VI SA/WA 2075/06

VI SA/Wa 2075/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący/
Stanisław Gronowski
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] marca 2006 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki z o.o. E. z siedzibą w B., nie zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] K. – T. do działki nr [...] w miejscowości T..
W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie zjazdu z drogi krajowej do wnioskowanej działki uniemożliwia utrzymanie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, obsługującej na tym odcinku ruch tranzytowy relacji wschód - zachód. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga krajowa nr [...] odpowiada klasie techniczno - użytkowej oznaczonej symbolem GP.
W wymaganiach użytkowych dla tej klasy drogi ustalono ograniczenia w wykonaniu zjazdów, których stosowanie dopuszcza się wyjątkowo. Zastosowanie odstępstwa w rozpatrywanym przypadku nie ma uzasadnienia. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu do przedmiotowej działki skutkowałoby koniecznością wydania kolejnych pozytywnych decyzji innym wnioskodawcom. Zadośćuczynienie żądaniu strony oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej nieograniczony dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa nr [...] straciłaby swój charakter.
Projektowany zjazd publiczny miałby stanowić dojazd do działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki [...]. Dla działki nr [...] w T. w planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. określony został układ komunikacyjny z drogi krajowej nr [...] jako jeden wspólny wjazd i wyjazd. W oparciu o tenże plan zarządca drogi krajowej wydał decyzję o lokalizacji zjazdu publicznego do działki nr [...] w T.. Decyzja została wydana przy udziale i za zgodą ówczesnego właściciela działki nr [...], jakim na dzień [...] lipca 2003 r. była F. S.A. z siedzibą w K.. Przedmiotowa decyzja zarządcy drogi krajowej stała się ostateczna.
Na skutek odwołań Spółki z o.o. E. od decyzji Wojewody [...] - pozwolenia na budowę dla zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...] w T., zjazd ten nie został jeszcze zrealizowany, co stanowi aktualnie obiektywną przeszkodę dla ustanowienia służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez teren działki nr [...] na rzecz nieruchomości spółki E.. W aktach zarządcy drogi krajowej znajduje się wystąpienie do Sądu Rejonowego w W. w sprawie służebności drogi koniecznej na rzecz działki Nr [...].
Ponadto zarządca drogi krajowej nie może wyrazić zgody na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] w T. albowiem zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdy publiczne nie mogą być sytuowane w miejscach występowania dodatkowego pasa ruchu na drodze krajowej. Lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w T. następowałaby na wysokości dodatkowego pasa ruchu jaki realizowany będzie w ramach budowy zjazdu publicznego do działki nr [...].
Zarządca drogi krajowej związany jest, zgodnie z art. 110 K.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...]. Lokalizacja zjazdu publicznego do działki nr [...] w T. koliduje z tą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (z dnia [...] lutego 2004 r.).
Wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy złożyła zainteresowana Spółka zaskarżając w całości decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], wnosząc o jej uchylenie - na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. - w całości oraz orzeczenie o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], obręb T., gmina K., z drogi krajowej nr [...], zgodnie z wariantem I przewidzianym w projekcie załączonym do wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), polegające na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany zjazd;
b. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegającego na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany zjazd;
c. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) poprzez orzeczenie o odmowie wydania zgody na planowany zjazd.
W uzasadnieniu przypomniano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. wydał decyzję odmowną w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], obręb T., gmina K., z drogi krajowej nr [...], zgodnie z wariantem I przewidzianym w projekcie załączonym do wniosku. Wskazano przy tym na naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego naruszałoby wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych.
Wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (projektowany zjazd umożliwia również dojazd do stacji paliw usytuowanej na dz. [...]) nie będzie stanowił ani zagrożenia, ani tym bardziej utrudnienia w ruchu bowiem może zostać wykonany w sposób umożliwiający bezkolizyjny ruch pojazdów zarówno zjeżdżających na ww. działkę, jak też włączających się do ruchu. Skarżący podniósł, iż nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej (przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej drogi koniecznej, sygn. akt [...]), stąd wyrażenie zezwolenia na wykonanie przedmiotowego zjazdu zapewni dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego oczywistym jest, iż - wbrew twierdzeniom powołanym w zaskarżonej decyzji - spełniona została przesłanka określona w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości). Podkreślenia wymaga, iż opinie biegłych wykonane w toku ww. postępowania sądowego jako drogę publiczną, do której przedmiotowa nieruchomość ma uzyskać dostęp, wskazują jedynie drogę krajową nr [...].
Z powyższych względów twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby wyrażenie zgody na zjazd implikowało konieczność wydania zgody na rzecz innych właścicieli nieruchomości przylegających do drogi krajowej nr [...] jest oczywiście niezasadne. Zważyć bowiem należy, iż inne nieruchomości sąsiadujące z drogą krajową nr [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, natomiast nieruchomość skarżącego jest jej pozbawiona.
Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe również z innych względów. W szczególności w toku postępowania skarżący (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wnosił o wydanie zezwolenia na zjazd usytuowany na granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...] i [...], natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w tym przedmiocie decyzję odmowną, która została utrzymana w toku instancji. Jej podstawę stanowiło twierdzenie, iż Skarżący nie jest samodzielnie legitymowany do występowania o wyrażenie zgody na przedmiotowy zjazd.
Wobec powyższego Skarżący wystąpił o wyrażenie zgody na zjazd jedynie na jego nieruchomość (dz. nr [...]) usytuowany w pobliżu granicy z dz. nr [...], a to celem umożliwienia użytkownikom wieczystym ww. nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej poprzez służebność drogi koniecznej przez jego nieruchomość. W odpowiedzi na powyższy wniosek wydana została decyzja odmowna, która została zaskarżona niniejszym pismem.
Nadto organ pierwszej instancji niezasadnie przytacza, iż decyzja o wydaniu zezwolenia na zjazd z drogi krajowej nr [...] na dz. [...] została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem przewidywał on wykonanie wspólnego układu komunikacyjnego dla dz. [...] i [...]. Wobec powyższego niezasadnym było oddalenie uprzedniego Wniosku skarżącego w przedmiocie wydania zgody na zjazd na obie nieruchomości.
Podkreślenia wymaga również, iż organ pierwszej instancji niezasadnie powołuje się na zagrożenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, a to z uwagi na uprzednie wyrażenie zgody na zjazd na dz. nr [...]. Przede wszystkim ww. zjazd nie został wykonany. Nadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Zjazd na dz. nr [...] nie istnieje, natomiast ważność decyzji, na podstawie której użytkownicy wieczyści dz. [...] mogą występować o pozwolenie na budowę upływa w lipcu 2006 r.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż jeżeli GDDKiA wydał pozytywną decyzję na zjazd na dz. [...], to niezasadnym jest powoływanie § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jako podstawy decyzji odmownej ponieważ niweleta na odcinku drogi przylegającym do dz. nr [...] i [...] jest taka sama. Nadto droga krajowa nr [...] na odcinku co najmniej 3 km w obie strony licząc od wspólnej granicy dz. nr [...] i [...] jest prosta, stąd zjazd może zostać wykonany w sposób bezpieczny.
Podkreślenia też wymaga, iż - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - skarżący wykona przedmiotowy zjazd na własny koszt, uwzględniając w pełnym zakresie uwagi i zalecenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Zaproponowane rozwiązanie jest bezpieczne i często stosowane w analogicznych stanach faktycznych, zatem pominięcie go stanowiło nie tylko uchybienie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lecz również naruszenie zasad uznania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, czym naruszono art. 7 k.p.a.
Tożsamy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, w którym podniesiono m. in. "Decyzja zarządu drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji tym warunkom nie odpowiadają W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające udzielenie skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. Między innymi stwierdzono, że wykonanie zjazdu z pasa ruchu powolnego przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu w tym pasie. Okoliczność ta nie została jednak dostatecznie wyjaśniona. Nie określono, na jakim odcinku i w jaki sposób odbywa się ruch powolny oraz co stanowi rzeczywistą przeszkodę wykonania zjazdu z tego pasa. Należało natomiast zauważyć, czy wykonanie wspomnianego zjazdu z pasa ruchu powolnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego."
Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku "E." Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2006 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, co następuje.
Droga krajowa nr [...], przy której położona jest przedmiotowa działka nr [...], została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".
Powyższe nie oznacza, jakby się na pozór wydawało, że w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w tym przepisie po wyrazie "gdy", zarządca drogi ma zawsze obowiązek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 (niepubl.) - przez zwrot "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy trudno byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która przemawiałaby za uwzględnieniem żądania strony, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do przedmiotowej działki po terenie działki sąsiedniej nr [...], na której połączenie z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu publicznego jej użytkownicy wieczyści uzyskali zezwolenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (decyzja z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]). Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia przez sąd powszechny potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna), jeżeli między stroną a użytkownikami wieczystymi działki nr [...] nie dojdzie do porozumienia.
Wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego należy uznać za niemożliwe również dlatego, że byłby on usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu o długości 140 m, w który będzie wyposażony wspomniany wyżej zjazd na działkę nr [...], a to w myśl § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 ust. 1 cytowanego rozporządzenia jest zabronione, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego (dodatkowe pasy ruchu przedmiotowego zjazdu i sam zjazd nałożyłyby się na dodatkowy pas ruchu zjazdu na działkę nr [...], co jest niedopuszczalne).
Powyższe ustalenia organu prowadzą do wniosku, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu stanowiłaby naruszenie wspomnianych wyżej nader surowych przepisów, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego (podstawowa zasada, jaką obowiązany jest się kierować zarządca drogi przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu), nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że:
1) wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu naruszałoby – oprócz podanych wyżej przepisów - ustalenia uchwalonego w dniu [...] czerwca 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "T.-3", według których włączenie działek nr [...], [...] i [...] do drogi krajowej nr [...] może nastąpić za pomocą wspólnego układu komunikacyjnego, a więc za pomocą tylko jednego zjazdu.
2) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 132/99 (niepubl.), "(...) wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących",
3) skarga strony na ostateczną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1149/04).
Podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, że "ważność decyzji, na podstawie której użytkownicy wieczyści dz. nr [...] mogą występować o pozwolenie na budowę upływa w lipcu 2006 r." nie jest trafny, ponieważ brzmienie art. 29 cyt. ustawy o drogach publicznych, który stanowił podstawę materialno-prawną decyzji zarówno zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2003 r., jak i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004 r., nie przewidywało wtedy możliwości dodania do tych decyzji klauzuli wprowadzającej ograniczenie czasowe obowiązywania decyzji. Podkreślenia wymaga, że w sprawie zakończonej omawianą decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. miały zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. nowelizacji tej ustawy, a to stosownie do dyspozycji art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z późn. zm.).
Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany zarzucając zaskarżonej decyzji:
a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany zjazd;
b. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany zjazd;
c. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez orzeczenie o odmowie wydania zgody na planowany zjazd;
d. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji
W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] w m. T. gmina K..
Wskazano na naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodne z wnioskiem skarżącego naruszałoby wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Wnioskowany zjazd z drogi krajowej [...] na działkę nr [...] (projektowany) zjazd umożliwia również dojazd do stacji paliw usytuowanej na dz. [...]) nie będzie stanowił ani zagrożenia ani tym bardziej utrudnienia w ruchu bowiem może zostać wykonany w sposób umożliwiający bezkolizyjny ruch pojazdów zarówno zjeżdżających na ww. działkę, jak też włączających się do ruchu.
Skarżący podniósł, iż nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej (przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej drogi koniecznej, sygn akt [...]), stąd wyrażenie zezwolenia na wykonanie przedmiotowego zjazdu zapewni dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego oczywistym jest, iż - wbrew twierdzeniom powołanym w zaskarżonej decyzji - spełniona została przesłanka określona w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzania (stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
Podkreślono, iż opinie biegłych wykonane w toku ww. postępowania sądowego jako drogę publiczną, do której przedmiotowa nieruchomość ma uzyskać dostęp wskazują jedynie drogę krajową nr [...].
Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe również z innych względów. W szczególności w toku postępowania skarżący (zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wnosił o wydanie zezwolenia na zjazd usytuowany na granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...] i [...], natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w tym przedmiocie decyzję odmowną. Jej podstawę stanowiło twierdzenie, iż skarżący nie jest samodzielnie legitymowany do występowania o wyrażenie zgody na przedmiotowy zjazd. Nadto wyrokiem z 11 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 540/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uchylił decyzję GDDKiA odmawiającą zgody na wykonanie wspólnego układu komunikacyjnego na dz. [...] i [...], z którego dodatkowo korzystać będą okoliczni mieszkańcy i rolnicy.
Nie jest również zasadnym powoływanie się przez organy obu instancji na potencjalnie mającą powstać drogę serwisową, która być może umożliwi dz. nr [...] dostęp do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, iż powstanie drogi serwisowej jest wątpliwe nawet dla GDDKiA.
W kwestii ustaleń organu drugiej instancji dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżący podniósł, co następuje. Plan z roku 2004 nie obejmował nieruchomości wnioskodawców, jak też nieruchomości skarżącego. Obszary T. 1, 2, 3 zostały wyłączone z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2004 albowiem ich status został uprzednio uregulowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1999. Zatem powoływanie planu z 2004 r. jako podstawy zaskarżonej decyzji jest oczywiście wadliwe. Natomiast projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. obejmujący obszary T. 1, 2, 3 przewiduje, iż nieruchomości stron zostaną włączone do drogi krajowej nr [...] za pomocą wspólnego układu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej 3 KDW (§ 8 ust. 1 pkt 3 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów "T. 1", "T. 2", które nie obejmują dz. nr [...]). Zaskarżona decyzja w praktyce uniemożliwi w przyszłości wykonanie przedmiotowej drogi wewnętrznej. Rekapitulując, nieruchomości stron zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., następnie zostały wyłączone z projektu planu z roku 2004, zaś obecnie ponownie stanowią przedmiot projekt planu z 2005 r.
Wobec powyższego w odniesieniu do obydwu działek obowiązuje wciąż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., który przewidywał, iż zjazd na nieruchomości powstałe z podziału dz. nr [...], w tym dz. nr [...] i [...], będzie się odbywał za pośrednictwem wspólnego układu komunikacyjnego (rozumianego odmiennie niż wspólny układ komunikacyjny w ujęciu projektu planu z 2005 r.) usytuowanego na granicy dz. nr [...] i [...]. Wobec powyższego oczywistym jest, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowy zjazd na nieruchomość (dz. nr [...]) usytuowany w pobliżu granicy z dz. nr [...], a to celem umożliwienia użytkownikom wieczystym ww. nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej poprzez służebność drogi koniecznej przez jego nieruchomość. W odpowiedzi na powyższy wniosek wydana została decyzja odmowna, która została zaskarżona niniejszym pismem.
Podkreślono również, iż organ orzekający niezasadnie powołuje się na zagrożenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, a to z uwagi na uprzednie wyrażenie zgody na zjazd na dz. nr [...]. Przede wszystkim ww. zjazd nie został wykonany nadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie została zaskarżona. Zjazd na dz. nr [...] nie istnieje, natomiast ważność decyzji, na podstawie, której użytkownicy wieczyści dz. [...] mogą występować o pozwolenie na budowę upływa w lipcu 2006 r.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż jeżeli GDDKiA wydał pozytywną decyzję na zjazd na dz. [...], to niezasadnym jest powoływanie § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jako podstawy decyzji odmownej ponieważ niweleta na odcinku drogi przylegającym do dz. nr [...] i [...] jest taka sama. Nadto droga krajowa nr [...] na odcinku co najmniej 3 km w obie strony licząc od wspólnej granicy dz. nr [...] i [...] jest prosta, stąd zjazd może zostać wykonany w sposób bezpieczny.
Nadto podkreślenia wymaga, iż - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych skarżący wykona przedmiotowy zjazd na własny koszt, uwzględniając w pełnym zakresie uwagi i zalecenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Zaproponowane rozwiązanie jest bezpieczne i często stosowane w analogicznych stanach faktycznych, zatem pominięcie go stanowiło nie tylko uchybienie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lecz również naruszenie zasad uznania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, czym naruszono art. 7 K.p.a.
Tożsamy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, w którym podniesiono m.in., że "Decyzja zarządu drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania a przed podjęciem decyzji ( Art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 K.p.a.), rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji tym warunkom nie odpowiadają. W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające udzielenia skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. Między innymi stwierdzono, że wykonanie zjazdu z pasa ruchu powolnego przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu w tym pasie. Okoliczność ta nie została jednak dostatecznie wyjaśniona. Nie określono, na jakim odcinku i w jaki sposób odbywa się ruch powolny oraz co stanowi rzeczywistą przeszkodę wykonania zjazdu z tego pasa. Należało natomiast zauważyć, czy wykonanie wspomnianego zjazdu z pasa ruchu powolnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie uznając przedstawione zarzuty za nietrafne, gdyż:
1) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie powoływał się na przepis § 113 ust. 7 pkt 3, lecz przepis § 113 ust. 7 pkt 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia, który (w związku z § 78 ust. 1) zabrania sytuowania zjazdów publicznych na odcinku występowania na drodze dodatkowego pasa ruchu, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W pas ten o długości 140 m będzie obowiązkowo wyposażony zjazd na działkę sąsiednią nr [...], na którego lokalizację użytkownicy wieczyści tej nieruchomości uzyskali zezwolenie (decyzję) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004 r. Na mocy wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1149/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na tę decyzję. Od wyroku tego Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 2006 r. ma rozpoznać tę skargę (sygn. akt I OSK 1073/05).
W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, które jest wyznacznikiem ważnego interesu społecznego, przepis § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia określa m.in. dosyć surowe warunki stosowania zjazdów na drodze klasy GP, dopuszczając ich lokalizację tylko wyjątkowo. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wykazał, że taka wyjątkowa sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie,
2) art. 29 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o drogach publicznych nie może być przedmiotem zarzutu, gdyż określa on jedynie do kogo należy budowa lub przebudowa zjazdu po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub na przebudowę zjazdu. Podstawę materialno-prawną tego pozwolenia (decyzji) stanowi natomiast art. 29 ust. 4 tej ustawy,
3) kierując się ugruntowanym od lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, i pomny na wyroki Sądu z dnia: 17 stycznia 1997r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99LEX nr 46768; 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58 i 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363, w którym Sąd stwierdził: "Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 (obecnie art. 17 ust. 1 pkt 2) ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności", Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy i wyważył słuszny interes w sprawie, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.
Twierdzenie skarżącej spółki, że "(...) w odniesieniu do obydwu działek (nr [...] i [...]) obowiązuje wciąż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. (...)" jest niezgodne z prawdą, gdyż w dniu [...] czerwca 2006 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "T.-3" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 500, poz. 3106).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] marca 2006 r., którą nie zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] K. – T. do działki nr [...] w miejscowości T..
Ustawa o drogach publicznych nie używa pojęcia "połączenia nieruchomości z drogą publiczną", pojęcie to nie ma zatem charakteru normatywnego. Natomiast w art. 4 pkt 8 ustawy, zawierającego definicje ustawowe, określono pojęcie "zjazdu", przez które ustawa rozumie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawy mówi się o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ustawy stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ma charakter wyjątku, gdyż zasadą statuowaną w ust. 3 powołanego przepisu jest wydawanie zezwoleń na czas nieokreślony.
Rozporządzenie o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zawiera definicję zjazdu; zgodnie z § 3 pkt 8b rozporządzenia przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Rozporządzenie reguluje również warunki stosowania zjazdów (§ 9) – zróżnicowane w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przywoływany przez stronę skarżącą § 113 ust. 7 pkt 3 powołanego rozporządzenia reguluje sytuację szczególną, a mianowicie wyjazdu z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę; tego rodzaju obiekty nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
W rozpatrywanej sprawie podnoszony jest ponadto wątek tzw. drogi serwisowej. Jest to pojęcie z zakresu planowania przestrzennego, nie mające ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą – z założenia – zjazd do przyległych do niej nieruchomości.
Z nieco innego punktu widzenia ocenia połączenie terenu z drogą publiczną ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), regulująca to zagadnienie przy ocenie dopuszczalności podziału nieruchomości – przy przyjęciu zasady, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. W rozumieniu tej ustawy za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3).
W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983). Jednocześnie podkreśla się następujące uwarunkowania:
- po pierwsze – wskazuje się, że decyzje wydawane w tych sprawach na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który nie określa bezpośrednio kryteriów ustanawiania zjazdów z drogi krajowej, mają charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). Jednocześnie wskazuje się, że granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (przed zmianami – dop.) oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363, podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769). Ponadto podkreśla się, że w tych sprawach organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765);
- po drugie –uznaje się, że decyzje w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu mają wpływ na prawo własności nieruchomości, wychodząc z ogólnej zasady, iż prawo własności nieruchomości może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie art. 29 ust. 3) – wyrok NSA z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98, LEX nr 41380, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958
- po trzecie – powszechnie uważa się, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958, a wcześniej wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384).
Na tle powołanych przepisów oraz przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że u źródeł trudności zapewnienia zjazdu z/do przedmiotowej nieruchomości leżą wadliwie sformułowane decyzje podziałowe, w których nie rozstrzygnięto o dostępie przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Podstawą obecnego rozstrzygnięcia sprawy powinien być niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami o dopuszczalności zjazdu do określonej nieruchomości rozstrzyga przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, rozstrzygające o dopuszczalności zjazdu, mają charakter uznaniowy, ale kryteria dopuszczalności zjazdu, które organ powinien wziąć przede wszystkim pod uwagę (obok kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego), wyznaczają poczynione w tej mierze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy też wziąć pod uwagę, że o ile ustalenia planu miejscowego ustanawiające zasadę obsługi nieruchomości przyległych do drogi publicznej poprzez drogę serwisową, bez określenia daty jej realizacji, są uprawnione z racji charakteru planu, o tyle decyzja konkretyzująca te ustalenia w odniesieniu do określonej nieruchomości nie podając daty realizacji planowanej drogi serwisowej nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a więc nie spełnia wymagań, których spełnienia wymaga od decyzji art. 104 K.p.a. W takiej sytuacji zamieszczone w decyzji ustalenia planu o zamierzonej zasadzie obsługi komunikacyjnej terenu za pośrednictwem drogi serwisowej mają wyłącznie charakter informacyjny, sama zaś decyzja powinna polegać na załatwieniu wniosku o zjazd w dacie wydawania decyzji w tym przedmiocie, m.in. wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu bądź zjazdu tymczasowego, bądź nawet odmawiającej zgody na lokalizację zjazdu.
W rozpatrywanej sprawie nie rozstrzygnięto w sposób jednoznaczny treści ustaleń planu miejscowego odnoszących się do obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu. Organy orzekające w sprawie nie zgodziły się co prawda ze skarżącym co do tego, jaki plan jest obowiązujący tym terenie twierdząc, że w dniu [...] czerwca 2006 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "T.-3", jednak ani słowem nie wspomniały, jakie rozwiązania komunikacyjne ów plan zawiera w odniesieniu do przedmiotowej działki. Organ pierwszej instancji powinien zatem przede wszystkim przeanalizować ustalenia planu pod tym właśnie kątem.
Jako podstawową przyczynę odmowy lokalizacji zjazdu na działkę nr [...], stanowiącej własność skarżących, w miejscu (a właściwie miejscach, gdyż skarżący zaproponowali rozwiązania alternatywne) podano względy związane z organizacją i bezpieczeństwem ruchu na drodze krajowej nr [...], wskazując m.in. na duże natężenie ruchu na tej drodze. Nie określono jednak tego natężenia w sposób skwantyfikowany i nie wskazano, w jakim stopniu ruch generowany przez pojazdy korzystające z wnioskowanego przez skarżącego zjazdu (różnego przecież w zależności od sposobu zagospodarowania tej działki, czego również w zaskarżonych decyzjach nie wyjaśniono) mógł wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...].
Nie podjęto też rzeczowej polemiki z merytorycznymi argumentami strony skarżącej, wskazującej, że w miejscu poszerzenia drogi krajowej o dodatkowy pas ruchu i tak ma być zlokalizowany wjazd na działkę nr [...], a zatem dodatkowy zjazd na działkę nr [...] nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej nr [...], oraz że droga krajowa nr [...] na odcinku co najmniej 3 km w obie strony licząc od wspólnej granicy dz. nr [...] i [...] jest prosta, stąd zjazd może zostać wykonany w sposób bezpieczny.
Ponadto nie rozważono ponownie propozycji wspólnego zjazdu, zasłaniając się kwestiami własnościowymi (brak zgody właściciela działki nr [...]) i toczącym się w tej sprawie postępowaniem sądowym. Tymczasem jest oczywiste, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem, obsługującym dwa podmioty i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Poza zakresem rozważań pozostawiono możliwość ustanowienia zjazdu tymczasowego w miejscu planowanym na wspólny zjazd, wyłącznie na gruncie skarżącej spółki.
W konsekwencji należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie nie tylko przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, głównie przez niezastosowanie rozwiązania w postaci zjazdu tymczasowego, a także powołanych wyżej przepisów regulujących wyznaczanie zjazdów w ścisłej łączności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a. – przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 10 K.p.a. – przez brak współpracy ze stroną, art. 77 K.p.a.- przez wskazane wady postępowania administracyjnego, art. 80 K.p.a. – przez niewłaściwą ocenę dowodów, a także art. 107 § 3 K.p.a. – przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.