VI SA/Wa 2118/11

VI SA/Wa 2118/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II GSK 1310/12 - Wyrok NSA z 2013-12-05
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 22 pkt. 2, art. 6 pkt 4 i 5.
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg K. S.A. z siedzibą w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych oraz nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi oddala skargi
Uzasadnienie
Dnia 21 listopada 2007 r. K. S.A. w L., zwana dalej K. S.A., wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi w obszarze N., położonego w granicach gmin: Z. i I., w powiecie [...] w województwie [...] oraz w granicach gminy O., w powiecie [...] w województwie [...].
W dniu 30 czerwca 2010 r. S. Sp. z o.o. w L., zwana dalej Kompanią wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie O.-N., położonego w granicach gmin: Z. i I., w powiecie [...] w województwie [...] oraz w granicach gminy O., w powiecie [...]i gminy W., w powiecie [...] w województwie [...]. Wniosek Kompanii spełniał wymagania określone w art. 18 i 19 p.g.g. Natomiast przestrzeń i przedmiot, określone w przedmiotowym wniosku, częściowo pokrywały się z opisanymi we wniosku K. S.A.
Z uwagi na fakt, że oba wnioski dotyczyły częściowo pokrywających się obszarów (w przypadku K. S.A. projektowany obszar koncesyjny wynosił 78,03 km2, a w przypadku Kompanii - 107,7977 km2), Minister Środowiska prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne o udzielenie przedmiotowych koncesji.
Organ koncesyjny w dniu [...] stycznia 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, mającą na celu omówienie szczegółów dotyczących prowadzonych przez Ministra Środowiska postępowań o udzielenie ww. koncesji oraz znalezienie kompromisu, umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej na poszukiwaniu złoża rud miedzi przez obydwa podmioty. W toku rozprawy obaj wnioskodawcy stwierdzili, że nie widzą możliwości podziału wnioskowanego obszaru.
Ze względu na zmianę stanu prawnego, do jakiej doszło w trakcie toczącego się postępowania, .K. S.A. pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. uzupełniła wniosek o dane dotyczące położenia przedmiotowego obszaru, opisane w obowiązującym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych oznaczonych symbolem "1992". Jednocześnie, wnioskodawca przedstawił aktualne dokumenty finansowe uwierzytelniające prawidłowe wykonanie planowanej działalności we wskazanym we wniosku terminie obowiązywania koncesji.
W toku postępowania toczącego się w przedmiocie wniosku K. S.A. organ koncesyjny, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy p.g.g. uzyskał opinie Wójta Gminy Z. (postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]), Burmistrza I. (postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]) oraz Wójta Gminy O. (postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]).
W toku postępowania toczącego się z wniosku Kompanii organ koncesyjny, zgodnie z art. 16 ust. 4 p.g.g. uzyskał pozytywne opinie Wójta Gminy Z. (postanowienie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]), Wójta Gminy O. (postanowienie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]), Burmistrza Miasta i Gminy W. (postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]) oraz Burmistrza I. (postanowienie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], uzupełnione postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]).
Pismem z dnia 7 marca 2011 r., znak: PZ/25/14/2011, K. S.A. zwróciła się z wnioskiem do Ministra Środowiska o połączenie spraw z wniosku K. S.A. oraz z wniosku Kompanii w celu prowadzenia jednego postępowania. Stanowisko to podtrzymała również w piśmie z dnia 23 marca 2011, znak: ZS/17/2011, uzupełnionym pismem z dnia 30 marca 2011 r., znak: ZS/25/2011.
Po rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowych sprawach Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., udzielił Kompanii koncesji nr [...] na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie O.-N., położonego w granicach gmin: Z. i I., w powiecie [...] w województwie [...] oraz w gminach gminy O., w powiecie [...] i gminy W., w powiecie [...] w województwie [...].
Jednocześnie Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] odmówił K. S.A. udzielenia koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi w obszarze N., położonego w granicach gmin: Z. i I. w powiecie [...] w województwie [...] oraz w granicach gminy O., w powiecie [...] w województwie [...].
Od powyższych decyzji, K. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na wniosek w przedmiocie udzielenia koncesji na rzecz Kompanii, Kompania pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. przedstawiła stanowisko w przedmiotowej sprawie. Kompania wskazała przede wszystkim, iż K. S.A. nie jest stroną tego postępowania, bowiem nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, lecz jedynie interes faktyczny. Ponadto, Kompania odnosząc się do wywodów K. S.A. wskazała m.in. również, iż art. 18 ust. 5 p.g.g., nie daje podstawy do udzielenia koncesji temu podmiotowi, który ma więcej środków do jej realizacji, a organ koncesyjny nie jest uprawniony do żądania od wnioskodawcy przedłożenia takiej dokumentacji jak np. sprawozdanie finansowe, czy opinie biegłego rewidenta.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. K. S.A. podtrzymała w całości żądania zawarte we wniosku z dnia 26 kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazała na jej zdaniem szereg uchybień zaistniałych w niniejszym postępowaniu. Zdaniem K. S.A. legitymuje się ona w przedmiotowym postępowaniu statusem strony, gdyż mamy do czynienia z sytuacją, gdy decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu (Kompanii), odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, tj. K. S.A. Na interes prawny do działania w przedmiotowej sprawie, według K. S.A. wskazuje również szereg powołanych w tym piśmie przepisów prawa materialnego. Jednocześnie K. S.A. podniosła, odnosząc się do ww. pisma Kompanii z dnia 10 czerwca 2011 r., iż organ ustalając stan faktyczny nie stwierdził braku jakiejkolwiek przesłanki pozytywnej po jej stronie do udzielenia koncesji, lecz stwierdził zaistnienie przesłanki negatywnej, ustalonej w sposób ogólny i abstrakcyjny. Nadto, zdaniem K. S.A., wydana koncesja jako decyzja administracyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 i 11 k.p.a. Uchybieniem zgodnie ze stanowiskiem K. S.A. było to, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się na art. 124 i 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdy tymczasem brak tych norm w podstawie prawnej decyzji.
W odpowiedzi na pismo K. S.A. z dnia 5 sierpnia 2011 r., Kompania podtrzymała swoje stanowisko odnośnie nielegitymowania się przez K. S.A. statusem strony w przedmiotowych postępowaniu. Kompania wskazała również, iż ze względu na wymóg dbałości o racjonalność zagospodarowania złoża przepisy obligowały do odmowy udzielenia koncesji K. S.A. Ponadto, Kompania nie kwestionuje stanowiska, że późniejsze pisma, takie jak odpowiedź na skargę nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Z kolei w odpowiedzi na wniosek w sprawie, której przedmiotem jest odmowa udzielenia koncesji na rzecz K., Kompania pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. przedstawiła stanowisko w przedmiotowej sprawie. Kompania wskazała przede wszystkim, iż koncesja udzielona na jej rzecz jest ostateczna i w związku z tym nie ma możliwości, by organ koncesyjny rozpatrzył wniosek K. S.A. i wydał w tym zakresie rozstrzygnięcie. Tym samym według Kompanii wniosek ten jest bezprzedmiotowy, a udzielenie koncesji na rzecz Kompanii, powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Ponadto, Kompania merytorycznie odniosła się do innych zarzutów podniesionych przez K. S.A.
Utrzymując w mocy zakwestionowane przez K. rozstrzygnięcia, Minister Środowiska w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] oraz Nr [...] wskazał, że złożone przez strony wnioski koncesyjne spełniają wymagania określone ustawą Prawo geologiczne i górnicze dla potrzeb wnioskowanych koncesji.
W ocenie organu, K. legitymuje się interesem prawnym a nie tylko faktycznym, w postępowaniu o udzielenie koncesji kompanii, gdyż decyzja koncesyjna której adresatem jest inny podmiot (w tym przypadku kompania) jednocześnie odnosi skutek wobec praw i obowiązków K.-u. Minister Środowiska podkreślił także, że nie wdając się w szczegółowe rozważania na temat charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (na dzień wydania zaskarżonej decyzji), jego zdaniem K. S.A. jako podmiot uznany za stronę, była oczywiście uprawniona do jego złożenia w przedmiotowej sprawie. Złożenie tego wniosku dokonane w ustawowym terminie zainicjowało administracvjpe, bowiem wydanie decyzji koncesyjnej na rzecz Kompanii nie powoduje, iż wniosek ten jest bezprzedmiotowy. Organ legitymował się również podstawą prawną do poinformowania Kompanii o złożeniu przez K. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również do poinformowania jej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i przedstawienia stanowiska w sprawie - ta podstawa to oczywiście art. 131 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do twierdzeń K. S.A. zarzucających organowi niepołączenie spraw toczących się z wniosków K. S.A. i Kompanii do wspólnego postępowania Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 62 k.p.a. organ administracji publicznej może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, jeżeli w sprawach tych prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. W przypadku ww. wniosków koncesyjnych nie można mówić o tym samym stanie faktycznym (tożsamości stanu faktycznego), z uwagi na rozbieżność w zakresie projektowanych prac geologicznych oraz różnice w zakresie lokalizacji i powierzchni wnioskowanych obszarów. Dlatego też, postępowania te nie mogły być prowadzone łącznie. Dając wyraz swojemu stanowisku w zaskarżonej decyzji organ nie był zobligowany do załatwienia wniosku K. S.A. z dnia 7 marca 2011 r. w jakiejś szczególnej formie.
Zdaniem organu, wobec stanowiska obydwu podmiotów wyrażonego na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. a mianowicie zainteresowani stwierdzili, że nie widzą możliwości podziału przedmiotowego obszaru pomiędzy siebie, nie było potrzeby przeprowadzania kolejnej rozprawy administracyjnej, gdyż po dniu 5 stycznia 2011 r. nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 89 k.p.a. Wręcz przeciwnie, wyznaczenie przez organ kolejnej rozprawy doprowadziłoby do przedłużenia postępowania, przy jednoczesnym nieosiągnięciu żadnego z celów wskazanych w art. 89 k.p.a. W tej sytuacji na organie nie ciążył obowiązek wydania formalnego postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia rozprawy.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ stwierdził, że nie wystąpiło w niniejszej sprawie zagadnienie prejudycjalne.
W ocenie Ministra Środowiska nieprawidłowa jest interpretacja przez skarżącą przepisu art. 52 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.d.g. Poddając interpretacji dyspozycję tego przepisu, nie może ulegać wątpliwości, iż jest to przepis ogólny, a w konsekwencji to przepisy odrębnych ustaw regulujących określony rodzaj działalności gospodarczej koncesjonowanej określają szczegółowe warunki oraz tryb przeprowadzenia przetargu na udzielenie koncesji. Zatem w tym zakresie należy odwołać się do p.g.g. w szczególności do art. 11 tejże ustawy.
Zdaniem organu, Minister Środowiska miał prawo odstąpić w przedmiotowej sprawie od przeprowadzenia przetargu, poprzedzającego ustanowienie użytkowania górniczego, kierując się przy wydaniu rozstrzygnięcia i ustanowieniu tego użytkowania wyłącznie kryteriami merytorycznymi. Inną kwestią pozostaje fakt, iż obszary prognozowanych działalności, wskazane we wnioskach koncesyjnych K. S.A. i Kompanii pokrywały się jedynie częściowo.
Organ wskazał ponadto, że:
"Trudno się również zgodzić z poglądem przedstawionym przez K. S.A. wskazującym, iż z ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać stronom i uczestnikom postępowania także pisma sporządzane przez organ lub wniesione do organu przez strony i uczestników postępowania. Wymieniony przepis, jak zresztą żaden inny zamieszczony w k.p.a. nie wskazuje bowiem, iż na organie administracji ciąży ww. obowiązek. Minister Środowiska działając na podstawie ww. art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił stronom przedmiotowego postępowania czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez wysłanie stosownego zawiadomienia informującego o tym uprawnieniu.
Zauważył organ, iż sprzeczna jest z podstawową regułą wnioskowania prawniczego interpretacja przedstawiona przez pełnomocnika K. S.A. zgodnie z którą, organ w postępowaniu koncesyjnym stosuje w pierwszej kolejności przepisy u.s.d.g, a w zakresie nieuregulowanym (jako ius specialis) p.g.g. Zupełnie niezrozumiałe jest również powoływanie na tym etapie postępowania na orzeczenie dotyczące uzupełnienia decyzji w odpowiedzi na skargę.
Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu, podkreślić należy, iż K. S.A. sama wskazała, że " (...) mimo braku takiej potrzeby - wykonała dokument Raport oddziaływania na środowisko jako załącznik do wniosku koncesyjnego". Zatem ten dowód nie mógł być brany pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Wyczerpująco została również podana podstawa prawna zaskarżonej decyzji, w której powołano się m.in. na art. 26b p.g.g. odnoszący się przecież do racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Niezasadne jest wskazywanie przez K. S.A., iż w osnowie decyzji nie powołano się na art. 56 u.s.d.g. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym odrębnym przepisem jest niewątpliwie art. 26b p.g.g., na co również wskazuje Kompania w piśmie z dnia 17 czerwca br. Powołanie się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepisy p.o.ś. miało jedynie wskazać, iż kwestie dotyczące racjonalnej gospodarki złożami kopalin, regulowane są nie tylko w p.g.g. Jak wynika bowiem z poglądów doktryny, p.o.ś. "(...) ma charakter ramowy i reguluje niektóre dziedziny ochrony środowiska w sposób wyczerpujący, zaś w przypadku pozostałych odwołuje się do postanowień zawartych w innych aktach prawnych. Właśnie taki charakter ma ochrona kopalin. Zasadnicze rozwiązania w tym zakresie znajdują się bowiem w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Nie oznacza to jednak, że postanowienia ustawy nie mają dla ochrony kopalin żadnego znaczenia - wytyczają one podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona". (por. Gruszecki Krzysztof, komentarz LEX 2011, Komentarz do art. 125 ustawy – Prawo ochrony środowiska)."
Uzasadniając stanowisko w zakresie udzielenia koncesji na rzecz Kompanii oraz odmowę udzielenia na rzecz K., Minister Środowiska wskazał:
"P.g.g. nie określa wprost okoliczności, które mogą być przesłankami do udzielenia koncesji, w przypadku złożenia przez zainteresowanych spornych wniosków koncesyjnych (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wolą ustawodawcy było pozostawienie tej kwestii do oceny właściwym w tych sprawach organom koncesyjnym, które dokonują rozstrzygnięcia uwzględniając przepisy k.p.a., orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach podobnego rodzaju, a także kwestie związane z zapewnieniem racjonalnego gospodarowania złożami kopalin. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, podstawowym kryterium (biorąc pod uwagę brak możliwości dokonania podziału spornego obszaru pomiędzy przedsiębiorców występujących o udzielenie koncesji, na działalność poszukiwawczą w tej przestrzeni) na podstawie którego zdecydowano o udzieleniu Kompanii koncesji, a jednocześnie postępowanie prowadzone z wniosku K. S.A. zakończono decyzją odmowną, było kryterium związane z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin oraz kompleksowym ich wykorzystaniem. Za przyjęciem takiego kryterium przemawia bowiem interes publiczny (art. 7 k.p.a.). Kryterium to zostało zaaprobowane również w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., który rozpatrując podobną sprawę stwierdził, iż: "(...) jednakże wydaje się bezspornym, że racjonalne wykorzystanie złoża w znacznej mierze uzależnione jest od informacji o warunkach jego występowania, a zatem od dokładności rozpoznania geologicznego". Zastosowanie tego kryterium przesądza o przyznaniu koncesji Kompanii również z uwagi na lokalizacje spornego obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego koncesją nr [...] udzieloną Kompanii przez Ministra Środowiska w dniu [...] grudnia 2010 r. na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie I.j i B. (wnioskowany obszar zlokalizowany jest pomiędzy dwoma polami A i B). Kompania będzie bowiem mogła wiarygodne powiązać wyniki uzyskane z terenów objętych bezpośrednio sąsiadującymi koncesjami, co w konsekwencji powinno pozwolić na kompleksowe rozpoznanie przedmiotowej przestrzeni. "
Jednocześnie zaakcentował, iż powierzchnia obszaru objętego wnioskiem Kompanii jest o prawie 30 km2 większa i w całości obejmuje swym zasięgiem obszar objęty wnioskiem K. S.A. Udzielenie koncesji Kompanii, pozwoli na uniknięcie sytuacji, w której przestrzeń nieobjęta wnioskiem K. S.A. pozostanie nierozpoznana, a tym samym nieopłacalna ekonomicznie do zagospodarowania w przyszłości. Koncepcja prac zamierzonych przez Kompanię przewiduje udokumentowanie złoża w większym niż wnioskowany przez K. S.A. obszarze. Pozwoli także na uzyskanie wyników korespondujących z koncepcją udokumentowania złoża rud miedzi w pozostałej części regionu, objętej działalnością rozpoznawczą. Interes publiczny związany z racjonalnym wykorzystywaniem zasobów środowiska (jakimi niewątpliwie są złoża kopalin) przemawia zatem za uzyskaniem koncesji na rzecz Kompanii. Rozwiązanie takie stanowi również element społecznej gospodarki rynkowej, opartej na zasadzie konkurencyjności przedsiębiorców. Rozpoznanie złoża prowadzone jest zawsze pod kątem widzenia jego przyszłej eksploatacji, a zatem uzyskanie przez Kompanię możliwości rozpoznania złoża i jego późniejsza eksploatacja muszą również być traktowane jako czynnik zwiększający konkurencyjność gospodarki. Rozpoznanie złoża kopaliny nie jest bowiem celem samym dla siebie, lecz jest oczywiście prowadzone pod kątem jego przyszłego wykorzystania.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 107 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na braku przywołania podstawy materialnoprawnej decyzji (...),
- art. 107 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 11, 6 i 7 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnych przesłanek prawnych i merytorycznych, którymi organ kierował się wydając zaskarżone decyzje, a w szczególności istotnych przesłanek zastosowania rozstrzygającego "kryterium związanego z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin oraz kompleksowym ich wykorzystaniem" (...),
- art. 15 w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na ograniczeniu się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ wyłącznie do kontroli formalnej i podtrzymania wniosków jego decyzji wydanej w I instancji (...),
- art. 77 i art. 136 w zw. art. 84 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia w ramach dodatkowego postępowania dowodowego dowodu z opinii biegłego (...),
- art. 89 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wniosków strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; jednocześnie bez ustosunkowania się do zarzutów formalnych i merytorycznych podniesionych przez stronę wobec czynności zarządzenia i przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu przed organem I instancji,
- art. 62 w zw. z art. 12 oraz w zw. z art. 123 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wniosku i niepołączeniu spraw do wspólnego rozpoznania, bez należytego uzasadnienia (...),
- art. 80 w zw. z art. 6, 7 i 9 k.p.a., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego w zakresie podstawy przyjęcia, wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie i bez ich rozpoznania, że prace objęte projektem prac geologicznych S. Sp. z o.o. dają możliwość "lepszego rozpoznania złoża" aniżeli prace objęte projektem prac geologicznych Skarżącej,
a także naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy
• w sprawie sygn. akt VISA/Wa 2118/11 w przedmiocie udzielenia koncesji na rzecz Kompanii:
- art. 46 ust. 1 usdg oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 22, art. 23 i art. 85 p.g.g., przez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, że w sprawie zachodzą przesłanki dla udzielenia przedmiotowej koncesji temu wnioskodawcy, a odmowy jej udzielenia podmiotowi konkurencyjnemu, wobec którego organ koncesyjny nie stwierdził przesłanek negatywnych dla wydania koncesji,
- art. 11 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 p.g.g., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i niewykorzystaniu instytucji przetargu, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej zastosowania, uchylenie się od wnikliwego rozpatrzenia czy i na ile obaj konkurencyjni wnioskodawcy spełniają przesłanki ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz użytkowania górniczego w przepisanym trybie, co stanowi warunek sine qua non rozpoznania wniosku koncesyjnego i udzielania albo odmowy udzielenia koncesji,
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 45 p.g.g., polegające na błędnej wykładni, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, dokonując a priori oceny w przedmiocie możliwości takiego rozpoznania złoża przez wnioskodawcę i możliwości takiego udokumentowania złoża, które uzasadniać będą w przyszłości możliwość przyjęcia dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń, co wymaga specjalistycznej wiedzy i jest objęte odrębnym postępowaniem,
- art. 15 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 52 u.s.d.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu do koncesjonariusza w niniejszej sprawie przepisów u.s.d.g. dotyczących procedury wyboru koncesjonariusza pomimo, że organ koncesyjny uznawał, że obaj wnioskodawcy złożyli konkurencyjne wnioski, a z oczywistych powodów nie ma możliwości jednoczesnego udzielenia obu koncesji,
- art. 6 i art. 17 u.s.d.g. w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu zasady wolności gospodarczej, a w tym uczciwej konkurencji, co narusza również konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej oraz równego traktowania,
• w sprawie VISA/Wa 2119/11 w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rzecz K.:
- art. 26b p.g.g., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska związane z racjonalną gospodarką złożami kopaliny i w konsekwencji odmowę wydania decyzji koncesyjnej pomimo tego, że przesłanki do tej odmowy nie zostały wykazane i nie wystąpiły (...),
- art. 11 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 p.g.g., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i niewykorzystaniu instytucji przetargu, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej zastosowania; uchylenie się od wnikliwego rozpatrzenia czy i na ile obaj konkurencyjni wnioskodawcy spełniają przesłanki ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz użytkowania górniczego w przepisanym trybie, co stanowi warunek sine qua non rozpoznania wniosku koncesyjnego i udzielania albo odmowy udzielenia koncesji,
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 45 p.g.g., polegające na błędnej wykładni, z przekroczeniem ustawowych kompetencji, dokonując a priori oceny w przedmiocie niemożliwości takiego rozpoznania złoża przez wnioskodawcę i niemożliwości takiego udokumentowania złoża, które uzasadniać będą w przyszłości odmowę przyjęcia dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń, co wymaga specjalistycznej wiedzy i jest przedmiotem odrębnego postępowania,
- art. 15 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 52 u.s.d.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu do koncesjonariusza w niniejszej sprawie przepisów u.s.d.g. dotyczących procedury wyboru koncesjonariusza pomimo, że organ koncesyjny uznawał, że obaj wnioskodawcy złożyli konkurencyjne wnioski, a z oczywistych powodów nie ma możliwości jednoczesnego udzielenia obu koncesji,
- art. 6 i art. 17 u.s.d.g. w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu zasady wolności gospodarczej, a w tym uczciwej konkurencji, co narusza również konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej oraz równego traktowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W replice na powyższe odpowiedzi K. podtrzymała swoje stanowisko.
Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. Sąd połączył obydwie sprawy do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ppsa a nadto postanowiły dalej prowadzić je pod sygnaturą VISA/Wa 2118/11.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że nawet w przypadku zastosowania instytucji połączenia spraw do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a. nie skutkuje sprowadzeniem ich do wspólnego mianownika i pozbawieniem odrębności. Nadal są to indywidualne sprawy sądowoadministracyjne, a połączenie zmierzać ma do przyspieszenia postępowania; służyć ma ekonomice postępowania. Warto przy tym podkreślić, iż połączenie spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania przez Sąd, że sprawy te pozostają ze sobą w związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi K. S.A. z siedzibą w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] (sprawa VISA/Wa 2118/11) oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] (sprawa VISA/Wa 2119/11) nie zasługują na uwzględnienie, gdyż sądowa kontrola legalności powyższych rozstrzygnięć nie potwierdziła naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego (v. art. 145 § 1 i 2 ppsa).
W obydwu wniesionych skargach skarżąca postawiła te same zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało zdaniem strony istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd stwierdza, że: brak przywołania wprost przez organ odwoławczy w osnowie decyzji przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, choć niewątpliwie narusza przepis art. 107 kpa, jednak nie pozbawia decyzji bytu prawnego. Wzmiankowana wada, na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów a także w świetle rozstrzygnięcia organu I instancji zdaniem Sądu, musi zostać zakwalifikowana jako naruszenie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy wskazać, że orzeczenie merytoryczne organu II instancji posiada dwoistą naturę. W części merytorycznej jest rozstrzygnięciem materialnym sprawy natomiast w części kontrolno-procesowej zawiera ustosunkowanie się do decyzji organu I instancji i przesądzenie jej formalnego obowiązywania (zwroty: "utrzymanie w mocy", "uchylenie"). Działania orzecznicze organu odwoławczego są w pełni równoważne działaniom organu pierwszej instancji (stosuje po raz drugi tę samą normę prawną i powtórnie rozstrzyga tę samą sprawę administracyjną). W rozpatrywanych sprawach powołano się m.in. na art. 26b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze odnoszący się do racjonalnej gospodarki złożami kopalin.
Wbrew zarzutom skarżącej, organ dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśnił istotne przesłanki prawne i merytoryczne przemawiające za wydaniem koncesji na rzecz Kompanii oraz odmowę jej wydania na rzecz K.
Jak wynika z uzasadnienia obydwu decyzji organ powołał się na przepis art. 26b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze na mocy którego może nastąpić odmowa udzielenia koncesji w sytuacji tam przewidzianej tzn. w szczególności, gdy zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.
Jednym z podstawowych kryteriów na podstawie którego zdecydowano się udzielić koncesji na działalność poszukiwawczą Kompanii oraz odmówić takiej koncesji K. było kryterium związane z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin oraz kompleksowym ich wykorzystaniem.
Stanowisko organu nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Niniejsza koncesja jest wydana na poszukiwanie złoża kopaliny a więc na jeden z rodzajów działalności gospodarczej prowadzonej w celu udokumentowania złoża (v. art. 6 pkt 4 i 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Poszukiwaniem jest wykonywanie prac geologicznych w celu odkrycia i wstępnego udokumentowania zasobów złóż kopalin lub wód podziemnych.
W tym stanie rzeczy, należy podzielić pogląd organu, że wobec zbliżonego zakresu projektowanych prac geologicznych obu podmiotów wnioskujących o koncesje, należało skoncentrować się na kwestiach wyraźnie rozbieżnych, umożliwiających rozróżnienie i porównanie merytoryczne przedmiotowych wniosków. Jednym z takich elementów była nie tyle sama wielkość wnioskowanego obszaru (większa w przypadku Kompanii) co fakt, iż koncepcją zamierzonych prac, a w szczególności ich zakres, a także możliwość powiązania wyników tych prac z wynikami prac przeprowadzonych na obszarach przylegających (Kompania posiada Koncesję nr [...] z [...] grudnia 2010 r. dotyczącą bezpośrednio sąsiadujących terenów) pozwoli, zdaniem organu, uzyskać większą wiarygodność danych w zakresie rozpoznania całej struktury geologicznej regionu (bez pozostawiania żadnych nieobjętych działalnością poszukiwawczą fragmentów górotworu).
Zdaniem Sądu, powyższe przemawia za tym, że udzielenie Koncesji Kompanii daje większą korzyść dla interesu publicznego oraz potrzeb związanych z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin i kompleksowym ich wykorzystaniem, gdyż możliwe jest pozyskanie i udokumentowanie informacji geologicznej w szerszym zakresie niż w przypadku udzielenia Koncesji spółce K.
Niewątpliwie też za słusznością podjętego przez organ rozstrzygnięcia z punktu widzenia przesłanki interesu publicznego związanego z racjonalnym wykorzystywaniem zasobów środowiska, jakimi są także złoża kopalin, jest okoliczność, o której wspomniano wyżej, że obszar wnioskowany przez K. położony jest między obszarami obowiązujących już koncesji, a ze względu na brak obowiązku pokrycia pracami terenowymi całej powierzchni objętej koncesją, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której fragment przestrzeni nieobjętej działalnością poszukiwawczą pozostałby nierozpoznany, a tym samym bezpowrotnie nieopłacalny ekonomicznie do zagospodarowania w przyszłości.
Skoro zatem realizacja wniosku Kompanii w ustalonym stanie faktycznym sprawy daje realne i formalne szanse wstępnego udokumentowania złoża w analizowanej przestrzeni trudno zarzucić organowi dowolność rozstrzygnięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że podjęta przez organ próba pogodzenia interesu obu spółek nie powiodła się, gdyż podmioty wnioskujące stwierdziły, że nie widzą możliwości podziału przedmiotowego obszaru pomiędzy siebie.
Sąd nie podziela zarzutu skarżącej naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez – jak wskazuje strona – zaniechanie samodzielnych ustaleń, w tym pominięcie faktów i dowodów.
Dokumenty wymienione w skardze służyły bowiem ocenie kompletności wniosku koncesyjnego a skoro przedmiotowy wniosek został uznany za kompletny nie było potrzeby aby organ wzmiankował o nich w decyzji merytorycznej.
Należy jeszcze raz podkreślić, zdaniem organu, obydwa wnioski koncesyjne spełniały wszelkie wymogi formalne, natomiast o uwzględnieniu wniosku Kompanii oraz nieuwzględnieniu wniosku K. zadecydowały okoliczności wymienione powyżej.
Sąd nie zgadza się z podglądem strony skarżącej, że ewentualne naruszenie przez organ art. 62 kpa mogłoby w konsekwencji spowodować uchylenie zaskarżonych decyzji. Pomijając nawet rozbieżność w zakresie projektowanych prac geologicznych oraz różnice w zakresie lokalizacji i powierzchni wnioskowanych obszarów stwierdzić należy, że powyższy przepis nie nakłada na organ obowiązku połączenia postępowań (nawet, co wymaga podkreślenia, w razie spełnienia przesłanek z tego przepisu). Przepis art. 62 kpa daje fakultatywne upoważnienie do połączenia spraw, a zatem dla uwzględnienia skargi należałoby wykazać, że wadliwość polegająca na braku połączenia postępowań oczywiście w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 62 kpa miał istotny wpływ na wynik danego postępowania administracyjnego.
W myśl art. 62. kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
W niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego obydwu spraw, choćby tego powodu, że podmioty ubiegające się o koncesję na poszukiwanie złoża kopalin wskazały we wnioskach w inny obszar. Nie jest sporne, że obszar podany w obu wnioskach pokrywa się jedynie częściowo a mianowicie: obszar wskazany przez K. zawiera się w całości w obszarze określonym we wniosku Kompanii. Z tych względów nie można uznać za zasadny zarzut skarżącej, że istniała podstawa do połączenia wzmiankowanych spraw do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 62 kpa. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że powołany przepis ma charakter fakultatywny, natomiast jego ewentualne naruszenie przez organ w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt lit c) ppsa) należy wykazać, czego strona skarżąca nie uczyniła.
Niewątpliwie K. i Kompania ubiegając się ostatecznie w tym samym czasie o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż kopalin na obszarze częściowo pokrywającym się, były w tym zakresie wniosków koncesyjnych konkurentami. Zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zwanej dalej prawo górnicze, lub pgg) koncesja powinna określać przestrzeń (w istocie jest to tzw. obszar koncesyjny), w której granicach ma być prowadzona działalność. Stosownie zaś do art. 15 ust. 6 pgg koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Dlatego organ miał obowiązek prowadzić równolegle oba postępowania i oba zakończyć decyzjami administracyjnymi w tym samym czasie, doręczając nawzajem stronom o sprzecznych interesach wydane decyzje. Taki obowiązek wynika z art. 7, 8, 11 i 12 § 1, a zwłaszcza z art. 9 kpa. Uchybiając tym zasadom organy administracji naruszyłyby zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.
O ile, posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego na podstawie, której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie, której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień, o tyle nie można ograniczyć poszukiwania ww. normy jedynie do materialnego prawa administracyjnego. Norma będąca podstawą interesu prawnego może, bowiem należeć do "każdej gałęzi prawa, nie tylko do prawa administracyjnego". Powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić (por. J. Zimmerman. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., z. 4, poz. 83 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 865/09, niepubl., czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OZ 865/09, LEX nr 573628).
Uznając, że interes prawny może wynikać z przepisów kształtujących uprawnienia i obowiązki jednostki, bez względu na to, czy są to przepisy ustrojowe, przepisy prawa materialnego lub procesowego, przyjąć należy, że źródłem interesu prawnego mogą być także ogólne normy prawne, kreujące prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 20 Konstytucji wyraża zasadę wolności działalności gospodarczej, która obejmuje nie tylko wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej, ale także wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności, natomiast art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej pod warunkiem zastosowania drogi ustawowej, ze względu na ważny interes publiczny. Przepisy te należą do podstawowych zasad ustrojowych, a zagwarantowane w nich prawa powinny być urzeczywistniane przez działanie o charakterze prawodawczym, ale także przez podejmowane faktyczne czynności organów państwa.
Zdaniem Sądu, na gruncie rozpatrywanych spraw należy podzielić pogląd organu, że zarówno K. jak i Kompania, miały interes prawny w postępowaniach prowadzonych z wniosku konkurenta. Oczywiście decyzje merytoryczne wydane w tych postępowaniach są "skierowane" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim tj. wnioskodawcy o udzielenie koncesji. Natomiast interesy prawne wymienionych podmiotów w "konkurujących" postępowaniach mają charakter pośredni, ponieważ decyzje zapadające w tych postępowaniach wpłyną pośrednio na ich status materialnoprawny. Niewątpliwie bowiem w tych sprawach decyzja udzielająca koncesji na obszar pokrywający się w obu wnioskach koncesyjnych na rzecz jednego z podmiotów wpływa na sytuację prawną drugiego poprzez uniemożliwienie mu wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach.
Sąd podziela także stanowisko organu odpierające jako niezasadną argumentację strony dotyczącą zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania przetargowego. W tym zakresie stwierdzić należy, iż do koncesjonowania działalności stosuje się przepisy o działalności gospodarczej chyba, że ustawa stanowi inaczej. Na gruncie niniejszych spraw ustawą regulującą określony rodzaj działalności koncesjonowanej jest ustawa prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pgg. ustanowienie użytkowania górniczego może być poprzedzone przetargiem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu z węgla kamiennego, poprzedza się przetargiem (ust. 2).
Komentowany przepis pozwala na odróżnienie dwóch rodzajów przetargu – fakultatywnego lub obligatoryjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego, a takim mielibyśmy do czynienia w niniejszych sprawach, zależy od Skarbu Państwa jako właściciela złóż kopalin nie stanowiących części składowych nieruchomości gruntowej, reprezentowanego przez organ koncesyjny (art. 7 ust. 3 Pgig) bądź organ określony w art. 14 Pgig. A zatem stworzenie możliwości odstąpienia od przetargu może być traktowane jako instrument polityki gospodarczej państwa w zakresie wykorzystania zasobów wnętrza skorupy ziemskiej.
W rozpatrywanych sprawach Minister miał więc prawo odstąpić od przeprowadzenia przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania górniczego, opierając się przy rozstrzygnięciu tych spraw wyłącznie na kryteriach merytorycznych.
Zdaniem Sądu, Minister Środowiska rozpoznając wnioski o udzielenie koncesji i rozstrzygając w ich przedmiocie przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego bez uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć wpływ na wynik spraw.
Organ koncesyjny informował strony, o tym, że w wyniku złożenia konkurujących ze sobą wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji, przeprowadził rozprawę administracyjną dążąc do kompromisu umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej obu zainteresowanym, zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu.
W ocenie Sądu zarzuty i argumenty skarg nie podważają legalności zaskarżonych decyzji dlatego też wniesione przez K. skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.