VI SA/Wa 2100/06

VI SA/Wa 2100/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji oraz w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że decyzje w części uchylonej w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 1579 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2006 r. wniesionego przez Pana J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9100 złotych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), art. 5 ust. 1, art. 39 e ust. 1 pkt 6, art. 87 ust. 1, ust. 1 a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2088 ze zmianami), lp. 1.1, lp. 1.8 pkt 3, lp. 1.7, Ip. 11.2 ust. 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2088 ze zmianami), art. 15 ust. 3, ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. P.0008-0021), w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zmianami).
Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:
W dniu [...] marca 2006 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w okolicy miejscowości K. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez pana M. B. Kierowca oświadczył, iż wykonuje przewóz na trasie K. — N., przewożąc puste butle na wymianę na pełne. Przewóz wykonywany był na potrzeby przedsiębiorstwa P.P.H.U. "M." J. M., w którym butle wykorzystywane są do działalności firmy. Kontrolowany pojazd należał do przedsiębiorcy pana J. M. Kierowca okazał do kontroli wypis z zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne o numerze [...], nie okazując zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie w w/w firmie. Kierowca oświadczył, że jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Na tą okoliczność został przesłuchany w charakterze świadka.
Organ stwierdził, że wykonywany w dniu kontroli przewóz rzeczy nie był przewozem na potrzeby własne wobec tego, że kontrolowany pojazd używany do przewozu nie był prowadzony osobiście przez przedsiębiorcę ani jego pracownika i przyjął, że strona wykonywała w dniu [...] marca 2006 r. transport drogowy i powinna posiadać wymaganą licencję. Stąd na podstawie lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wymierzono karę 8.000 zł.
Wskazał w uzasadnieniu, że termin pracownik został zdefiniowany w art. 2 Kodeksu pracy, stosownie do którego pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracą, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Czyli osoba, która prowadziła pojazd, w świetle tego przepisu, nie może być uznana za pracownika. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/92, POP 1993/4/70) oraz uchwałę SN z 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976/7-8/86), gdzie został wyrażony pogląd, że braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji.
Konsekwencją tego, że kierowca B. P. nie okazał do kontroli zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą była kara pieniężna nałożona w oparciu o treść lp. 1.8 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdzie ustawodawca karą 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą.
W czasie kontroli stwierdzono także brak wykresówek lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.
W toku postępowania przedsiębiorca zwrócił uwagę, że z kontrolowanych wykresówek wynika, że kierowca w dniach od 6 do 9 marca nie pracował i samochód był na postoju.
Organ wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 1, 1 a i 1 b, ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych oraz zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Natomiast zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności dane co do imienia i nazwiska kierowcy, okresu, którego dotyczy, wskazania przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia 3821/85/EWG, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy. Naruszenie tego obowiązku w myśl art. 92 ust. 1, 2 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.7 załącznika do ustawy spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Odnośnie czwartego naruszenia organ stwierdził, że na podstawie art. 15 ust. 3 tiret pierwszy - Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stołowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), kierowcy zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu. Kontrola wykazała, że oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu. Stosownie do art. 92 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i lp. 11.2 ust. 3 załącznika do ww. ustawy naruszenie tych norm podlegało karze pieniężnej w wysokości 100 zł.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji nakładającej łączną karę w kwocie 9100 zł strona podnosiła, że odnośnie naruszenia dotyczącego wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, umowa zlecenia wykonywana na rzecz pracodawcy, pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę w rozumieniu kodeksu pracy jest zawsze umową o pracę, bez względu na nazwę umowy zawartej przez strony, gdyż spełniała wszystkie wymogi nawiązania stosunku pracy. Odwołujący wyjaśniał, iż zarzut wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji jest nieuzasadniony, skoro kierowca M. B. wykonywał pracę na rzecz pracodawcy oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez niego, co potwierdzała pisemna umowa z pracodawcą, ubezpieczenie pracownicze w ZUS.
Odnośnie drugiego naruszenia strona wyjaśniała, iż kierowca nie posiadał przy sobie zaświadczenia, gdyż zapomniał je zabrać. Pracodawca bowiem wyposażył go w takie zaświadczenie i nie może ponosić odpowiedzialności za to niedopatrzenie pracownika.
Odnośnie naruszenia dotyczącego wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty skarżący podnosi, iż kierowca był wyposażony w odpowiednią dokumentację niezbędną do wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne, wykresówki dokumentowały dokładnie czas prowadzenia pojazdu. Stawianie zarzutów odnośnie braku odpowiedniej dokumentacji podczas kontroli drogowej jest wadliwą interpretacją obowiązujących przepisów na niekorzyść strony. W jej ocenie ewidencję czasu pracy kierowcy sporządza się tylko do kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Ustawy nie stosuje się do kierowców zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia, jednakże do kierowców tych zastosowanie mają przepisy czasu prowadzenia pojazdu.
Organ odwoławczy odnosząc się do dwóch pierwszych argumentów strony wskazał, iż ustawa o transporcie drogowym obciąża karami podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, co wynika to bezpośrednio z treści art. 92 ust 1 Ustawy o transporcie drogowym: Wobec powyższego organ I instancji na podstawie tej normy słusznie nałożył karę pieniężną na podmiot, który w chwili kontroli wykonywał przewóz drogowy. W świetle obowiązujących przepisów prawa za działania i zaniechania kierowcy odpowiedzialność administracyjno-prawną ponosi przedsiębiorca trudniący się transportem.
Odnosząc się do trzeciego naruszenia: organ odwoławczy ponowił argument co odpowiedzialności za naruszenie art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym, nakładającego na kierowcę pojazdu samochodowego, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4, obowiązek posiadania przy sobie i okazywania, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypisu z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.
Wskazał na zasadę wynikającą z art. 15 ust. 7 ww. rozporządzenia stanowiącą, że jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, musi okazać na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni, kartę kierowcy, jeśli ją posiada oraz wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni zgodnie z wymaganiami tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (...).
Z kolei stosownie do art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy. Zaświadczenie, o którym mowa w ust.1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli.
Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.7 załącznika do ww. ustawy, kara pieniężna w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w dniu 1 maja 2006 r. na mocy art. 29 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) wszedł w życie art. 26 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Przepis ten wprowadził zmiany w rozporządzeniu (EWG) 3821/85, nadając nowe - przytoczone w podstawach prawnych niniejszej decyzji - brzmienie m.in. jego art. 15 ust. 7. W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nastąpiła zatem zmiana przepisów, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie mógł jednak zastosować art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) 3821/85 w wersji aktualnie obowiązującej, ponieważ ten nakłada na stronę zupełnie nowy, nieistniejący w chwili kontroli, obowiązek. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zobligowany był do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) 3821/85 w wersji obowiązującej w chwili kontroli stanowiący, że "na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem".
Powołał pogląd wyrażany przez doktrynę i judykaturę przytaczając w tym miejscu wyrok NSA w Warszawie (sygn. akt IV SA 2079/97, LEX nr 48737), w którym sąd ten zajął jednoznaczne stanowisko, iż "organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawą według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny)."
Stan faktyczny wskazywał, że kierujący pojazdem okazał do kontroli cztery wykresówki za dni [...] marca 2006 r., [...] marca 2006 r., [...] marca 2006 r. oraz jedną bieżącą z tachografu. Kierowca nie okazał wykresówki lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu za dni [...] marca 2006 r. oraz [...] marca 2006 r. Odnosząc się do argumentu strony, że z kontrolowanych wykresówek wynika, że kierowca w dniach od [...] do [...] marca nie pracował i samochód był na postoju organ odwoławczy wskazał, iż przedsiębiorca naruszył obowiązek wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Kierowca pojazdu samochodowego obowiązany był mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Podczas kontroli kierowca ma obowiązek udokumentować swój czas pracy w bieżącym tygodniu oraz w ostatnim dniu poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Udokumentowanie odbywa się m.in. poprzez okazanie wykresówek, przy czym jest oczywistym, że pracownikowi mogły zostać powierzone inne obowiązki. Pracodawca może udokumentować czas pracy kierowcy poprzez wystawienie zaświadczenia wskazującego przyczyny braku wykresówek (np. urlop, powierzenie innej pracy).
Odnosząc się do czwartego naruszenia: organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 3 tiret pierwszy Rozporządzenia Rady (EWG ) 3821/85 kierowcy zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu. Kontrola wykresówek ujawniła nieprawidłowy czas tachografu przesunięty o 12 godzin. Na wykresówce widniała jako godzina zatrzymania do kontroli 23:10, powinno być 11:10. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 11.2 ust. 3 załącznika do ww. ustawy, karą 100 zł sankcjonowane jest naruszenie polegające na niezgodności oznaczenia czasowego na wykresówce z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu.
W związku z powyższym ocenił działanie organu I instancji za prawidłowe i zgodne z prawem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymującej ją w mocy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zarzucił, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została:
1. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które polegało na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. pomimo oczywistego naruszenia przez organ inspekcji drogowej I instancji przepisów prawa, wyrażającego się w niewłaściwym zastosowaniu: art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.1, 1.8, 1.7 oraz 11.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 39 e ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, art. 87 ust. 1 oraz ust. 1 a ww. ustawy; art. 22 § i 11 k.p., art. 31 ust. 1 oraz 2 zd. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2. z naruszeniem przepisów materialnego prawa administracyjnego, wyrażającego się w szczególności:
a.
w niewłaściwym zastosowaniu art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 22 § 11 k.p. poprzez uznanie, że kierowcę M. B. nie łączył ze skarżącym stosunek pracy, gdyż umowa nosiła nazwę "umowy zlecenia", w sytuacji gdy jej treść oraz okoliczności faktyczne wskazywały, że jest to niewątpliwie stosunek pracy,
b.
w niewłaściwym zastosowaniu art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.8 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w zw. z art. 39 e ust. 1 pkt 6 ww. ustawy poprzez uznanie, iż skarżący jako przewoźnik i pracodawca kierowcy M. B. nie wystawił mu zaświadczenia o zatrudnieniu, w sytuacji gdy w materiale dowodowym brak jest dowodów potwierdzających niniejszą okoliczność, jest jedynie niewątpliwe stwierdzenie, że kierowca nie posiadał przedmiotowego zaświadczenia w chwili dokonywania kontroli, co nie oznacza automatycznie, że zaświadczenie takie nie zostało przez skarżącego wystawione,
c.
w niewłaściwym zastosowaniu art. 87 ust. 1 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.8 załącznika do ww. ustawy poprzez uznanie, iż skarżący jako przewoźnik podlega karze za nieposiadanie przez kierowcę zaświadczenia o zatrudnieniu, w sytuacji gdy przepis art. 87 ust. 1 a ww. ustawy wyraźnie stanowi, że posiadanie zaświadczenia o zatrudnieniu jest obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego, a obowiązkiem osoby zatrudniającej go, jest jedynie wystawienie takiego zaświadczenia,
d.
w niewłaściwym zastosowaniu art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 87 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 31 ust. 1 i 2 zd. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż kierowca nie musi koniecznie posiadać przy sobie zaświadczenia dotyczącego powodu nieposiadania wykresówek, gdyż pracodawca może jeszcze przedłożyć mniejsze zaświadczenie na żądanie organów kontroli. Skarżący w toku postępowania wyjaśniającego wyraźnie wskazał, że w okresie od [...] do [...] marca 2006 r. kierowca nie pracował, mimo to organ kontroli zaniechał wezwania pracodawcy. Skoro kontrola miała miejsce [...] marca 2006 r., a kierowca nie pracował w dniach od [...] do [...] marca 2006 r., więc tym bardziej istniały przesłanki do posłużenia się art. 31 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
3. w oparciu o błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający w szczególności na przyjęciu, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu:
a. że kierowcę M. B. nie łączy ze skarżącym stosunek pracy w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., w sytuacji, gdy przemawiała za tym w sposób oczywisty przedłożona do akt sprawy treść umowy z dnia [...] stycznia 2006 r.,
b. że skarżący nie wyposażył kierowcy M. B. w zaświadczenie o zatrudnieniu, gdy w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających niniejszą okoliczność, niewątpliwie jest jedynie, że kierowca nie posiadał przy sobie takiego zaświadczenia w chwili dokonywania kontroli, co nie oznacza, że nie został w nie zaopatrzony;
4. niekonsekwencję i niespójność w przyjmowaniu podstaw faktycznych w wymierzaniu kar pieniężnych organów inspekcji transportu drogowego obu instancji, gdyż:
a. wymierzając karę na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pl. 1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wysokości 8.000 zł przyjęto, że kierowca M. B. nie jest pracownikiem skarżącego i z tego też powodu, nie można mówić o wykonywaniu transportu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ww. ustawy,
b. wymierzając karę na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pl. 1.8 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wysokości 500 zł przyjęto, że skarżący jako pracodawca M. B. nie wyposażył go w zaświadczenie o zatrudnieniu,
c. wymierzając karę na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pl. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wysokości 500 zł posłużono się art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, czyli przyjęto, że kierowca M. B. jest pracownikiem skarżącego, gdyż ustawa ta zgodnie z jej art. 1 ma zastosowanie jedynie do czasu pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy.
Jednocześnie wnosił o:
- przeprowadzenie dowodu z akt postępowania zawisłego przed Sądem Rejonowym w N. [...] Wydział Pracy, sygn. akt [...] wszczętego przez M. B. przeciwko skarżącemu o ustalenie istnienia stosunku pracy na okoliczność, że skarżącego łączy i łączył w chwili dokonywania kontroli z kierowcą M. B. stosunek pracy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi nie odnosząc się do podniesionych argumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, organ odwoławczy ma rację co do ustalenia, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2003 r. o transporcie drogowym podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której w dacie kontroli skarżący nie posiadał. Legitymował się zaświadczeniem o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, ale kierowca był zatrudniony przez niego na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia.
Jak wynika z akt sprawy oraz treści skargi strona skarżąca nie kwestionowała stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli, lecz czyniła zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 3 i pkt 4 ustawy o transporcie drogowym twierdząc, że przewóz wykonywany w trakcie kontroli spełniał wszelkie warunki przewozu na potrzeby własne, łącznie z warunkiem prowadzenia pojazdu przez pracownika, a w związku z tym, że strona skarżąca nie musiała posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Nie ulega wątpliwości, że złożona w toku postępowania administracyjnego umowa zlecenia nie mogła stanowić o pracowniczym stosunku pracy i Sąd podziela wywody organu w tym zakresie powołujące się na utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa. Nie mniej jednak w toku postępowania przed tutejszym Sądem został złożony prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy w N. z dnia [...] listopada 2006 r. wydany w sprawie [...], który de facto zmienił ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, bowiem Sąd ten ustalił, że od dnia [...] stycznia 2006 r. M. B. pozostaje w stosunku pracy z J. M. jako pracodawcą.
Okoliczność ta stanowi zatem przesłankę wznowieniową na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Z powyższego względu, w części zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja o nałożeniu kary 8000 zł za brak licencji w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Po drugie, w toku postępowania administracyjnego strona złożyła zaświadczenie wymagane na podstawie art. 39 e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Z daty tego dokumentu wynika, że przedsiębiorca wystawił je kierowcy przed kontrolą, tj. w dniu [...] lutego 2006 r. W toku postępowania wyjaśniał, że kierowca zapomniał go zabrać ze sobą i dokument ten złożył. Organ okoliczności tej nie uwzględnił, jak i nie ocenił tego dowodu.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (vide: 9 kwietnia 2001 r. wyrok NSA w Warszawie, V SA 1611/00, LEX nr 80635).
Działanie takie narusza nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., ale także inne przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wymagające od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i na podstawie jego całokształtu dokonania należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.
Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie nałożenia kary 500 zł na podstawie wskazanej w decyzji normy prawa materialnego - art. 39 e ust. 1 pkt 6 w związku z art. 87 ust. 1 a i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym i uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w części nałożonej kary 500 zł.
Podkreślić należy, za utrwalonym poglądem doktryny, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 3, warszawa 2000, s. 56).
Zgodnie zatem z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję także w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rezultacie, podzielając argumenty skargi w zakresie tych dwóch zarzutów (dotyczących pierwszego i drugiego z uchybień objętych decyzją I instancji), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnił skargę w części, tj. co do nałożenia kary 8000 zł i 500 zł (łącznie 8 500 zł), jednocześnie w tym zakresie stwierdzając jej niewykonywanie na podstawie art. 152 cyt. ustawy.
Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego w pozostałym zakresie, co do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.7 załącznika art. 92 ust. oraz art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8, ust. 4 ustawy w zw. z lp.11.2 ust. 3 załącznika do ww. ustawy w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 zd. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Przepis art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, co oznacza, że znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego przez ustawę skutku niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy.
Obowiązująca zarówno w dacie kontroli jak i wydania obu decyzji treść art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli miedzy innymi zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców stanowi, że kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Z ust. 2 zdanie 1 jednoznacznie wynika, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego.
W ocenie Sądu, sytuacja na która wskazuje art. 31 ust. 2 zdanie 2 dotyczy wyłącznie przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego. Wówczas to pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Sytuacja mająca miejsce w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego to sytuacja nieprowadzenia pojazdu, o której pracodawca dowiaduje się już w trakcie realizacji danego zadania przewozowego. Innymi słowy, o tej przerwie w czasie pracy pracodawca nie wie przed wyjazdem kierowcy.
Inna interpretacja tej normy pozwalałaby nie tylko kierowcom, ale i wykonującym transport drogowym przewoźnikom na nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców i umożliwiałoby, po fakcie ich naruszenia, na każdorazowe usprawiedliwianie przez przedsiębiorcę braku wymaganej dokumentacji w trakcie każdej kontroli drogowej. Jak wynika z obowiązujących uregulowań w tym zakresie celem ustawodawcy jest rygorystyczny wymóg przestrzegania czasu pracy kierowców i egzekwowanie tego obowiązku nie tylko od przedsiębiorców wykonujących transport drogowy i przewóz na potrzeby własne, ale i od kierowców. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.05.180.1497, której przepisy art. 1 pkt 29, pkt 30, pkt 31 i pkt 33, weszły w życie 21 grudnia 2005 r.) wprowadziła w art. 29 m.in. przepis art. 92a ust. 1 pkt 3 stanowiący na wypadek, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia zasad użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) także wszczęcie postępowania wobec kierowcy w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Jednocześnie zastrzegła w ust. 3, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy.
Skoro z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynikało, że w czasie kontroli przestrzegania czasu pracy kierowcy, nie okazał on ani wykresówki ani dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu za wskazane dni [...] marca oraz [...] marca 2006 r., to znalazła zastosowanie dyspozycja określona w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.7 załącznika do ww. ustawy stanowiąca o odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego w zakresie tego, że w dniu 1 maja 2006 r. na mocy art. 29 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) wszedł w życie art. 26 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Przepis ten wprowadził zmiany w rozporządzeniu (EWG) 3821/85, nadając nowe - przytoczone w podstawach prawnych niniejszej decyzji - brzmienie m.in. jego art. 15 ust. 7.
Innymi słowy, w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zatem zmiana przepisów, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując zatem niniejszą sprawę organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) 3821/85 w wersji aktualnie obowiązującej, ponieważ nałożył on na stronę zupełnie nowy, nieistniejący w chwili kontroli, obowiązek. Z tego względu organ odwoławczy obowiązany był do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) 3821/85 w wersji obowiązującej w chwili kontroli. Stanowiła ona, że "na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem". Sąd podzielił argumentację zawartą w cytowanych przez organ poglądach doktryny i judykatury co do tego, że organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji, które decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Organ odwoławczy ocenił zatem sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej.
Chybione są zatem argumenty strony, że z kontrolowanych wykresówek wynika, że kierowca w dniach od [...] do [...] marca nie pracował i samochód był na postoju, bowiem okoliczność ta, wobec braku wykresówek, powinna wynikać z zaświadczenia okazanego w czasie kontroli drogowej.
Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, iż przedsiębiorca naruszył obowiązek wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty stwierdzając, że kierowca pojazdu samochodowego obowiązany był mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Podczas kontroli kierowca ma obowiązek udokumentować swój czas pracy w bieżącym tygodniu oraz w ostatnim dniu poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Udokumentowanie odbywa się m.in. poprzez okazanie wykresówek, przy czym przedsiębiorca może udokumentować czas pracy kierowcy poprzez wystawienie zaświadczenia wskazującego przyczyny braku wykresówek w sytuacji korzystania z urlopu, czy powierzenia innej pracy.
Odnosząc się do nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego wobec ustalenia w czasie kontroli, iż oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, organ prawidłowo wskazał podstawę materialnoprawną odpowiedzialności w powołanym w decyzji art. 15 ust. 3 tiret pierwszy - Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 stanowiącym, że kierowcy zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu. Kontrola wykresówek ujawniła nieprawidłowy czas tachografu przesunięty o 12 godzin. Na wykresówce widniała jako godzina zatrzymania do kontroli 23:10, w sytuacji, gdy de facto była to 11:10. Ustalenia te dokonane zostały w protokole kontroli podpisanym przez kierowcę bez zastrzeżeń. Zatem organ prawidłowo i zgodnie z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i lp. 11.2 ust. 3 załącznika do ww. ustawy obciążył przedsiębiorcę karą 100 zł za naruszenie polegające na niezgodności oznaczenia czasowego na wykresówce z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu.
Mając na uwadze powyższe, w omawianym wyżej zakresie, co do dwóch kar pieniężnych 500 zł i 100 zł, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a
Koszty postępowania zasądzone zostały w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. mając na uwadze, że uchylenie decyzji nastąpiło w zakresie znacznej części nałożonych kar, tj. 8 500 zł.