VI SA/Wa 2112/11

VI SA/Wa 2112/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
art. 79 ust. 2
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. i uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone: decyzja oraz uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej K. G. kwotę 268,43 (dwieście sześćdziesiąt osiem i 43/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.,
Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., nazywanej dalej "k.p.a.") i art. 79 ust. 3 w zw. z art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1068 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 228), po rozpoznaniu odwołania K. G. (nazywanej dalej "skarżącą") od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.
W wyniku rozpatrzenia skargi skarżącej z dnia [...] maja 2009 r. na ww. decyzję Ministra Sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 322/10 oddalił skargę na wyżej powołaną decyzję Ministra Sprawiedliwości.
Sąd I instancji orzekał w następującej stanie sprawy.
Okręgowa Rada Adwokacka w K. (dalej: ORA w K.) rozpatrując na posiedzeniu w dniu [...] października 2007 r. sprawę skarżącej, na podstawie art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze w zw. z § 8 i 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu [...] września 2005 r. ze zm., podjęła uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. W uzasadnieniu ORA w K. podała, że skarżąca w wyniku pozytywnego złożenia egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r., została wpisana na listę aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. uchwałą ORA z dnia [...] marca 2006 r. Ślubowanie aplikanckie złożyła w dniu [...] maja 2006 r.
W okresie odbywania aplikacji adwokackiej skarżąca uczestniczyła w szkoleniu prowadzonym przez ORA w K., przystępując do egzaminu - kolokwium rocznego. Za okres poprzedzający kolokwium roczne skarżąca uzyskała pozytywną opinię patrona, pod którego kierunkiem odbywała szkolenie praktyczne.
W rocznym kolokwium przeprowadzonym w dniu [...] czerwca 2007 r. oraz poprawkowym terminie w dniu [...] września 2007 r. skarżąca uzyskała wynik niedostateczny.
Zgodnie z § 8 regulaminu aplikacji adwokackiej (uchwała NRA nr [...], nr [...],[...]) ORA może skreślić aplikanta z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Podstawę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata statuuje postanowienie § 19 ust. 1 tego Regulaminu w brzmieniu: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej stanowią podstawę do stwierdzenia przez Okręgową Radę Adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu. Zatem, zaistnienie chociażby jednej z przesłanek wymienionych w § 19 ust. 1 Regulaminu stanowiło dla ORA podstawę do stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu, zawężając jednocześnie kryteria oceny do podstaw wskazanych w § 19 Regulaminu.
W konsekwencji uzyskania przez skarżącą oceny niedostatecznej w obydwu terminach kolokwium rocznego, ORA postanowiła o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. Z tego powodu opinie dotyczące odbytych praktyk, przebiegu aplikacji czy też przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka uznano za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca wniosła odwołanie od uchwały ORA z dnia [...] października 2007 r., zarzucając naruszenie:
- art. 79 § 3 w zw. art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze poprzez podjęcie decyzji o skreśleniu z listy aplikantów po upływie 30 dniu od daty ogłoszenia wyników kolokwium rocznego;
- §19 Regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że zaistnienie tylko jednej z przesłanek wymienionych w treści paragrafu uprawnia Radę do skreślenia z listy aplikantów podczas, gdy powinny być spełnione kumulatywnie co najmniej dwie z nich;
- art. 77 § k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich pozytywnych opinii z odbytych praktyk w prokuraturze i sądach oraz opinii patrona, nadto brak wysłuchania przed podjęciem uchwały skarżącej oraz jej patrona - adwokat M. H.;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, dla których ORA w K. odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej opiniom z odbytych przez odwołującą praktyk wydanych przez sędziów i prokuratorów oraz opinii patrona.
Nadto skarżąca wskazała, że zarówno tryb przeprowadzenia kolokwium jak i zaskarżona decyzja rażąco - na niekorzyść skarżącej - odbiegały od zasad stosowanych w innych Izbach względem aplikantów.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA"), po rozpoznaniu w dniu [...] lutego 2008 r. odwołania skarżącej, postanowiło jednogłośnie w głosowaniu tajnym zaskarżoną uchwałę ORA w K. utrzymać w mocy.
Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2008 r. złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniosła o uchylenie uchwały Prezydium NRA.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister wskazał, że w trakcie postępowania przed Prezydium NRA w sprawie odwołania skarżącej od uchwały ORA w K. doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ stwierdził również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący. Nadto, uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie.
Prezydium NRA w dniu [...] września 2008 r. wezwało skarżącą, celem zapoznania się z materiałem dowodowym, a skarżąca w odpowiedzi na wezwanie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wnioski złożone w sprawie.
Prezydium NRA po rozpoznaniu w dniu [...] października 2008 r. odwołania skarżącej od uchwały ORA w K. z dnia [...] października 2007 r. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę.
Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca złożyła odwołanie od uchwały Prezydium NRA z dnia [...] października 2008 r. do Ministra Sprawiedliwości. Zarzuciła naruszenie: § 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że negatywny wynik z kolokwium stanowi samoistną przesłankę do podjęcia przez organ uchwały o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów, podczas, gdy powinny być spełnione kumulatywnie co najmniej dwie z nich, art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia opinii: patrona oraz adw. T. G.,
art. 80 k.p.a. poprzez uznanie opinii z przebiegu aplikacji oraz opinii z odbytych praktyk za nieistotne dla sprawy, art. 107 § 3 poprzez niewskazanie przyczyn, dla których ORA w K. oraz Prezydium NRA nie wzięły pod uwagę opinii adw. T. G., art. 79 § 3 w zw. art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze poprzez podjęcie decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów po upływie 30 dni od daty złożenia przez nią odwołania od decyzji ORA w K.
Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w całości w mocy uchwałę Prezydium NRA, utrzymującą w mocy uchwałę ORA w K. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich.
W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości, wskazując na zasadność skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich, powołał się na art. 79 ust. 1 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy aplikantów w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a ponadto może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi nieprzydatność aplikanta do wykonywania zawodu adwokata (art. 79 ust. 2 ww. ustawy).
Regulamin aplikacji adwokackiej, wydany na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) Prawa o adwokaturze określa przesłanki nieprzydatności aplikanta do zawodu i jak stanowi §19 ust. 1 Regulaminu taką samodzielną przesłanką jest negatywny wynik kolokwium rocznego. Okoliczność ta, zgodnie z § 8 Regulaminu, przesądza o skreśleniu z listy aplikantów.
Podstawą podjęcia przez ORA w K. uchwały o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów było niezaliczenie przez nią kolokwium rocznego po zakończeniu pierwszego roku aplikacji. Z tego powodu, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, opinie dotyczące odbytych praktyk, przebiegu aplikacji czy też przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka należało uznać za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Minister Sprawiedliwości, mając na uwadze art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze stwierdził, iż konstrukcja § 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej wskazuje jednoznacznie, że przesłanki w nim wymienione są niezależne od siebie, a zatem nie muszą być spełnione łącznie, by możliwe było stwierdzenie nieprzydatności do wykonywania zawodu.
W ocenie organu, w sprawie bezspornie zaistniała jedna z wymienionych
w § 19 Regulaminu przesłanek, stanowiących podstawę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata - niezaliczenie przez skarżącą zarówno kolokwium rocznego, jak i poprawkowego. W takiej sytuacji, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, podjęcie uchwały o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów adwokackich było zgodne z obowiązującymi przepisami.
Zdaniem organu, termin wynikający z art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze, mający również zastosowanie do podejmowania uchwał w trybie art. 79 ust. 3 tej ustawy, ma charakter jedynie instrukcyjny. Tak więc, podjęcie uchwały po upływie 30 dni nie powodowało skutków materialnoprawnych.
Minister Sprawiedliwości stwierdził także, iż test jest jedną z dopuszczalnych form egzaminowania, których wybór należy do kompetencji organu prowadzącego aplikację.
Mimo, że w świetle § 18 ust. 6 Regulaminu, skarżącej nie przysługiwało odwołanie od decyzji o wyniku kolokwium, Komisja Egzaminacyjna dokonała weryfikacji odpowiedzi udzielonych przez skarżącą w aspekcie przedstawionych zarzutów, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia.
Minister Sprawiedliwości podzielił ocenę Prezydium NRA, dotyczącą wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka adwokat M. H. na okoliczność opinii o skarżącej, dołączenia pozytywnej opinii z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz innych opinii o stronie skarżącej dołączonych już do akt sprawy. W ocenie organu, Prezydium NRA słusznie podniosło, że podstawy skreślenia skarżącej z listy aplikantów dotyczą niezdanego kolokwium, nie zaś opinii patronów, a zatem przeprowadzanie tego dowodu było nieprzydatne dla stwierdzenia okoliczności, które są istotne w sprawie. Przesłanka w postaci negatywnego wyniku kolokwium rocznego, stanowiła bowiem samoistną i wystarczającą przyczynę stwierdzenia nieprzydatności do zawodu, której znaczenia i konsekwencji nie mogą uchylić inne okoliczności, nie dotyczące tego kolokwium. Z tego powodu, opinie dotyczące odbytych przez skarżącą praktyk i przebiegu aplikacji oraz ewentualne przesłuchanie świadka na tę okoliczność zostały uznane za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
W ocenie Ministra, uzupełniony w toku postępowania materiał dowodowy, tj. regulamin kolokwium, uchwała w sprawie powołania Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2007 r. oraz wyjaśnienia dziekana ORA w K. M. S., jak też pozostałe dowody prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy dawały podstawę do podjęcia uchwały w sprawie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem jednoznacznie, że skarżąca dwukrotnie uzyskała negatywny wynik z kolokwium rocznego (pierwszego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2007 r. i "poprawkowego" z dnia [...] września 2007 r.).
Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją uchwał Prezydium NRA z dnia [...] października 2008 r. oraz ORA w K. z dnia [...] października 2007 r. i umorzenie w całości postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 2 Prawa o adwokaturze, ponieważ w okresie dwóch pierwszych lat aplikacji nie została podjęta ważna decyzja o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów.
Skarżąca podniosła:
I zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:
- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe podpisanie uchwał powodujące ich nieważność,
- art. 6 -10, art. 61 § 4, art. 75 § 2 w zw. z art. 82 i 83 § 1 i § 3, 77 § 1, 70, 80, 81, 86, 107 § 1 i 3 k.p.a. gdyż przed wydaniem decyzji postępowanie toczyło się w sposób nieprawidłowy,
II zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
- art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- art. § 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że negatywny wynik z kolokwium stanowi samoistną, wystarczającą przesłankę do podjęcia przez Radę uchwały o skreśleniu z listy aplikantów podczas, gdy powinny być spełnione kumulatywnie co najmniej dwie z nich.
W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., iż uchwały podjęte zarówno przez ORA w K. jak i Prezydium NRA zostały podpisane w sposób wadliwy. Nadto Rada nie doręczyła jej oryginału decyzji a jedynie jej odpis.
Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dodała, że Minister Sprawiedliwości nie wziął pod uwagę, iż ORA w K. nie wszczęła postępowania w przedmiocie postępowania w przedmiocie skreślenia jej z listy aplikantów. Ponadto w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego a Minister nie wezwał jej do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Zdaniem skarżącej, wyniki kolokwium powinny być zatwierdzone uchwałą, podpisaną przez wszystkich członków organu. ORA w K. nie podjęła przed przeprowadzeniem kolokwium uchwały o uchwaleniu regulaminu kolokwium, na którego podstawie zostałaby powołana Komisja Egzaminacyjna i który jasno określałby zasady zaliczenia kolokwium, czasu jego trwania,
Nie zostały także wzięte pod uwagę opinie patrona oraz opinie z odbytych praktyk w sądach i prokuraturze, co organ winien uczynić, albowiem § 19 Regulaminu ma charakter uznaniowy. Podkreśliła, iż aplikację odbywa się a nie zalicza czy zdaje.
Skarżąca przedstawiła również argumentacje uzasadniającą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż terminem wskazanym w przepisie art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze objęte są dwa pierwsze lata szkolenia programowego, bez względu na datę wpisania na listę aplikantów, zakończone zaliczeniem przewidzianego na ten czas materiału poprzez zdanie kolokwium rocznego. Ustawa nie wiąże biegu terminu uprawniającego okręgową radę adwokacką do podjęcia uchwały o skreślenie aplikanta z listy aplikantów z datą wpisu na tę listę, lecz z datą rozpoczęcia szkolenia, a więc z datą złożenia ślubowania. Skarżąca złożyła ślubowanie w dniu [...] maja 2006 r. Kolokwium, którego nie zdała, było kończącym pierwszy rok aplikacji, zatem negatywny wynik kolokwium dawał możliwość zastosowania art. 79 ust. 2 ww. ustawy. Biorąc więc pod uwagę, że pierwsze dwa lata aplikacji upłynęły w dniu [...] maja 2008 r. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że uchwała o skreśleniu z listy aplikantów, podjęta w dniu [...] października 2007 r., mieściła się w ramach czasowych zakreślonych przywołanym przepisem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 322/10 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc wniosek zawarty w skardze o umorzenie postępowania administracyjnego nie mógł znaleźć żadnego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę podniósł, iż przedmiotem postępowania była ocena, czy w sprawie zachodziły wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, co może być podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich.
W ocenie Sądu I instancji, oba organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 k.p.a., a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Ministra znajdowały się przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosiła się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych.
W ocenie Sądu I instancji, przez zasady odbywania aplikacji należy rozumieć nabywanie przez aplikantów w czasie jej trwania wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu adwokata, a także weryfikowanie tej wiedzy przez samorząd. Skarżąca, przystępując do korporacji adwokackiej jako aplikant zobowiązała się zarówno do przestrzegania przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, jak również poddała się postanowieniom jej władz, w tym także Regulaminowi aplikacji adwokackiej. Sąd I instancji wskazał, że to korporacja sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, odpowiada za właściwe wyszkolenie przyszłych adwokatów, a zatem przysługuje jej prawo do sukcesywnego sprawdzania nabywanej przez aplikantów wiedzy. Tym samym, organ ma prawo dokonywania weryfikacji aplikantów, co do postępów w nauce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarżąca dwukrotnie uzyskała z kolokwium rocznego ocenę negatywną i ta właśnie okoliczność uzasadniała stwierdzenie o jej nieprzydatności do zawodu, a w konsekwencji podstawę do wydania uchwały o skreśleniu jej z listy aplikantów.
W ocenie Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości prawidłowo ustalił, iż pierwsze dwa lata aplikacji skarżącej upłynęły w dniu [...] maja 2008 r., tym samym uchwała o skreśleniu z listy aplikantów, podjęta w dniu [...] października 2007 r. mieściła się w ramach czasowych zgodnie z art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Sąd I instancji zauważył także, iż skarżąca nie zaliczyła kolokwium po drugim roku aplikacji, co potwierdzało nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata.
Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
- art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze w związku z § 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez jego błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że negatywny wynik z kolokwium jest samoistną przesłanką do skreślenia z listy aplikantów.
2) przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej nazywanej "p.p.s.a.") w zw. z 61 § 4 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 81 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie przed organami wydającymi uchwały dotknięte było wadami wzruszającymi wydaną decyzję i uchwały a tym samym wyrok Sądu I instancji;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała nieważność uchwał zapadłych przed wydaniem decyzji ostatecznej powodujących również jej nieważność;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z - art. 79 § 3 Prawo o adwokaturze w związku z art. 68 ust. 5 cyt. ustawy poprzez przekroczenie ustawowego terminu do podjęcia uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 939/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadniczym problem w sprawie było ustalenie, czy fakt uzyskania przez aplikanta adwokackiego w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji negatywnej oceny z kolokwium rocznego, jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą skreślenie go z listy aplikantów adwokackich. Skarżąca odniosła się do wskazanego problemu w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzucając równocześnie naruszenie przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku podzielił stanowisko tego Sądu wyrażone w przedstawionej kwestii w wyrokach: z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. II GSK 590/10 oraz z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 609/10 (dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Naczelny Sąd Administracyjny podał, że podstawę prawną podejmowanej w drodze uchwały organu kolegialnego samorządu adwokackiego decyzji w indywidualnej sprawie w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów stanowił art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem, Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Ustawodawca, wskazując w przepisie słowo "może" wyraźnie wskazał, że decyzja (uchwała) we wskazanym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe (swobodne) oparte są o uznanie administracyjne, a więc w określonym stanie faktycznym organ ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego Tom II, LEX, 2007 r., wyd. II). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, a organ działający w ramach uznania administracyjnego obowiązany jest posługiwać się zgodnymi z prawem kryteriami i celem ich zastosowania jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które odzwierciedla proces dokonywanych ustaleń faktycznych i zastosowanych kryteriów uznania administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 z glosą A. Wasilewskiego, PiP 1983/6/141).
Konstrukcję jaką zastosował ustawodawca w przepisie 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze daje podstawę do rozważania możliwości skreślenia aplikanta z listy w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Tak więc, ustawowym kryterium uznania administracyjnego w tym przypadku jest przydatność aplikanta do zawodu. Ustawodawca nie wskazał jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 58 pkt 12 lit. b) Prawa o adwokaturze upoważnia Naczelną Radę Adwokacką do uchwalania regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Zgodnie z § 19 uchwalonego na tej podstawie Regulaminu podstawę do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu stanowią: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej. Wykładnia tego aktu kierownictwa wewnętrznego o charakterze generalnym nie może prowadzić do wniosków, które sprowadzałaby się do interpretacji § 19 Regulaminu w sposób pozwalający na przyjęcie, że organ samorządu adwokackiego wkroczył w materię regulowaną ustawowo w art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze.
Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy korporacyjne, a za nimi Minister Sprawiedliwości, przyjęły, że wobec regulacji zawartej w § 19 Regulaminu, ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, w rozpatrywanej sprawie - negatywny wynik kolokwium rocznego, automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów adwokackich. W efekcie wyłączyły celowość dokonywania ustaleń w zakresie innych okoliczności dotyczących rokowań odnośnie przydatności aplikanta do zawodu adwokata. Tego rodzaju wykładnia w istocie zmieniała charakter decyzji (uchwały) podejmowanej na podstawie art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze z uznaniowej na związaną.
Właściwe stosowanie wymienionych przepisów ustawy i Regulaminu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziły do odmiennych wniosków.
Zachowanie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze wymaga przyjęcia, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 Regulaminu odbywania aplikacji może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów adwokackich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd kasatora, iż Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii wydania decyzji z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze. Okręgowa Rada Adwokacka podjęła uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów po upływie półtora miesiąca po ogłoszeniu wyników kolokwium mimo, że w myśl art. 79 ust. 3 Prawa o adwokaturze wymaga się stosowania do procedury skreślenia aplikanta odpowiednio art. 68 ust. 5, co oznacza, że Okręgowa Rada Adwokacka mogła podjąć uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów z powodu stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu z powodu negatywnego wyniku kolokwium w terminie 30 dni od ogłoszenia wyników (wyniki zostały ogłoszone w dniu [...] września 2007 r., zaś uchwała została podjęta w dniu [...] października 2007 r.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew stanowisku kasatora, przedmiotowy termin nie ma charakteru terminu materialnego, będąc terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie czyni niedopuszczalnym podjęcia uchwały.
Zakres niezbędnych w sprawie ustaleń jest rezultatem wykładni przepisów prawa materialnego. Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze implikuje konieczność wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych, celem odtworzenia pełnego obrazu przebiegu aplikacji, w szczególności opinii patrona oraz ocen odbywanych praktyk. Kasator wskazał, iż opinie o skarżącej pochodzące zarówno od patrona, jak i z odbytych praktyk znajdują się w aktach sprawy, lecz nie uwzględniono ich przy wydawaniu orzeczenia. Nadto, kasator prawidłowo zauważył, iż dopuszczenie tych dowodów pozwoliłoby na wyjaśnienie sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając rozstrzygnięcie, winien ocenić ustalony przez organy stan faktyczny, analizując wnikliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż nie przesądza czy wobec skarżącej zachodzą, względnie czy nie zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich, ale ocena powinna zostać dokonana przez organy samorządu adwokackiego w ramach uznania administracyjnego. Konieczne jest też rozważenie czy w konkretnym i pełnym stanie faktycznym tej sprawy zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.
Równocześnie stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy skarżąca w wyniku pozytywnego złożenia egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r., wpisana została na listę aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. uchwałą ORA z dnia [...] marca 2006 r. W okresie odbywania aplikacji adwokackiej skarżąca uczestniczyła w szkoleniu prowadzonym przez ORA w K., przystępując do egzaminu - kolokwium rocznego. Za okres poprzedzający kolokwium roczne skarżąca uzyskała pozytywną opinię patrona, pod którego kierunkiem odbywała szkolenie praktyczne. Podobną opinię, choć już w trakcie postępowania o skreślenie z listy aplikantów (opinia z dnia [...] listopada 2007 r.) uzyskała od adwokata T. G., którego niejednokrotnie zastępowała przed sądem rejonowym. Została także pozytywnie oceniona praktyka skarżącej w sądach i prokuraturze. W rocznym kolokwium przeprowadzonym w dniu [...] czerwca 2007 r. oraz poprawkowym terminie w dniu [...] września 2007 r. skarżąca uzyskała wynik niedostateczny.
Zgodnie z § 8 Regulaminu aplikacji adwokackiej (uchwała NRA nr [...], nr [...],[...]) Okręgowa Rada Adwokacka mogła skreślić aplikanta z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdziła jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata.
W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 939/10 rodzi się uzasadnione pytanie, czy uzyskanie przez aplikanta adwokackiego w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji oceny negatywnej z kolokwium rocznego mogło stanowić samoistną przesłankę skreślenia takiej osoby z listy aplikantów adwokackich.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze, który stanowi podstawę prawną podejmowanej w drodze uchwały organu kolegialnego samorządu adwokackiego, decyzji w indywidualnej sprawie w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów, okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Zawarte w cytowanym przepisie słowo "może" wskazuje na uznaniowy charakter decyzji (uchwały) wydawanej we wskazanym przedmiocie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje uznaniowe (swobodne) oparte są o uznanie administracyjne, a więc w określonym stanie faktycznym organ ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygania przez organ, albowiem jest on zobowiązany posługiwać się zgodnymi z prawem kryteriami, a celem ich zastosowania wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które odzwierciedla proces dokonywanych ustaleń faktycznych i zastosowanych kryteriów uznania administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 z glosą A. Wasilewskiego, PiP 1983/6/141).
Takimi zasadami powinien kierować się organ powołujący się na art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze jako podstawę wydawanego przez siebie rozstrzygnięcia. Przepis ten daje podstawę do rozważania możliwości skreślenia aplikanta z listy w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Tak więc ustawowym kryterium uznania administracyjnego w tym przypadku jest przydatność aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Ustawodawca nie wskazał, jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy.
W przepisie art. 58 pkt 12 lit. b) Prawa o adwokaturze ustawodawca upoważnił Naczelną Radę Adwokacką do uchwalania regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Zgodnie z § 19 uchwalonego na tej podstawie Regulaminu podstawę do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu stanowią: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej. Wykładnia tego aktu kierownictwa wewnętrznego o charakterze generalnym nie może prowadzić do wniosków, które sprowadzałaby się do interpretacji § 19 Regulaminu w sposób pozwalający na przyjęcie, że organ samorządu adwokackiego wkroczył w materię regulowaną ustawowo w art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Uregulowania Regulaminu muszą być interpretowane w taki sposób, że są jedynie uzupełnieniem zapisów Prawa o adwokaturze, a nie, że stanowią reguły sprzeczne z przepisami omawianej ustawy.
Organy samorządowe, a za nimi Minister Sprawiedliwości, przyjęły, że wobec regulacji zawartej w § 19 Regulaminu, ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, w niniejszej sprawie - negatywny wynik kolokwium rocznego, automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów adwokackich. W efekcie wyłączyły celowość dokonywania ustaleń w zakresie innych okoliczności dotyczących rokowań odnośnie przydatności do wykonywania zawodu adwokata. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, tego rodzaju wykładnia w istocie zmienia charakter decyzji (uchwały) podejmowanej na podstawie art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze z uznaniowej na związaną.
Prawidłowo odczytane przepisy Prawa o adwokaturze i Regulaminu prowadzą do odmiennych wniosków. Zachowanie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze, wymaga przyjęcia, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 Regulaminu odbywania aplikacji może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów adwokackich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji, w tym opinie patrona oraz oceny uzyskane przez aplikanta z odbytych praktyk.
Sądowa kontrola decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu, a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1488/11).
Nadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Uznaniowe rozstrzygnięcia muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami ustawy oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od zasad w nim określonych i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji.
Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Jak wskazano wyżej wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów
art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie orzeczenia organów rozstrzygających w sprawie nie spełniały kryteriów dotyczących ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.
Organy prowadzące postępowanie w sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych, celem odtworzenia pełnego obrazu przebiegu aplikacji, w szczególności opinii patrona, ocen odbywanych praktyk. Organy administracji nie rozpoznały więc sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, naruszając tym samym art. 7,
art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dokona oceny w ramach uznania administracyjnego czy wobec skarżącej zachodzą, względnie nie zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.