VI SA/WA 2087/04

VI SA/Wa 2087/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Sygn. powiązane
II GSK 8/06 - Wyrok NSA z 2006-04-05
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie : Asesor Ewa Marcinkowska WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi S. plc z siedzibą w T., Finlandia na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu co do pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz S. plc z siedzibą w T., Finlandia, kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2004r. do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wpłynęło zawiadomienie S. plc. z siedzibą w T., Finlandia o zamiarze pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń - [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. w liczbie powodującej przekroczenie 50 % głosów na walnym zgromadzeniu [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. Zgłoszony zamiar obejmował nabycie 100% akcji krajowego zakładu ubezpieczeń [...]Towarzystwo Ubezpieczeń S.A poprzez zakup kwalifikowanej liczby akcji jego jedynego akcjonariusza I. Holding z siedzibą w [...] w Szwecji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych zgłosiła sprzeciw wobec planowanego pośredniego nabycia akcji [...] Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. Podstawą jej wydania było stwierdzenie przez organ nadzoru, iż strona nie dysponuje środkami wolnymi od obciążeń przeznaczonymi na dokonanie przedmiotowego nabycia w okresie, o którym mowa w art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2004r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004r. wskazując, iż przepis art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie ma możliwości podjęcia w oparciu o ten przepis decyzji o charakterze uznaniowym. Podniesiono, iż przepis art. 15 Dyrektywy 2002/83 ma charakter przepisu kierunkowego, tzw. przepisu skutku nie zaś sposobu. Dlatego też polski ustawodawca nadał w ramach posiadanej w zakresie normowanym dyrektywą kompetencji do sprecyzowania treści przepisu o charakterze skutku, wyraźne ramy w zakresie sposobu jego osiągnięcia.
W ocenie organu, przepis art. 34 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie kreuje elementów dyskrecjonalnych w działaniach organu nadzoru, wyraźnie wskazując, kiedy organ nadzoru wydaje decyzję zawierającą sprzeciw wobec konkretnego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń. Nadto organ wskazał, iż przepis art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej miał szczegółowo określoną datę wejścia w życie związaną z wystąpieniem określonego zdarzenia prawnego jakim było uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej. Zgodnie z prawodawstwem polskim ustawa może określać termin wejścia w życie aktu prawnego na dzień jego publikacji i dlatego też w ocenie organu zasada państwa prawnego nie doznała uszczerbku w związku z opublikowaniem i obowiązywaniem powyższych przepisów.
Podniesiono również, iż art. 35 i 37 ww. ustawy posiadają własnych adresatów i własny zakres obowiązków i dlatego też regulacje w nich zawarte mają samodzielny charakter. Sprawia to, iż nie można interpretować łącznie powyższych przepisów.
Zdaniem organu decyzja zgłoszenia sprzeciwu jest wykonalna. Ustawodawca nie określił w treści ustawy o działalności ubezpieczeniowej w sposób wyraźny skutków prawnych zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu. Sprzeciw jako decyzja administracyjna zawiera w swej istocie oświadczenie woli organu nadzoru o zakazie dokonywania czynności generalnie dozwolonej. Sprzeciw jest więc przejawem wprowadzenia przez organ nadzoru indywidualnego zakazu nabywania, obejmowania albo podejmowania innych działań, o których mowa w art. 35 ust. 2 zd. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Adresat decyzji nie ma więc prawa podejmować określonych czynności, których dotyczy przepis.
Na powyższą decyzję skargę złożył S. plc z siedzibą w T., Finlandia wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji.
Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 7 k.p.a., wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania władczego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał również, iż przepis art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie może być uznany za zgodny z zasadami państwa prawa. Nie określa on bowiem skutków jakie może wywołać sprzeciw wydany na podstawie powyższego przepisu oraz jest niejasny co do kręgu osób, na które nakłada obowiązki notyfikacji. Nie miał on też właściwego vacatio legis, powinien wejść co najmniej na trzy miesiące przed dniem utraty mocy art. 239 ustawy o działalności ubezpieczeniowej lub też powinny zostać wprowadzone odpowiednie przepisy przejściowe.
W ocenie skarżącego decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z ust. 4 ww. ustawy jest decyzją uznaniową.
Do zgłoszenia sprzeciwu nie wystarczy ziszczenie się przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, ale ponadto Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych powinna wykazać, jaki jest cel zgłoszenia tego sprzeciwu, przy czym cel ten powinien być zbieżny z celem, dla którego KNUiFE została powołana.
Zdaniem skarżącego zarówno wykładnia funkcjonalna, systemowa oraz aksjologiczna pozostają w zgodności z wykładnią literalną, zgodnie z którą użycie wyrazów "organ nadzoru może" oznacza nie obowiązek, lecz uprawnienie organu do zgłoszenia sprzeciwu.
Naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. skarżący dopatrywał się w nierozważeniu przez KNUiFE interesów strony, co jest konsekwencją uznania, iż sprzeciw nie jest decyzją o charakterze uznaniowym.
Nadto, w ocenie skarżącego, art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej został zastosowany w sposób uniemożliwiający sądowi kontrolę zgłoszonego sprzeciwu, co jest niezgodne z art. 45 Konstytucji RP.
W skardze wskazano również, iż KNUiFE nie powinien wydawać decyzji decydując się na zgłoszenie sprzeciwu, albowiem sprzeciw nie zawiera władczego rozstrzygnięcia. Winien załatwić sprawę w formie innej niż decyzja administracyjna.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wnosząc o oddalenie skargi wskazała, iż przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie zawierają norm prawnych uzależniających prawo do zgłoszenia sprzeciwu w przypadku określonym w art. 35 ust. 4 pkt 2 od wykazania bezpośredniego naruszenia interesów ubezpieczonych. W opinii KNUiFE użyte w ustawie sformułowanie "może złożyć sprzeciw, o którym mowa w ust. 3 jeżeli: "powinno być odczytywane w ten sposób, że organ nadzoru może zgłosić sprzeciw tylko i wyłącznie w jednej z trzech wymienionych sytuacji. Nie może natomiast zgłosić sprzeciwu w innej sytuacji, nie wymienionej w ustawie, nawet gdyby nabycie akcji zakładu ubezpieczeń naruszyło interes ubezpieczonych. O ile jednak zostanie spełniona jedna z trzech przesłanek ustawowych, to pomimo użycia przez ustawodawcę sformułowania "może" – sprzeciw powinien zostać złożony. Podkreślono, że zgodnie z art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając formę i środki transpozycji swobodnemu uznaniu danego państwa. Przepis art. 35 ust. 4 ww. ustawy w zakresie katalogu zawartych w nim przesłanek wyrażenia przez organ nadzoru sprzeciwu wobec nabycia pośredniego i bezpośredniego akcji zakładu ubezpieczeń, jest zgodny z celem regulacji wskazanym w stosownych dyrektywach.
Zdaniem organu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia interesu strony, albowiem transakcja wobec której wyrażono sprzeciw narusza normę określoną w art. 35 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy i jako taka powinna skutkować właśnie zgłoszeniem sprzeciwu.
Za nieuzasadniony uznał organ także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, albowiem postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z ramami czasowymi zakreślonymi w ustawie o działalności ubezpieczeniowej i kodeksie postępowania administracyjnego.
Nadto wskazano, iż treść art. 35 ww. ustawy nakazuje organowi zgłoszenie sprzeciwu w formie decyzji i zgłoszenie sprzeciwu w oparciu o inny środek prawny byłoby niezgodne z tym przepisem. Podano, iż rozstrzygnięcie sprawy przejawia się zgłoszeniem sprzeciwu wobec pośredniego nabycia akcji, przy czym rozstrzygnięcie nie obejmuje zasadniczo określenia skutków prawnych tego sprzeciwu.
Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego okresu vacatio legis organ podkreślił, że gdyby zgodnie z postulatem strony art. 35 ustawy obowiązywał na trzy miesiące przed utratą mocy art. 239 ustawy, to w jednym akcie prawnym istniałyby dwie normy prawne zawierające różne dyspozycje przy takim samym stanie faktycznym.
Art. 239 ustawy miał obowiązywać do czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej, zaś art. 35 ustawy miał zacząć obowiązywać od momentu akcesji. Wskazano, iż art. 35 zmieniony z dniem 1 maja 2004r. został w praktyce zliberalizowany. Z punktu widzenia strony niniejsza zmiana ustawy nie miała praktycznego znaczenia i nie miała jakiegokolwiek wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.
Na terminie rozprawy pełnomocnik skarżącego wnosił o rozważenie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie pierwszeństwa umowy międzynarodowej i niezastosowanie bezpośrednio dyrektywy Rady, skierowanie jej do niewłaściwego podmiotu, a także brak wykonalności decyzji. Zwrócił się o rozważenie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania czy art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotowa skarga analizowana pod kątem wyżej wskazanych kryteriów w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie. Akty administracyjne indywidualne są poddawane klasyfikacji według różnych, nie zawsze rozłącznych kryteriów, dokonywana jest także ich typologia praktyczna. Te podziały i grupowanie aktów administracyjnych można w niektórych przypadkach odnieść również do decyzji administracyjnych dla podkreślenia cech dominujących z uwagi na treść rozstrzygnięcia sprawy lub wymagania procesowe wydawania decyzji, ich kontroli oraz obalania. Jednym z funkcjonujących w doktrynie podziałów decyzji jest podział na decyzje związane i decyzje wydawane według uznania organu administracyjnego.
Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy. Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji, ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej.
Decyzja wydana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywom ideologii stosowania prawa"(W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986r).
Zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne jest określany jako "swobodne uznanie" i charakteryzuje się tym, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004r.).
Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Występuje ono w wypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004r.).
Nie istnieją żadne ograniczenia w możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych na podstawie norm uznaniowych. Decyzje te podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem. W toku kontroli sądowej ustalić należy, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.
Tak więc sąd administracyjny jest w pierwszej kolejności zobowiązany do skontrolowania istnienia podstaw prawnych i faktycznych takich decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Jest on również uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracyjny wykładni ustalonych norm prawnych oraz prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Najistotniejsze znaczenie jednak ma zbadanie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. Dyrektywy te kształtują przede wszystkim reguły określone w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązek uwzględniania przez organ administracyjny w procesie podejmowania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a. ). Interpretując ten obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981r. SA 820/81 (ONSA 1981 nr 1, poz. 57) uznał, że:
1. w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego;
2. zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (...);
3. organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Pogląd powyższy, powszechnie zaakceptowany w literaturze i orzecznictwie NSA oznacza, że ograniczony charakter kontroli sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych opartych na normach prawnych uznaniowych sprowadza się do badania kryteriów wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozostawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru (T. Woś, H. Knysiak-Malczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005).
Decyzja podjęta w przedmiotowej sprawie została wydana w oparciu o art. 35 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.)
W ocenie Sądu Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych przy wydawaniu decyzji dokonała błędnej interpretacji powyższego przepisu, przyjmując iż przepis art. 35 ust. 4 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowi on podstawę podjęcia tzw. decyzji związanej.
Zdaniem Sądu, ust. 4 art. 35 ww. ustawy należy interpretować łącznie z jego ust. 3. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 35 organ nadzoru "może", w drodze decyzji, zgłosić sprzeciw, a gdy nie zgłasza sprzeciwu, "może", w drodze decyzji, ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji. Ust. 4 art. 35 wskazuje sytuacje, gdy organ może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w ust. 3.
Literalna wykładnia ust. 3 ww. artykułu, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje, iż decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej. Organowi nadzoru został pozostawiony luz decyzyjny. W sytuacjach określonych w ust. 4 tegoż artykułu może on zgłosić sprzeciw lub też może ustalić maksymalny termin przeprowadzenia określonej transakcji. Niewniesienie sprzeciwu w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia w praktyce oznacza udzielenie zgody na zgłoszone przedsięwzięcie. Gdyby celem ustawodawcy było nałożenie obowiązku zgłaszania sprzeciwu w sytuacjach prawem przewidzianych, to zamiast określenia "może" zgłosić sprzeciw użyłby określenia "zgłasza sprzeciw". Tego typu regulacja zawarta jest w art. 239 ww. ustawy, obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2004r. W artykule tym posłużono się formą "odmawia wyrażenia zgody" w sytuacjach w nim wymienionych. Regulacje zawarte w obu przepisach dotycząc tej samej materii, różny jedynie miał być okres ich stosowania. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 239 ust. 2 ustawy, obowiązującym zgodnie z art. 255 ust. 1 ustawy do dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej podmiot zamierzający nabyć określoną liczbę akcji musiał uzyskać na tę transakcję zgodę, zaś w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w ust. 3 tegoż artykułu organ nadzoru odmawiał zgody. Od dnia 1 maja 2004r. – czyli uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej obowiązuje art. 35 ustawy, przewidujący możliwość zgłoszenia sprzeciwu w wypadkach w nim określonych. Podmiot planujący dokonać określonej transakcji, powodującej skutki określone w tym artykule, ma obecnie jedynie obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia albo objęcia akcji. Organ nadzoru może natomiast wyrazić sprzeciw lub też z prawa tego nie skorzystać, co jest równoznaczne, po upływie 3 miesięcy, z wyrażeniem zgody na przeprowadzenie transakcji.
Taka wykładnia art. 35 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika także z celu, dla osiągnięcia którego przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego. Ustawodawcę polskiego obligowała do tego Dyrektywa Rady 92/49 EWG z dnia 18 czerwca 1992r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniająca dyrektywy 73/239/EWG i 88/35/EWG.
W dyrektywie tej, stanowiącej wskazania dla ustawodawcy krajowego co do celów, które mają być osiągnięte w określonym terminie zostało wyraźnie określone w jakiej sytuacji sprzeciw winien być zgłoszony (zapewnienie prawidłowego i rozsądnego zarządzania danym zakładem ubezpieczeń, uznanie za odpowiednie kwalifikacji osoby zamierzającej posiadać znaczny pakiet akcji). Przesłanki określone w dyrektywie i cel zgłoszenia sprzeciwu mają w ocenie Sądu charakter stricte uznaniowy.
Sąd w procesie stosowania prawa wewnętrznego, w szczególności przepisów wydanych w celu wykonania dyrektywy, jest obowiązany interpretować te przepisy w świetle brzmienia i celu dyrektywy (patrz Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy" pod redakcją Andrzeja Wróbla. Zakamycze 2005).
Dlatego też, przy stwierdzeniu uznaniowego charakteru przesłanek i celów zawartych w dyrektywie, w ten sam sposób należy dokonać wykładni art. 35 ust. 3 i 4 wprowadzonego w celu realizacji tej dyrektywy.
Organ w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2004r. stwierdza, że przeciwko przyjęciu, iż decyzja wydania w oparciu o przepis art. 35 ust. 4 ustawy ma charakter uznaniowy przemawia ranga uchybień wskazanych w ust. 4 pkt 2 i 3.
Taka częściowa interpretacja przepisu w ocenie Sądu jest niedopuszczalna. Artykuł winien być analizowany i interpretowany jako całość, a jego poszczególne ustępy w powiązaniu ze sobą. Ust. 4 ww. artykułu dotyczy trzech sytuacji, a jego pkt 1 ma charakter uznaniowy (dawanie rękojmi). Nie można więc zgodzić się z organem, iż szczególna ranga uchybień wskazanych w dwóch pozostałych punktach przemawia za uznaniem, iż decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter związany. Ranga uchybień nie może przesądzać o charakterze decyzji, albowiem organ przy zaistnieniu określonych sytuacji winien je uwzględnić także wtedy, gdy ustawodawca pozostawił mu luz decyzyjny. Ma on bowiem dążyć do osiągnięcia celów, dla realizacji których został powołany, tj. m.in. ochrona interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, przez zapobieganie sytuacji, w której zakład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacać tym osobom należytego świadczenia.
Dokonując analizy ustawy o działalności ubezpieczeniowej stwierdzić należy, że organ nadzoru dla realizacji zadań, do których został powołany, wyposażony został w szereg instrumentów prawnych. Rozstrzygnięcia, jakie winien podejmować w tym zakresie czasem sprowadzają się do obowiązku podjęcia określonych działań, a niejednokrotnie organowi został pozostawiony tzw. luz decyzyjny, jak w przypadku art. 35 ust. 3 i 4 ustawy.
Konsekwencją uznania, że decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zamiaru nabycia określonej ilości akcji ma charakter uznaniowy, jest uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uzasadnienia tych decyzji nie zawierają bowiem rozważań wskazujących na celowość przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Takie rozważania były zbędne przy przyjęciu przez organ, że decyzja na charakter związany. Natomiast ich brak przy założeniu, że decyzja ma charakter uznaniowy uniemożliwia całkowicie kontrolę legalności tej decyzji dokonywaną przez Sąd.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ szczegółowo uzasadni podjęte rozstrzygnięcie, mając na uwadze powinności wynikające z art. 7 k.p.a., tj. uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Nie oznacza to, wbrew stanowisku organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym organ musi brać pod uwagę w sposób bezwzględny przedmiotowy interes strony. Interes strony winien być natomiast rozważony i uwzględniony, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Takie rozważania dotychczas przez organ nie były czynione, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego sformułowanych w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, to uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w formie właściwej, gdyż ustawodawca wyraźnie dla zgłoszenia sprzeciwu określił formę decyzji (ust. 3 art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Decyzja ta została skierowana do właściwego podmiotu, albowiem to skarżący złożył zawiadomienie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy. Był on podmiotem, który zamierzał pośrednio nabyć akcje krajowego zakładu ubezpieczeń –[...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. w liczbie powodującej przekroczenie 50% głosów na walnym zgromadzeniu [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. Organ nadzoru zgłosił sprzeciw przeciwko dokonaniu tej określonej transakcji i jedynie skarżący mógł być adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Decyzja jest nieważna, gdy była ona niewykonalna w dniu jej wydania. Niewykonalność czyli niemożność wykonania obowiązków musi wynikać wprost z decyzji.
W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ nadzoru była decyzję wykonalną. Wprawdzie w dacie jej wydania ustawa nie określała literalnie skutków prawnych zgłoszenia sprzeciwu. Skutki te należało jednak wyprowadzić z samej istoty sprzeciwu. Sprzeciw może być zgłoszony "co do nabycia albo objęcia..." lub też "co do podjęcia innych działań...". Oznacza to, w ocenie Sądu, że jego zgłoszenie wprowadza zakaz nabywania, obejmowania, albo podejmowania innych działań, o których mowa w art. 35 ust. 2 zd. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Adresat decyzji nie ma więc prawa podejmować określonych czynności, których dotyczy przepis.
Wskazać jednocześnie należy, iż wbrew twierdzeniom skargi organ w decyzji nie powołał się na sankcje wynikające z art. 37 ust. 7 i 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a jedynie dokonał analizy tych przepisów celem wykazania, że w przypadku zgłoszenia sprzeciwu brak jest właśnie tak wyraźnie wskazanego skutku prawnego, jak ten wyartykułowany w powyższych ustępach, a dotyczący innej sytuacji faktycznej.
W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej został wprowadzony do porządku prawnego w celu realizacji ww. Dyrektywy Rady 92/49/EWG. Dopiero niewdrożenie dyrektywy w odpowiednim czasie powoduje, że staje się ona bezpośrednio skuteczna w relacjach między państwem, a jednostką. Po upływie czasu, jaki przeznaczono państwu na wdrożenie dyrektywy obywatele i inne podmioty indywidualne mogą korzystać z praw przyznanych im przez dyrektywę, a państwo ponosi z tytułu jej niewdrożenia odpowiedzialność odszkodowawczą. Skoro dyrektywa, a konkretnie jej art. 15, zostały wdrożone do ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to w ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że dyrektywa ta jest bezpośrednio skuteczna.
Dyrektywa wiąże państwo co do celów, które mają być osiągnięte w terminie w niej wskazanym. Państwa mają wybór co do sposobu realizacji tych celów.
Oznacza to, że treści dyrektywy nie muszą być wprost przeniesione do ustawodawstwa krajowego, a jedynie musi być osiągnięty cel w niej zawarty.
W art. 35 ust. 4 w pkt 2, 3 zostały skonkretyzowane przesłanki wskazujące na brak uznania za odpowiednie kwalifikacji osoby zamierzającej przeprowadzić określoną w ustawie transakcję, przy jednoczesnym posłużeniu się w pkt 1 określeniem rękojmi. W pojęciu dawania rękojmi mieszczą się również odpowiednie kwalifikacje, o których mowa w ww. dyrektywie. Uznać zatem należy, że przepis art. 35 ust. 4 ustawy, w zakresie katalogu zawartych w nim przesłanek przy zaistnieniu których organ nadzoru może wyrazić wobec nabycia pośredniego i bezpośredniego akcji zakładu ubezpieczeń, jest zgodny z celem regulacji wskazanym w przedmiotowej dyrektywie.
Art. 35 ustawy został zmieniony przez art. 88 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959) z dniem 1 maja2004r. Zmiana tego przepisu polegała na ograniczeniu katalogu sytuacji, w których organ nadzoru będzie mógł zgłosić sprzeciw. Z punktu widzenia skarżącego zmiana ustawy nie miała praktycznego ani prawnego znaczenia oraz jakiegokolwiek wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustawa o działalności ubezpieczeniowej dokładnie określała w art. 255 czasookres obowiązywania poszczególnych przepisów.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego o rozważenie możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z art. 2 Konstytucji RP Sąd uznał, iż brak jest podstaw do takiego wystąpienia. W ocenie Sądu regulacja zawarta w art. 35 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którą podmiot zamierzający nabyć albo objąć określoną liczbę akcji lub praw jest obowiązany każdorazowo zawiadomić organ nadzoru o zamiarze nabycia albo objęcia nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa ani też z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP.
Obowiązki, o których mowa w art. 35 ust. 2 ustawy pozostają w zgodzie z celami, dla których został powołany organ nadzoru. Jak wskazano powyżej celem nadzoru jest ochrona interesów osób ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczeń. Organem nadzoru jest Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Jej zadaniem jest m.in. kontrola działalności i stanu majątkowego podmiotów nadzorowanych , a także podejmowanie określonych działań mających na celu zapewnienie zgodności działalności podmiotów nadzorowanych z przepisami prawa. Zadania te realizowane są m.in. poprzez podejmowanie działań wskazanych w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaś cel ich podejmowania, tj. ochrona interesu szerokiej grupy osób korzystających z ubezpieczeń jest właśnie urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej.
Mają wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznając, że w toku wydania decyzji doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa, tj. art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 7 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało podjęte w oparciu o art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.