VI SA/Wa 2040/06

VI SA/Wa 2040/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Sygn. powiązane
II GSK 362/07 - Wyrok NSA z 2008-02-27
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci oddala skargę
Uzasadnienie
[...] S.A., zwana dalej "T. S.A.", przekazała Prezesowi Urzędu Regulacji Poczty i Telekomunikacji (Prezesowi URTiP) do zatwierdzenia projekt ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci na rok 2004, stosownie do przepisu art. 79 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy operator o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57 ust. 4 pkt 1 i 3, jest obowiązany do opracowania ofert określających ramowe warunki umów o połączeniu sieci z operatorami. W myśl zaś ust. 2 powołanego artykułu operator, o którym mowa w ust. 1, przedkłada projekty ofert lub ich zmiany Prezesowi URTiP w celu zatwierdzenia. Ostateczną decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającą przedłożony przez T. S.A. projekt oferty ramowej.
Analizując zarzuty K. zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że opracowana oferta ramowa jest zgodna z przepisami prawa. Nie podzielił poglądu K., iż naruszony został art. 59 p.t. Prawidłowo zastosowano stawki innych operatorów europejskich. Natomiast przeprowadzona ocena i kalkulacja stawek również nie może budzić zastrzeżeń co do swojej zgodności z obowiązującym w tym zakresie prawem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących fakturowania organ zaznaczył, że oferta ramowa nie wyklucza możliwości świadczenia tych usług przez T. S.A. W ofercie znajduje się zapis, iż może to nastąpić na podstawie odrębnie zawieranych umów. Zdaniem organu spełnia to przesłankę określoną w pkt XV ppkt 10 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10. Przepis ten stanowi, iż w ofercie ramowej muszą znajdować się ustalenia dotyczące fakturowania oraz ustalenia dotyczące windykacji należności od użytkowników.
Na powyższą decyzję K., w skrócie K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności, zdaniem K., zatwierdzenie zaskarżoną decyzją ramowej oferty T. S.A. narusza przepisy:
- Art. 80 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w świetle którego opłaty z tytułu wzajemnego korzystania z połączonych sieci telekomunikacyjnych przez strony umowy o połączeniu sieci zawartej pomiędzy operatorami eksploatującymi sieci publiczne, z których co najmniej jeden zajmuje znaczącą pozycję rynkową, powinny być ustalane na podstawie przejrzystych i obiektywnych kryteriów, zapewniających równe traktowanie użytkowników - jeżeli operator jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57, oraz uwzględniać uzasadnione koszty związane z wykonywanymi usługami telekomunikacyjnymi, niezależnie od sposobu ich wykonywania - jeżeli operator jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57 ust. 4 pkt 1, 3 i 4. Natomiast w zaskarżonej decyzji opłaty te ustalono kierując się stawkami operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach.
- Art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, przez przyjęcie wykładni, iż z tytułu realizacji uprawnień abonenta w zakresie wyboru operatora świadczącego usługi telekomunikacyjne T. S.A. jest uprawniona do pobierania stosownych opłat od tego operatora.
- Art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia, a to wobec niekompletności ramowej oferty. W szczególności, wbrew powołanym wyżej przepisom, w spornej ofercie brak było m.in. modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników. Ponadto, co również podnosiła skarżąca, wbrew przepisowi art. 43a ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, ramowa oferta nie obejmowała świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych związanych z przenoszeniem numerów oferowanych innym operatorom publicznym
- Art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego i art. 3531 k.c., przez nałożenie w ramowej ofercie na operatorów mających już zawarte umowy o połączenie siecią z T. S.A. obowiązku podjęcia negocjacji w dobrej wierze w celu dostosowania obowiązujących umów o połączeniu sieci do warunków wynikających z zatwierdzonej ramowej oferty.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1603/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2004 r. narusza prawo. Sąd podzielił stanowisko skarżącej zarzucające zatwierdzonej przez Prezesa URTiP ofercie m.in. brak modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x,
0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników, co świadczy o niekompletności oferty T. S.A. i narusza § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia. W świetle § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia oferta ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym, uprawnionym operatorom. W myśl pkt III wspomnianego wyżej załącznika oferowane usługi w ramach łączonych sieci powinny zapewniać telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności: zakańczania połączeń, rozpoczynania połączeń oraz tranzytowania połączeń, przy czym powinny umożliwiać co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Natomiast zgodnie z pkt XV ppkt 10 powołanego załącznika oferta określająca ramowe warunki połączenia sieci z operatorami powinna zawierać ogólne warunki i procedury m.in. w zakresie ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników.
W ocenie Sądu pominięcie w spornej ofercie T. S.A. zasad fakturowania, billingowania i windykacji należności w zakresie usług dostępu do sieci inteligentnej narusza wyżej wskazane przez skarżącą przepisy. W szczególności rażąco narusza prawo zapis pktu 5.6. (Fakturowanie oraz windykacje należności od użytkowników usługi, str. 75 ramowej oferty), w świetle którego usługi bilingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie takich usług oraz, że operator sieci przyłączanej nie ma prawa żądania od drugiej strony świadczenia powyższych usług. Natomiast po to przepisy prawa, wskazane przez skarżącą, nakazują objęcie wspomnianych kwestii ramową ofertą, aby uniknąć sytuacji regulowania tych spornych postanowień w odrębnych umowach, na warunkach mniej korzystnych dla operatorów, niżby to miało miejsce sytuacji uregulowania tych kwestii w ramowej umowie (por. art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego). Niekompletność oferty T. S.A., w zakresie wnioskowanym przez K. sprzyja nadużywaniu przez T. S.A. siły rynkowej w stosunku do słabszych operatorów o mniejszym potencjale technicznym i ekonomicznym, i dyktowaniu im niekorzystnych warunków umowy. Nie można również wykluczyć nierównoprawnego traktowania przez T. S.A. operatorów, a mianowicie, z niektórymi z nich, wobec równorzędnych usług, będzie zawierała odmienne w treści umowy, co w ostatecznym rachunku także ogranicza konkurencję na rynku.
W sprawie brak jest zaś dostatecznych podstaw dla upatrywania niekompletności oferty T. S.A. w pominięciu regulacji dotyczącej świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych związanych z przenoszeniem numerów oferowane innym operatorom publicznym (art. 43a ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego). Kwestia ta stanowiła bowiem przedmiot postępowań administracyjnych toczących się przed Prezesem URTiP, które nie były zakończone na etapie zatwierdzania ramowej oferty.
Pozostałe zarzuty skarżącej K., zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie, co dotyczyło w szczególności zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, w świetle którego opłaty z tytułu wzajemnego korzystania z połączonych sieci telekomunikacyjnych przez strony umowy o połączeniu sieci zawartej pomiędzy operatorami eksploatującymi sieci publiczne, z których co najmniej jeden zajmuje znaczącą pozycję rynkową, powinny uwzględniać uzasadnione koszty związane z wykonywanymi usługami telekomunikacyjnymi, niezależnie od sposobu ich wykonywania. Przepis ten nie ma charakteru normy bezwzględnie obowiązującej. Stosownie bowiem do art. 80 ust. 6 cytowanej ustawy Prezes URTiP, w przypadku braku możliwości ustalenia kosztów zgodnie z ust. 1 pkt 2, uwzględnia stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach oraz stopień rozwoju rynku polskiego, co też uczynił. Aczkolwiek nie można negować przydatności kosztowej metody ustalania wynagrodzenia za świadczenie usług i w pierwszej kolejności na taki system wskazuje przepis art. 80 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, tym niemniej wspomniana metoda ma wiele wad w porównaniu do modelu rozliczeń opartego na porównywaniu cen istniejących na dojrzałych rynkach konkurencyjnych (art. 80 ust. 6 ustawy). I tak, metoda ustalania wynagrodzenia na podstawie uzasadnionych kosztów stwarza łatwą okazję, zaś trudną do udowodnienia, wliczania do kosztów nieefektywnej działalności, niekiedy wręcz pozornej. Mankamentem jest także konieczność przeprowadzania żmudnych i czasochłonnych weryfikacji kosztów ze strony właściwego organu i utrzymywania odpowiednich w tej mierze służb. Tych wad nie ma model ustalania wynagrodzenia na wspomniane usługi na podstawie porównywania cen funkcjonujących na rynkach konkurencyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, negującej pobieranie od operatora opłat za usługę preselekcji, pomimo że wspomnianej opłaty nie wolno pobierać od abonenta. Preselekcja na gruncie art. 43 ust. 3 cytowanej ustawy, określa relacje pomiędzy operatorami, nie zaś między operatorem a abonentem. Preselekcja wiąże się ze świadczeniem usługi przez operatora na rzecz innego operatora, a zatem zgodnie z zasadami ekwiwalentności cechującą umowę wzajemną, za tę usługę należy się wynagrodzenie (opłata).
W ocenie Sądu I instancji nie narusza również prawa zarzut skarżącej dotyczący narzucania przez T. S.A. operatorom prowadzenia negocjacji w dobrej wierze w celu dostosowania już zawartych umów do zatwierdzonej oferty. Sąd przyjął, iż kwestionowane postanowienie nie narusza art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 3531 k.c. Natomiast istotą tego postanowienia jest zadeklarowanie przez wspomnianych operatorów przy negocjowaniu treści umowy zwykłej uczciwości kupieckiej i rzetelności prowadzenia rokowań, co mieści się w hipotezie art. 5 k.c.
Ze wskazanych wyżej powodów, zważywszy na niekompletność ramowej oferty, Sąd uchylił obie decyzje powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W skardze kasacyjnej T. S.A., na podstawie art. 174 pkt 1, art. 175 § 1 i art. 176 w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 3 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie nastąpiło poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowisk pozostałych stron oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Skarżąca podniosła, że WSA nie wyjaśnił dlaczego oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie zarzutu o braku modelu rozliczeń o wskazane w uzasadnieniu przepisy rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do argumentów T. wskazujących, że model rozliczeń za wspomniane usługi został umieszczony w ofercie i jest zgodny z propozycjami K. przedstawianymi podczas postępowania przed Prezesem URTiP. Zdaniem skarżącej, niewyjaśnienie dlaczego WSA rozstrzygnął w oparciu o wskazane w uzasadnieniu regulacje prawne uniemożliwia stronom zrozumienie przesłanek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia przez Sąd, a sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się WSA, są trafne.
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych oraz pkt III załącznika do tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że brak jest w "Ramowej ofercie T. dotyczącej połączenia sieci" modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu 0-20x, 0-70x i 0-80x.
Zdaniem skarżącej, oferta zawiera model rozliczeń w zakresie żądanym przez przepisy powyższego rozporządzenia, zgodny z jednym z modeli proponowanych przez K. w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia oferty - model z rozpoczęciem połączenia. W ocenie strony fakt, że istnieją inne modele rozliczeń za usługi 0-801, usługi audioteksowe czy usługi teleinformatyczne nie znaczy, że wszystkie możliwe rozwiązania powinny być wprowadzone do oferty.
Spółka wskazała, że zgodnie z art. 79 ust. 5 p.t. operator o znaczącej pozycji rynkowej, który opracował ofertę ramową (w tym wypadku T.) jest obowiązany do zawierania umów o połączeniu sieci na warunkach nie gorszych, dla pozostałych stron umowy, niż określone w zatwierdzonej ofercie. Oferta winna więc wytyczać minimum warunków, na jakich mają być zawierane umowy o połączeniu sieci (tzw. warunki brzegowe). Nie wyklucza to jednak zawierania umów na warunkach określonych w ofercie, korzystniejszych dla danego operatora.
Skarżąca podkreśliła również, że oferta dotyczy usług międzyoperatorskich świadczonych przez T. na rzecz innych operatorów, nie zaś usług detalicznych, świadczonych przez inne podmioty na rzecz użytkowników końcowych.
- § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika poprzez przyjęcie, że do katalogu usług objętych ofertą na fakturowania, billingowania i windykacji oraz że brak jest w ofercie ogólnych procedur dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników usług.
W opinii skarżącej WSA błędnie uznał, iż do katalogu usług, które są obligatoryjnym elementem oferty należą usługi fakturowania, billingowania należności od użytkowników. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w ofercie brak jest ustaleń dotyczących tych usług. Zdaniem skarżącej rozumowanie WSA zostało oparte na błędnej przesłance, iż wskazane usługi należą do zakresu oferty. Nie są one usługami międzyoperatorskimi, gdyż mogą być oferowane w łączonych sieciach, ani też usługami telekomunikacyjnym, gdyż przy ich świadczeniu nie dochodzi do transmisji lub kierowania sygnałów telekomunikacyjnych, co jest istotą usługi telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 37 p.t. Powyższe prowadzi, zdaniem strony skarżącej, do wniosku, iż WSA rozszerzył katalog usług, które mogą być oferowane na podstawie oferty ramowej. Takie rozszerzenie katalogu usług świadczonych na podstawie oferty o usługi fakturowania, billingowania i windykacji nie znajduje oparcia w przepisach dotyczących zakresu oferty ramowej. Zgodnie z tymi przepisami, oferta ramowa powinna określać ogólne warunki i procedury - ustalenia dotyczące fakturowania oraz ustalenia dotyczące windykacji należności od użytkowników (pkt XV ppkt 10 załącznika). Ustawodawca zaś nakazał ustalenie w ofercie ramowej wyłącznie ogólnych zasad fakturowania i windykacji należności z tytułu usług międzyoperatorskich objętych zakresem oferty.
Zdaniem skarżącej, zasady współpracy międzyoperatorskiej w zakresie fakturowania i windykacji należności operatorów od abonentów mogą znaleźć się w umowie o świadczenie tych usług, negocjowanej na zasadzie swobody umów.
Jednocześnie w pkt 5.6 oferty określono w szczególności ogólne zasady fakturowania współpracujących z T. operatorów za miesięczne i roczne abonamenty. Nie znalazły się natomiast w tym zapisie ogólne ustalenia dotyczące fakturowania i windykacji należności od abonentów T. przez współpracujących operatorów, ponieważ brak jest podstawy prawnej do zamieszczenia w ofercie zarówno tego typu usług, jak również ustaleń dotyczących świadczenia tych usług w ofercie. Zdaniem skarżącej zasadne było zatem poczynione przez T. odesłanie w zakresie tych usług do odrębnych umów o świadczenie takich usług, zawieranych na zasadzie swobody umów.
- § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia oraz pkt XV ppkt 10 załącznika poprzez przyjęcie, iż w ofercie powinny znaleźć się usługi billingowania wykonanych usług telekomunikacyjnych. Skarżąca podniosła, że powołane przepisy nie wskazują, aby w zakres oferty ramowej miały wchodzić zasady billingowania. Punkt XV ppkt 10 załącznika mówi jedynie o ogólnych zasadach dotyczących fakturowania oraz windykacji. Kwestia billingu, czyli rejestracji danych o wykonanych usługach, jest indywidualną sprawą podmiotu świadczącego określone usługi, dlatego T. utrzymuje na potrzeby własnej działalności stosowne systemy rejestracji danych. Zgodnie z art. 36 p.t. każdy operator jest obowiązany do rejestracji danych o wykonanych usługach telekomunikacyjnych w zakresie umożliwiającym ustalenie należności za wykonanie tych usług oraz rozpatrzenie reklamacji. Biorąc pod uwagę, że obowiązek ten obciąża każdego operatora, ustawodawca nie wymaga, aby usługa billingowania była częścią oferty ramowej.
Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, poza abitralnym stwierdzeniem o braku modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej, nie dokonał analizy części 2 Oferty Ramowej, w której określono usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług sieci inteligentnej 0-800 w Sieci Operatora (pkt 2.1.4.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług w sieci inteligentnej 0-801 w Sieci Operatora (pkt 2.1.5.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych 20x w Sieci Operatora (pkt 2.1.7.) oraz do części 5 Oferty Ramowej dotyczącej rozpoczęcia połączenia do sieci inteligentnych (pkt 5.2.4. - tabele nr 16,17,18,19)
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesny pogląd Sądu, iż zapisy omawianej oferty naruszają § 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym oferta ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym, uprawnionym operatorom oraz pkt III załącznika do tegoż rozporządzenia, w którym stwierdzono, iż zakres oferty ramowej powinien obejmować usługi w ramach łączonych sieci, zapewniające telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych I sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności:
1) zakończenia połączeń, I
2) rozpoczynania połączeń,
3) tranzytowania połączeń,
umożliwiające co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej.
Dopiero po szczegółowej analizie zawartych w Ofercie Ramowej usług będzie możliwa ocena, czy oferowane usługi umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej (pkt III załącznika do rozporządzenia - Zakres Oferty Ramowej).
NSA zauważył, iż w przepisie tym rodzaje usług (zakończenia połączeń, rozpoczynania połączeń i tranzytowania połączeń) zostały wymienione jedynie przykładowo, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Stąd też Sąd powinien ocenić, czy określone w Ofercie Ramowej usługi rozpoczęcia do numerów usług sieci inteligentnej oraz usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych (pkt 2.1.4., 2.1.5. i 2.1.7. Oferty Ramowej) wraz z określonymi w pkt 5.2.4. i 5.2.5. tej Oferty stawkami za rozpoczęcie do tych usług, umożliwiają conajmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej, o jakich mowa w pkt III załącznika do omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
NSA nie podzielił także poglądu Sądu pierwszej instancji, że zapis pkt 5 i 6 Oferty Ramowej (Fakturowanie i windykacja należności od użytkowników usługi), w świetle którego usługi billingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie usług narusza pkt XV ppkt 10 załącznika do rozporządzenia, zgodnie z którym wśród ogólnych warunków i procedur powinny być zawarte ustalenia dotyczące fakturowania oraz ustalenia dotyczące windykacji należności od użytkowników, został wyrażony bez uprzedniego wyjaśnienia jak należy rozumieć pojęcie "ustalenia dotyczące..." w rozumieniu tego przepisu. Wskazał, iż w pkt XV ppkt 10 omawianego załącznika do rozporządzenia użyto ogólnikowego i dość pojemnego zwrotu "ustalenia". W tej sytuacji za takie ustalenia należy uznać stwierdzenie w pkt 5.6. Oferty Ramowej, że wymienione w nim usługi mogą być świadczone na podstawie odrębnych umów.
Poza tym nie można pomijać, że kwestia ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności została zamieszczona w pkt XV załącznika do rozporządzenia dotyczącym ogólnych warunków i procedur, a w pojęciu ogólnych warunków mieści się niewątpliwie stwierdzenie, że usługi fakturowania i windykacji zostaną określone w odrębnych umowach.
Jak uznał NSA w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Oferta Ramowa ma zawierać tylko ogólne wytyczne (ustalenia) dotyczące możliwych sposobów wykonywania fakturowania i windykacji należności operatorów. Takiemu rozumieniu pojęcia "ustalenia" nie przeczy treść powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 79 ust. 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym operator o znaczącej pozycji rynkowej jest obowiązany do zawierania umów o połączeniu sieci na warunkach nie gorszych dla pozostałych stron umowy, niż określone w zatwierdzonej ofercie, gdyż zastosowanie tego przepisu wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia zakresu Oferty Ramowej.
W dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Strona skarżąca K. podniosła, iż model rozliczeń zawarty w ofercie ramowej wymagałby zawarcia umowy z abonentem na jedno połączenie. W tym zakresie oferta ramowa na 2004 r. nie jest stosowana przez strony, które wybierają zupełnie inny model. Natomiast usługa fakturowana na podstawie oferty ramowej nie jest realizowana przez członków Izby.
Pełnomocnicy T. S.A. i Prezesa UKE zgodnie wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozpatrzenia sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.
Zgodnie z wytycznymi Sądu II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności konieczne było zbadanie części 2 Oferty Ramowej, w której określono stosowne usługi;
- rozpoczęcia połączenia do numerów usług w sieci inteligentnej 0-800 w Sieci Operatora (pkt 2.1.4)
-rozpoczęcia połączenia do numerów usług w sieci inteligentnej 0-801 w Sieci Operatora (pkt 2.1.5.),
- rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych 20x w Sieci Operatora (pkt 2.1.7.) oraz
zbadanie części 5 Oferty Ramowej dotyczącej rozpoczęcia połączenia do sieci inteligentnych (pkt 5.2.4. - tabele nr 16,17,18,19).
Analizując zatem wymienione wyżej uregulowania, które są zawarte w Ramowej Ofercie T. Dotyczącej Połączenia Sieci na rok 2004 Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji z uwagi na niekompletność przedmiotowej oferty.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd nie dopatrzył się uchybień pozwalających na skuteczne zakwestionowanie ustaleń Prezesa URTiP w przedmiocie uznania prawidłowości Oferty Ramowej T. na 2004 rok. Na tę okoliczność przeprowadzone zostało szczegółowe i obszerne postępowanie przed organem administracji. Organ ten odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez K. zarzutów i dokonał ich oceny. Sąd nie znalazł wystarczających podstaw aby tę ocenę podważyć. W obszernym uzasadnieniu decyzji Prezes URTiP dokładnie wyjaśnił powody dla których przyjął, że proponowana Oferta Ramowa jest kompletna i pełna. Większość uzasadnienia decyzji poświęcono też dokładnej analizie szczegółów technicznych i wskazano okoliczności, świadczące o możliwości zastosowania oferty w praktyce i jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego też dokonanej oceny nie można uznać za dowolną.
Warunki usług określonych w Ofercie Ramowej w pkt 2.1.4., pkt 2.1.5. a także w pkt 2.1.7. zostały szczegółowo opisane a zatem pod kątem połączeń lokalnych, strefowych i OTr (Obszar Tranzytowy). Omawiane uregulowania zawierają wystarczające dane mogące być podstawą do zawierania przez operatora stosownych umów z abonentami. Z tych też względów nie można uznać, iż usługi opisane w Ofercie Ramowej w części dotyczącej zakresu Oferty Ramowej (pkt III załącznika do cyt. Rozporządzenia) uniemożliwiają realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Powyższe uwagi dotyczą w równej mierze oceny części 5 Oferty Ramowej czyli pktu 5.2.4 i tabel 16, 17, 18, 19.
Z drugiej strony podkreślić należy, iż strona skarżąca nie przedstawiła konkretnych argumentów wskazujących na realną i rzeczywistą możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa ewentualnych przeszkód w realizacji ww. usług. Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zawiera przekonywujących argumentów co do faktycznego zastosowania oferty w rzeczywistej działalności telekomunikacyjnej.
Jednocześnie należy zauważyć, iż ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA w odniesieniu do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż zarzut ten nie jest zasadny.
W związku z tym zwrot "ustalenia" użyty w pkt XV ppkt 10 cytowanego załącznika do rozporządzenia w odniesieniu do przedmiotowej oferty nie zawiera zakazu świadczenia usług fakturowania oraz windykacji należności od użytkowników w oparciu o odrębne umowy.
W przeciwieństwie do twierdzeń skargi, sporna oferta nie zawiera uchybień dotyczących modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a co za tym idzie nie jest wadliwa jeśli chodzi o ustalenia w przedmiocie fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników. W tym zakresie wytyczne zawarte w uzasadnieniu NSA nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych.
Należy też pamiętać, iż prawo telekomunikacyjne reguluje stosunki cywilnoprawne i administracyjne w różnych relacjach. Według twierdzeń doktryny oferta ramowa, wbrew swojej nazwie, nie stanowi oferty w rozumieniu art. 66 k.c. Nie jest więc ona jednostronnym oświadczeniem woli operatora zawierającym istotne postanowienia umowy o dostępie. Należałoby raczej przyjąć, że oferta ta (zatwierdzana lub też nawet ustalana przez Prezesa URTiP) jest rodzajem wzorca umownego w rozumieniu art. 384 § 1 k.c. W rezultacie zawiera ona ogólne warunki umowy o dostępie do sieci, i to warunki, które muszą być przez zobowiązanego operatora bezwzględnie respektowane, bez możliwości wprowadzenia do zawieranych umów warunków gorszych dla ubiegających się o dostęp przedsiębiorców. Tym samym oferta ta ogranicza możliwość swobodnego kształtowania przez operatora treści zawieranych umów o dostępie. W przypadku umów w sprawie dostępu do sieci telekomunikacyjnych ograniczeniu podlegają lub też co najmniej mogą podlegać wszystkie te elementy (cząstkowe swobody), które zazwyczaj kojarzy się z cywilnoprawną zasadą swobody umów. Te administracyjnoprawne ograniczenia - następujące bądź to z mocy samego prawa, bądź też na podstawie wydawanych przez Prezesa URTiP decyzji administracyjnych - są przy tym zawsze motywowane koniecznością zagwarantowania efektywnej konkurencji na detalicznym rynku świadczenia usług użytkownikom końcowym oraz chęcią odpowiedniego zabezpieczenia interesów tych użytkowników czyli osób korzystających z telekomunikacji (zob. Szydło Marek, Rejent 2006/10/148, artykuł pt. Umowy w sprawach dostępu do sieci telekomunikacyjnych). Mimo, iż cytowany pogląd dotyczy nowej ustawy - Prawo telekomunikacyjne pozostaje on aktualny dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenia dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego, będący podstawa prawną rozstrzygnięcia sprawy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć "Uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności" (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe).
Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.
W niniejszej sprawie organ nie uchybił powyższym zasadom.
W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy, wcześniej organ I instancji nie dopuścił się, zdaniem sądu, obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty zastosował właściwe normy prawa materialnego. Wydając decyzję uwzględnił wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.