VI SA/Wa 2062/21

VI SA/Wa 2062/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Dorota Dziedzic-Chojnacka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 29 ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 124
par. 113 ust. 7, par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 76a
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 77 par. 4, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA" lub "organ") z [...] maja 2021 r. Skarżoną decyzją organ, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: "udp") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"), po rozpoznaniu wniosku M. B. (dalej także jako "strona" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji GDDKiA podniósł, że skarżący złożył wniosek z 20 października 2020 r. o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego (wykonanie wyłukowania) w celu obsługi komunikacyjnej planowanej działalności gospodarczej (budynek usługowy wielofunkcyjny: gastronomia, handel, hotel) oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...] i [...]. Podanie to zostało uzupełnione - na wezwanie organu z 30 listopada 2020 r. - pismem z 21 grudnia 2020 r.
GDDKiA wydał następnie decyzję z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą stronie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.
Decyzję tę zaskarżyła strona, składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie' sprawy.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną, stwierdzając, że odpowiada ona prawu.
Organ przywołał treść art. 29 ust. 1 udp stanowiącego materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ ustalił na podstawie Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...], iż stanowi ona własność skarżącego, a tym samym posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. j
Następnie organ przywołał treść art. 29 ust. 4 udp, w myśl którego zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 12 ze zm., dalej: "Rozporządzenie").
GDDKiA wskazał, że podstawową kwestią, jaką bada zarządca drogi w postępowaniu dotyczącym lokalizacji (przebudowy) zjazdu, jest jego wpływ na sytuację na danej drodze, tj. poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Organ podkreślił, że § 113 ust. 7 Rozporządzenia zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, iż rygorystyczne regulacje zawarte w przepisach § 113 ust. 7 Rozporządzenia dotyczą tylko zjazdów publicznych, natomiast nie stosuje się ich do zjazdów indywidualnych. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub publiczna. W związku z tym okoliczność, że działka posiada już bezpośredni dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny nie rodzi sama w sobie obowiązku organu do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z jednoczesną likwidacją istniejącego.
Zdaniem organu, użyte w § 113 ust. 7 Rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wyliczenie w nim miejsc niebezpiecznych jest niepełne, jedynie cząstkowe, przykładowe. Wykładnia językowa tej regulacji przesądza zatem, w opinii GDDKiA o tym, że mamy do czynienia z otwartym katalogiem miejsc niebezpiecznych, a nie katalogiem zamkniętym (numerus clausus). Tym samym mogą być jeszcze inne niż wymienione w tym katalogu miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione. W związku z tym GDDKiA stoi na stanowisku, zgodnie z którym wysokie natężenie ruchu drogowego stanowi takie miejsce niebezpieczne w rozumieniu § 113 ust. 7 Rozporządzenia.
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., przygotowanego przez [...] wynosi aż 10 538 pojazdów/dobę. GDDKiA wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/18 uznał za wysokie natężenie wynoszące już około 7000 pojazdów/dobę.
Organ wyjaśnił, że generalne pomiary ruchu prowadzane są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. GDDKiA wskazał, że Generalny Pomiar Ruchu z 2015 r. został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1952 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (videorejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Wszystkie wykonane pomiary sporządzono zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr 38 GDDKiA z 1 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia wytycznych organizacji i przeprowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 roku na drogach krajowych. W czasie pomiaru rejestracji podlegały wszystkie pojazdy silnikowe korzystające z dróg publicznych (w podziale na 7 kategorii, tj. motocykle, samochody osobowe, lekkie samochody ciężarowe - dostawcze, samochody ciężarowe bez przyczep, samochody ciężarowe z przyczepami, autobusy, ciągniki rolnicze oraz rowery). Całoroczny cykl pomiarowy w 2015 roku składał się z 9 dni pomiarowych. Pomiar obejmował wykonanie dziewięciu pomiarów "dziennych" (od godz. 6:00 do 22:00), dwóch pomiarów "nocnych" (od godz.1 22:00 do 6:00), w tym dwóch pomiarów całodobowych, według ściśle określonego harmonogramu. Na podstawie danych uzyskanych z pomiarów ręcznych i automatycznych przeprowadzono obliczenia i określono następujące podstawowe parametry ruchu: średni dobowy ruch w roku (SDR) i rodzajową strukturę ruchu w punktach pomiarowych, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych w kraju i poszczególnych województwach z uwzględnieniem podziału funkcjonalnego dróg, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych z uwzględnieniem podziału na klasy techniczne. Poza obliczeniem podstawowych parametrów ruchu wykonano obliczenia analityczne, tj. długości dróg w przedziałach obciążeń średnim dobowym ruchem pojazdów, rozwoju ruchu w latach 2010 - 2015, charakteru ruchu, wielkości ruchu w miesiącach letnich oraz w miesiącach zimowych. Ponadto organ podniósł, że szczegółowe informacje o ogólnodostępnym charakterze umieszczone są na stronie internetowej GDDKiA w zakładce pn. "Generalny Pomiar Ruchu". Kończąc te rozważania, organ stwierdził, że natężenie ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] czyli w punkcie pomiarowym 20610 odcinek [...] - [...] o długości 14,803 km (pikietaż początkowy 2,118 - 16,921 pikietaż końcowy) wynoszące 10583 poj./dobę uzasadniało odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego. Jednocześnie organ wskazał, że podstawą do wyboru stanowisk pomiarowych w terenie są "Wykazy odcinków pomiarowych w GPR 2015" opracowane dla poszczególnych Oddziałów GDDKiA, zawierające granice i typy odcinków pomiarowych. Szczegółową lokalizację stanowisk pomiarowych w terenie ustalają Oddziały GDDKiA we współpracy z Rejonami GDDKiA.
Ponadto organ ustalił, iż wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 11 + 995, strona lewa) znajdowałby się w bliskiej odległości wynoszącej około 45 metrów od istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi do działki nr [...], obsługującego sklep [...] (w km 12 + 040, strona lewa).
Ustosunkowując się do argumentacji strony, że żaden przepis prawa nie określa minimalnych odległości pomiędzy zjazdami (publicznymi czy indywidualnymi), GDDKiA podniósł, że jest wyspecjalizowanym organem realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany fatyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Wiedza ta zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a.
Organ podkreślił, że wystąpienie nawet tylko jednej okoliczności mającej negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w ramach katalogu z § 113 ust. 7 Rozporządzenia oznacza, że zjazd publiczny nie może powstać w takim miejscu. W rozpatrywanym przypadku lokalizacja zjazdu publicznego (w wyniku przebudowy dotychczasowego zjazdu indywidualnego) mającego obsługiwać nową inwestycję, jest miejscem niebezpiecznym w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 Rozporządzenia (znaczne natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi oraz bliska odległość od innego zjazdu publicznego). Miejsca te się zazębiają, a nagromadzenie czynników stwarzających zagrożenie dla użytkowników drogi w rozumieniu § 113 ust. 7 Rozporządzenia wyklucza możliwość lokalizacji zjazdu publicznego stanowiącego kolejną taką okoliczność. Reasumując, przedmiotowy zjazd publiczny nie stanowiłby bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego.
Organ podniósł, że obowiązek dbania o bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi należy rozumieć w ten sposób, iż organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom. Zdaniem organu, odmowa udzielenia zezwolenia na usytuowanie przedmiotowego zjazdu publicznego mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym.
GDDKiA podniósł, że drugim zagadnieniem, jakie ocenia zarządca drogi, rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, jest dostępność danej drogi, a konkretnie jej klasa. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na całym swoim przebiegu została zaliczona na mocy Zarządzenia nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (droga klasy G). Stosownie zaś do § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ wskazał, że droga klasy G pełni funkcję trasy tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności jest drogą lokalną, zaspokającą potrzeby mieszkańców. Gdyby wszyscy właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałby celów dla niej przewidzianych.
GDDKiA podniósł, że analiza treści art. 29 ust. 4 udp w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż wyjątkowość swojej sytuacji powinien każdorazowo wykazać wnioskodawca, zaś rolą organu jest ocena podniesionej argumentacji. GDDKiA nie dopatrzył się takiej wyjątkowej sytuacji w niniejszej sprawie. Stwierdził bowiem, że działka nr [...] posiada zjazd indywidualny z drogi krajowej nr, 49 (w km 11 + 995, strona lewa) oraz ma uregulowany prawnie sposób korzystania ze zjazdu publicznego z tej drogi, w km 12 040, strona lewa do działki nr [...], obsługującego sklep [...]. Zgodnie bowiem z zapisem Działu I-Sp wspomnianej Księgi Wieczystej Nr [...], istnieje prawo nieodpłatnej i nieokreślonej w czasie służebności drogi polegającej na prawie przejazdu przechodu pasem o szerokości czterech metrów po nieruchomości utworzonej z działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonej w [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli lub posiadaczy nieruchomości utworzonej z działki nr [...] w [...].
Skarżący wskazał w toku postępowania administracyjnego, że nie ma fizycznej możliwości poszerzenia drogi, stanowiącej służebność, tak aby spełniała ona wymogi techniczne jakim droga obsługująca określony typ działalności gospodarczej powinna odpowiadać. Odpowiadając na ten zarzut, organ podniósł, że ustawodawca dopuszcza lokalizację zjazdu z drogi klasy G jedynie w takiej sytuacji, kiedy mamy do czynienia z obiektywnymi brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie strony, że istniejąca opcja dojazdu jest dla niej mniej korzystna, mniej dogodna (za wąsko, za daleko) niż wnioskowana.
Organ podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej uzyskać zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu prymat należy przyznać zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy
Organ podkreślił, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i' życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie
Skargę na powyższą decyzję GDDKiA wniosła strona, zarzucając jej naruszenie:
art. 29 ust. 1 i 4 udp poprzez bezzasadne orzeczenie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek uzasadnione podstawy do wydania decyzji negatywnej dla skarżącego,
art. 7 i 77 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,
art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,
art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi GDDKiA wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GDDKiA, utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy udp i Rozporządzenia.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 udp zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w Rozporządzeniu.
Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na przebudowę zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.
Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu. Przepisy zawarte w Rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20).
Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny).
§ 76a Rozporządzenia wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie właściwym zjazdem – po planowanej przebudowie -byłby zjazd publiczny. Tej kwalifikacji zjazdu nie neguje także strona, co więcej – sama wnosiła o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.
§ 113 ust. 7 Rozporządzenia zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, iż rygorystyczne regulacje zawarte w przepisach § 113 ust. 7 Rozporządzenia dotyczą tylko zjazdów publicznych, natomiast nie stosuje się ich do zjazdów indywidualnych. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub publiczna. W związku z tym Sąd podziela pogląd organu, że okoliczność, że działka posiada już bezpośredni dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny nie rodzi sama w sobie obowiązku organu do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z jednoczesną likwidacją istniejącego.
Zdaniem organu, użyte w § 113 ust. 7 Rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wyliczenie w nim miejsc niebezpiecznych jest niepełne, jedynie cząstkowe, przykładowe. Sąd ten pogląd organu podziela. Wykładnia językowa tej regulacji przesądza zatem o tym, że mamy do czynienia z otwartym katalogiem miejsc niebezpiecznych, a nie katalogiem zamkniętym (numerus clausus). Tym samym mogą być jeszcze inne niż wymienione w tym katalogu miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione. W związku z tym podzielić należy pogląd GDDKiA, zgodnie z którym wysokie natężenie ruchu drogowego stanowi takie miejsce niebezpieczne w rozumieniu § 113 ust. 7 Rozporządzenia.
W niniejszej sprawie natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów wynosi aż 10 538 pojazdów/dobę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/18 uznał za wysokie natężenie wynoszące już około 7000 pojazdów/dobę czyli mniej niż w przedmiotowej sprawie.
Ponadto organ ustalił, iż wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 11 + 995, strona lewa) znajdowałby się w bliskiej odległości wynoszącej około 45 metrów od istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi do działki nr [...], obsługującego sklep [...] (w km 12 + 040, strona lewa).
Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszej sprawie niezwykle istotnym czynnikiem jest kumulacja tych dwóch powyższych okoliczności, tj. wysokiego natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w [...] i bliska odległość 45 m do istniejącego zjazdu publicznego do sklepu [...], który to zjazd – jak wynika z doświadczenia życiowego – jest na pewno zjazdem obleganym przez klientów tego sklepu i to jeszcze dodatkowo w tak turystycznej miejscowości jak [...], będącej w szczególności zimą numerem 1 dla narciarzy w Polsce.
Prawdą jest to, co podnosi strona, że żaden przepis prawa nie określa minimalnych odległości pomiędzy zjazdami (publicznymi czy indywidualnymi). Otóż pewnych wartości nie można zapisać w przepisach prawa w sposób całkowicie dookreślony – tak jest np. z katalogiem miejsc niebezpiecznych w rozumieniu § 113 ust. 7 Rozporządzenia. Sąd za logiczne i przekonujące uznaje argumenty GDDKiA, który jest wyspecjalizowanym organem realizującym od lat zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Wiedza ta zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a.
Odnośnie usytuowania dwóch zjazdów blisko siebie wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, w którym skonstatował, że "każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe (...), oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Powyższe potwierdził również NSA w wyroku z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 306/18.
Wystąpienie nawet tylko jednej okoliczności mającej negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w ramach katalogu z § 113 ust. 7 Rozporządzenia oznacza, że zjazd publiczny nie może powstać w takim miejscu. W rozpatrywanym przypadku lokalizacja zjazdu publicznego (w wyniku przebudowy dotychczasowego zjazdu indywidualnego) mającego obsługiwać nową inwestycję, jest miejscem niebezpiecznym w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 Rozporządzenia (znaczne natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi oraz bliska odległość od innego zjazdu publicznego). Miejsca te się zazębiają, a nagromadzenie czynników stwarzających zagrożenie dla użytkowników drogi w rozumieniu § 113 ust. 7 Rozporządzenia wyklucza możliwość lokalizacji zjazdu publicznego stanowiącego kolejną taką okoliczność. Reasumując, Sąd podziela pogląd organu, że przedmiotowy zjazd publiczny nie stanowiłby bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego.
Podkreślić też należy, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy G, dlatego też zastosowanie znajdzie dodatkowo przepis § 9 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że działka nr [...] posiada zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (w km 11 + 995, strona lewa) oraz ma uregulowany prawnie sposób korzystania ze zjazdu publicznego z tej drogi, w km 12 + 040, strona lewa do działki nr [...], obsługującego sklep [...]. Zgodnie bowiem z zapisem Działu I-Sp wspomnianej Księgi Wieczystej Nr [...], istnieje prawo nieodpłatnej i nieokreślonej w czasie służebności drogi polegającej na prawie przejazdu i przechodu pasem o szerokości czterech metrów po nieruchomości utworzonej z działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonej w [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli lub posiadaczy nieruchomości utworzonej z działki nr [...] w [...].
Nie uszło uwadze Sądu, że skarżący zmienił tok argumentacji odnośnie niemożności skorzystania ze zjazdu publicznego obsługującego sklep "[...]". Skarżący podniósł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "W toku postępowania wyjaśniającego, skarżący wykazywał, że obsługa komunikacyjna planowanej przez niego inwestycji (planowanej działalności gospodarczej) nie będzie możliwa poprzez dojazd od strony sklepu "[...]", tj. w ramach ustanowionej służebności przejazdu i przechodu albowiem nie ma fizycznej możliwości poszerzenia drogi, stanowiącej służebność, tak aby spełniała ona wymogi techniczne jakim droga obsługująca określony typ działalności gospodarczej powinna odpowiadać". Natomiast w skardze skarżący podnosił, że: "Jak wskazywano już w pismach kierowanych do zarządcy drogi, istniejąca służebność gruntowa nie jest wystarczająca dla zapewnienia odpowiedniego dostępu. Nie ma przy tym możliwości dokonania zmiany przedmiotowej służebności, gdyż wiązałoby się to z koniecznością likwidacji istniejących miejsc parkingowych zlokalizowanych na działce obciążonej poniżej liczby, jaka zgodnie z projektem budowlanym musi być zapewniona dla wybudowanego sklepu "[...]"".
Po pierwsze, skarżący nie wskazuje, dlaczego prawo do przejazdu drogą o szerokości czterech metrów może nie być dla niego "odpowiednim dostępem". Nieistotne jest przy tym, jak obecnie wygląda ta droga, ale to, że skarżący ma prawo przechodu i przejazdu drogą o takiej szerokości. Ponadto, z jednej strony skarżący twierdził na etapie postępowania administracyjnego, że "fizycznie" nie jest możliwe poszerzenie drogi, a obecnie twierdzi, że są to przeszkody prawne ("nie ma możliwości zmiany służebności"). Podkreślić należy, że istniejąca służebność gruntowa to nie jest istniejąca obecnie droga, ale prawo każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej do przechodu i przejazdu drogą o określonej szerokości. To, że zdaniem strony obecnie tej drogi "nie da się poszerzyć fizycznie" (co mogło nastąpić np. wobec zabudowy nieruchomości będącej własnością strony), jest całkowicie odrębną kwestią, dla niniejszej sprawy irrelewantną. Strona jest przy tym enigmatyczna w swoich twierdzeniach na temat, dlaczego obecna służebność jest dla niej niewystarczająca i jakie parametry miałaby mieć odpowiednia.
Po drugie, Sąd podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/18, zgodnie z którym "błędny jest wyrażany przez pełnomocnika skarżącej pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej niezbędnym jest, aby dostęp w ramach ustanowionej służebności przechodu i przejazdu spełniał jakiekolwiek dodatkowe, w tym określone odrębnymi przepisami, warunki techniczne".
Po trzecie, zamiarem Ustawodawcy było ograniczenie lokalizacji zjazdu z drogi klasy G. Czym innym jest taka sytuacja, kiedy mamy do czynienia z obiektywnymi brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie strony, że istniejąca opcja dojazdu jest dla niej mniej korzystna, mniej dogodna (za wąsko, za daleko) niż wnioskowana.
Prawdą jest, że § 9 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia stanowi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, a nie przez dojazd przez inne nieruchomości. Jednak przepis ten po pierwsze nie jest pierwszym i głównym powodem wydania decyzji odmownej przez GDDKiA, a ponadto wyraźnie nakazuje zarządcy ograniczanie liczby i częstości zjazdów, wskazując na tranzytowy charakter drogi klasy G.
Na możliwość dojazdu do nieruchomości poprzez inne nieruchomości, które już mają zjazd, wyraźnie wskazują także przepisy Rozporządzenia. W myśl bowiem § 8a ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".
Sąd podziela pogląd organu, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Zjazd publiczny poprzez większe natężenie ruchu, który generuje, stwarza tym samym większe zagrożenie niż zjazd indywidualny.
Należy wskazać, iż nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa może być także przebudowa zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, gdyż wobec tej przebudowy na zjeździe tym generowany będzie większy ruch.
Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu w/w przepisu, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnie w sprawie uznano, że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ze względu na duże natężenie ruchu drogowego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Skarżący powołuje się na swoje konstytucyjne prawo własności. Sąd w tym kontekście podnosi, że – jak wskazano wyżej – prymat w prawie dotyczącej lokalizacji zjazdu na drogę publiczną ma zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym.
W związku z powyższym sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej i materialnoprawnej.
Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W opinii Sądu zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organ materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza jego prawidłowe ustalenia.
Organ zgromadził i poddał wyczerpującej ocenie zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w motywach wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnienie tej decyzji jest obszerne i przekonujące i faktu tego nie zmienia to, że strona subiektywnie się z nim nie zgadza. Nie został zatem naruszony art. 107 § 3 kpa. Podkreślić przy tym należy, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, tj. lokalizacji swojej nieruchomości, bliskiej lokalizacji drugiego zjazdu publicznego obsługującego sklep "[...]". Odmienna jest natomiast ocena tych faktów przez organ i stronę. Zdaniem Sądu, dowody zgromadzone przez GDDKiA były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia jak zawarte w skarżonej decyzji, które - w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego – jest prawidłowe.
Pozbawione podstaw są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.
Niezasadność zarzutów skargi i zgodność z prawem decyzji pierwszej instancji, prowadzi także do wniosku, że GDDKiA w niniejszej sprawie nie naruszył prawa, utrzymując w mocy własną decyzję. Nie naruszono zatem art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.