VI SA/WA 2097/24

VI SA/Wa 2097/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Sałek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Asesor WSA Iwona Kozłowska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant st. sek. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji członka zarządu banku oddala skargę
Uzasadnienie
P. S. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także jako "KNF", "Komisja" lub "Organ") z dnia [...] marca 2024 r. numer [...], wydaną na podstawie art. 22d ust. 1 w zw. z art. 22aa ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1646, ze zm., dalej też jako "Prawo bankowe" lub "u.p.b.") w związku z art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej także w skrócie jako "k.p.a."), odwołującą Skarżącego z funkcji członka zarządu [...] Banku Spółdzielczego (dalej też w skrócie jako "[...]BS", "Bank" lub "Uczestnik").
Komisja w pierwszej kolejności podkreśliła, że w myśl art. 20a ust. 1 ustawy Prawo bankowe do banku spółdzielczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 22-22b i art. 22d ustawy Prawo bankowe. Zgodnie z kolei z art. 22d ust. 1 ustawy Prawo bankowe, w przypadku, gdy członek rady nadzorczej banku lub zarządu banku nie spełnia wymogów określonych w art. 22aa ustawy Prawo bankowe, KNF może w drodze decyzji odwołać członka rady nadzorczej lub zarządu danego podmiotu. W myśl zaś art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe, członek zarządu banku powinien mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez niego funkcji i powierzonych mu obowiązków oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków. Rękojmia odnosi się w szczególności do reputacji, uczciwości i rzetelności danej osoby oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny. I, zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego, w odniesieniu do Skarżącego nie dochodzi do spełnienia dwóch przesłanek z art. 22aa ustawy - Prawo bankowe. W ocenie tegoż organu, w przypadku Skarżącego zachodzi zarówno brak spełnienia przesłanki rękojmiowej, z uwagi na sposób wywiązywania się z obowiązków członka Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego, jak i brak doświadczenia odpowiednego do pełnienia obowiązków członka Zarządu Banku, z uwagi na przebieg doświadczenia zawodowego i brak wymaganego stażu pracy na stanowiskach kierowniczych związanych z sektorem finansowym.
KNF podkreśliła, że z przedłożonych przez Radę Nadzorczą Banku (dalej także w skrócie jako "RN") formularzy oceny odpowiedniości Skarżącego wynika, iż posiada on wykształcenie wyższe - w 1991 r. ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. W roku 2017 ukończył studia podyplomowe z zakresu bankowości na Uniwersytecie Ekonomicznym w [...] a w roku 2022 r. studia podyplomowe z zakresu zarządzania ryzykiem w instytucjach finansowych w Szkole Głównej Handlowej w [...]. Z kolei udokumentowane w aktach sprawy doświadczenie zawodowe Skarżącego obejmuje następujące stanowiska w samym [...] Banku Spółdzielczym:
- od 14 listopada 2023 r. - p.o. Prezesa Zarządu,
- od maja 2020 r. do listopada 2023 r. - Przewodniczący Rady Nadzorczej,
- od czerwca 2020 r. do listopada 2023 r. - Przewodniczący Komitetu Audytu,
- od maja 2019 r. do czerwca 2020 r. - Wiceprzewodniczący Komitetu Audytu,
- od czerwca 2016 r. do maja 2020 r. - Sekretarz Rady Nadzorczej.
Ponadto poza strukturami Banku, Skarżący zajmował poniżej wymienione stanowiska w następujących podmiotach: [...] Stowarzyszenie Rozwoju Regionu z siedzibą w P.: od 06.2001 r. do chwili obecnej - Prezes Zarządu, Skarbnik, [...]: od 03.2001 r. do chwili obecnej - jednoosobowa działalność gospodarcza, Wydawnictwo [...] z siedzibą w K.: od 03.2000 r. do 09.2009 r. - Redaktor, Szef działu produkcji, współwłaściciel, Urząd Miasta [...]: od 02.1998 r. do 05.2001 r. - radca prawny, Urząd Gminy Z.: od 01.1996 r. do 03.1998 r. - radca prawny, Urząd Miasta B.: od 12.1992 r. do 12.1995 r. - p.o. radcy prawnego, Specjalista ds. przekształceń własnościowych, Przedsiębiorstwo [...] Sp. j. z siedzibą w K.: od 06.1992 r. do 11.1992 r. - p.o. radcy prawnego, Sąd Rejonowy w B.: od 12.1991 r. do 11.1992 r. - Radca Kolegium ds. Wykroczeń, [...] w B.: od 09.1991 r. do 12.1991 r. - Inspektor ds. organizacji i zarządzania, [...] S.A. z siedzibą w K.: od 01.2019 r. do 03.2022 r. - Wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej, [...] sp. z o.o. z siedzibą w T.: od 05.2004 r. do 05.2010 r. - Członek Rady Nadzorczej.
Oceniając doświadczenie zawodowe Skarżącego Komisja podkreśliła, iż jego ponad trzydziestoletnia praktyka zawodowa obejmuje doświadczenie w podmiotach gospodarczych spoza sektora finansowego oraz czteromiesięczne doświadczenie w podmiocie sektora finansowego (sektor bankowy), co ma związek z powołaniem go na członka Zarządu [...] Banku Spółdzielczego z dniem 14 listopada 2023 roku, z jednoczesnym powierzeniem obowiązków Prezesa Zarządu Banku. Organ zaznaczył przy tym, że Skarżący istotnie jest związany z [...] Bankiem Spółdzielczym od czerwca 2016 r. w związku z pełnieniem od tej daty nieprzerwanie aż do listopada 2023 r. funkcji członka Rady Nadzorczej Banku i to ta okoliczność jest przywoływana przez Radę Nadzorczą Banku, jako świadcząca o spełnianiu przez Skarżącego wymogów ustawowych z art. 22aa ust 1 ustawy Prawo bankowe, w związku z powołaniem go w skład Zarządu Banku. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z dokumentacji przesłanej przez Radę Nadzorczą Banku wynika wprost, iż stawia ona znak równości między funkcją pełnioną przez Skarżącego w organie statutowym nadzorującym Bank a stażem pracy na stanowiskach kierowniczych związanych z zarządzaniem Bankiem, uznając zatem okres pełnienia funkcji członka RN Banku za doświadczenie zawodowe kandydata. Natomiast w ocenie KNF, interpretacja wymogów ustawowych przyjęta przez RN Banku obarczona jest błędem, albowiem pomija istotne różnice jakie zachodzą między funkcją członka rady nadzorczej w banku a stanowiskami, którym można przypisać przymiot kierowniczych w instytucjach finansowych.
Organ zwrócił uwagę, że rolą rady nadzorczej w banku spółdzielczym jest sprawowanie kontroli i nadzoru nad jego działalnością, przy czym nie ma ona uprawnień zarządczych. Te są bowiem przypisane wyłącznie zarządowi banku w ramach rozdziału funkcji między organami statutowymi. Tym samym kompetencje Skarżącego, jako członka Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego w okresie 2016-2023 nie obejmowały kierowania pracownikami (uprawnienia do oddziaływania na pracowników) połączonego z bezpośrednim wpływem na decyzje podejmowane w imieniu Banku w niektórych lub wszystkich obszarach działalności bankowej, z którymi to decyzjami związany byłby nakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania) podległych pracowników, jak również odpowiedzialności za skutki tych decyzji dla poszczególnych obszarów działalności Banku. Organ podkreślił, że Skarżący, pełniąc funkcję w organie nadzorującym Bank nigdy nie podejmował decyzji w procesach zarządczych Banku obejmujących zarówno kierowanie bieżącą działalnością przedsiębiorstwa bankowego, jak i planowanie tej działalności oraz identyfikację, pomiar, monitorowanie ryzyka występujących w działalności Banku. W konsekwencji dotychczasowy profil kompetencyjny Skarżącego, związany z siedmioletnim okresem pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej Banku nie jest, w ocenie KNF, tożsamy (właściwy) dla profilu kompetencyjnego odpowiadającemu powierzonemu mu stanowisku członka Zarządu Banku. Sprawując mandat członka Rady Nadzorczej Banku w okresie 2016 - 2023, Skarżący nie mógł bowiem, zdaniem KNF, wykonywać obowiązków zastrzeżonych dla stanowisk kierowniczych, którym przypisane są kompetencje zarządcze, będących formalnym przejawem doświadczenia zawodowego w obszarze zarządzania Bankiem. Odnosząc się z kolei do pozostałego przebiegu pracy zawodowej Skarżącego, Komisja stwierdziła, iż z punktu widzenia oceny ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 22 aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe, żadna z pełnionych funkcji, jak również żadne z zajmowanych stanowisk nie stanowią potwierdzenia legitymowania się przez niego doświadczeniem związanym z zarządzaniem przedsiębiorstwem bankowym. Organ uznał tym samym, że Skarżący, w ramach aktywności zawodowej nie nabył adekwatnego (odpowiedniego) doświadczenia zawodowego niezbędnego do samodzielnego kierowania przedsiębiorstwem bankowym, albowiem jego zasób wiedzy i umiejętności zdobytych na podstawie własnych obserwacji i przeżyć związanych z praktykowaniem na dotychczasowych stanowiskach, jest niewystarczający do kierowania bankiem, gdyż nie obejmuje kluczowych aspektów działalności przedsiębiorstwa bankowego.
Tym samym, w ocenie KNF, w przypadku Skarżącego, brak jest podstaw do uznania, iż spełniona została przesłanka odpowiedniości doświadczenia zawodowego, która - zgodnie z art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe - warunkuje możliwość powołania na członka Zarządu Banku. Tym samym KNF stwierdziła, że w odniesieniu do Skarżącego, powołanego z dniem 14 listopada 2023 r. w skład Zarządu Banku (z jednoczesnym powierzeniem mu obowiązków Prezesa Zarządu) zachodzi określona w art. 22d ust. 1 ustawy Prawo bankowe przesłanka do odwołaniu go ze składu Zarządu Banku.
Ponadto, w ocenie Komisji, w odniesieniu do Skarżącego, zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, obrazujący jakość sprawowanego przez niego mandatu członka Rady Nadzorczej, wskazuje na brak rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Dokonując charakterystyki [...] Banku Spółdzielczego, Komisja zwróciła uwagę, że jest on bankiem niezrzeszonym (samodzielnym) i działającym poza systemem ochrony Bank (posiada on bowiem fundusze własne na poziomie umożliwiającym samodzielną działalność a więc powyżej 5 milionów euro). Bank ten działa na obszarze całego kraju a swą działalność prowadzi poprzez Centralę, 27 oddziałów, 36 filii i 2 punkty obsługi klienta, przy czym na dzień 30 września 2023 r. zatrudnia 596 osób. Komisja podkreśliła, że suma bilansowa Banku na datę 30 września 2023 r. wyniosła 4 436 301 tys. zł. W strukturze aktywów portfel kredytowy stanowił 21,71%, instrumenty dłużne i kapitałowe 64,84%, a lokaty międzybankowe 1,18%. Udział portfela kredytowego (bez instrumentów dłużnych) z utratą wartości w portfelu kredytowym wyniósł 31,26% (przy średniej w grupie rówieśniczej w wysokości 10,19%). Udział kredytów straconych w kredytach zagrożonych ukształtował się na poziomie 66,39%. Stopień pokrycia należności zagrożonych odpisami na rezerwy celowe wyniósł 47,70% (przy średniej w grupie rówieśniczej na poziomie 59,94%). Na dzień 30 września 2023 r. fundusze własne Banku wyniosły 247 446 tys. zł, łączny współczynnik kapitałowy ukształtował się na poziomie 21,48%, a współczynnik kapitału Tier 1 wyniósł 21,21%. Bank w analizowanym okresie wypracował zysk netto w wysokości 67 453 tys. zł. Wskaźnik C/l wyniósł 46,74% (przy średniej w grupie rówieśniczej na poziomie 36,99%). W systemie kwartalnej oceny punktowej na podstawie metodologii nadzorczej , według stanu na koniec III kwartału 2023 r., Bank otrzymał przy tym następujące oceny: adekwatność kapitałowa (C): 3,0; jakość aktywów (A): 4,0; wynik finansowy (E): 3,0; płynność (L): 2,5.
KNF podkreśliła, że w procesie Badania i Oceny Nadzorczej (dalej także przywoływanej jako "BION") według stanu na dzień 31 marca 2023 r. poziom ryzyka kredytowego oceniono jako wysoki (nadając mu ocenę 4,0); poziom ryzyka operacyjnego oceniono również jako wysoki (nadając mu ocenę 3,5); poziom ryzyka rynkowego i kapitałowego oceniono jako podwyższone (nadając im ocenę 3,0); a ryzyko płynności oceniono jako umiarkowane (nadając mu ocenę 2,5). Natomiast jakość zarządzania Bankiem i ryzykiem operacyjnym oceniono jako niedostateczne (nadając im ocenę 4,0); ryzykiem kredytowym i rynkowym również oceniono jako niedostateczne (nadając im ocenę 3,5); ryzykiem płynności i kapitałowym oceniono jako budzące zastrzeżenia (nadając im ocenę 3,0). W wyniku tego procesu Bank uzyskał ocenę końcową BION na poziomie 3,60, co oznacza bardzo niekorzystną ogólną sytuację Banku. Organ podkreślił przy tym, że wymóg przeprowadzania, co najmniej raz w roku, procesu BION wynika wprost z art. 133a ust. 1 ustawy Prawo bankowe.
Celem procesu BION jest identyfikacja wielkości i charakteru ryzyka, na jakie jest narażony bank, ocena jakości procesu zarządzania ryzykiem, ocena poziomu kapitału pokrywającego ryzyko wynikające z działalności banku oraz zarządzania bankiem, w tym zgodności działalności banku z przepisami prawa i regulacjami ostrożnościowymi. Zdaniem KNF analiza porównawcza ocen BION z ostatnich 3 lat, czyli obejmujących okres pełnienia przez Skarżącego mandatu członka Rady Nadzorczej w randze Przewodniczącego RN wskazuje na pogorszenie ocen cząstkowych w obszarze jakości zarządzania ryzykiem kredytowym oraz zarządzania Bankiem i w efekcie obniżenie oceny końcowej BION i utrzymywanie się jej na poziomie oznaczającym bardzo niekorzystną ogólną sytuację Banku. Na tę negatywną ocenę składają się w szczególności:
- sześciokrotne otrzymanie przez Bank w okresie od czerwca 2020 r. do października 2023 r. upomnień, w tym aż trzykrotnie za prowadzenie działalności bankowej w sposób mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych;
- utrzymywanie się od 2020 r. niskiej oceny BION, na poziomie oznaczającym bardzo niekorzystną ogólną sytuację Banku;
- okoliczności wskazujące na niedopełnienie obowiązków związanych z nadzorem sprawowanym przez RN nad działalnością oraz Zarządem Banku, w tym naruszenia przepisów prawa, zasad ładu korporacyjnego i obowiązujących regulacji w tym zakresie, a także pociągające za sobą konieczność podejmowania działań nadzorczych przez KNF z uwagi na zaniechania Rady Nadzorczej, z udziałem Skarżącego, powodujące ryzyko zakłócenia stabilnego i ostrożnego funkcjonowania Banku;
- utrzymywanie się i powtarzalność systemowych nieprawidłowości w funkcjonowaniu Banku, w szczególności w obszarze zarządzania ryzykiem.
Komisja, odnosząc się do siedmioletniego, nieprzerwanego okresu sprawowania przez Skarżącego mandatu członka Rady Nadzorczej Banku, podkreśliła, iż sam kolegialny tryb podejmowania decyzji przez radę nie jest bynajmniej równoznaczny ze zwolnieniem z odpowiedzialności poszczególnych jej członków. Każdy z nich jest bowiem odpowiedzialny w takim zakresie, w jakim uczestniczył w podjęciu decyzji w ramach sprawowanego nadzoru i kontroli nad działalnością Banku.
W zakresie, w jakim Rada Nadzorcza działa kolegialnie, podejmuje uchwały, które są wspólną, świadomą decyzją poszczególnych członków tego organu, wyrażającą się w akcie głosowania nad daną uchwałą. Jak stanowi art. 22aa ust. 7 ustawy Prawo bankowe, członkowie rady nadzorczej banku obowiązani są pełnić swoją funkcję w sposób uczciwy i rzetelny, kierując się niezależnością osądu, aby zapewnić skuteczną ocenę i weryfikację podejmowania i wykonania decyzji związanych z zarządzaniem bankiem. KNF zwróciła przy tym uwagę na istotną, jej zdaniem, kwestię niezależności osądu przy sprawowaniu mandatu członka rady nadzorczej. Jest to jeden z wymogów, który powinni spełniać członkowie rady nadzorczej banku, konieczny dla zapewnienia należytego wykonywania funkcji, określony w wytycznych Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (dalej też jako "EBA"). Organ zaznaczył, że dla oceny kwalifikacji kandydata na stanowisko członka zarządu banku istotne znaczenie mają właśnie Wytyczne EBA oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych ("ESMA") w sprawie oceny odpowiedniości członków organu zarządzającego i osób pełniących najważniejsze funkcje (dalej też jako "Wytyczne EBA ds. oceny odpowiedniości"). Organ wyjaśnił przy tym, że aktualnie obowiązujący dokument pochodzi z dnia 2 lipca 2021 r. i wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2021 r. a obowiązująca w okresie wcześniejszym wersja Wytycznych EBA pochodziła z dnia 21 marca 2018 r. i co do zasady, jeżeli chodzi o najważniejsze i istotne dla niniejszego postępowania postanowienia, była zbieżna z aktualnie obowiązującym dokumentem. Organ wskazał, że w świetle wspomnianych wytycznych niezależność osądu jest warunkiem niezbędnym przy sprawowaniu mandatu członka rady nadzorczej, którego istotą jest umiejętność konstruktywnego kwestionowania i krytycznego oceniania propozycji oraz informacji dostarczanych przez członków zarządu banku a kolegialność działania rady nadzorczej nie może powodować odstąpienia od kierowania się niezależnością osądu przez danego członka. Niezależność osądu jest wzorcem zachowania przejawiającym się w szczególności podczas dyskusji oraz podejmowania decyzji w ramach organu nadzorującego. W zakresie oceny tego kryterium wymaga się uwzględnienia cech i umiejętności behawioralnych osób podlegających ocenie, przejawiających się w ich zachowaniu, takich jak: odwaga; przekonanie i siła, aby w sposób skuteczny oceniać i kwestionować decyzje proponowane przez innych członków organu; zdolność zadawania właściwych pytań członkom zarządu w ramach nadzoru i kontroli; zdolność do przeciwstawienia się "grupowemu myśleniu".
Tymczasem Skarżący, pełniąc w latach 2016 - 2023 funkcję członka Rady Nadzorczej, w tym cały czas będąc w Prezydium Rady Nadzorczej (początkowo od czerwca 2016 r. jako Sekretarz RN a od maja 2020 r. jako jej Przewodniczący), a także będąc członkiem Komitetu Audytu wyłonionego z RN (od maja 2019 r. jako Wiceprzewodniczący, a od czerwca 2020 r. jako Przewodniczący), był współodpowiedzialny za wywiązywanie się z obowiązków przez ten organ statutowy. Organ zauważył, iż w przypadku członków rady nadzorczej banku, w przeciwieństwie do członków zarządu banku, wymogi ustawowe nie przewidują wewnętrznego podziału kompetencji obowiązującego w danym banku. Konsekwencją tej konstrukcji jest jednakowa odpowiedzialność każdego z członków rady nadzorczej banku za wykonywanie obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Powyższe daje podstawę do oceny Skarżącego jako członka Rady Nadzorczej KBS z powołaniem na powszechnie obowiązujące przepisy na potrzeby oceny rękojmi należytego wykonywania przez niego obowiązków. W konsekwencji utrzymywanie się istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu Banku, co znajduje odzwierciedlenie w opisanych wcześniej ocenach BION, wskazuje, zdaniem Komisji, na istnienie okoliczności mających wpływ na negatywną ocenę odpowiedniości Skarżącego sprawującego od 2016 r. mandat członka Rady Nadzorczej Banku z perspektywy przesłanki rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków, a tym samym niespełniania wymogów określonych w art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Zdaniem KNF, wypełniając swój mandat, Skarżący dopuścił się zarówno nieprzestrzegania przepisów prawa regulujących działalność banków, jak i zaniechań w zakresie zadań, za które ponosił odpowiedzialność, jako członek kolegialnego organu. W rezultacie Skarżący przyczynił się do biernego tolerowania wadliwych rozwiązań funkcjonujących w systemie zarządzania Banku, których ujawnienie następowało zawsze dopiero w toku inspekcji KNF, zamiast w toku sprawowania przez niego mandatu członka Rady Nadzorczej. KNF uznała, że Skarżący nie podjął skutecznych działań doprowadzających do usunięcia nieprawidłowości, przyczyniając się tym samym do ich utrwalenia, co znajduje odzwierciedlenie w ocenach nadzorczych potwierdzających utrzymywanie się bardzo niekorzystnej ogólnej sytuacji Banku. Jednocześnie brak wiedzy, umiejętności i doświadczenia odpowiednich do sprawowania mandatu członka Zarządu Banku, także uniemożliwia powierzenie Skarżącemu nowej roli we władzach statutowych Banku.
Organ zaznaczył przy tym, że brak rękojmi - w przeciwieństwie do wiedzy, umiejętności i doświadczenia - jest przesłanką, której braku nie da się sanować poprzez upływ czasu i nabywanie doświadczenia w instytucjach sektora finansowego. Tym samym stwierdzony przez Komisję brak rękojmi Skarżącego, powoduje, zdaniem tegoż organu, trwałą niezdolność Skarżącego do objęcia mandatu zarówno w organie zarządzającym, jak i nadzorującym Bank. W ocenie KNF akceptowanie dalszego sprawowania mandatu w organie Banku przez Skarżącego, tym razem jako członka Zarządu Banku, wiązałoby się z wyeksponowaniem Banku na ryzyko niewłaściwych decyzji zarządczych narażających bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, co jest sytuacją niedopuszczalną z punktu widzenia ustawowych zadań nadzorczych powierzonych KNF. Reasumując Komisja uznała, że Skarżący nie posiada wiedzy, umiejętności i doświadczenia, odpowiednich do pełnienia funkcji członka w Zarządzie Banku, a także nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków członka Zarządu Banku, wobec czego nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe a tym samym w odniesieniu do niego zachodzi statuowana w art. 22d ust. 1 ustawy Prawo bankowe przesłanka odwołania Skarżącego ze składu Zarządu Banku.
Skarżący w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2024 roku zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 22d ust. 1 w zw. z art. 22aa ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy . Prawo bankowe, przez błąd w subsumpcji, wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wspomniane przepisy nie miały zastosowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 11 ust. 1 i ust. 5 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 135, dalej także jako "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym" lub "unrf") oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 22d ust. 1 w zw. z art. 22aa ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 Prawo bankowe, przez wadliwe zastosowanie, w sytuacji gdy powyższe przepisy nie miały zastosowania;
b) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez naruszenie zasady obiektywizmu, nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego;
c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego, przez:
- przyjęcie, że Skarżący, jako członek Zarządu KBS, nie posiada wiedzy, umiejętności i doświadczenia, odpowiedniego do pełnionych przez niego funkcji i powierzonych mu obowiązków oraz nie daje rękojmi należytego wykonywania tych obowiązków; brak uwzględnienia działań podjętych przez Skarżącego i uwzględnienia aktualnej sytuacji Banku,
- pominięcie przy ocenie należytej rękojmi Skarżącego doświadczenia, reputacji, wykształcenia, braku karalności;
- przyjęcie, że dotychczasowy sposób wykonywania przez Skarżącego obowiązków członka Rady Nadzorczej Banku, w tym Przewodniczącego Rady Nadzorczej oraz Przewodniczącego Komitetu Audytu, stanowi dowód, że nie daje on należytej rękojmi wykonywania obowiązków członka Zarządu Banku;
- przyjęcie, że za wskazane przez KNF nieprawidłowości poprzedniego Zarządu KBS odpowiada ówczesna Rada Nadzorcza KBS, w tym Skarżący, jako jej członek, w tym jej Przewodniczący,
- pominięcie faktu stałej poprawy sytuacji Banku oraz sytuacji finansowej Banku na przestrzeni wskazanego przez KNF okresu lat 2018-2023,
- pominięcie wkładu, jaki włożył Skarżący, jako członek Rady Nadzorczej Banku, w tym jej Przewodniczący, oraz Członek Zarządu Banku, w tym p.o. Prezesa Zarządu, w poprawę ogólnej sytuacji Banku, sytuacji finansowej Banku, poprawy i usprawnienia działania Rady Nadzorczej oraz poprawy i usprawnienia działania Zarządu Banku;
- pominięcie działań podjętych przez Skarżącego, jako członka Rady Nadzorczej Banku, w tym jej Przewodniczącego, oraz Członka Zarządu Banku, w tym p.o. Prezesa Zarządu, skierowanych na ochronę interesów Banku przed organami ścigania, w tym złożonego zawiadomienia do organów ścigania;
- pominięcie doświadczenia Skarżącego w pełnieniu funkcji kierowniczych poza Bankiem;
d) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
e) art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
f) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodów w sprawie w postaci:
- dokumentów finansowych, w tym z wykonania planu finansowego za I kwartał 2023 roku,
- sprawozdań finansowych za lata 2018 - 2023,
- sprawozdań Zarządu z działalności [...] Banku Spółdzielczego za lata 2021, 2022 i 2023,
- zestawienia ekspozycji kredytowych z roku 2018, 2019, 2020, 2021 i 2023 oraz aktualnego wykazu ekspozycji kredytowych znajdujących się w windykacji, celem wykazania jakie Organ identyfikował zagrożenia w ekspozycjach kredytowych oraz że Rada Nadzorcza miała prawo uważać posiłkując się protokołem KNF, że w zdecydowanej większości wszystko jest w porządku,
- pisma do M. M. z dnia 10 listopada 2021 roku,
- pism procesowych Banku z dnia 15 listopada 2023 roku w postępowaniach o odwołanie członków Rady Nadzorczej Banku prowadzonych pod sygnaturami: [...] oraz [...],
- odpowiedzi Skarżącego na pytania KNF z czerwca 2022 roku a także z całej korespondencji Skarżącego wysłanej do KNF w dniu 17 sierpnia 2022 roku,
- akt postępowania KNF znak sprawy: [...],
- akt postępowania KNF znak sprawy: [...];
- oceny BION za lata 2016 - 2023, celem oceny bezstronności Organu i oceny działalności Rady Nadzorczej szczególnie w okresie 2016-2020,
- protokołów poinspekcyjnych Komisji Nadzoru Finansowego z 2016, 2020 roku, 2021, i 2023 roku, zawierającego m.in. zestawienia ekspozycji kredytowych i stwierdzonych nieprawidłowości, w celu ustalenia jak sam UKNF identyfikował w różnych okresach czasu określone nieprawidłowości,
- uzasadnienia o umorzeniu sprawy Prokuratury Okręgowej w K., sygn. akt [...],
- akt sprawy sądowej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. [...] w K. Wydziała II Karny, sygn. akt [...] potwierdzającej zasadność umorzenia,
- uzasadnienia orzeczenia Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...];
- opisu sytuacji finansowej [...] Banku Spółdzielczego w latach 2018 – 2024 (sporządzonego przez Biuro Finansów);
- akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Miejską w K. - sygn. akt [...] nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową dla K.,
- akt sprawy Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2023 r. sygn.. akt [...];
3. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.:
- stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji zaistnienia ustawowej przesłanki wyłączenia wszystkich członków KNF, a w szczególności pozostawienia bez rozpoznania, a wręcz przemilczenie, wniosku o przekazanie sprawy Prezesowi Rady Ministrów wraz z wnioskiem o wyznaczenie do załatwienia niniejszej sprawy innego organu administracji publicznej w związku z zaistnieniem przesłanki niemożności załatwienia sprawy o której mowa w przepisie art. 11 ust. 9 unrf, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 9 w zw. z ust. 5 unrf w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.;
- braku zapewnienia udziału prokuratora w toczącym się postępowaniu zgodnie z wnioskiem strony, analogicznie jak miało to miejsce w postępowaniu o odwołanie Skarżącego z funkcji członka Rady Nadzorczej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2. wstrzymanie jej wykonania w całości przez Organ, który ją wydał a w przypadku odmowy organu, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez Sąd,
3. zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego lub [...] Banku Spółdzielczego do przedłożenia następujących dokumentów:
- wszystkich pism kierowanych przez Bank do KNF z dnia 17 kwietnia 2024 roku i późniejszych zawierających wyjaśnienie aktualnej sytuacji Banku,
- dokumentów finansowych, w tym z wykonania planu finansowego za I kwartał 2023 roku,
- sprawozdań finansowych za lata 2018 - 2023,
- sprawozdań Zarządu z działalności [...] Banku Spółdzielczego za lata 2021, 2022 i 2023,
- zestawienia ekspozycji kredytowych z roku 2018, 2019, 2020, 2021 i 2023 oraz aktualnego wykazu ekspozycji kredytowych znajdujących się w windykacji, celem wykazania jakie Organ identyfikował zagrożenia w ekspozycjach kredytowych oraz że Rada Nadzorcza miała prawo uważać posiłkując się protokołem KNF, że w zdecydowanej większości wszystko jest w porządku,
- pism procesowych Banku z dnia 15 listopada 2023 roku w postępowaniach o odwołanie członków Rady Nadzorczej Banku prowadzonych pod sygnaturami: [...] oraz [...],
- odpowiedzi Skarżącego na pytania KNF z czerwca 2022 roku a także całej jego korespondencji wysłanej do KNF w dniu 17 sierpnia 2022 roku,
- akt postępowania KNF o numerze [...] oraz o numerze [...];
4. zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do przedłożenia następujących dokumentów:
- Ocena BION za lata 2016 - 2023, celem oceny bezstronności Urzędu KNF i oceny działalności Rady Nadzorczej szczególnie w okresie 2016-2020,
- protokołów poinspekcyjnych Komisji Nadzoru Finansowego z 2016, 2020 roku, 2021, i 2023 roku, zawierającego m.in. zestawienia ekspozycji kredytowych i stwierdzonych nieprawidłowości, w celu ustalenia jak sam Urząd KNF identyfikował w różnych okresach czasu nieprawidłowości przy tych samych ekspozycjach kredytowych,
- uzasadnienia orzeczenia Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...];
5. zobowiązanie [...] Banku Spółdzielczego do przedłożenia dokumentu "Opis sytuacji finansowej [...] Banku Spółdzielczego w latach 2018 - 2024" sporządzonego przez Biuro Finansów;
6. dołączenie do akt niniejszego postępowania:
- akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Miejską w K. - sygn. akt: [...], nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową dla K.,
- akt sprawy Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...].
Ponadto Skarżący zaskarżył postanowienia, na które nie służyło zażalenie, tj.: postanowienie Przewodniczącego KNF z dnia [...] marca 2024 r., któremu zarzucił naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 i ust. 7 i ust. 8 oraz ust. 9 unrf w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., postanowienie KNF z dnia [...] marca 2024 r., któremu zarzucił naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 i ust. 7 i ust. 8 oraz ust. 9 unrf w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. oraz postanowienie Przewodniczącego KNF z dnia [...] marca 2024 r., któremu zarzucił naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 i ust. 7 i ust. 8 oraz ust. 9 unrf w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, a Skarżący w swych pismach procesowych z dnia 31 października 2024 roku i z dnia 10 lutego 2025 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2024 roku w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 22d ust. 1 w zw. z art. 22aa ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy Prawo bankowe. I tak zgodnie z art. 22d ust. 1 ustawy Prawo bankowe, w przypadku gdy członek rady nadzorczej banku lub zarządu banku nie spełnia wymogów określonych w art. 22aa ustawy Prawo bankowe, KNF może w drodze decyzji odwołać członka rady nadzorczej lub zarządu danego podmiotu. Z kolei w myśl art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe, członek zarządu banku powinien mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez niego funkcji i powierzonych mu obowiązków oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków.
W realiach niniejszej sprawy Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że Skarżący nie spełnia statuowanych w art. 22aa ustawy Prawo bankowe wymogów i to zarówno odnośnie doświadczenia, odpowiedniego dla sprawowania funkcji członka zarządu banku i powierzonych mu w związku z tym obowiązków, jak również co do rękojmi należytego wykonywania tych obowiązków. KNF rozpoznając niniejszą sprawę, oprócz powołanej wyżej regulacji ustawy Prawo bankowe wzięła pod uwagę również Wytyczne EBA (Wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych w sprawie oceny odpowiedniości członków organu zarządzającego i osób pełniących najważniejsze funkcje, EBA/GL/2021/06, z dnia 2 lipca 2021 r.) a także opracowane przez Komisję, z uwzględnieniem wspomnianych wytycznych, postanowienia Rekomendacji Z z października 2020 roku. Kwestia ta jest o tyle istotna, że to właśnie zarówno w tychże Wytycznych EBA do spraw oceny odpowiedniości, jak i zapisach Rekomendacji Z, należy szukać punktów odniesień, co do wzorców oceny Skarżącego, zarówno w obszarze cechującego go doświadczenia, w świetle wymagań stawianych członkowi zarządu banku, jak i rękojmi należytego wykonywania obowiązków z tym stanowiskiem immanentnie związanych. I w kontekście oceny dotychczasowego doświadczenia Skarżącego, poprzez pryzmat wymagań stawianych członkom zarządu banku, Komisja celnie zwróciła uwagę na, przede wszystkim, punkty 63 i 64 wspomnianych wytycznych. I tak zgodnie z punktem 63 przy ocenie poziomu wiedzy, umiejętności i doświadczenia członka organu zarządzającego należy uwzględnić doświadczenie teoretyczne i praktyczne w zakresie: rynków bankowych i rynków finansowych; wymogów prawnych i ram regulacyjnych; planowania strategicznego, rozumienia strategii działalności lub biznesplanu instytucji oraz ich realizacji; zarządzania ryzykiem (identyfikowania, oceniania, monitorowania, kontrolowania i ograniczania głównych rodzajów ryzyka instytucji, w tym ryzyka środowiskowego, ryzyka związanego z zarządzaniem i ryzyka społecznego oraz czynników ryzyka); księgowości i audytu; oceny efektywności zasad obowiązujących w instytucji zapewniających skuteczne zarządzanie, nadzór i kontrolę; interpretacji informacji finansowych instytucji, identyfikacji kluczowych kwestii w oparciu o te. informacje oraz odpowiednich kontroli i środków. Z kolei punkt 64 wskazuje, że członkowie organu zarządzającego pełniący funkcje zarządcze powinni posiadać dostateczne doświadczenie praktyczne i zawodowe zdobyte na stanowisku kierowniczym zajmowanym przez wystarczająco długi okres. Przy ocenie mogą być uwzględniane stanowiska zajmowane przez krótki okres, jednak zajmowanie tylko takich stanowisk nie wystarczy, aby przyjąć, że członek posiada wystarczające doświadczenie. Dokonując oceny doświadczenia praktycznego i zawodowego zdobytego na poprzednich stanowiskach, należy wziąć pod uwagę w szczególności: charakter zajmowanego stanowiska kierowniczego oraz jego poziom w hierarchii; staż; charakter i stopień złożoności działalności, w której zajmowane było stanowisko, w tym jej strukturę organizacyjną; zakres kompetencji, uprawnień w zakresie podejmowania decyzji oraz obowiązków członka; wiedzę techniczną uzyskaną na stanowisku; liczbę podległych pracowników. Zgodnie natomiast z punktem 7.18. Rekomendacji Z ocena nie powinna ograniczać się do uwzględnienia stwierdzonego wykształcenia lub stażu pracy w banku lub innym podmiocie działającym na rynku usług finansowych. Należy przeprowadzić pogłębioną analizę doświadczenia zawodowego osoby ocenianej, mając na względzie m.in. zależność pomiędzy budowaniem kompetencji, a charakterem, skalą oraz stopniem złożoności działalności instytucji, w których osoba oceniana była wcześniej zatrudniona lub pełniła funkcje. Ponadto zgodnie z punktem 7.19. Rekomendacji Z dokonując oceny wiedzy, umiejętności i doświadczenia członka zarządu lub rady nadzorczej, szczególną uwagę należy zwrócić na kompetencje teoretyczne i praktyczne związane z rynkami finansowymi, ramami i szczególnymi wymogami regulacyjnymi dla działalności finansowej, planowaniem strategicznym, w tym zrozumieniem zagadnień związanych ze strategią biznesową lub biznesplanem banku i ich realizacją, zarządzaniem ryzykiem (identyfikacją, pomiarem lub szacowaniem, kontrolą i monitorowaniem oraz raportowaniem o ryzyku) w odniesieniu do głównych rodzajów ryzyka w działalności banku, oceną skuteczności rozwiązań dotyczących organizacji, ładu wewnętrznego w tym systemu zarządzania, kontroli i nadzoru banku, oceną informacji finansowych dotyczących banku, identyfikacją na podstawie tych informacji podstawowych problemów związanych z funkcjonowaniem banku oraz odpowiednich mechanizmów i środków zaradczych.
Analizując w świetle powyższych uregulowań dotychczasowe doświadczenie zawodowe Skarżącego, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z Komisją, że nie odpowiada ono statuowanym w ww. wytycznych EBA, jak i w Rekomendacji Z, wymogom stawianym członkom zarządu banku. Po pierwsze, ewidentnie doświadczenie zawodowe członka zarządu banku musi bowiem odnosić się wprost do sfery zarządczej, związanej z zajmowaniem stanowiska kierowniczego, w ramach którego, w przyznanym zakresie kompetencji, osoba ta uprawniona jest do podejmowania określonych decyzji a także wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Po drugie natomiast doświadczenie w obszarze zarządzania musi dotyczyć wprost działalności właśnie w sektorze bankowym, skoro winno ono obejmować takie dziedziny, jak chociażby identyfikacja, pomiar lub szacowaniem, kontrola i monitorowanie oraz raportowanie o ryzyku w odniesieniu do głównych rodzajów ryzyka w działalności banku. Jest to zatem doświadczenie bardzo specyficzne, z uwagi na charakter i rolę sektora bankowego, diametralnie przy tym odległe od doświadczenia w zarządzaniu przedsiębiorstwami z innych branż handlowych, czy też produkcyjnych, choć oczywiście również tego typu doświadczenie winno być brane pod uwagę przy ocenie kandydatury na członka zarządu banku, ale w żadnej mierze nie może ono zastępować doświadczenia w zarządzaniu instytucjami z sektora bankowego a jedynie stanowić element uzupełniający tejże oceny. Tymczasem z całego doświadczenia zawodowego Skarżącego, doświadczenie istotnie relewantne dla sprawowania funkcji członka zarządu banku, to czteromiesięczne doświadczenie, jako członka Zarządu [...] Banku Spółdzielczego z uwagi na powołanie go na to stanowisko z dniem 14 listopada 2023 r. (z jednoczesnym powierzeniem obowiązków Prezesa Zarządu Banku). Oczywistym jest, że doświadczenie zawodowe na stanowisku kierowniczym w sektorze bankowym, w takim wymiarze czasowym, nie może zostać uznane za spełniające wymagania ujęte w wytycznych EBA, jak i w Rekomendacji Z dla członków zarządu banku, bez względu na przywoływane przez Skarżącego w tym czasie działania, mające na celu uzdrowienie sytuacji w Banku.
Jednocześnie, celną jest konstatacja Komisji, że w kontekście doświadczenia Skarżącego wymaganego dla członka Zarządu [...] Banku Spółdzielczego, irrelewantnym jest fakt pełnienia przez niego w tymże Banku od czerwca 2016 r. do listopada 2023 r. funkcji członka Rady Nadzorczej. Rada Nadzorcza banku nie ma bowiem uprawnień zarządczych. Te przypisane są wyłącznie zarządowi banku w ramach rozdziału funkcji między jego organami statutowymi. Tym samym, wbrew stanowisku Skarżącego, za doświadczenie niezbędne dla objęcia funkcji członka zarządu banku, nie można uznać podnoszonej w skardze pracy Skarżącego od maja 2020 roku jako przewodniczącego Rady Nadzorczej i przewodniczącego Komitetu Audytu. Z uwagi bowiem na specyfikę działania Rady Nadzorczej w obszarze nadzoru i kontroli, działania podejmowane przez jej członków, nie mogą z natury rzeczy świadczyć o nabyciu przez nich, tylko z tego tytułu, doświadczenia niezbędnego dla wykonywania obowiązków przez członków zarządu banku, w rozumieniu punktu 64 wytycznych Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2452/10: "Bezspornie bank, jako podmiot gospodarczy, prowadzi działalność gospodarczą. Działalnością bankową niewątpliwie zarządza, w przypadku banków spółdzielczych, zarząd, który składa się co najmniej z trzech osób (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających). To zarząd banku spółdzielczego kieruje działalnością banku oraz reprezentuje go na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego), co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank. Natomiast statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku. Stosownie do art. 44 Prawa spółdzielczego rada sprawuje kontrolę i nadzór na działalnością spółdzielni. Zatem jest to organ nadzorczy, a nie zarządzający. Ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji kompetencji rady nadzorczej banku spółdzielczego, do których należy uchwalanie planów i programów gospodarczych, nadzorowanie i kontrolowanie działalności banku, dokonywanie okresowych ocen wykonywania przez bank jego zadań gospodarczych, zatwierdzanie struktury organizacyjnej banku, regulaminu pracy zarządu, wybieranie i odwoływanie prezesa, nie można wyprowadzić, że rada nadzorcza banku spółdzielczego zarządza działalnością bankową. Żadna z tych kompetencji nie jest kompetencją stricte zarządczą, gdyż te przyznane zostały wyłącznie zarządowi banku spółdzielczego. Członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie nie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą".
Zatem zasadną jest konstatacja KNF, że Skarżący, pełniąc funkcję w organie nadzorującym Bank, nie podejmował decyzji o charakterze zarządczym. W konsekwencji, w świetle dyspozycji art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe, żadna z pełnionych przez Skarżącego funkcji, jak również żadne z zajmowanych stanowisk, nie stanowią potwierdzenia legitymowania się przez niego doświadczeniem związanym z zarządzaniem przedsiębiorstwem bankowym, ocenianym pod kątem adekwatności dotychczasowego zakresu odpowiedzialności i obszarów działalności, w stosunku do przyszłego zakresu odpowiedzialności i obszarów, w związku z planowaną funkcją w zarządzie banku. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut Skarżącego odnośnie domniemanej sprzeczności w stanowisku Komisji Nadzoru Finansowego, która, jak podnosi Skarżący, z jednej strony zarzuca mu brak doświadczenia, twierdząc, że zdobyte w Radzie Nadzorczej doświadczenie nie jest wystarczające, a z drugiej strony bierze pod uwagę sposób wykonywania obowiązków jako członka Rady Nadzorczej do jego oceny jako członka Zarządu i oceny jego rękojmi. Komisja działalność Skarżącego w Radzie Nadzorczej Banku oceniła bowiem z jednej strony poprzez pryzmat niemożności nabycia z tego tytułu doświadczenia niezbędnego do pełnienia funkcji w zarządzie Banku, a jednocześnie, z drugiej strony, na podstawie analizy tejże właśnie działalności Skarżącego w Radzie Nadzorczej Banku, wywiodła negatywną ocenę, co do odrębnej przesłanki uwzględnianej przy badaniu odpowiedniości członka zarządu banku, w postaci rękojmi należytego wykonywania obowiązków.
Z brzmienia przepisu art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe wynika bowiem, że członek zarządu banku powinien mieć nie tylko wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez niego funkcji i powierzonych mu obowiązków, ale także dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków. Samo pojęcie rękojmi, o której mowa w art. 22aa u.p.b., stanowi przy tym nieostrą przesłankę odwołania członka zarządu banku, mającą ewidentnie charakter klauzuli generalnej, której konkretyzacja należy do kompetencji KNF. Wykładni tej Komisja dokonuje samodzielnie w każdej indywidualnej sprawie, w drodze decyzji administracyjnej, mając w szczególności na względzie ustanowione przez art. 133 ust. 1 ustawy Prawo bankowe cele nadzoru bankowego, to jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz zgodności działalności banków z przepisami ustawy Prawo bankowe, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi oraz statutem banku. W języku polskim słowo "rękojmia" oznacza "poręczenie", "zagwarantowanie czegoś", "gwarancję", "zabezpieczenie i pewność", "zapewnienie o czymś" oraz "przyrzeczenie czegoś" (M. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego, Warszawa 1999, s. 56, t. III). Rękojmia oznacza gwarancję, a więc obiektywny brak niedających się usunąć wątpliwości co do zaistnienia w przyszłości określonego stanu.
Rękojmia odnosi się przy tym w szczególności do reputacji, uczciwości i rzetelności danej osoby oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny. Co istotne, w kontekście wspomnianych Wytycznych Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych w sprawie oceny odpowiedniości członków organu zarządzającego i osób pełniących najważniejsze funkcje, przy ocenie nadzorczej odpowiedniości członka zarządu banku w zakresie dawania rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków, przyjmuje się, że rękojmia oznacza gwarancję, zapewnienie o czymś, a więc obiektywny brak niedających się usunąć wątpliwości co do zaistnienia w przyszłości określonego stanu.
Badanie rękojmi członka zarządu banku wymusza ocenę, czy jest to osoba, której dotychczasowa działalność, z punktu widzenia należytego wykonywania powierzonych obowiązków, predestynuje ją do bycia członkiem zarządu banku. Badając rękojmię należy ustalić, czy negatywne zjawiska zaobserwowane w działalności podmiotu, w którym osoba poddana procesowi oceny pełniła określone funkcje, mogą zagrażać należytemu wykonywaniu powierzonych obowiązków przez taką osobę w przyszłości. Badanie rękojmi osoby jest wielopłaszczyznowe i polega na ocenie czy osoba ta daje "rękojmię" rozumianą jako gwarancję, a więc czy istnieją wystarczające przesłanki ku temu, by zasadnie przypuszczać, że osoba ta zapewni w przyszłości należyte wykonywanie powierzonych obowiązków jako członek zarządu banku. Gwarancja ta winna obejmować zapewnienie, iż działalność banku cechować będzie legalność, profesjonalizm oraz zapewnienie bezpieczeństwa powierzonych depozytów.
W świetle spełniania wymogów określonych w art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe oznacza to, iż w ramach dokonywanej przez KNF wtórnej oceny odpowiedniości osoby sprawującej tę funkcję nie powinny zachodzić wątpliwości, iż będzie ona wykonywała obowiązki członka zarządu banku w sposób należyty, prowadząc sprawy banku w sposób ostrożny i stabilny. Jeżeli takie wątpliwości pojawiają się i nie dają się usunąć w toku postępowania w danej sprawie, należy uznać, iż dana osoba rękojmi nie daje.
Bank bowiem, będąc podmiotem zaufania publicznego, powinien zapewnić bezpieczeństwo gromadzonych środków pieniężnych swoich klientów. Odpowiednie działania banku mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie i stabilność całej gospodarki i z tego też względu członkom zarządu i radzie nadzorczej banku są stawiane szczególne wymagania przewidziane w art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Zgodnie z art. 22a ust. 7 przytoczonej ustawy członkowie zarządu i rady nadzorczej banku są obowiązani pełnić swoje funkcje w sposób uczciwy i rzetelny oraz kierować się niezależnością osądu, aby zapewnić skuteczną ocenę i weryfikację podejmowania i wykonania decyzji związanych z bieżącym zarządzaniem bankiem. w szczególności, mając na uwadze, że w świetle art. 2 ustawy Prawo bankowe, banki są podmiotami szczególnymi, gdyż ich działalność polega na obciążaniu ryzykiem powierzonych im środków. Z tego też powodu banki są objęte nadzorem KNF, który ma na celu zagwarantowanie realizacji najważniejszego obowiązku spoczywającego na banku, tj. że środki powierzone bankowi będą bezpieczne i nie będą obciążane nadmiernym ryzykiem. Główną działalnością banku realizowaną w oparciu powierzone środki (depozyty) jest działalność kredytowa, w konsekwencji czego istotnym ryzykiem związanym z działalnością banku jest ryzyko kredytowe.
Tymczasem kolejne wyniki inspekcji przeprowadzanej przez KNF w [...] Banku Spółdzielczym w latach 2020-2023 potwierdzają występowanie i utrzymywanie się w tym okresie wadliwości systemu zarządzania i to zarówno w obszarze systemu zarządzania ryzykiem, jak i systemu kontroli wewnętrznej. Co do sfery zarządzania ryzykiem stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości każdorazowo dawały przy tym podstawę do sformułowania wniosków końcowych o istotnych i licznych przypadkach naruszeń obowiązujących przepisów prawa oraz nieprzestrzegania procedur wewnętrznych. Zgodzić należy się przy tym z poczynioną przez KNF w zaskarżonej decyzji konstatacją, że zauważalna jest powtarzalność zidentyfikowanych nieprawidłowości, w szczególności w obszarze ryzyka kredytowego, w którym każdorazowo stwierdzano, iż proces zarządzania ryzykiem kredytowym był wadliwy, budził istotne zastrzeżenia. Nadto ta powtarzalność nieprawidłowości potwierdza tezę o nieskuteczności działań podejmowanych przez Zarząd Banku. Ewidentnie nie zapewniały one prawidłowej identyfikacji, pomiaru, monitorowania i kontroli ryzyka kredytowego a Bank nie identyfikował i nie wyceniał ryzyka kredytowego, zgodnie z przepisami Rozporządzenia MF w sprawie zasad tworzenia rezerw. Uwzględnienie ustaleń Komisji po zakończeniu każdej z inspekcji przekładało się przy tym na wzrost udziału kredytów zagrożonych w portfelu kredytowym, wskutek ujawnionych błędów w klasyfikacji oraz na braki w rezerwach celowych i odpisach aktualizujących z tytułu nieprawidłowej klasyfikacji oraz nieprawidłowego pomniejszania podstawy tworzenia rezerw celowych. Wyniki inspekcji wykazały nadto utrzymywanie się nieprawidłowości w postaci braku dostosowania procesu zarządzania ryzykiem kredytowym do skali i profilu ryzyka występującego w działalności kredytowej Banku oraz braku dostosowania systemu limitów ostrożnościowych do wielkości i profilu ryzyka występującego w Banku, a także przekroczenia przyjętych limitów. Stanowiło to naruszenie § 12 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 czerwca 2021 r. w sprawie systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej oraz polityki wynagrodzeń w bankach (Dz. U. 2021 r. poz. 1045, ze zm., dalej także jako "Rozporządzenie MFFiPR w sprawie systemu zarządzania ryzykiem") przewidujących wymóg uwzględniania wielkości banku i profilu ryzyka jego działalności w ramach funkcjonującego systemu zarządzania ryzykiem.
Taka sytuacja świadczy o przyjęciu przez Zarząd Banku błędnych założeń na poziomie strategii zarządzania ryzykiem.
Co więcej, ustalenia inspekcji z okresu 2020-2023 wykazały przypadki braku realizacji wszystkich zaleceń poinspekcyjnych, podważając tym samym każdorazowo sprawozdania Banku przesłane do KNF, potwierdzające zakończenie realizacji wszystkich zaleceń po tych inspekcjach. Skutkiem powyższego było utrzymywanie się nieprawidłowości w systemie zarządzania funkcjonującym w Banku, mimo ich identyfikacji przez KNF w ramach inspekcji w szczególności w następujących obszarach:
a) obszarze procedur wewnętrznych w zakresie oceny zdolności kredytowej i monitorowania podmiotów gospodarczych - brak określenia zasad oceny sygnałów ostrzegawczych oraz poziomu naruszenia kapitałów spowodowanych ponoszonymi stratami i uwzględnianiu ich w procesie monitorowania;
b) obszarze identyfikacji ryzyka w ramach przeglądu ekspozycji kredytowych - brak wprowadzenia mechanizmów kontrolnych zapewnianiających dokonywanie pomniejszeń podstawy tworzenia rezerw celowych stosownie do zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie zasad tworzenia rezerw na ryzyko związane z działalnością banków;
c) obszarze limitów wewnętrznych ograniczających ryzyko kredytowe - brak wprowadzenia mechanizmów kontrolnych zabezpieczających przed możliwością przekraczania limitów wewnętrznych;
d) obszarze przeglądu i wyceny ekspozycji kredytowych - brak dokonania weryfikacji katalogu sygnałów ostrzegawczych, definiowanych przez Bank jako istotne, w celu wyeliminowania sygnałów wskazujących na potencjalny wzrost ryzyka kredytowego i stanowiących przesłanki do zmiany klasyfikacji;
e) obszarze limitów wewnętrznych ograniczających ryzyko - brak wprowadzenia mechanizmów kontrolnych zabezpieczających przed możliwością przekraczania limitów wewnętrznych;
f) obszarze procesu organizacji zarządzania Bankiem - brak zapewnienia rozdzielenia zarządzania ryzykiem na pierwszym poziomie systemu zarządzania ryzykiem od zarządzania ryzykiem na drugim poziomie w zakresie zarządzania inwestycjami finansowymi oraz płynnością śróddzienną.
W Banku dochodziło także do braku corocznej oceny adekwatności i skuteczności funkcji kontroli, komórki ds. zgodności oraz komórki audytu wewnętrznego, a także braku oceny stopnia efektywności zarządzania ryzykiem braku zgodności przez Bank, co stanowiło naruszenie przepisu § 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia MFFiPR w sprawie systemu zarządzania ryzykiem a ponadto nieprzestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących, jak i wewnętrznych procedur dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Nie wprowadzono w nim bowiem właściwych mechanizmów kontrolnych zapewniających skuteczność działań w tym obszarze. Ponadto podczas inspekcji przeprowadzonej w 2023 r. negatywnie oceniono usunięcie przez Bank w dniu 27 kwietnia 2022 r. z procedur wewnętrznych przesłanek (tzw. sygnałów ostrzegawczych dyskwalifikujących), które determinowały konieczność zmiany klasyfikacji kredytowej ekspozycji do kategorii kredytów zagrożonych. Nadto w wyniku rewizji sprawozdania finansowego za 2020 r. przeprowadzonej na zlecenie KNF przez firmę [...] sp. z o.o. ustalono istotne nieprawidłowości w klasyfikacji należności kredytowych z badanej próby 47 dłużników oraz w zakresie tworzenia rezerw celowych i odpisów aktualizujących skutkujących ich zaniżeniem oraz istotnym wpływem na wynik finansowy Banku. Co więcej, w Banku nie wprowadzono podziału realizowanych zadań, celem zapewnienia niezależności zarządzania ryzykiem na pierwszym poziomie od zarządzania na drugim poziomie, jak również nie zapewniono uczestnictwa osoby kierującej komórką audytu wewnętrznego oraz osoby kierującej komórką do spraw zgodności we wszystkich posiedzeniach Rady Nadzorczej Banku oraz Komitetu Audytu, w przypadku, gdy przedmiotem posiedzenia były zagadnienia związane z systemem kontroli wewnętrznej, w tym zapewnianiem zgodności, audytem wewnętrznym lub zarządzaniem ryzykiem. Całokształt nieprawidłowości związanych z wykonywaniem działalności bankowej stwierdzonych podczas inspekcji KNF w latach 2020-2023, skutkował przy tym wydawaniem przez Komisję upomnień Bankowi za wykonywanie działalności bankowej z naruszeniem przepisów prawa (przy odnotowaniu ich powtarzalności) oraz brak pełnej realizacji zaleceń wydanych po poprzedniej inspekcji, przy czym trzykrotnie (15 czerwca 2020 r., 23 lipca 2020 r. oraz 1 września 2021 r.) upomnienie zostało udzielone za prowadzenie działalności bankowej w sposób mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości poczynione przez Organ ustalenia, co do znacznej skali i poważnego rodzaju nieprawidłowości, związanych z wykonywaniem działalności bankowej przez [...] Bank Spółdzielczy. Należy natomiast, uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej spawie jest odwołanie Skarżącego z funkcji członka zarządu [...] Banku Spółdzielczego między innymi z uwagi na stwierdzenie przez KNF, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków na tym stanowisku, odpowiedzieć na pytanie, czy jest możliwe przypisanie Skarżącemu odpowiedzialności za powyższe nieprawidłowości w funkcjonowaniu [...] Banku Spółdzielczego, w sytuacji, w której, w relewantnym przedziale czasowym, zajmował on stanowiska nie w organie wykonawczym Banku, lecz w jego radze nadzorczej, w szczególności poprzez pryzmat zarzutów skargi, zmierzających między innymi do wykazania, że to w istocie Zarząd Banku ponosił odpowiedzialność za stwierdzone w ramach inspekcji nieprawidłowości.
Jednakże, w ocenie Sądu, wbrew powyższym zarzutom sformułowanym w skardze, należy przyznać rację Komisji, że Skarżący, jako członek a następnie przewodniczący Rady Nadzorczej [...]BS, dopuścił się, wchodząc w skład tego kolegialnego organu, biernego tolerowania wadliwych rozwiązań funkcjonujących w systemie zarządzania Banku, których ujawnienie następowało zawsze dopiero na skutek inspekcji KNF, nie podejmując przy tym skutecznych działań doprowadzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co skutkowało ich utrwaleniem.
Uzasadnione są tym samym ujęte w protokołach poinspekcyjnych KNF negatywne oceny co do braku skutecznego nadzoru nad działalnością Banku sprawowanego przez Radę Nadzorczą Banku, w której zasiadał także Skarżący. Rada Nadzorcza Banku, w świetle dyspozycji art. 9a ust. 2 ustawy Prawo bankowe, w ramach nadzoru sprawowanego nad wprowadzeniem systemu zarządzania obejmującego system zarządzania ryzykiem oraz system kontroli wewnętrznej, jest bowiem zobligowana w szczególności do:
- nadzorowania opracowania, przyjęcia i wdrożenia polityk i procedur, na podstawie których funkcjonować ma w Banku system zarządzania ryzykiem;
- nadzorowania wprowadzenia przez Zarząd Banku podziału zadań zapewniającego niezależność zarządzania ryzykiem na pierwszym poziomie od zarządzania ryzykiem na drugim poziomie;
- monitorowania skuteczności systemu kontroli wewnętrznej (obejmującego m.in. funkcję kontroli mającą za zadanie zapewnienie przestrzegania mechanizmów kontrolnych dotyczących w szczególności zarządzania ryzykiem w banku) w oparciu o informacje uzyskane od komórki do spraw zgodności, komórki audytu wewnętrznego, zarządu banku oraz komitetu audytu, jeżeli został powołany.
Ponadto Rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 czerwca 2021 r. w sprawie systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej oraz polityki wynagrodzeń w bankach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1045) jasno wskazuje, że:
"§ 6. 1. Rada nadzorcza, sprawując nadzór nad wprowadzeniem systemu zarządzania ryzykiem, w tym procedur anonimowego zgłaszania naruszeń prawa, systemu kontroli wewnętrznej, polityki wynagrodzeń oraz obowiązujących w banku procedur i standardów etycznych, oraz oceniając ich adekwatność i skuteczność, w szczególności:
1) wybiera członków zarządu posiadających odpowiednie kwalifikacje do sprawowania wyznaczonych im funkcji do wykonywania powierzonych im zadań z zakresu systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej;
2) zatwierdza przyjętą przez zarząd strategię zarządzania bankiem oraz nadzoruje jej przestrzeganie;
3) monitoruje skuteczność czynności wykonywanych przez członków zarządu w związku z realizacją ich zadań w zakresie systemu zarządzania;
4) nadzoruje przestrzeganie w banku polityk, procedur i planów.
2. W przypadku banków będących uczestnikami systemu ochrony nadzór nad działalnością komórki audytu wewnętrznego systemu ochrony sprawuje organ nadzorujący system ochrony w rozumieniu art. 22e ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających.
§ 8. Zarząd banku w ramach zadań, o których mowa w § 7 ust. 1, w szczególności:
1) określa bieżącą i przyszłą gotowość banku do podejmowania ryzyka;
2) wprowadza podział zadań, realizowanych w banku, zapewniając niezależność zarządzania ryzykiem na pierwszym poziomie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, od zarządzania ryzykiem na drugim poziomie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2;
3) nadzoruje zarządzanie ryzykiem na pierwszym i drugim poziomie, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2;
4) nadzoruje wielkość i profil ryzyka w banku, w tym ryzyka związanego z działalnością podmiotów zależnych, z uwzględnieniem funkcjonowania banku w holdingach, o których mowa w art. 141f ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo bankowe.
§ 10. Rada nadzorcza w ramach nadzoru sprawowanego nad wprowadzeniem systemu zarządzania ryzykiem oraz oceny adekwatności i skuteczności tego systemu, w szczególności:
1) zatwierdza określony przez zarząd banku akceptowalny ogólny poziom ryzyka oraz monitoruje jego przestrzeganie;
2) zatwierdza przyjętą przez zarząd banku strategię zarządzania ryzykiem oraz monitoruje jej przestrzeganie;
3) nadzoruje opracowanie, przyjęcie i wdrożenie polityk i procedur, na podstawie których funkcjonować ma w banku system zarządzania ryzykiem;
4) nadzoruje wykonywanie obowiązków, o których mowa w § 8 i § 9;
5) zatwierdza zasady raportowania do rady nadzorczej o rodzajach i wielkości ryzyka w działalności, po uprzednim przedstawieniu propozycji przez zarząd, w sposób umożliwiający nadzorowanie systemu zarządzania ryzykiem w banku;
6) dokonuje corocznej oceny adekwatności i skuteczności systemu zarządzania ryzykiem.
§ 11. W ramach nadzoru nad systemem zarządzania ryzykiem rada nadzorcza może zlecić bieżące monitorowanie systemu zarządzania ryzykiem komitetowi do spraw ryzyka, o którym mowa w art. 9cb ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo bankowe, lub połączonemu komitetowi, o którym mowa w art. 9cb ust. 5 tej ustawy".
Mając zatem na uwadze wprost nadanie Radzie Nadzorczej banku określonych kompetencji, przy jednoczesnym obciążeniu jej z tego tytułu także obowiązkami w zakresie nadzoru nad sferą zarządzania bankiem, nie można przychylić się do głównego zarzutu skargi, jakoby KNF przypisywała Skarżącemu odpowiedzialność za działania osób trzecich. Tak bynajmniej nie jest, skoro Skarżący, będąc członkiem Rady Nadzorczej Banku, w tym także jej Przewodniczącym, nie realizował w sposób właściwy ciążących na nim obowiązków, celem wyeliminowania szeregu naruszeń, powtarzających się, w różnej intensywności, w kolejnych zaleceniach pokontrolnych, identyfikujących obszary wymagające interwencji ze strony organów banku, w tym także Rady Nadzorczej, posiadającej swoje własne, odrębne od Zarządu Banku, kompetencje w systemie zarządzania ryzykiem.
Jednakże Rada Nadzorcza, dysponując wiedzą odnośnie identyfikacji i metod usuwania nieprawidłowości w działalności Banku, ewidentnie nie wywiązała się z powierzonych jej zadań, co z kolei, uprawniało Komisję do sformułowania wniosku o odpowiedzialności Skarżącego, jako członka Rady Nadzorczej, za niewywiązywanie się w odpowiedni sposób z obowiązków nadzorczych, rzutując finalnie na negatywną ocenę rękojmi Skarżącego do zajmowania tym razem stanowiska Członka Zarządu Banku. Ponadto Rada Nadzorcza Banku, w świetle brzmienia art. 4a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 120), jak i art. 46 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 593) zobowiązana jest do zapewnienia, aby sprawozdanie finansowe prezentowało rzetelnie sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy, podczas, gdy wyniki rewizji sprawozdania finansowego Banku za 2020 r. doprowadziły do zidentyfikowania błędów w klasyfikacji oraz w wysokości tworzonych rezerw, co miało bezpośrednie przełożenie na prezentowany przez Bank wynik finansowy.
W ocenie Sądu zgodzić należy się przy tym z Komisją, że rekomendowanie przez Komitetu Audytu (w ramach którego zasiadał Skarżący) w krótkim okresie i przy tym samym stanie wiedzy, przyjęcia przez Radę Nadzorczą, dwóch skrajnie różnych sprawozdań finansowych Banku (w jednym przypadku z wykazaniem zysku netto za 2019 roku na poziomie 3,5 miliona złotych a w drugim z wykazaniem straty wynoszącej 7 milionów złotych) rodzi poważne wątpliwości odnośnie zapewnienia przez członków Komitetu Audytu, w tym Skarżącego, rzetelności procesu sprawozdawczości finansowej w jednostce zainteresowania publicznego. Na marginesie należy zaznaczyć, że nie doszło przy tym do zatwierdzenia sprawozdania finansowego za tenże 2019 r. w ustawowym terminie z uwagi na brak zwołania Zebrania Przedstawicieli. Co więcej, Rada Nadzorcza Banku już pod przewodnictwem Skarżącego, zdecydowała się powierzyć stanowisko członka Zarządu ds. ryzyk istotnych, wybranemu członkowi Zarządu, mimo braku wymaganej - na podstawie art. 22b ust. 1 ustawy Prawo bankowe - zgody KNF a w 2021 r. dopuszczono w Banku do utrzymywania się wakatu na stanowisku członka Zarządu ds. ryzyk istotnych, przy czym do złożenia stosownego wniosku o uzyskanie zgody KNF doszło z 5-miesięcznym opóźnieniem (mimo wyboru przez Radę Nadzorczą Banku kandydata na to stanowisko). Zgodzić należy się także z Komisją, że funkcjonujące w Banku rozwiązanie, w postaci rozpatrywania przez Prezydium Rady Nadzorczej, którego zadaniem jest jedynie organizowanie prac tejże rady, spraw nie cierpiących zwłoki, skutkowało przypisaniem prezydium, w sposób nieuprawniony, nadmiarowych uprawnień, wykraczających poza zadania, o których mowa w 46 § 3 ustawy Prawo spółdzielcze.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, stanowisko Komisji, w myśl którego Skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków członka zarządu Banku, znajduje potwierdzenie w zebranym przez KNF materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skargi, ustalając w tym zakresie stan faktyczny w sprawie, Organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza przy tym nieprzywołany w skardze art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w realiach niniejszej sprawy przepisami art. 22d ust. 1 w zw. z art. 22aa ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. I, zdaniem Sądu, oceny rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez Skarżącego dokonano na podstawie relewantnego materiału dowodowego, odnoszącego się wprost do okresu sprawowania przez Skarżącego mandatu członka Rady Nadzorczej Banku w latach 2016-2023 i w powiązaniu właśnie z tą funkcją i jej charakterem. Jednocześnie materiał dowodowy obejmujący dokumenty z tego okresu, wskazuje na utrzymywanie się licznych nieprawidłowości i naruszeń przepisów prawa w działalności Banku. W ocenie Sądu, analiza wyników Badania i Oceny Nadzorczej (BION), wykazała bowiem bezspornie fakt utrzymywania się w relewantnym dla działalności Skarżącego w ramach Rady Nadzorczej KBS okresie, wadliwości systemu zarządzania i to zarówno w obszarze systemu zarządzania ryzykiem, jak i systemu kontroli wewnętrznej. W Banku ewidentnie występowały nieprawidłowości w postaci braku dostosowania procesu zarządzania ryzykiem kredytowym do skali i profilu ryzyka występującego w jego działalności kredytowej oraz braku dostosowania systemu limitów ostrożnościowych do wielkości i profilu ryzyka w nim występującego, jak też przekroczenia przyjętych limitów. Nie doszło przy tym do ich skutecznego wyeliminowania, pomimo wykazywania ich wskutek kolejnych kontroli. I to w istocie są okoliczności kluczowe dla zbadania rękojmi należytego wykonywania obowiązków członka zarządu Banku przez Skarżącego w związku z jego członkostwem w Radzie Nadzorczej Banku, ustalone w oparciu o niezbędny i zarazem wystarczający materiał dowodowy. KNF zasadnie przy tym dokonał włączenia do akt niniejszego postępowania dokumentów zgromadzonych w ramach uprzednio prowadzonego postępowania, pod sygnaturą [...] (umorzonego decyzją KNF z dnia [...] lutego 2024 r. z uwagi na zaistniałą bezprzedmiotowość wynikającą ze zrzeczenia się przez Skarżącego funkcji członka Rady Nadzorczej). W aktach niniejszej sprawy znalazła się tym samym kluczowa dokumentacja wytworzona przez KNF w ramach sprawowanego nad KBS nadzoru a także dokumentacja pochodząca z tegoż Banku, obejmująca m.in. protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej, Komitetu Audytu, czy też zeznania samego Skarżącego. W konsekwencji akta postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Miejską w K. - sygn. akt: [...] nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową dla K. Zachód oraz akta sprawy Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...], uznać należy za irrelewantne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ ma co prawda obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest to obowiązek nieograniczony w swoim zakresie a przeprowadzanie kolejnych, wnioskowanych przez Skarżącego dowodów w żadnej mierze nie przyczyni się do podważenia ustaleń poczynionych przez Komisję w oparciu o szczegółową dokumentację obrazującą sekwencję zdarzeń, które miały miejsce w latach 2016 – 2023 w kontrolowanym Banku, w tym także w kontekście braku podejmowania odpowiednich działań nadzorczych i kontrolnych przez Radę Nadzorczą, której członkiem w tym czasie był Skarżący. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie także wnioski zawarte w skardze wnioski dotyczące zobowiązania Komisji, jak też Banku do przekazania wskazywanej przez Skarżącego dokumentacji (pomijając już okoliczność, że częściowo dotyczą one dokumentacji znajdującej się już w aktach postępowania). Należy przy tym podnieść, że samo złożenie przez Radę Nadzorczą Banku zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez członków zarządu Banku, w następstwie ustaleń przyjętych w inspekcji KNF wg stanu na 31 grudnia 2019 r., jako działanie w istocie reaktywne wobec już zidentyfikowanych uprzednio przez Komisję naruszeń przepisów, pozostaje irrelewantne dla oceny prawidłowości podejmowanych przez Radę Nadzorczą Banku czynności w sferze uprawnień kontrolnych i nadzorczych w wymaganym ku temu czasie.
Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnione sformułowane w skardze zarzuty, co do naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po pierwsze KNF zarówno Skarżącemu, jak i [...]BS, zapewniła czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po drugie, w sytuacji, w której strony postępowania widziały potrzebę udziału prokuratora w przedmiotowej sprawie, miały możliwość wystąpienia w tym zakresie bezpośrednio do niego, czego nie uczyniły. Po trzecie nie sposób dopatrzeć się zasadności zarzutów, co do wydania w dniu 11 marca 2024 r. przez Przewodniczącego KNF postanowienia odmawiającego wyłączenia członków KNF, wskazanych we wnioskach Stron, od udziału w postępowaniu, jak też co do wydania przez KNF w dniu 14 marca 2024 r. postanowienia odmawiającego wyłączenia J. J. - Przewodniczącego KNF od udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu bowiem, w odniesieniu do osób objętych wnioskami o wyłączenie od udziału w postępowaniu, w tym także M. M., nie uprawdopodobniono okoliczności, mogących wywołać jakiekolwiek wątpliwość co do ich bezstronności. Za takie nie mogą być bowiem uznane działania Komisji podejmowane na podstawie przyznanych jej kompetencji w obszarze nadzoru nad rynkiem finansowym, bez względu na implikacje, jakie powodują one w sferze interesu podmiotów lub osób nimi objętych. Finalnie, jak wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę protokołu Nr [...] z głosowania Komisji Nadzoru Finansowego przeprowadzonego w trybie obiegowym z terminem zakończenia 27 marca 2024 r., obejmującego swym zakresem uchwałę Nr [...] dotyczącą wydania decyzji w sprawie odwołania Skarżącego z funkcji członka Zarządu [...] Banku Spółdzielczego, decyzja ta była przedmiotem rozstrzygania przez cały skład Komisji. W głosowaniu wzięło udział 9 członków Komisji (bez jednego z nich – P. S.), przy czym wszystkie głosy były za podjęciem uchwały (k. 48 akt sądowych). Zgodnie przy tym z wymogiem art. 11 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Komisja Nadzoru Finansowego w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W ust. 2 tego artykułu znajduje się zapis, że Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji. Natomiast z ust. 3 omawianego przepisu wynika upoważnienie, że uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji, lub upoważniony do kierowania pracami Komisji Zastępca Przewodniczącego.
Z przedstawionej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uchwały i decyzje administracyjne nie stanowią odrębnych aktów podejmowanych przez Komisję. Uchwała Komisji jest jednocześnie decyzją administracyjną. Na posiedzeniu Komisji podejmowana jest uchwała, która zawiera podstawę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokument decyzji wraz z uzasadnieniem, odpowiadający formą art. 107 § 1 k.p.a., doręczany jest później stronie. Decyzje Komisji wydawane kolegialnie podpisuje jednoosobowo Przewodniczący Komisji lub upoważniony Zastępca - w niniejszej sprawie M. M. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie, zaskarżona decyzja została podpisana zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji, pomijając już fakt, że podjęcie decyzji o odwołaniu członka zarządu banku na podstawie art. 22d ust. 1 ustawy Prawo bankowe nie należy do kategorii spraw enumeratywnie wymienionych w art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2024 r. nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia a które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.
Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.