VI SA/Wa 2016/21

VI SA/Wa 2016/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Aneta Lemiesz /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
II GSK 279/22 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1398
art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e; art. 69 ust. 1; art. 109 ust. 1, 5 i 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Dz.U. 2019 poz 1292
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 266
art. 13 pkt 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2168
art. 14 ust. 1 i 2; art. 14a
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 646
art. 17 ust. 1; art. 22 ust. 1; art. 23 ust. 1;
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 77 par 1; art. 80;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., w której Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia ("Prezes NFZ"), na podstawie art. 109 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach"), stwierdził, że Pan P. S. był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r.
Zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach ww. decyzja jest ostateczna i przysługuje od niej od skarga do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] ("ZUS"), wnioskiem z dnia 4 marca 2021 r., wystąpił do organu o rozstrzygnięcie istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez Pana P. S. pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. Pan P. S. posiadał wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej ("CEIDG"), z datą rozpoczęcia wykonywania działalności od dnia 17 sierpnia 2006 r. i nie dokonywał zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2017 r., poz. 2168 ze zm.), ani ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2021 r., poz. 162 ze zm.). Wpis został wykreślony z CEIDG w dniu 4 stycznia 2021 r., z datą zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 29 grudnia 2020 r.
Do wniosku ZUS załączył kopię pisma Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Z pisma tego wynika m.in., że Pan P. S. prowadził działalność gospodarczą od dnia 16 sierpnia 2006 r. do dnia 29 grudnia 2020 r. Nie zgłaszał zawieszenia i przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej. W zeznaniach podatkowych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej PiT-36 składanych za lata 2008 -2019 podatnik wykazywał przychody. Do dnia sporządzenia ww. pisma podatnik nie złożył zeznania podatkowego za 2020 r.
Prezes NFZ - powołując się na orzecznictwo NSA - wskazał, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia takiej działalności. Wpis do ewidencji nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z jej podjęciem ma zatem charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Okres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która z udowodnienia tego faktu wywodzi skutki prawne.
Prezes NFZ, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu, pismem z dnia 23 marca 2021 r. - poinformował Skarżącego o wszczętym postępowaniu oraz o uprawnieniu do złożenia wyjaśnień, nadesłania dokumentów jak również wniesienia żądania przeprowadzenia określonych dowodów (art. 78 § 1 k.p.a.). W ww. piśmie poinformowano Skarżącego, że z CEiDG wynika, że Skarżący z dniem 29 grudnia 2020 r. zakończył prowadzoną działalność gospodarczą, natomiast z informacji przekazanej przez ZUS wynika, że w latach 2008 - 2019 Skarżący prowadził ją w sposób ciągły osiągając przychody. Wobec powyższego, zwrócono się do Skarżącego o stosowne udokumentowanie prowadzenia i osiągania bądź braku przychodów z ww. działalności od stycznia do grudnia 2020 r. poprzez złożenie ewidencji podatkowo-księgowej stanowiącej podstawę rocznego rozliczenia podatkowego PIT z Urzędem Skarbowym lub w przypadku dokonania tego rozliczenia - potwierdzonej przez US deklaracji podatkowej PIT 36. Korespondencja została skutecznie doręczona, ale strona nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie. Z kolei pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Skarżący, prawidłowo zawiadomiony, nie skorzystał z powyższego uprawnienia w zakreślonym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, Pan P.S. zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza nieuzyskanie pełnych informacji o deklaracjach PIT-36 i PIT B Skarżącego za okres 2008-2020, zwłaszcza o ich treści, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 7 k.p.a., art. 77 k.pa. i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i uznanie, że w składanych zeznaniach podatkowych przez Skarżącego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej PIT-36 za lata 2008-2019 Skarżący miał wykazać przychody, co ma przesądzać o prowadzeniu przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej w tym okresie i nieuzasadnione rozciągnięcie tego wniosku także na rok 2020, a tym samym uznanie, iż doszło do wykazania istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącego z tytuł prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także działanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, zwłaszcza poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełnie informacje o treści deklaracji PIT-36 i PIT B Skarżącego za okres 2008-2020, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą i osiągał z tergo tytułu przychody w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy organ nie dokonał w tym zakresie wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, co skutkowało niezasadnym uznaniem, że Skarżący podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego za ten okres z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej;
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
art 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 kwietnia 2018 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 kwietnia 2018 r. oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 74 ust 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w stosunku do Skarżącego istnieje obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytuł prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r., w sytuacji, gdy Skarżący nie podlegał przedmiotowemu obowiązkowi, albowiem w tym okresie faktycznie nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w sposób ciągły i świadczył pracę na podstawie umowy o pracę, z tytułu której podlegał ubezpieczeniom.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu:
zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2008 r.,
zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2009 r.,
zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2010 r.
- dokumenty ad) 1- ad 3) - po uprzednim zwróceniu się przez tut. Sąd do Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] o przedłożenie pełnych deklaracji za przedmiotowy okres;
4) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2011 r.,
5) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2012 r.,
6) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2013 r.,
7) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2014 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
8) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2015 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
9) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2016 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
10) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2017 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
11) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2018 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
12) zeznania podatkowego PIT-36 i PIT B za 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
13) zeznanie podatkowe PIT-36 i PIT B za 2020 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru,
14) zaświadczenie o zatrudnieniu
- na okoliczność faktycznego nieprowadzenia przez Skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie 2008-2020,
- na okoliczność świadczenia przez Skarżącego pracy na podstawie umowy o pracę w latach 2018-2020 i podleganiu z tego tytułu ubezpieczeniom, a tym samym na okoliczność nieistnienia względem Skarżącego obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytuł prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r.
Skarżący wyjaśnił, że dysponuje dokumentacją (deklaracjami) za okres 2011- 2020, w tym częściowo urzędowymi poświadczeniami odbioru w postaci wydruków, kopii. Skarżący nie posiada zaś dokumentacji za okres 2008-2010 ze względu na upływ czasu. Wskazał, że z informacji uzyskanych w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w [...] wynika, że dokumentacja archiwalna za lata 2008-2010 najprawdopodobniej została zniszczona. Wobec powyższego Skarżący wniósł o to, by tut. Sąd zwrócił się do Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] o przedłożenie dokumentacji za okres 2008-2010, a w razie powzięcia wątpliwości w zakresie dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego - także o dokumentację za okres 2011-2020.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, i art. 145 § 3 p.p.s.a Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona nie obaliła domniemania dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r.
Wyjaśnił przy tym, że Fundusz nie ma legitymacji do występowania do Urzędów Skarbowych z wnioskiem o nadesłanie informacji o składanych przez strony PIT, jak również o przychodach z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.
Organ podkreślił, że Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, nie przedstawił jednak żadnych dowodów. Zauważył, że gdyby Pan P. S.udowodnił faktyczne nieprowadzenie działalności gospodarczej, na przykład poprzez wykazanie nieuzyskiwania przychodów z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z przywołanym w decyzji orzecznictwem, byłaby podstawa do rozważenia przyjęcia odmiennego rozstrzygnięcia, z tym jednak zastrzeżeniem, że nieuzyskiwanie przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi samo przez się dowodu na nieprowadzenie tejże działalności, o ile nie jest wynikiem zamiaru lub konieczności okresowego lub stałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem Skarżący dopiero do skargi dołączył dowody na nieprowadzenie działalności gospodarczej, w okresie którego dotyczy decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w sprawie objęcia Skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż ma rację organ, że Skarżący zawiadomiony o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się nie dopełnił powyższego, w tym nie przedstawił dowodów, które podważałyby - istotne na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach - ustalenia, że w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 29 grudnia 2020 r. prowadził działalność gospodarczą.
W niniejszej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów, wytyczał właśnie ww. przepis - w brzmieniu obowiązującym zarówno do dnia 29 kwietnia 2018 r., jak i po tej dacie.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Do dnia 29 kwietnia 2018 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegały natomiast osoby prowadzące działalność pozarolniczą, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego ww. osób, z mocy art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym, które określa art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2020 r., poz. 266 ze zm.).
W analizowanym przez organ okresie reguły podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej do dnia 29 kwietnia 2018 r. unormowane były w art. 14 ust. 1 i 2, a od dnia 20 września 2008 r. do dnia 29 kwietnia 2018 r. także w art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.). Po wejściu zaś w życie w dniu 30 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) - w art. 17 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 tej ustawy.
W świetle tych unormowań, podjęcie działalności gospodarczej dopuszczalne było po złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej.
Podstawowe dla rozstrzygnięcia pojęcie wykonywania działalności gospodarczej było wielokrotnie interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, uznając że wykonywanie działalności gospodarczej łączyć należy z faktycznym podejmowaniem czynności w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2411/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok SN z dnia 11 lutego 2010, sygn. akt I UK 221/09, Lex nr 585715, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/17, Lex nr 2418621).
Także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, że nadawanie bezwzględnego znaczenia wynikającej z ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem działalności, bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne i uprawnione. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi bowiem tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt. II GSK 755/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawowe znaczenie ma zatem fakt rzeczywistego wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w sposób ciągły i o charakterze zarobkowym. Nawet wykonywanie niektórych czynności związanych z przedmiotem zarejestrowanej działalności gospodarczej nie zawsze będzie świadczyć o zamiarze prowadzenia tej działalności w niekrótkim okresie. To zamiar, a więc prowadzenie działalności gospodarczej w sposób zorganizowany i ciągły, ma znaczenie przy ocenie tego, jaki charakter należy nadać działaniom podejmowanym przez przedsiębiorcę w całym okresie prowadzenia działalności gospodarczej. O ile ciągłość wykonywania działalności nie musi polegać w każdym przypadku na codziennym podejmowaniu czynności związanych z przedmiotem tej działalności, to jednak ważne jest, aby czynności te charakteryzowała powtarzalność, która miałaby istotny wpływ na funkcjonowanie działalności gospodarczej od momentu jej zarejestrowania. W tym też przejawia się zamiar prowadzenia tej działalności. Rozpoczęcie działalności gospodarczej powinno być działaniem konsekwentnym i przemyślanym pod względem organizacyjnym, technicznym, ekonomicznym, finansowym, marketingowym, handlowym. Działalność gospodarcza to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających znamiona tej działalności lub ich niewypełniających. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem kategorią obiektywną, niezależnie od tego, jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia ciążących na nim obowiązków z tą działalnością związanych, czy też nie (por. wyroki Sądu Apelacyjnego: w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...], Lex nr 3108172; w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], Lex nr 3160240 i powołane w nich orzecznictwo). Oznacza to, że obowiązkowi ubezpieczeń społecznych (i w konsekwencji ubezpieczeń zdrowotnych) podlega osoba, która faktycznie prowadzi działalność gospodarczą (wykonująca działalność gospodarczą), a nie osoba jedynie figurująca w ewidencji działalności gospodarczej na podstawie uzyskanego wpisu, która tej działalności nie prowadzi (nie wykonuje).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Prezes NFZ w zasadzie zajął podobne stanowisko, gdy chodzi o interpretację przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, ale popełnił uchybienia przy ustaleniach faktycznych, co skutkowało niewłaściwym zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Związanie organu wydającego decyzję w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach" stanowiącego, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost w sprawach dotyczących ubezpieczeń zdrowotnych. Przepis art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje rodzaje spraw indywidualnych rozpoznawanych przez NFZ: sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.
W postępowaniu administracyjnym zaś reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego - zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym - wytyczają także poprzez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. Akt [...], LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z dnia 23 maja 2002 r., sygn. Akt [...], OSNKW 2002/9-10, s. 81). Także ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znaczenie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku jest kluczowe. Obowiązkiem organu jest bowiem w takim przypadku samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Pewnym wyjątkiem w tym zakresie są te fakty, które nie wymagają dowodu - jeżeli są objęte notoryjnością bądź domniemaniem. Domniemania to sądy o faktach wynikające bądź z doświadczenia życiowego, obserwacji zjawisk (domniemania faktyczne), bądź z przepisów prawa (domniemania prawne). Domniemania faktyczne zakładają pewną naturalną, niewymagającą dowodu kolej rzeczy, ale nie wyłączają dopuszczalności przeciwdowodu. Z kolei domniemania prawne mogą mieć charakter wzruszalny (względny - presumptiones iuris tantum), jeżeli mogą podlegać obaleniu, oraz domniemania niewzruszalne (bezwzględne - presumptiones ac de iure), jeżeli nie poddają się obaleniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 316/19).
Faza postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie powinna obejmować ustalenie tego, czy Skarżący w analizowanym przez organy okresie rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą. Wpis do CEIDG stanowi niewątpliwie ułatwienie dowodowe w postaci wspomnianego wcześniej domniemania faktycznego, które jednakże może podlegać obaleniu, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy dostarczy wniosków sprzecznych z treścią tego wpisu.
W tym kontekście organ wskazał, że Skarżący nie obalił domniemania wynikającego z wpisu do CEIDG. Okoliczności objęte domniemaniem potwierdzały dodatkowo fakty przytoczone w piśmie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 23 lutego 2021 r., a dotyczące rozliczeń podatkowych skarżącego za lata 2008 - 2019.
Z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Skarżący w skardze podnosi, że w okresie, którego dotyczy decyzja, wprawdzie rozliczał się na druku PIT-36 (przeznaczonym - ogólnie rzecz ujmując - dla osób prowadzących działalność gospodarczą), niemniej wykazywał tylko dochody ze stosunku pracy. Te okoliczności wykazywał dowodami załączonymi do skargi albo dowodami, które - jego zdaniem - należy pozyskać z Urzędu Skarbowego.
Rzeczywiście takich wniosków dowodowych Skarżący nie zgłosił w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem jednak Sądu nie można z tego powodu czynić mu zarzutu.
Należy podkreślić, że zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu jednoinstancyjnym, wprowadzonym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu.
Skarżący nie mógł zatem - korzystając z gwarancyjnej i ochronnej funkcji dwuinstancyjnego postępowania - przedstawić w odwołaniu istotnych w sprawie argumentów i popierających je dowodów.
Wprawdzie Skarżący został przez organ poinformowany o stanie sprawy, okolicznościach podlegających wykazaniu i dowodach, które powinny zostać przez niego przedstawione, niemniej trudno wymagać aby Skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie tylko informacji organu wynikającej z pisma z dnia 23 marca 2021 r. mógł przewidzieć i określić zakres spoczywającego na nim obowiązku dowodzenia. Tu miarodajne byłoby bowiem tylko bezpośrednie zetknięcie się z zebranym przez organ materiałem dowodowym. W tym zaś zakresie Sąd uwzględnił w sprawie fakt obowiązywania w przestrzeni publicznej obostrzeń, sukcesywnie wprowadzanych od dnia 14 marca 2020 r. w celu zwalczania i minimalizowania skutków epidemii COVID-19, w tym zalecanego ograniczenia przemieszczania się, co istotne z uwagi na fakt zamieszkiwania skarżącego ([...]) poza miejscem siedziby organu ([...]).
W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznaje obowiązujący model postępowania administracyjnego - określony m.in. art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach - za taki, który nie gwarantował Skarżącemu skutecznej ochrony jego praw. Stanowisko Skarżącego wraz powoływanymi przez niego dowodami powinno bowiem zostać poddane analizie w postępowaniu administracyjnym.
Z uwagi na fakt, że Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U z 2019 r. poz. 2325, powoływanej także jako "p.p.s.a.", oddalił wnioski dowodowe Skarżącego.
Zarzucane przez Skarżącego luki w materiale dowodowym uniemożliwiają prawidłową ocenę co do tego, czy organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy materialne. Niewadliwość subsumpcji, a więc podciągnięcia zaistniałych faktów pod stosowaną normę prawa materialnego oraz określenia wiążących konsekwencji prawnych uzależnione są bowiem ściśle od prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.
W ocenie Sądu organy nie wyczerpały obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co do zgromadzenia wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia zgodnego z prawdą przebiegu faktów w sprawie.
Na tym etapie rozpoznania sprawy przebieg zdarzeń wynikający z decyzji jest zatem niepewny. Obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu będzie przeprowadzenie oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącego w skardze, ale także - w razie potrzeby pozyskanie innych materiałów, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sposób niebudzący zastrzeżeń.
Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku ze zwolnieniem Skarżącego z mocy ustawy od uiszczenia kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1e p.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W uchwale NSA z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 2/15, przesądzono zaś, że przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych.