VI SA/Wa 490/20

VI SA/Wa 490/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Danuta Szydłowska /przewodniczący/
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 109/21 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1 § 1 - § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 § 1, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 200; art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1800
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 5
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 2 ust. 35a, art.  64 ust. 2, art. 140ab ust.2, art. 64d, art. 140ab ust. 1 pkt 3, art. 140ab ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140 aa ust. 3 pkt 2, art. 140 aa ust. 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 140aa ust. 4 pkt 2, art. 61 ust. 15-16
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 189f § 1 pkt 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 189 f § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. T. kwotę 4067 (słownie: cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2019 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr [...], inspektorzy inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował P. K., wykonujący przewóz drogowy drewna sosnowego w imieniu P. T. (dalej też jako "skarżący" lub "strona"). Zespół pojazdów został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C III o nr [...] i [...], które legitymowały się deklaracją zgodności CE z wymaganiami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r., w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 802), została ustalona zgodnie z zapisami pkt. 8.3 normy "PN-EN 45501:2015. Zagadnienia metrologiczne wag nieautomatycznych". Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach i został przesłuchany, jako świadek a protokół z przesłuchania załączono do akt sprawy.
W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono, że:
- rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów wyniosła 48,9 ton - przekroczenie o 8,9 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22,25 %),
- nacisk na podwójnej osi napędowej wyniósł 21,6 ton - przekroczenie o 2,6 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 13,68 %),
- długość zespołu pojazdów wyniosła 18,81 metrów - przekroczenie o 0,06 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 0,32 %),
- podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W związku z powyższymi wynikami kontroli drogowej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD") decyzją z dnia [...] września 2019 roku nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W odwołaniu od decyzji WITD z [...] września 2019 r. strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że naruszenia przepisów ruchu drogowego, których dopuścił się kierujący pojazdem, zostały dokonane umyślnie i świadomie, w sytuacji gdy kierujący nie miał możliwości zweryfikowania faktycznej wagi załadowanego towaru w sytuacji, w której przewożone drewno zostało załadowane w lesie. Skarżący wskazał przy tym na wydanie dwóch decyzji nakładających na niego kary pieniężne, za to samo przekroczenie przepisów. Zakwestionował również zastosowanie do kontroli wag SAW 10C, które służą jedynie do pomiaru nacisków kół i osi.
Wskutek rozpoznania odwołania od decyzji WITD, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD", organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, iż zespół pojazdów przekraczał dopuszczalny nacisk na podwójnej osi napędowej, dopuszczalną długość, dopuszczalną masę całkowitą. GITD wskazał, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy - 18,75 m. Z kolei, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie, co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - 40 ton (z przywołanymi wyjątkami). Ponadto, zgodnie z § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) ww. rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1.80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2.00 m (1.30 < d < 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton. jeżeli oś napędowa jest wyposażona w; koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne o który m mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ podkreślił, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem jej przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Dlatego też, zdaniem GITD, w tak ustalonym stanie faktycznym, należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej też jako "prd"), jest wydawane na przejazd pojazdu:
a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,
b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII:
a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%.
b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi. rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.
Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna wynosić 15 000 złotych.
Odnosząc się do argumentacji odwołania, GITD zaznaczył, że zespół pojazdów został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C III, a nie wagami typu SAW 10C, a zatem już na tym etapie argumentacja strony jest chybiona. Jak wynika przy tym z pkt 1.1 instrukcji obsługi wag SAW seria III (która dotyczy wag SAW 10C III), jest to przenośna waga do statycznego ważenia kołowego i osiowego a zgodnie z pkt 1.4.2 ww. instrukcji, masa brutto to całkowite obciążenie osi ustalone w pojedynczym ważeniu lub suma wyników ważenia poszczególnych, pojedynczych osi, wykonanych kolejno dla danego pojazdu. Ponadto w pkt. 6.3.1 producent wskazał, że sumując wyniki ważenia poszczególnych (pojedynczych) osi można obliczyć Masę Całkowitą Pojazdu (Masa Brutto), a zatem wprost dopuścił możliwość wyznaczenia rzeczywistej masy pojazdu poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przeciwskazań do dokonywania pomiarów osi wielokrotnych, rzeczywistej masy całkowitej za pomocą 2 wag SAW III metodą oś po osi.
Organ nie podzielił zarzutu strony odnośnie zastosowania podwójnej sankcji za ten sam czyn. Organ podkreślił, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej też jako "u.t.d."). Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym tj. art. 140aa i 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno- skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r. Jednocześnie zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem organu obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] grudnia 2019 r. strona zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania tj. , tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096., dalej też jako "k.p.a.") a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 p.r.d., art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., art. 43 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego.
W ocenie skarżącego organy administracyjne nie wzięły pod uwagę okoliczności sprawy, w tym faktu, iż załadunek nastąpił w lesie. Pracownik skarżącego w warunkach leśnych, w terenie nie mógł zweryfikować, czy ilość załadowanego drewna przez przedstawicieli nadleśnictwa jest prawidłowa. Skarżący wskazał, iż porcje do załadowania przygotowywane są przez przedstawicieli nadleśnictwa. Podkreślił, iż przedstawiciele nadleśnictwa są profesjonalistami w dziedzinie sprzedaży drewna, dlatego skarżący miał prawo przypuszczać, iż działają oni w dobrej wierze i dokonali załadunku w prawidłowych ilościach. Nic nie wskazywało, iż mogli oni dokonać załadunku w ilości nieprawidłowej. Nie było takich przesłanek. Skarżący wskazuje również, iż pojazd nie został w jakikolwiek sposób zmierzony. Towar został załadowany w oparciu o doświadczenie przedstawicieli nadleśnictwa, skarżący pozostawał w pełnym zaufaniu do przedstawicieli nadleśnictwa. Zdaniem skarżącego to na przedstawicielach nadleśnictwa, którzy wydają do drewno do transportu i dokonują załadunku, spoczywa obowiązek dokonania pomiaru jego objętości. Skarżący jako przewoźnik nie ma w tym zakresie wiedzy specjalnej. Nadto jak zostało wskazane uprzednio, w warunkach leśnych, terenowych, skarżący, jako przewoźnik, nie ma fizycznej możliwości zweryfikowania faktycznej wagi załadowanego drewna. Zatem, w ocenie skarżącego, w niniejszej sytuacji ewentualnie możemy mówić, iż to czynności załadowcy tj. przedstawicieli nadleśnictwa zostały wykonane nienależycie, gdyż to oni przygotowywali i wydawali towar do przewozu oraz dokonywali załadunku.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Otóż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2019 r. naruszają przepisy zarówno prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak rozważenia przez organy obu instancji możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci drewna sosnowego. I tak zgodnie z art. 2 ust. 35a p.r.d., pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Jak stanowi art. 64 ust. 2 ww. ustawy, zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W związku z powyższym tylko zezwolenie kategorii I lub kategorii II umożliwia przewóz ładunków podzielnych, brak takiego zezwolenia powoduje zakaz przejazdu pojazdu nienormatywnego z ładunkiem podzielnym.
Stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszenia ww. zakazu nakłada się karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii odpowiadającej wartościom kontrolowanego pojazdu bez względu na to, czy przewożony ładunek był podzielny czy też niepodzielny. We wniosku o wydanie zezwolenia nie wskazuje się rodzaju przewożonego ładunku, a jedynie parametry pojazdu.
Zgodnie z art. 64d tej ustawy, zezwolenie kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zezwolenie wydaje się dla pojazdu, którego ruch ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI. We wniosku o wydanie zezwolenia nie wskazuje się rodzaju przeważonego ładunku, a jedynie parametry pojazdu. Zezwolenie kategorii VII jest udzielane w sytuacji, gdy pojazd nienormatywny spełnia następujące kryteria:
a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,
b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t.
W przypadku rozpoznawanej sprawy, w wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów o 8,9 tony ( 22,25 %), nacisku na podwójnej osi napędowej o 2,6 tony (13,68 %) i długości zespołu pojazdów o 0,06 m (0,32 %) oraz stwierdzono, że podmiot wykonujący przejazd nie miał wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Ustalenia ta nie są na etapie skargi do Sądu kwestionowane przez skarżącego, w związku z czym można było w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, iż zatrzymany do kontroli pojazd był pojazdem nienormatywnym. W niniejszej sprawie parametrom kontrolowanego pojazdu odpowiadało zezwolenie kategorii VII, w związku z czym stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przy tym zinterpretował zapisy instrukcji wag użytych do kontroli parametrów zespołu pojazdów i nie ma wątpliwości, że wagi te są przeznaczone do pomiarów zarówno nacisku na osie, jak i masy całkowitej pojazdów.
W istocie zarzuty skarżącego koncertują się na próbie wykazania wyłącznej winy załadowcy, w tym przypadku pracowników Nadleśnictwa C., dokonujących załadunku ściętego drzewa w lesie.
Sformułowane przez skarżącego zarzuty nie są zasadne. Zgodnie bowiem z art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 (tej ustawy), lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Karę tę nakłada się na:
1) podmiot wykonujący przejazd;
2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (ust. 3).
W świetle ww. art. 140 aa ust. 3 p.r.d. kara ta jest zatem zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, czyli na przewoźnika (p. wyrok NSA z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 491/11), a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę/skarżącego, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewóz. Dodatkowo taka sama kara, jednakże niezależnie od odpowiedzialności przewoźnika, może zostać także nałożona na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, w tym m.in. na załadowcę, w sytuacjach opisanych w pkt 2 ust. 3 art. 140 aa, tj. jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Chociaż na prowadzącym postępowanie organie administracji ciąży obowiązek dowiedzenia przesłanek determinujących odpowiedzialność załadowcy, to jednak strona tego postępowania nie może w takiej sytuacji czuć się zwolniona od wykazania okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie prawne konsekwencje, gdyż przez zaniechanie tego wykazania może pozbawić organ możliwości ich uwzględnienia. Po stronie podmiotu profesjonalnie zajmującego się danymi czynnościami leży bowiem wypracowanie takich form prowadzenia działalności aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów. Tak więc odpowiedzialność skarżącego należy łączyć z faktyczną rolą, jaką pełnił przy doprowadzeniu do przeładowania pojazdu.
Wymienione podmioty ponoszą odpowiedzialność (rozłączną) na innych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a załadowca, nadawca czy spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (p. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 764/10). W tym sensie przewoźnik nie może wyłączyć swojej odpowiedzialności przez przeniesienie konsekwencji wykonania przejazdu pojazdem nienormatywnym na załadowcę i odwrotnie - załadowca nie może wyłączyć swojej odpowiedzialności tylko dlatego, że przewoźnik zdecydował się na przejazd pojazdem niewłaściwie załadowanym. W sumie oznacza to, że dla oceny odpowiedzialności przewoźnika, nie ma znaczenia kto i w jakich okolicznościach załadował pojazd.
Każdy z podmiotów odpowiada za czynności, do których był zobowiązany, z uwzględnieniem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością za którą odpowiada podmiot wykonujący przejazd jest przewóz, a załadowca za załadunek. Odpowiedzialność przewoźnika (podmiotu wykonującego przejazd) może być konsekwencją niewłaściwego załadowania towaru, ale nie jest to okoliczność istotna dla wyłączenia jego odpowiedzialności z uwagi na to że, odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a więc zawsze może "przerwać" łańcuch błędnych decyzji, np. załadunkowych, za które ponosiłyby odpowiedzialność podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym. Odpowiedzialność podmiotów, o których mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. jest odpowiedzialnością równoległą w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz. Obie podstawy odpowiedzialności administracyjnej z art.140aa ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. są niezależne od siebie i realizowane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Stwierdzenie samego faktu wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia wiąże się z koniecznością nałożenia kary na przewoźnika.
W tym miejscu podkreślić należy, iż ustawodawca umożliwił wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika, gdy wykaże on spełnienie przesłanek z art. 140aa ust.4 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. W analizowanej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił jednak żadnych dowodów, ani nie wskazał takich okoliczności, które mogłyby wyłączać jego odpowiedzialność. Przewoźnik nie może bowiem zwolnić się od odpowiedzialności własnej za dokonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym jedynie przez wskazywanie na nieprawidłowe załadowanie towaru przez załadowcę, tak jak miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Co więcej, stawianej w skardze tezie o działaniu skarżącego w pełnym zaufaniu do przedstawicieli nadleśnictwa i braku wiedzy odnośnie nienormatywności zespołu pojazdów, powstałej wskutek załadunku drewna sosnowego, przeczą wprost zgromadzone w sprawie dowody.
Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się, podpisany przez kierowcę protokół nr [...] z kontroli wywozu drewna (w tym przypadku sosnowego), sporządzony przez funkcjonariuszy Straży Leśnej z Nadleśnictwa C. W części wspomnianego dokumentu opisującej "ilość, sortyment i numery przewożonego drewna" wprost zapisano ilość wywożonego drewna – 33 m3. Jak stanowi z kolei art. 61 ust. 15-16 p.r.d., przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się, jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Minister właściwy do spraw środowiska i minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określą, w drodze rozporządzenia, gęstość drewna, uwzględniając w szczególności gatunki drewna mające zastosowanie w przemyśle i budownictwie, jego rodzaj i postać, w jakiej jest ono przewożone, mając na uwadze potrzebę ustalenia masy przewożonego drewna w celu uniknięcia przekroczenia nacisków osi pojazdów i ograniczenia negatywnego wpływu na stan techniczny dróg. Mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r. poz. 536), gdzie przyjęta szacowana gęstość 1 metra sześciennego drewna sosnowego to 740 kg/m3, już samo przeliczenie tak oszacowanego ładunku pozwalało kierowcy zorientować się, że kierowany przez niego zespół pojazdów przekracza dopuszczalne normy. Jeżeli do szacowanej wagi przewożonego drewna, czyli 24 420 kg, dodamy masę całego zestawu pojazdów, otrzymujemy wartość 42 070 kg, a więc przekraczającą dopuszczalne 40 ton. Sam kierowca był przy tym świadomy, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosi właśnie 40 ton, o czym świadczy udzielona przez niego, w charakterze świadka, odpowiedź na pytanie 6, ujęte w protokole jego przesłuchania z dnia [...] lipca 2019 roku, przeprowadzonego przez J. P. z WITD w P. Co więcej, kierowca miał świadomość, że ładunek miał te wspomniane 33 m3 (odpowiedź na pytania numer 9 i 11) a maksymalnie mógł zabrać 27 m3 (odpowiedź na pytanie numer 14). Co więcej, wyraźnie na pytanie numer 22: "Czy miał Pan świadomość o nienormatywności kontrolowanego pojazdu/zespołu pojazdów?", kierowca odpowiedział: "Tak, miałem świadomość". Z kolei na pytanie 23 o treści: "Kto zdecydował o zabraniu większej ilości drewna?", kierowca udzielił odpowiedzi o treści "Szef P. T. kazał zabrać 33 m3 drewna sosnowego".
Oczywistym jest zatem, w świetle powyższych dowodów, że skarżący, nie podejmując aktów należytej staranności, wykonywał przejazd drogowy, nie mając żadnych podstaw, aby być przekonanym, że pojazd jest normatywny. Wręcz przeciwnie, wiedział, że zespół pojazdów przekracza dopuszczalne normy, chociażby w zakresie parametru dopuszczalnej masy całkowitej. Tymczasem podmiot, wykonujący przejazd, posiadając wiedzę na temat ładunku, który podjął się przetransportować, powinien był przedsięwziąć takie kroki, aby pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd, czego zaniechał.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15 000 złotych.
Jednakże, aby taka kara mogła być nałożona, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na nałożenie na skarżącego również kary pieniężnej w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie tej samej kontroli, na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy, celem uniknięcia podwójnego ukarania P.T., winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Otóż zgodnie z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższy przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu). Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a zatem nie jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).
Przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r., P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21).
Przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie, są następujące:
1) uprzednie prawomocne ukaranie,
2) za to samo zachowanie,
3) strony,
4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.
Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji organu, który neguje zaistnienie w sprawie możliwości podwójnego ukarania spółki z uwagi na okoliczność, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym a nie ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie tj. wyniki kontroli zespołu pojazdów składających się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował P. K., wykonujący przewóz drogowy w imieniu skarżącego, przeprowadzonej w miejscowości W., stanowiły podstawę faktyczną, zarówno poddanej aktualnie kontroli Sądu decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...], jak i decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] (w przedmiocie nałożenia kary na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). Zatem stwierdzone podczas powyższej kontroli przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII. Jednocześnie stwierdzone w trakcie dokładnie tej samej kontroli, to samo przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tą samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku Sąd również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej z wydanych decyzji jest P.T., niezależnie od tego, czy nazwiemy go podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy tu bowiem do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy.
Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne. W niniejszej sprawie Sąd, opierając się na aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie dysponuje ani decyzją pierwszoinstancyjną nakładającą na skarżącego karę na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, ani decyzją organu odwoławczego utrzymującą ją w mocy, jak też nie posiada wiedzy odnośnie rezultatu jej zaskarżenia. Sąd akta sprawy ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], z uwagi na stwierdzenie swojej niewłaściwości, przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. Sąd nie posiada więc wiedzy, czy w tamtej sprawie mamy do czynienia z prawomocnym ukaraniem administracyjną karą pieniężną. Uwzględniając zatem ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest poczynienie przez organy inspekcji transportu drogowego ustaleń, czy sprawa ukarania spółki w oparciu o przepis art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, została rozstrzygnięta prawomocnie. Dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z omawianych decyzji nakładających kary na spółkę, pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
Możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. bynajmniej nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam a nie inny organ administracji publicznej. Należy tu bowiem odwołać się do prezentowanej w orzecznictwie oraz doktrynie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Otóż powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1, poz. 44, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., sygn. II SA/Ol 1235/16 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl, Wróbel Andrzej - art. 97. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer,).
Reasumując, podkreślić należy, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ pierwszej instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r., powinien szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.
Warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).