VI SA/Wa 2051/06

VI SA/Wa 2051/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisania na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą
z dnia [...] r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] r.
w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów skarżącego M. B..
Podstawą wydania zaskarżonych uchwał były następujące ustalenia faktyczne:
w dniu 30 września 2005 r. M. B. skierował do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. wniosek o wpisanie go na listę adwokatów. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty poświadczające ukończenie: studiów wyższych, aplikacji prokuratorskiej, studiów doktoranckich także wypis z listy radców prawnych Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. zaświadczający o wykonywaniu przez skarżącego zawodu radcy prawnego w ramach własnej kancelarii radcy prawnego, kwestionariusz osobowy oraz poświadczenie niekaralności.
Pismami z dnia 19 października 2005 r. i 8 listopada 2005 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. działając na podstawie art. 68 pkt 4 ustawy z dnia 16 maja 1982 r. o adwokaturze zwróciła się do zatrudniających skarżącego - Prokuratury Okręgowej w W. oraz Komendy [...] Policji o nadesłanie do wglądu akt osobowych i dyscyplinarnych M. B.. W odpowiedzi na pismo Okręgowej Rady Adwokackiej - Naczelnik Wydziału Kadr Komendy [...] Policji poinformował, iż nie jest możliwe przesłanie akt osobowych M. B., ale istnieje możliwość przejrzenia akt na miejscu. W związku z powyższą informacją
w dniu 23 lutego 2006 r. przedstawiciel Okręgowej Rady Adwokackiej w W. dokonał przeglądu akt osobowych, z którego sporządził notatkę. Zgodnie z treścią notatki sporządzone na podstawie akt osobowych – M. B. w 1991 r. wstąpił do Policji, a od 2004 r. jest radcą prawnym w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Pełnił również szereg funkcji społecznych, w tym był m.in. przewodniczącym [...].
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Okręgowa Rada Adwokacka w W. zwróciła się do Okręgowej Izby Radców Prawnych
w W. o udzielenie opinii o ubiegającym się o wpis na listę adwokatów M. B.. W dniu 27 października 2005 r. Dziekan Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. nadesłał opinię, z której wynikało że wobec M. B. nie było i nie jest prowadzone żadne postępowanie dyscyplinarne. Do Rady nie wpłynęły żadne uwagi i zastrzeżenia co do sposobu wykonywania zawodu przez skarżącego.
W dniu 6 kwietnia 2006 r. odbyło się posiedzenie Prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w W., na którym stawił się skarżący M. B. i jak wynika z treści sporządzonego z tego posiedzenia protokołu udzielił wyjaśnień odnośnie swojej karalności, toczących się postępowań egzekucyjnych, uzależnienia od alkoholu, narkotyków czy też hazardu. W protokole z posiedzenia zapisano ponadto, iż M. B. chce być jedynie wpisany na listę adwokatów z uwagi na pełnienie obowiązków funkcjonariusza oddelegowanego do pracy w [...].
Uchwałą z dnia [...] r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. działając na podstawie art. 68 ust. 4 prawa o adwokaturze postanowiła odmówić M. B. wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W..
W uzasadnieniu Rada stwierdziła, iż fakt zatrudnienia wnioskodawcy w Komendzie [...] Policji stanowi przeszkodę w dokonaniu wpisu na listę adwokatów. Wnioskodawca do policji wstąpił w 1991 r. i od tego momentu jest ściśle związany zawodowo z Komendą [...] Policji w W.. Od 2004 r. jest radcą prawnym
w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Zgodnie zaś z art. 65 ust.1 Prawa
o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten kto między innymi swym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, natomiast fakt pozostawania M. B. w służbie policji w chwili ubiegania się
o wpis na listę adwokatów nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem rady nie jest możliwe połączenie w tym samym czasie faktu pracy
w policji z jednoczesnym wpisem na listę adwokatów. W takim przypadku nastąpiłby bowiem konflikt, a taki stan uznać należy za niedopuszczalny z uwagi na specyfikę zawodu adwokata i specyfikę pracy w policji. Z zawodem adwokata nie można bowiem łączyć takich zajęć, które mogłyby ograniczyć jego niezawisłość. Biorąc pod uwagę powyższe Rada uznała, że ubieganie się przez kandydata o wpis na listę adwokatów przy jednoczesnej pracy w policji nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
Pismem z dnia 24 lipca 2006 r. M. B. złożył odwołanie od powyższej uchwały wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze polegające na błędnej interpretacji stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu stwierdził, iż oczywistym jest że wykonywanie zawodu adwokata nie jest dopuszczalne w trakcie służby w Policji. Trudno jednak wymagać od starającego się o wpis na listę adwokatów, aby w chwili składania wniosku o wpis rezygnował z prowadzonej działalności zawodowej. Jako policjant z ponad 15 letnim stażem służby posiadając różnorakie uprawnienia do wykonywania zawodów (egzamin prokuratorski, egzamin radcowski, stopień doktora nauk) po rezygnacji ze służby w policji poważnie rozważa możliwość dalszego rozwoju zawodowego w zawodzie adwokata zgodnego
z realizowanym profilem pracy naukowej. Za nieuzasadnione i obraźliwe dla zawodu policjanta zdaniem odwołującego się jest przywołanie w uzasadnieniu uchwały, iż fakt wykonywania zawodu policjanta nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zauważył, iż podstawowym warunkiem ubiegania się o pełnienie służby w policji zgodnie z art. 25 ust.1 ustawy o policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. jest nieposzlakowana opinia kandydata. Dlatego też takie deprecjonowanie zawodu policjanta w kontekście rozważania jego predyspozycji moralnych do wykonywania zawodu adwokata wydaje się być niestosowne.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na posiedzeniu w dniu [...] września 2006r. po rozpoznaniu odwołania M. B. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów postanowiło utrzymać uchwałę w mocy. Prezydium podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że osoba będąca aktualnie funkcjonariuszem Policji nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem Prezydium różnice wynikające z samej specyfiki zawodu adwokata i policjanta są nie do pogodzenia z wymogami art. 65 pkt 1 ustawy prawo o adwokaturze. Specyfika pracy w Policji polega na podległości funkcjonariusza swoim przełożonym, jak również prokuraturze w zakresie prowadzonych pod jej nadzorem postępowań. Bez znaczenia jest, iż zainteresowany od 2004 r. jest radcą prawnym w dyspozycji Komendanta [...] Policji skoro formalnie jest funkcjonariuszem Policji. Prezydium zwróciło również uwagę, iż niemożność łączenia stanowiska w Policji z zawodem adwokata wynika także z przepisu art. 72 ust. 1 pkt 4. Prawa o adwokaturze nakazującego skreślenie z listy adwokatów adwokata "w wypadku objęcia przez niego stanowiska
w organach wymiaru sprawiedliwości lub organach ścigania". Z powyższego w ocenie Prezydium wynika, że osoba zajmująca stanowisko w organach ścigania jak to ma miejsce w przypadku M. B. nie może zostać wpisana na listę adwokatów.
Na powyższą uchwałę w dniu 17 października 2006 r. M. B. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc
o jej uchylenie jako podjętej z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego analiza ustawy prawo adwokaturze pozwala przyjąć, że istnieją nie tylko adwokaci wykonujący zawód, ale także adwokaci którzy mimo wpisania na listę nie wykonują tej profesji. Bezpośrednio świadczy o tym treść art. 8a powołanej ustawy, gdzie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "adwokat nie wykonujący zawodu". Pośrednio świadczą o tym również normy w art. 4a i 4b przywołanej ustawy. Ponadto skarżący zauważył, że Prezydium podejmując ostateczną decyzję odmawiającą wpisania skarżącego na listę adwokatów dokonał nieuprawnionej zmiany przepisu znajdującego się w art. 65 pkt 1 ustawy prawo o adwokaturze. Podejmując uchwałę dokonał porównania zawodu Policjanta wykonującego zawód radcy prawnego i adwokata. Takie porównanie nie mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 65 i warunkujących wpis na listę adwokatów. Brak również podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 72 ust.1 pkt 4 ustawy, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie osoby wpisanej na listę, która podjęła pracę w organach ścigania, a nie osoby ubiegającej się o wpis.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpoznając sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga M. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jak i utrzymana nią w mocy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] r. naruszają prawo.
W rozpatrywanej sprawie, wnioskujący o wpis na listę adwokatów M. B. wykonuje zawód radcy prawnego i w związku z tym, musiał spełniać wymagania określone art. 65 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123 poz.1058 z późn. zm. zwaną dalej p.o.a.), w tym wymóg nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu (art. 65 pkt 1 p.o.a.). Organy I i II instancji, podejmując zaskarżone uchwały dokonały oceny kandydata i uznały, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 65 pkt 1 p. o. a.,
a mianowicie nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Brak rękojmi
w ocenie organów rozstrzygających sprawę wynika z faktu zatrudnienia wnioskodawcy w Komendzie [...] Policji. Zdaniem samorządu adwokackiego różnice wynikające z samej specyfiki zawodu adwokata i policjanta są nie do pogodzenia z wymogami
art. 65 pkt 1 ustawy prawo o adwokaturze.
Na wstępie podkreślić należy, iż nie budzi wątpliwości, że organy samorządu adwokackiego rozstrzygając sprawę wniosku o dokonanie wpisu kandydata na listę adwokatów są uprawnione do dokonania samodzielnej oceny w oparciu o zebrany
w sprawie materiał dowodowy, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu adwokata spełnia wszystkie przesłanki z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze, w tym czy swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata (art. 65 pkt 1 p.o.a.). Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego.
Pojęcie rękojmi w rozumieniu art. 65 pkt 1 p. o. a. było wielokrotnie interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzeczeniach podkreślano, że na rękojmię w rozumieniu art. 65 p.o.a. składają się dwa elementy. Z jednej strony cechy charakteru kandydata takie jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem,
z drugiej dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem, a więc postępowanie do czasu wpisania na listę - odpowiadające ocenom moralnym
i etycznym. O posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia, aplikacji, jak i wymagane rekomendacje adwokatów. Ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2001.04.05 II SA 725/00 LEX nr 53476; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999.02.23 II SA 1888/98 LEX nr 46707; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1994.08.18 II SA 860/93 Wokanda 1995/3/28).
Zdaniem Sądu z powyższych orzeczeń w sposób jednoznaczny wynika, iż przedmiotem zainteresowania organów rozpoznających wniosek o wpis na listę adwokatów i dokonujących oceny czy kandydat spełnia przesłanki z art. 65 pkt 1 p.o.a., powinny być cechy charakteru kandydata określające jego postawę moralno - etyczną oraz dotychczasowe zachowanie ubiegającego się o wpis. Ocena, czy warunki określone w art. 65 pkt 1 cytowanej ustawy, zostały przez skarżącego spełnione, wymaga przeprowadzenia przez organy samorządu adwokackiego postępowania dowodowego. W świetle powyższego organy samorządu adwokackiego,
w uzasadnieniach zaskarżonych uchwał powinny wyjaśnić dlaczego przyjęły, że dotychczasowe zachowanie skarżącego, cechy jego osobowości i dotychczasowa praktyka zawodowa nie dają rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Natomiast o odmowie wpisania skarżącego M. B. na listę adwokatów nie mógł w ocenie Sądu zadecydować wyłącznie fakt zatrudnienia skarżącego w Policji co przesądzać miało zdaniem organów I i II instancji o braku rękojmi. Organ powinien wykazać, które z wykonywanych przez skarżącego czynności zawodowych w ramach pełnionej służby lub jakie dotychczasowe postępowanie skarżącego podważyły wiarygodność M. B. jako osoby kandydującej na stanowisko adwokata. Ponadto organy rozstrzygające sprawę pominęły w ocenie Sądu istotną w sprawie okoliczność, mianowicie taką że przymiotów "nieskazitelnego charakteru"
i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" wymaga się nie tylko od kandydatów na adwokatów, ale i od kandydatów na radców prawnych. Zatem skarżący M. B. musiał odpowiadać tym wymogom w chwili ubiegania się o wpis na listę radców prawnych, ale także przez cały okres wykonywania tego zawodu, albowiem utrata wskazanych przymiotów stanowi podstawę do skreślenia osoby z listy radców prawnych. Zarówno Okręgowa jak i Naczelna Rada Adwokacka nie wykazały, aby skarżący będący radcą prawnym, dotychczasowym zachowaniem podważył swoją wiarygodność jako osoby pełniącej funkcje zaufania publicznego.
Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu na podjęcie uchwały nie powinna mieć natomiast wpływu treść art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o adwokaturze, zgodnie z którym w wypadku objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy. Jak zasadnie podniósł skarżący przepis ten usytuowany jest
w dziale VI ustawy i dotyczy skreślenia z listy adwokatów członka korporacji, który obejmuje stanowisko w organach ścigania i nie stanowi dodatkowej przesłanki którą należy wziąć pod uwagę w chwili rozstrzygania wniosku o wpis na listę adwokatów.
Z powyższego przepisu niewątpliwie wynika zakaz łączenia zawodu adwokata z zajmowanym stanowiskiem w organach ścigania. Zauważyć należy, iż zgodnie
z wyjaśnieniami złożonymi przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 stycznia 2007 r. M. B. nie zajmuje żadnego stanowiska w Policji, pełni natomiast funkcje
w [...]. Ponadto skarżący w toku postępowania wskazywał na możliwość rezygnacji z zatrudnienia w Policji
w momencie pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku o wpis. Kwestie te powinny być jednak rozważane w odrębnym postępowaniu dotyczącym ewentualnego skreślenia adwokata z listy adwokatów.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych uchwał nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.