VI SA/WA 208/06

VI SA/Wa 208/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący/
Dorota Wdowiak /sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ
Rada Notarialna
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Wieczorek Sędziowie : Sędzia Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku na stanowisko notariusza oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku, wydaną w sprawie opinii o wniosku S. S. o powołanie na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K., Rada Izby Notarialnej w [...] postanowiła:
- negatywnie zaopiniować wniosek S. S. o powołanie go na stanowisko notariusza,
- pozytywnie zaopiniować wniosek S. S. o wyznaczenie siedziby notarialnej w K.
Po rozpoznaniu zażalenia S. S., Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku.
Uchwała Krajowej Rady Notarialnej zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:
Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że S. S., jako kandydat na notariusza, spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 1 i 3 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie /tekst jednolity Dz. U. z 2002r., nr 42, poz. 369, z 2003r., nr 49, poz. 408 i nr 124, poz. 1152, z 2004r., nr 62, poz. 577 i nr 147, poz. 1547 oraz z 2005r., nr 163, poz. 1361 i nr 169, poz. 1467/. Świadczy o tym w szczególności treść pisma Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku zawierającego wypis z listy radców prawnych oraz treść opinii Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku, które pozwalają bez żadnych wątpliwości przyjąć, że S. S. nie tylko posiada formalne prawo do wykonywania zawodu radcy pranego i adwokata, ale rzeczywiście wykonywał te zawody przez co najmniej trzy lata. Spełnia zatem, wymaganą przepisami, przesłankę powołania na notariusza.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, aby wnioskodawca spełniał przesłankę powołania na notariusza zawartą w art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie i to w odniesieniu do obu jej elementów.
Przede wszystkim w opinii Krajowej Rady S. S. nie spełnia przesłanki nieskazitelności charakteru rozumianej jako całokształt cech indywidualnych, zdarzeń i okoliczności składających się na wizerunek notariusza jako osoby zaufania publicznego. Są to zatem cechy wartościujące konkretną osobę nie w płaszczyźnie intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno - moralnej. Ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu.
W toku postępowania wyjaśniającego Krajowa Rada Notarialna ustaliła, że wnioskodawca nie wypełniał swoich podstawowych obowiązków jako członek korporacji radców prawnych, zalegając z zapłatą składek członkowskich. Jego postępowanie zostało negatywnie ocenione przez właściwe organy samorządu radców prawnych. Ponadto S. S. wykonywał równolegle zawód radcy prawnego i adwokata. Na listę radców prawnych OIRP w [...] został wpisany w dniu [...] stycznia 1985 roku, natomiast uchwała o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu radcy prawnego z powodu wykonywania zawodu adwokata została podjęta w dniu [...] sierpnia 1998 roku, jednocześnie od dnia [...] października 1988 roku do dnia [...] grudnia 1989 roku, a następnie od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 1994 roku wykonywał zawód adwokata w zespołach adwokackich kolejno w Z. i K., a od dnia [...] czerwca 1992 roku do chwili obecnej wykonuje zawód adwokata w Indywidualnej Kancelarii Adwokackiej w K. Powyższe oznacza, że w okresie od dnia [...] października 1988 roku do dnia [...] sierpnia 1998 roku wnioskodawca przez okres niemal 10 lat wykonywał jednocześnie oba wymienione zawody, co stanowiło naruszenie wyrażonego w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych /Dz. U. z 2002r., nr 123, poz. 1059 ze zm./ zakazu łącznego wykonywania zawodu adwokata i radcy prawnego.
W opinii Krajowej Rady Notarialnej obie okoliczności świadczą o lekceważącym podejściu S. S. do obowiązków zawodowych oraz obowiązującego prawa, co nie pozwala uznać go za osobę prawą, a w konsekwencji posiadającą walor nieskazitelnego charakteru.
Równie negatywnie należy ocenić spełnienie przez wnioskodawcę drugiej z wymienionych w art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie przesłanek powołania na notariusza, jaką jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Prawo o notariacie zawiera bowiem dwie niezależne od siebie przesłanki powołania na notariusza: nieskazitelność charakteru oraz dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu ocenia się na podstawie ogółu okoliczności mogących świadczyć o poziomie umiejętności kandydata w zakresie ustawowo wskazanych czynności notarialnych, a w konsekwencji czy kandydat poradzi sobie w zawodzie notariusza. Literalna wykładnia art. 12 ustawy Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że osoby wymienione w tym przepisie są jedynie zwolnione od obowiązku odbycia aplikacji, zdania egzaminu notarialnego oraz pracy w czarterze asesora notarialnego. Z tego nie wynika natomiast automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu tych osób do wykonywania zawodu notariusza. Istotą tego przepisu jest ułatwienie dostępu do zawodu notariusza osobom wykonującym inne zawody prawnicze, ale nie eliminacja merytorycznych wymogów stawianych takim kandydatom, gdyż oni muszą także dawać rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza. Powyższe stanowisko daje Krajowej Radzie prawo nie tyle weryfikowania przygotowania wnioskodawcy, ale uzyskania informacji umożliwiającej jego ocenę po kątem wymogów stawianych notariuszom. Działania takie mają oparcie w zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Błędne i nieprecyzyjne odpowiedzi wnioskodawcy na postawione, w dniu [...] września 2004 roku przez członków Rady Izby Notarialnej w [...] podczas rozmowy informacyjno – zapoznawczej, pytania, niestaranna redakcja załączonych pism procesowych, pozwalają Krajowej Radzie Notarialnej na negatywne zaopiniowanie wniosku odnośnie powołania wnioskodawcy na stanowisko notariusza. Zdaniem Rady powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie ma odpowiedniego poziomu wiedzy i kwalifikacji koniecznych do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego, byłoby sprzeczne z interesem społecznym, unormowanym w art. 7 k.p.a. i art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie.
Krajowa Rada Notarialna pozytywnie natomiast zaopiniowała postulowaną lokalizację kancelarii notarialnej w K.
Skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucił rażącą obrazę:
1. art. 227 k.p.a.,
2. art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie,
3. art. 32, 63 Konstytucji RP
poprzez wydanie negatywnej opinii o kandydacie na notariusza bez jakichkolwiek podstaw faktycznych. Ustawy o adwokaturze i radcach prawnych nie zabraniają przynależności do obu korporacji. Przepis art. 28 o radcach prawnych nakazuje zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego w wypadku wykonywania zawodu adwokata. Nieformalności związane z płaceniem składek oraz terminem uchwały o zawieszeniu w czynnościach radcy prawnego nie można nazwać wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Wnioskodawca nie wykonywał równolegle obu zawodów. Osoby wymienione w art. 11 i 12 ustawy nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Sformułowanie ustawy jest jednoznaczne. Uchwała prezentuje poczucie elitarności zawodu notariusza wobec innych zawodów prawniczych, co jest sprzeczne z Konstytucją i innymi ustawami. Nie bez znaczenia jest czas podejmowania uchwały, co świadczy o wyjątkowo lekceważącym prowadzeniu postępowania i jego tendencyjności.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosiła o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /tekst jednolity Dz. U. z 2002r., nr 42, poz. 369, z 2003r., nr 49, poz.408 i nr 124, poz. 1152, z 2004r., nr 62, poz. 577 i nr 147, poz. 1547 oraz z 2005r., nr 163, poz. 1361 i nr 169, poz. 1467/ notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii właściwej izby notarialnej. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 k.p.a.
Zawarte w art. 106 § 1 k.p.a. sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ", należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn., że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji /uchwały/ w tym sensie, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji /uchwały/, zaś organ współdziałający jest zobowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie.
Na gruncie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie, nie mamy więc do czynienia z uprawnieniami, czy swobodnym uznaniem rady właściwej izby notarialnej, lecz z kategorią ustawowego obowiązku związanego z realizacją interesów publicznych przez samorząd notarialny. Stąd opiniowanie przez samorząd zawodowy w ramach współdziałania przy wydawaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów całej korporacji zawodowej, czy jej członków.
Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku Minister Sprawiedliwości odmówił powołania S. S. na stanowisko notariusza, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, co wynika z dołączonych do akt sprawy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, odpisów decyzji.
Art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie stanowią, że osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje, nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Sformułowania ustawowe są tu jednoznaczne. Żaden organ, a więc i samorząd notarialny nie może kontrolować kwalifikacji osób wymienionych w art. 12 ustawy, bowiem z przepisów ustawy wynika, że z racji posiadanych tytułów naukowych oraz zajmowanych wcześniej stanowisk spełniają one wymogi konieczne do powołania na stanowisko notariusza. Wbrew twierdzeniom Rady Krajowej, takiego obowiązku nie można wyinterpretować. Stosowanie wykładni celowościowej zmierzałoby do obejścia jednoznacznych norm prawnych. Uzurpowanie przez radę właściwej izby notarialnej, także Radę Krajową prawa do weryfikowania wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 12 ustawy, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Jest również niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji R.P.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem można w drodze ustaw tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa. To prawo jest natomiast niewątpliwe i nie wymaga stosowania dyrektyw celowościowych.
W świetle powyższych rozważań, za trafny należało uznać zarzut skarżącego dotyczący braku podstawy prawnej do poddania go egzaminowi sprawdzającemu. Niespornym bowiem w sprawie jest, że skarżący spełnia przesłanką formalną, przewidzianą w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy, powołania na notariusza albowiem przez co najmniej trzy lata wykonywał zawód radcy prawnego i adwokata.
Organy samorządu notarialnego rozstrzygając sprawę wniosku S. S. w sprawie opinii o wniosku, o powołanie na notariusza, były natomiast uprawnione do dokonania samodzielnej oceny, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy ubiegający się o powołanie na stanowisko notariusza spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie, w tym czy jest on nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza /art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie/. Niewątpliwie powyższa przesłanka ma charakter uznaniowy i to właśnie organy rozstrzygające są uprawnione do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy osoba ubiegająca się o wpis jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię w rozumieniu art. 11 pkt 2) ustawy Prawo o notariacie składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać notariuszem. Wprawdzie ustawa Prawo o notariacie nie zawiera, w odróżnieniu od np. Prawa o adwokaturze, sformułowania "swoim dotychczasowym zachowaniem", jednakże mimo jego braku przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego taki zespół cech osobistych charakteru i także zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jego wiarygodność. W żadnym razie art. 11 pkt 2 ustawy nie zawiera dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru. Odmienna interpretacja, w sposób rozumiany i interpretowany przez Krajową Radę, oznaczałaby za dopuszczalną ocenę poziomu umiejętności kandydata, co z przyczyn wskazanych wyżej byłoby sprzeczne z art. 12 ustawy.
Zgodzić się natomiast należy z poczynionymi, przez organy obu instancji, ustaleniami dotyczącymi dotychczasowego postępowania i zachowania się skarżącego w aspekcie przymiotu nieskazitelnego charakteru i w konsekwencji rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza.
Ocena, czy warunki określone w art. 11 pkt 2) cytowanej ustawy, zostały przez skarżącego spełnione, wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł w ocenie organów, zawartej w zaskarżonej uchwale ani cech dowolności, ani subiektywizmu, gdyż poparta została ona wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i zebranym materiałem dowodowym. Skarżący nie podważył ustaleń dokonanych przez organy orzekające, a jedynie polemizuje z wnioskami wysnutymi z tych ustaleń. Niewątpliwie nagannym był fakt niepłacenia składek korporacyjnych. Świadczy to o braku staranności kandydata na notariusza. Jednoczesne wykonywanie zawodu radcy prawnego i adwokata dowodzi lekceważącego podejścia tak do obowiązków zawodowych jak i obowiązującego prawa. Art. 28 ustawy o radcach prawnych nakazywał przecież zawieszenie wykonywania zawodu radcy prawnego, co skarżący uczynił po 10 latach. Bez znaczenia jest czy skarżący jednocześnie, faktycznie wykonywał oba te zawody. Zdaniem sądu wystarczy sama potencjalna możliwość. Skarżący naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy. Niewykonanie obowiązku ustawowego przez skarżącego, nie pozwala uznać go za osobę prawą i w konsekwencji dającą gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu. Zawód notariusza to przecież zawód zaufania publicznego, a poszanowanie prawa i rzetelność wykonywania obowiązków to jego podstawowe obowiązki.
Przytoczone powyżej fakty, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, dyskwalifikują skarżącego jako kandydata do zawodu notariusza.
Zarzut obrazy art. 227 k.p.a. nie mógł stanowić przedmiotu oceny sądu albowiem dotyczy on postępowania skargowego. Procedura skargowa uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego ma cechy samodzielnego, głównie wewnętrznego postępowania. Długotrwałe postępowanie administracyjne uchybia przepisom postępowania. W przedmiotowej sprawie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.