowników, w stosunku skarżącej spółki, lecz o konsekwentnie wyrażanym przekonaniu o wadze i randze uchybienia ciążących na niej obowiązkom informacyjnym.
Nadto podkreślenia wymaga zasadnicza różnica podmiotowa obydwu postępowań. O ile postępowanie karne toczy się przeciwko osobie fizycznej, to stroną postępowania administracyjnego jest w przypadku niniejszej sprawy osoba prawna – spółka prawa handlowego (obecnie w upadłości).
W myśl art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a.
Zgodnie z § 1 ww. przepisu "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,
2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,
3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,
4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,
5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,
6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,
7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej".
Należy stwierdzić, iż żadna z wymienionych przesłanek wyłączenia pracownika organu w kontrolowanej sprawie nie została przez skarżącego wykazana.
Nie była też spełniona żadna z przesłanek wyłączenia organu jako całości, które wymienione są enumeratywnie w art. 25 § 1 K.p.a. mianowicie – "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3".
Zarzuty dotyczące istnienia przesłanek wyłączenia pracowników organu bądź samego organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie miały zatem w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż organ administracyjny nie jest organem władzy sądowniczej, nie podlega zatem regulacji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, konstytuującej prawo do rzetelnego procesu sądowego. Zarzut braku niezawisłości organu jest w tej sytuacji nietrafny (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. podpisana w Rzymie, ratyfikowana przez Polskę w dniu 19 stycznia 1993 r.).
Sąd uznał za niezasadny stawiany zarzut wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie wyłączenia pracowników Departamentu Postępowań Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego przez osobę nieuprawnioną. Powyższe postanowienie podpisane zostało przez Dyrektora Zarządzającego Pionem Prawno – Legislacyjnym KNF. Zgodnie z § 2 Zarządzenia Nr 172 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Komisji Nadzoru Finansowego, (wydanego na podstawie art. 14 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119) zarządzono, co następuje: "Urzędem Komisji kieruje Przewodniczący Komisji przy pomocy zastępców Przewodniczącego, dyrektorów zarządzających pionami oraz dyrektorów komórek organizacyjnych, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 1". W ocenie Sądu zapis powyższy w sposób wyraźny upoważniał Dyrektora Zarządzającego Pionem Prawno – Legislacyjnym KNF do wydania przedmiotowego postanowienia w imieniu organu.
Odnosząc się do zarzutu wadliwości trybu podjęcia decyzji poprzez wydanie jej de facto przez Przewodniczącego, a nie Komisję jako organ kolegialny, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do przyjęcia jego zasadności. Art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowi, iż "Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych.
2. Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji.
3. Uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego.
4. Szczegółową organizację i tryb pracy Komisji określa regulamin Komisji uchwalony przez Komisję.
5. Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
6. Do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".
Treść rozstrzygnięcia jest akceptowana (przyjmowana) przez Urząd Komisji, a następnie po nadaniu jej formy decyzji – podpisywana przez Przewodniczącego. Powyższy tryb nie oznacza przejęcia uprawnień Komisji przez Przewodniczącego. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt: III RN 135/03, publ.: OSNP 2004/16/274), decyzja administracyjna organu kolegialnego jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących jej przyjęciu albo w postaci odrębnego dokumentu podpisanego przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo też poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Należy stwierdzić iż powyższe wymogi formalne zostały spełnione, o czym świadczy załączona do akt administracyjnych dokumentacja - Protokół Nr [...] posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] sierpnia 2009 r.
Na obecnym etapie została w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniona kwestia wpływu sytuacji finansowej skarżącej spółki, znajdującej się obecnie w upadłości układowej, na wysokość wymierzonej kary.
Mianowicie, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniach skarżonych decyzji, wziął pod uwagę fakt orzeczenia w stosunku do spółki E. S.A. upadłości układowej. Skutkowało to wymierzeniem kary w granicach znacznie niższych od najwyższego zagrożenia ustawowego. Wskazał też na okoliczność, iż skutek w postaci pozbawienia inwestorów precyzyjnych i kompletnych informacji ze strony skarżącej jako emitenta nie pozwolił na wymierzenie sankcji niższej, niż orzeczona w sentencji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.