VI SA/Wa 2143/23

VI SA/Wa 2143/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /sprawozdawca/
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Marek Maliński
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 par. 1 pkt 1, art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2439
art. 25h ust. 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Asesor WSA Marek Maliński Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr DPS-DPSZPO.7105.1.2022.JP w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Organ", "KNF") decyzją nr DPS-DPSZPO.7105.1.2022.JP z dnia 16 grudnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 660 z późn. zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku L. C. (dalej: "Skarżący", "Strona") z dnia 5 października 2022 r., zmienionego w dniu 2 listopada 2022 r., o stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia ze skutkiem od dnia 30 września 2022 r., decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 września 2022 r., sygn. DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM, nakładającej na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000.000 zł za niedochowanie od dnia 15 lutego 2021 r. zobowiązania, o którym mowa w art. 25h ust. 3 ustawy Prawo bankowe, złożonego w dniu 11 sierpnia 2011 r. w związku z zawiadomieniem o zamiarze objęcia przez L. C. i L. B.V. z siedzibą w H. (Królestwo Niderlandów) akcji G1 S.A. z siedzibą w W., obecnie G2 S.A. z siedzibą w W., w liczbie powodującej przekroczenie 50% ogólnej liczby głosów na Walnym Zgromadzeniu G1 S.A. oraz 50% jego kapitału zakładowego, odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 września 2022 r., sygn. DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM, z uwagi na brak jej bezprzedmiotowości.
Strona pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję KNF nr DPS-DPSZPO.7105.1.2022.JP z dnia 16 grudnia 2022 r., zarzucając:
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe i wewnętrznie sprzeczne ustalenie, że decyzja z dnia 28 września 2022 r. w sprawie DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM nie stała się bezprzedmiotowa na skutek wywłaszczenia Skarżącego z posiadanych przez niego akcji i niemożności wykonania zobowiązania inwestorskiego;
b) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 162 k.p.a., z których wynikają zasady praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada zaufania do władzy publicznej poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu decyzji kwestii konieczności uwzględnienia słusznego interesu strony;
c) naruszenie art. 7a w zw. z art. 162 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Strony, a w konsekwencji stwierdzenie,
że rozstrzygnięcie Organu nie jest bezprzedmiotowe;
d) naruszenie art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie bez uzasadnionej przyczyny rozstrzygnięcia odstępującego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym i odstąpienie od praktyki stwierdzania, że w przypadku wywłaszczenia akcjonariusza decyzja dotycząca zobowiązania inwestorskiego staje się bezprzedmiotowa;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w zakresie dotyczącym braku stwierdzenia w decyzji bezprzedmiotowości wcześniej wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
a. naruszenie art. 25n ust. 5a w zw. z art. 25n ust. 5d ustawy Prawo bankowe poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że celem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (o której mowa w przepisie) jest represja oraz prewencja ogólna, podczas gdy główną funkcją odnośnej kary jest funkcja naprawcza; a w konsekwencji nałożenie przez Organ kary wyłącznie w celu represji przy niemożności wykonania przez Skarżącego zobowiązania inwestorskiego, co stanowi działanie Organu wprost sprzeczne z rzeczonymi przepisami i czyni taką decyzję bezprzedmiotową;
b. naruszenie art. 25n ust. 5d ustawy Prawo bankowe poprzez sprzeczne ze stanem prawnym ustalenie, że termin przewidziany przez rzeczony przepis nie ma wpływu na nałożoną karę pieniężną, podczas gdy rzeczony przepis literalnie wskazuje, że na wypadek wykonania zobowiązania inwestorskiego, Organ ma obowiązek umorzyć karę pieniężną;
W związku z powodującymi bezprzedmiotowość postępowania powyższymi naruszeniami oraz nowymi faktami, które miały miejsce po wydaniu decyzji, Strona wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", a w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.);
2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organu celem wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji sankcyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość;
3. niewyznaczanie do składu sądu rozpoznającego niniejszą skargę osób powołanych na urząd Sędziego WSA przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw;
4. połączenie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej do wspólnego
rozpoznania ze sprawą ze skargi Skarżącego na decyzję KNF z dnia 29 września 2022 r., Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 września 2022 r. sygn. DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za rzekome niedochowanie zobowiązania inwestorskiego prowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt VI SA/Wa 8176/22 (art. 111 § 2 p.p.s.a.);
5. rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie;
6. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:
a) dokumentów powołanych w uzasadnieniu na fakty wskazane w treści uzasadnienia niniejszej skargi;
b) stenogramów i nagrań z posiedzeń KNF w dniach 27-30 września 2022 r. (stanowiących dokument w rozumieniu art. 773 Kodeksu cywilnego), znajdujących się w posiadaniu Organu oraz zobowiązanie Organu przez Sąd do przedstawienia tych dokumentów na podstawie art. 248 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.;
c) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.).
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie w całości skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadnej oraz oddalenie wniosków dowodowych Strony jako niemających związku z przedmiotem niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w
zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji
w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana
jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona w sprawie decyzja odpowiada prawu. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Organ nie dopuścił się uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.
Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z jej prawnej lub faktycznej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnych, dla których ukształtowania została wydana.
Wydając decyzję administracyjną Organ bierze pod uwagę określony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego orzekania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wyrazem ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiada to zasadzie aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Na przeszkodzie temu stoi zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonanie decyzji (przedmiot uprawnień lub obowiązku przestał istnieć, nie istnieje już podmiot, którego dotyczyła decyzja). Zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie nie ma wpływu na stosunki prawne już ukształtowane, albowiem decyzja administracyjna nadal obowiązuje, wywołując właściwe sobie skutki w zakresie przyznanych uprawnień lub obowiązków. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w czasie orzekania, które sprawiłyby, że kierunek wydanego orzeczenia byłby obecnie inny. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 648/18). Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W rozpoznawanej sprawie decyzja z 28 września 2022 r. w sprawie DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM nie stała się bezprzedmiotowa na skutek wywłaszczenia Skarżącego z posiadanych przez niego akcji i niemożności wykonania zobowiązania inwestorskiego;
Skarżący podnosi, że w momencie, w którym przestał być akcjonariuszem banku, decyzja z 28 września 2022 r., nakładająca karę finansową za brak realizacji, przed data jej wydania, zobowiązania inwestorskiego, stała się bezprzedmiotowa, gdyż po tym jak przestał być akcjonariuszem, przestał istnieć obowiązek, do którego realizacji był on zobowiązany.
W ocenie Sądu ze stanowiskiem Strony nie sposób się zgodzić.
Organ trafnie wskazał w zaskarżonej decyzji że sam fakt, iż po wydaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, nastąpiła zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca jej powtórne wydanie nie oznacza, że wydana decyzja stała się bezprzedmiotowa. Wskazać należy, że Skarżący był akcjonariuszem banku i ciążył na nim obowiązek realizacji zobowiązań inwestorskich. Decyzja z 28 września 2022 r. nie nałożyła na Skarżącego nowego obowiązku, którego nie zdążył on wykonać, tylko nałożyła na niego sankcję z tytułu braku realizacji zobowiązania inwestorskiego, jednakże przedmiotem decyzji z dnia 28 września 2022 r. nakładającej na Stronę karę pieniężną, nie jest stwierdzenie obowiązku wykonania zobowiązania inwestorskiego
w wyznaczonym przez organ nadzoru terminie.
Wbrew wywodom skargi, po wydaniu decyzji z 28 września 2022 r. Skarżący nadal był zobowiązany do realizacji zobowiązań inwestorskich, a Organ do wymierzenia kary pieniężnej jeżeli przepisy prawa takową przewidywały. Podkreślić jednak należy, iż zasadność oraz podstawa prawna do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu
zobowiązania podjętego przez Stronę, o którym mowa w art.25 h ust.3 u.p.b., nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wygaśniecie decyzji administracyjnej. Skarga Strony co do decyzji z 28 września 2022 r. została
rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8176/23 , który uchylił decyzję z dnia 28 września 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym w toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wydanej wcześniej decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a.(por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2549/20). Z tych względów poza rozważaniami Sądu pozostają w tym postępowaniu zarzuty skargi, zmierzające do weryfikacji merytorycznej decyzji nakładającej na Stronę kary pieniężnej.
Przechodząc do przesłanek wygaśnięcia decyzji w rozumieniu art.162 k.p.a., w ocenie Sądu Organ trafnie wskazał, iż niemożność realizacji obowiązku inwestorskiego w niniejszej sprawie nie ma wpływu na obowiązywanie samej decyzji nakładającej karę, a w szczególności nie czyni jej bezprzedmiotową. Decyzja sankcyjna nałożyła na Skarżącego obowiązek zapłaty kary, a zmiana stanu faktycznego nie wpłynęła na ten obowiązek, bowiem przedmiotem decyzji - wbrew stanowisku Skarżącego - jest nałożenie na podmiot kary pieniężnej, a nie wykonanie zobowiązania inwestorskiego.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również przypadek bezprzedmiotowości podmiotowej. Z akt sprawy nie wynika, aby zaszły jakiekolwiek zmiany podmiotowe jeśli chodzi o adresata decyzji, którym jest L. C. Strona nie powoływała się również na utratę zdolności do czynności prawnych.
Sąd nie dopatrzył się również bezprzedmiotowość w aspekcie przedmiotowym. Przedmiotem decyzji jest nałożenie na Skarżącego obowiązku zapłaty kary pieniężnej w wysokości 20.000.000 zł w związku ze stwierdzonym deliktem administracyjnym, polegającym na niedochowaniu od dnia 15 lutego 2021 r. zobowiązania, o którym mowa w art. 25h ust. 3 Prawa bankowego, złożonego w dniu 11 sierpnia 2011 r. Jak zostało to już wskazane, z obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, adresat decyzji, w odróżnieniu do decyzji przyznającej uprawnienie, nie może zrezygnować.
Ponadto po wydaniu decyzji nie zaszły jakiekolwiek okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby jej wykonanie, tymbardziej, że Skarżący pismem z dnia 18 października 2022 r. poinformował Organ o uiszczeniu nałożonej kary.
Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące m.in. funkcji sankcji z art. 25n Prawa bankowego, terminu wydania decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji banku, czy też utraty przez Skarżącego statusu akcjonariusza banku pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Będący przedmiotem decyzji sankcyjnej obowiązek zapłaty kary pieniężnej z całą pewnością nie stał się również bezprzedmiotowy po wydaniu przez BFG decyzji w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji banku.
Reasumując art. 162 k.p.a. jest regulacją szczególną i musi być wykładany ściśle. Dlatego też w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie mogą być badane przez Organ okoliczności związanych z charakterem i funkcją przepisu sankcyjnego z art. 25n Prawa bankowego, w kontekście utraty statusu akcjonariusza banku przez Skarżącego, podobnie jak okoliczność utraty przez Stronę statusu akcjonariusza banku, czy też następcza zmiana stanu faktycznego polegająca na wszczęciu procedury resolution w stosunku do banku bowiem okoliczności te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych Strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. z:
a) dokumentów powołanych w uzasadnieniu na fakty wskazane w treści uzasadnienia skargi;
b) stenogramów i nagrań z posiedzeń KNF w dniach 27-30 września 2022 r. (stanowiących dokument w rozumieniu art. 773 Kodeksu cywilnego), znajdujących się w posiadaniu Organu.
W ocenie Sądu wniosek nie ma merytorycznego związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżący w ramach skargi na decyzję z 16 grudnia 2022 r.w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji sankcyjnej z 28 września 2022 r. , formułuje w istocie zarzuty w przedmiocie nałożenia kary na Stronę decyzją z 28 września 2022 r., co już jak Sąd wskazał wyżej nie jest dopuszczalne prawnie, w trybie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.