VI SA/Wa 2136/22

VI SA/Wa 2136/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 ust.1 pkt.1 lit.a i lit.c , art. 200, art. 205 ust.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. D. i M. D. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz W. D. i M. D. solidarnie kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Cyfryzacji decyzją z 24 maja 2022 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 80cd ust. 1 i art. 80ce ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, dalej: "P.r.d.") po rozpatrzeniu wniosku W. D. o udostępnienie danych z centralnej ewidencji pojazdów, odmówił udostępnienia W. D. i M.D.(dalej: "Strony", "Skarżący") wspólnikom spółki cywilnej: [...]s.c. danych z centralnej ewidencji pojazdów w zakresie numerów REGON właścicieli pojazdów.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że 3 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Centralnego Ośrodka Informatyki realizującego w imieniu Ministra Cyfryzacji zadanie udostępniania m.in. zbiorów danych z centralnej ewidencji pojazdów i centralnej ewidencji kierowców wpłynął wniosek Stron - o cykliczne udostępnianie danych z centralnej ewidencji pojazdów w roku 2022. Organ wyjaśnił, że w załączniku wnioskodawca wskazał rodzaje zbiorów danych jakimi jest zainteresowany oraz częstotliwość ich wydawania. Jako uzasadnienie potrzeby uzyskania danych podał przygotowanie analiz i prognoz dotyczących polskiego rynku motoryzacyjnego.
Organ następnie dokładnie opisał przebieg postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ poinformował dwukrotnie Strony o swoim stanowisku w sprawie w wyniku czego Strony przedstawiły swoje stanowisku odnosząc się do argumentacji organu.
Rozstrzygając wniosek Stron Minister Cyfryzacji powołując się na uregulowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641, dalej: "ustawa o otwartych danych") – art. 6 ust. 3, wyjaśnił, że wynikające z niej prawo do ponownego wykorzystywania informacji podlega ograniczeniu m. in. w zakresie informacji, którym niewątpliwie przysługuje walor informacji sektora publicznego – ale możliwość ich uzyskania podlega reglamentacji na podstawie ustaw szczególnych. Ustawodawca potwierdzając, że dana informacja jest informacją sektora publicznego, wskazał na pierwszeństwo uregulowań ograniczających dostęp do takich informacji nad przepisami ustawy o otwartych danych.
Organ wyjaśnił, że na gruncie P.r.d., ograniczenie dostępu do danych zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów wprowadzone zostało w treści art. 80ce ust. 1, który stanowi, że dane lub informacje zgromadzone w ewidencji są przekazywane do ponownego wykorzystywania, w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób lub pojazdów. Zdaniem Ministra, treść przepisu ustawy w związku z uregulowaniem § 20 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 1 grudnia 2020 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów (Dz. U. poz. 2151, dalej: "rozporządzenie w sprawie danych") dającym możliwość udostępnienia numeru REGON do celów komercyjnych i niekomercyjnych pozwala na ustalenie, że istnieje kolizja norm prawnych wynikających z ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Za niezbędną należy zatem uznać konieczność rozstrzygnięcia istniejącej kolizji pomiędzy normami prawnymi. Trzeba tego dokonać poprzez pominięcie jednej z nich przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, stosując w tym miejscu zasadę rangi aktów prawnych. Z tej racji do czasu dokonania zmian zapisu jednego z przywołanych wyżej, będących w kolizji przepisów dane dotyczące numerów identyfikacyjnych REGON nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o otwartych danych. Do ich udostępnienia wymagane jest natomiast wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 80cd ust. 1 P.r.d.
Dodatkowo organ wskazał, że w wyroku z 27 września 2000r., K. 20/99 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "akt wykonawczy nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia", potwierdzając zasadę prymatu ustawy nad rozporządzeniem.
Minister Cyfryzacji powołując się na art. 80cd ust. 1 P.r.d. uznał, że Strony dla uzyskania wnioskowanych danych musza wykazać swój interes prawny, Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 80cd ust. 1 P.r.d. Nie przedłożył dokumentów i wyjaśnień potwierdzających możliwość udostępnienia z centralnej ewidencji pojazdów informacji o numerach identyfikacyjnych REGON właścicieli pojazdów w zakresie złożonego do Ministra Cyfryzacji zapytania.
Skarżący zaskarżyli decyzję Ministra Cyfryzacji z 24 maja 2022 r. w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 80ce ust. 1 P.r.d., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia Skarżącym zawartych w zbiorach Centralnej Ewidencji Pojazdów numerów REGON podmiotów niebędących osobami fizycznymi, w tym tymi prowadzących jednoosobowe działalności gospodarcze, będącymi właścicielami pojazdów,
2) art. 80ce ust. 1 P.r.d. oraz § 20 rozporządzenia w sprawie danych, poprzez błędne uznanie, że między przepisami tymi istnieje kolizja, która stanowi podstawę do odmowy udostępnienia Skarżącym zawartych w zbiorach Centralnej Ewidencji Pojazdów numerów REGON podmiotów niebędących osobami fizycznymi, w tym tymi prowadzących jednoosobowe działalności gospodarcze, będącymi właścicielami
pojazdów,
3) art. 6 ust. 3 ustawy o otwartych danych w zw. z art. 80 ce ust. 1 P.r.d., poprzez błędne uznanie, że art. 80ce ust. 1 P.r.d., stanowi podstawę do ograniczenia prawa do ponownego wykorzystania w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy o otwartych danych, zawartych w zbiorach Centralnej Ewidencji Pojazdów numerów REGON podmiotów niebędących osobami fizycznymi, w tym tymi prowadzących jednoosobowe działalności gospodarcze, będących właścicielami pojazdów,
4) art. 80cd ust. 1 P.r.d., poprzez błędne uznanie, że Skarżący muszą posiadać interes prawny w celu uzyskania dostępu do zawartych w zbiorach Centralnej Ewidencji Pojazdów numerów REGON podmiotów niebędących osobami fizycznymi, w tym tymi prowadzących jednoosobowe działalności gospodarcze, będących właścicielami pojazdów,
5) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie przez Ministra Cyfryzacji, że § 20 rozporządzenia w sprawie danych, które zostało wydane przez Ministra Cyfryzacji jest niezgodny z przepisami rangi ustawowej i odmowę jego zastosowania,
6) art. 8 § 2 K.p.a., poprzez odstąpienie przez Ministra Cyfryzacji od utrwalonej praktyki udostępniania Skarżącym numerów REGON właścicieli pojazdów zgromadzonych w zbiorach Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, pomimo niewystąpienia relewantnych zmian w stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności każdorazowo wskazane.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że Minister Cyfryzacji ani w toku postępowania ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał jakiejkolwiek zmiany tak w zakresie stanu faktycznego jak i stanu prawnego, który miałby uzasadniać zmianę wieloletniej praktyki w zakresie udostępniania Skarżącym informacji o numerach REGON właścicieli pojazdów. Co więcej - w opinii Skarżących - żadna relewantna zmiana w przedmiotowym zakresie nie miała miejsca.
Skarżący dodali, że Minister Cyfryzacji odmawia zastosowania § 20 rozporządzenia w sprawie danych, ze względu na jego sprzeczność art. 80ce ust. 1 P.r.d., co stanowi zdaniem Skarżących sytuację kuriozalną, w której organ administracji publicznej wskazuje na sprzeczność wydanej przez siebie normy prawa powszechnego z normą rangi ustawowej i odmawia jej stosowania do czasu zmiany
przepisu ustawy, bądź wydanego przez siebie samego aktu prawnego. W ocenie Skarżących, trudno jest wyobrazić sobie sposób działania, który mógłby w większym stopniu podważać zaufanie do władzy publicznej.
Skarżący podkreślili również, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym, że prawodawca różnicuje pojęcie "osoby", którym posługuje się w art. 80ce ust. 1 P.r.d. oraz zbiorczego pojęcia "podmiotu" (por. art. 80cc ust. 2, art. 80 cd ust. 2). Ustawa posługuje się także precyzyjnymi pojęciami "osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej" (por. art. 80cd ust. 1). Skarżący także zwrócili uwagę na łączenie określenia "osoby" z osobami fizycznymi zawarte w art. 100aa ust. 1 pkt 1-10 P.r.d. i powiązane z tym przepisy art. 100aa ust. 4 - 6 P.r.d., gdzie jako gromadzone dane wskazuje się nr PESEL, nie zaś REGON. Z tym skorelowany jest art. 10aa pkt 11-15 P.r.d. i art. 100aa ust. 7- 7b, gdzie regulacja dotyczy podmiotów, a wśród gromadzonych danych wskazane są numery REGON, nigdy zaś PESEL. Powyższe różnice terminologiczne mają uzasadnienie w odmiennym zakresie ochrony, jaki danym dotyczącym poszczególnych podmiotów przyznaje prawo polskie. W szczególności chronione są dane dotyczące osoba fizycznych, co wynika w szczególności z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781).
Zdaniem Skarżących, nie budzi wątpliwości, że art. 80ce ust. 1 P.r.d., ma na celu ograniczenie dostępności danych umożliwiających identyfikację osoby fizycznej. Umożliwienie takiej identyfikacji na podstawie przekazanych danych godziłoby bowiem w obowiązek ochrony danych osobowych. Rozszerzanie zakresu ograniczenia także na inne podmioty (a więc na osoby prawne, czy jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) jest nieuprawnione.
Zdaniem Skarżących prawidłowa wykładnia dowodzi, że przywoływana przez organ "kolizja norm" w rzeczywistości nie występuje i jest pozorna. Prowadząc wykładnię zakładać należy racjonalność ustawodawcy, w ramach której uchwalane regulacje nie są ze sobą sprzeczne. Skarżący podnieśli, że posługując się wykładnią systemową, należy dojść do wniosku, że ograniczenie zakazu udostępniania numeru REGON do osoba fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, zgodnie z intencją ustawodawcy, umożliwia zastosowanie § 20 Rozporządzenia, zgodnie z jego brzmieniem w zakresie osoba prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Zdaniem Skarżących, art. 80cd ust. 1 P.r.d., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem organ nie mógł żądać wykazania przez Skarżących posiadania interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są art. 80cd ust. 1 i art. 80ce ust. 1 P.r.d. Na podstawie tych przepisów organ odmówił Skarżącym udostępnienia danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów (dalej: "ewidencja") w zakresie numerów REGON właścicieli pojazdów. Minister nie zastosował przy tym § 20 - wydanego na podstawie art. 80cf ust. 2 P.r.d., rozporządzenia w sprawie danych. Uznał bowiem, że przepis ten jest sprzeczny z przepisem rangi ustawowej, tj. z art. 80ce ust. 1 P.r.d.
Analizując regulację prawną w niniejszej sprawie należy wskazać, że art. 80b ust. 1 P.r.d., określa dane, które gromadzi się w ewidencji. Wśród tych danych - także dane o właścicielu, tj. imię i nazwisko (nazwę lub firmę) oraz numer PESEL/numer identyfikacyjny REGON. Numer REGON, którym swoim wnioskiem objęli Skarżący, to niepowtarzalny numer identyfikacyjny podmiotu gospodarki narodowej, składający się z 9 cyfr przypisanych osobie prawnej, jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej lub osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą (por. art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 459 ze zm.).
Uprawnienie do żądania - i warunki realizacji - udostępnienia danych z ewidencji do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych wynika z art. 80ce ust. 1 P.r.d. Zgodnie z tym przepisem, dane lub informacje zgromadzone w ewidencji są przekazywane do ponownego wykorzystywania, w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób lub pojazdów, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei § 20 rozporządzenia w sprawie danych, określa w sposób szczegółowy, które dane mogą być udostępniane do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych. W świetle tego przepisu, są to dane, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 2-4 i pkt 8a ustawy - w zakresie identyfikatora jednostki podziału terytorialnego i nazwy miejscowości z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT oraz numeru identyfikacyjnego REGON, art. 80b ust. 1 pkt 6 ustawy z wyłączeniem cech identyfikujących dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia, art. 80b ust. 1 pkt 8b ustawy z wyłączeniem numeru VIN oraz numeru nadwozia, podwozia lub ramy pojazdu, oznaczenia podmiotu wprowadzającego dane oraz daty i godziny wprowadzenia danych, art. 80b ust. 1 pkt 10 ustawy w zakresie rodzaju badania technicznego, rodzaju dodatkowego badania technicznego oraz wartości odczytu wskazania drogomierza pojazdu w momencie badania technicznego wraz z jednostką miary, art. 80b ust. 1 pkt 12-14 ustawy, art. 80b ust. 1 pkt 17 ustawy w zakresie wyrejestrowania pojazdu, art. 80b ust. 1 pkt 21 ustawy w zakresie przyczyny wymiany drogomierza, wartości odczytu wskazania drogomierza pojazdu wraz z jednostką miary oraz wyniku odczytu wskazania drogomierza, art. 80b ust. 1 pkt 22 ustawy w zakresie wartości odczytu wskazania drogomierza w momencie kontroli wraz z jednostką miary.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym ww. przepis wykonawczy (§ 20 rozporządzenia w sprawie danych) jest sprzeczny z art. 80ce ust. 1 P.r.d., chroniącym, według organu, przed możliwością identyfikacji zarówno osoby fizyczne , jak i osoby prawne, których dane są gromadzone w ewidencji. Interpretacja ww. przepisu wynikająca z zaskarżonej decyzji powoduje, że miałby on zastosowanie tylko do ww. dwóch form organizacyjno-prawnych podmiotów ujawnionych w ewidencji, nie miałby natomiast zastosowania do jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Taki wynik wykładni omawianego przepisu, zaproponowanej przez organ nie ma racjonalnego uzasadnienia.
Sąd stwierdza, że za racjonalne należy uznać stanowisko Skarżących, zgodnie z którym posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "osoba" ("osób") w art. 80ce ust. 1 P.r.d., ma związek z ochroną danych osobowych przynależnych osobom fizycznym. Wskazuje na to - pośrednio - także technika legislacyjna przyjęta we wprowadzającej omawianą zmianę - ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 1273). W art. 80cd ust. 1 P.r.d., mowa jest o udostępnianiu danych z ewidencji podmiotom, które wykażą swój interes prawny. W tym przepisie ustawodawca chcąc szeroko określić zakres podmiotów, którym na tej podstawie dane mogą być udostępnione, wymienił jako przykładowe podmioty uprawnione: "osoby fizyczne", "osoby prawne" i "jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej". Sporny przepis następuje bezpośrednio po ww. regulacji. Do wskazania kręgu podmiotów, których dane są chronione, nie posłużono się w redakcji spornego przepisu formułą zastosowaną w art. 80cd ust. 1 P.r.d. Należy zatem przyjąć, że ograniczenie ochrony przed identyfikacją do "osób" - oznacza jej odniesienie tylko do osób fizycznych. W tym miejscu należy zauważyć, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie ma żadnych podstaw do wyłączania danych osób fizycznych - przedsiębiorców spod ochrony na podstawie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą ma takie same prawa w zakresie przetwarzania dotyczącej jej informacji, jak osoba fizyczna nie prowadząca takiej działalności.
Przyjęcie przedstawionej wyżej wykładni powoduje spójność aktów prawnych obowiązujących w zakresie udostępniania danych z ewidencji oraz ochrony danych osobowych. W tym - jako niesprzeczny z przepisem ustawy - znajdzie zastosowanie w sprawie § 20 rozporządzenia w sprawie danych. Akceptując sposób rozumienia spornego przepisu, jaki prezentują Skarżący - zrozumiały jest też powód innego traktowania zgromadzonych w ewidencji danych osób fizycznych.
W tej sytuacji uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 8 § 2 K.p.a. mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ bowiem bez zmiany stanu faktycznego oraz prawnego, przyjął – odmienne od wieloletniej praktyki – rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w oparciu o omówioną powyżej – również odmienną od dotychczasowej – interpretację art. 80ce ust. 1 P.r.d.
Sąd nie rozpatrywał zawartego w skardze wniosku dowodowego, ponieważ dotyczył on dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, podlegał on więc z urzędu ocenie Sądu.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną Sądu i kierując się jej zasadniczymi wnioskami, rozpoznać - na podstawie art. 80ce ust. 1 P.r.d., wniosek Skarżących o udostępnienie z ewidencji danych o numerach REGON.
Z uwagi na scharakteryzowane powyżej naruszenie prawa poprzez wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego – art. 80ce ust. 1 P.r.d., która miała wpływ na wynik tej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu Skarżącym solidarnie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (jak w punkcie drugim sentencji wyroku).