VI SA/Wa 2001/24

VI SA/Wa 2001/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Maciej Borychowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 535
§ 2 2 ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Lemiesz, asesor WSA Maciej Borychowski (spr.), Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. M. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stałej organizacji ruchu Przebudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu: małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Projekt Stałej Organizacji Ruchu Przebudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu: małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. M. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie skargę na akt Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent", "organ") z [...] października 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu Przebudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w S. (dalej: "projekt organizacji ruchu"). Skarżący w zakresie projektu organizacji ruchu skarżył zamknięcie łącznika ul. [...] i [...] oraz skrzyżowania z wysepką ul. [...] z ul. [...]. Skarżący zarzucił naruszenie:
Przepisów prawa materialnego:
1. art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988, dalej: "p.r.d."), § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w spawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U z 2017 r. poz. 784, dalej: "rozporządzenie") poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu ulicy [...] zakładającego zamknięcie wyjazdu z ulicy [...] do [...] oraz wyznaczenie ruchu jednokierunkowego na odcinku od [...] do [...], które nie spełnia wymogów stawianych organizacji ruchu,
2. § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust 5 p.r.d. i § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu zakładającego zamknięcie wyjazdu z ulicy [...] do [...] oraz wyznaczenie ruchu jednokierunkowego na odcinku od [...] do [...], które nie spełnia wymogów stawianych organizacji ruchu, w sytuacji, gdy wady projektu organizacji ruchu nie pozwalały na jego zatwierdzenie,
3. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż zamknięcie wyjazdu z ulicy [...] do [...] oraz wyznaczenie ruchu jednokierunkowego na odcinku od [...] do [...], które nie spełnia wymogów stawianych organizacji ruchu,
4. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej: "p.p.") - tutaj skarżącego jako przedsiębiorcy w zw. z art. 22 Konstytucji poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny i bez wskazania ważnego interesu publicznego poprzez ustanowienie wadliwej stałej organizacji ruchu zakładającego zamknięcie wyjazdu z ulicy [...] do [...] oraz wyznaczenie ruchu jednokierunkowego na odcinku od [...] do [...], które nie spełnia wymogów stawianych organizacji ruchu,
5. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń i zakazów w sposób nie mający oparcia w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa,
6. § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieodrzucenie projektu stałej organizacji ruchu mimo negatywnych opinii Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta S. (opinie z [...] grudnia 2019 r., oraz z [...] sierpnia 2020 r.),
7. § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej oraz nieefektywność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu,
8. § 8 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia polegające na zatwierdzeniu proponowanej zmiany organizacji ruchu w sytuacji, gdy była niezgodna z potrzebami lokalnej społeczności,
II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.)", poprzez dowolne zatwierdzenie organizacji ruchu, która na wskazanym terenie jest niedopuszczalna i nieuzasadniona, a także narusza prawa Skarżącego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, rozpoznanie skargi także poza zakresem zarzutów, a także o przeprowadzenie rozprawy.
Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w postaci opinii Powiatowych Komisji Urbanistyczno- Architektonicznych Miasta S. z [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] sierpnia 2020 r., które negatywnie opiniowały modyfikacje wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]w S., w następstwie której zmieniono kwestionowaną niniejszą skargą stałą organizację ruchu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Następnie w uzupełnieniu skargi, pismem z [...] lipca 2024 r., skarżący ponownie wniósł o rozpoznanie spraw także poza zakresem zaskarżenia. W ww. piśmie złożył także wniosek o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postaci stanowiska Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miasta S. z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia wniosku inwestora w sprawie budowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...]w S..
Na rozprawie w dniu 12 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącego poparł skargę oraz złożone wnioski dowodowe oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii notatki urzędowej ze zdarzenia drogowego z dnia [...] lutego 2025 r. na posesji Skarżącego, dowodu z kopii protokołu z posiedzenia zespołu ds. bezpieczeństwa i usprawnienia organizacji ruchu drogowego w mieście S. z dnia [...] marca 2022 r. oraz dowodu z kopii map zasadniczych obrazujących stan sprzed i po zmianie zagospodarowania terenu. Skarżący przyłączył się do stanowiska pełnomocnika oraz wskazał, że bezpieczeństwo ruchu w jego okolicy zagwarantowałby przejazd lub miejsce do zawracania na spornym odcinku drogi. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz wszystkich wniosków dowodowych. Natomiast przeprowadzenie dowodu z notatki policyjnej z dnia [...] lutego 2025 r. pozostawił do oceny Sądu.
Sąd postanowił przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do skargi, pisma procesowego oraz złożonych na rozprawie.
Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia, wyznaczając go na dzień [...] lutego 2025 r. (vide: protokół rozprawy – k. 87 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt narusza prawo i istotnym stopniu, co skutkuje jego uchyleniem.
Przedmiotem sądowej kontroli jest akt Prezydenta miasta S. z dnia [...] października 2021 r. zatwierdzający stałą organizację ruchu: Przebudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w S..
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 p.r.d. na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA") w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, ust. 5, ust. 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W zacytowanej powyżej uchwale podkreślono, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano nadto, że art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. należy stosować wespół z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) przyjmując, iż przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń wójta, prezydenta, burmistrza miasta. Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2313/23 i z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1997/23).
Sąd jest zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy akt będący podmiotem skargi (uchwała, zarządzenie) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o interes własny podmiotu skarżącego. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p."), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi powinien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, iż skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Należy przy tym zauważyć, iż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
W orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny w zaskarżeniu aktów wydawanych w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, przysługuje przede wszystkim właścicielom nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu, uznając, że znajdują się one w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi (m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 170/16, por. również NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1722/17). Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują bowiem na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, należy przychylić się do przyjęcia istnienia interesu prawnego również po stronie Skarżącego. Należy zauważyć, że Skarżącemu przysługuje prawo własności względem nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w S., jest zatem właścicielem działki, przy której zlokalizowany jest łącznik (obecnie zlikwidowany) ulic [...] i [...], na której prowadzi działalność gospodarczą (obiekt handlowy). Na wysokości nieruchomości Skarżącego wprowadzony został również ruch jednokierunkowy na odcinku ul. [...]. Na marginesie zauważyć należy, że Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę nie kwestionował dysponowania przez skarżącego interesem prawnym w skarżeniu aktu w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w § 5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia. Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:
1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;
2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:
a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,
b) parametry geometrii drogi;
3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;
4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy,
5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;
6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;
7) nazwisko i podpis projektanta.
Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego merytorycznej analizy projektu. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:
1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;
2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;
3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.
Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może (§ 8 ust. 2 rozporządzenia): 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu - § 8 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia).
Sąd zauważa, że wykluczenie dowolności w zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu ma również swoje uzasadnienie w treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, albowiem w art. 10 ust. 12 p.r.d. wskazano bowiem, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przy uwzględnieniu trzech warunków: 1) konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.
Sąd ponadto zauważa, że zgodnie z § 15 ust. 4 pkt 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczno – budowlane"), ulica klasy L standardowo ma ruch dwukierunkowy. Natomiast stosownie do § 22 rozporządzenia techniczno – budowlanego, nieprzelotową drogę projektuje się w sposób umożliwiający zawrócenie pojazdu miarodajnego. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia techniczno – budowlanego stosuje się m.in. do użytkowania dróg publicznych (§ 2 ust. 1).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym wskazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu zawiera część dotyczącą charakterystyki dróg. Wskazano, że ul. [...]należy do kategorii dróg powiatowych klasy Z. W skład pasa drogowego w obrębie opracowania omawianej ulicy wchodzą: jezdnia o nawierzchni bitumicznej szer.
9 m (dwa pasy ruchu), za wschodnią krawędzią jezdni zlokalizowano chodnik oddzielony od jezdni zieleńcem lub zatoką postojową, a po zachodniej stronie jezdni przylega do jezdni. Ulice [...] i [...] należą do kategorii dróg gminnych klasy L. Ulica Świętojańska na wysokości inwestycji ma jezdnię o nawierzchni bitumicznej szer. 7m, a za zachodnią krawędzią jezdni istnieje chodnik szer.
4m. Chodnik przy wschodniej krawędzi istnieje tylko przy skrzyżowaniu z ul. [...]. Ulica [...] jest drogą dwujezdniową o nawierzchni bitumicznej. W skład pasa drogowego ulicy wchodzą: dwie jezdnie o nawierzchni bitumicznej, zieleniec w obrębie pasa dzielącego oraz obustronne chodniki z betonowej kostki brukowej, które na części ulicy zlokalizowane są za przylegającymi do jezdni zatokami postojowymi. Natężenie ruchu na omawianych odcinkach ulic jest duże powyżej 200 poj./h na ulicy [...] oraz powyżej 50 poj./h na ulicy [...] i podobnie na ul. [...], w pasach drogowych wszystkich omawianych ulic istnieje kompletne uzbrojenie w infrastrukturę techniczną w tym oświetlenie nocne.
W projekcie stałej organizacji ruchu został również opisany zakres projektowanej przebudowy. Zgodnie z projektem zagospodarowania zaprojektowano w istniejących pasach drogowych przebudowę skrzyżowania ulic [...] - [...] na skrzyżowanie typu małe rondo (zaprojektowano rondo z wyspą środkową nieprzejezdną średnicy 10 m, wokół wyspy środkowej zaprojektowano pierścień najazdowy szer. 2m do którego przylega bitumiczna jezdnia główna drogi na rondzie szer. 6m). Centralny punkt ronda usytuowano w osi ulicy [...], która obecnie ma pierwszeństwo przejazdu. Centralny punkt ronda usytuowano w osi ulicy [...], która obecnie ma pierwszeństwo przejazdu. Na wszystkich wlotach na rondo zaprojektowano w osi ulic wyspy dzielące, które stanowić będą azyle dla pieszych. W pasie drogowym ul. [...] skorygowane będą istniejące wyspy środkowe, a w pasie drogowym ul. [...] szerokość wyspy środkowej będzie wynosiła 2m. Wloty i wyloty na rondo zaprojektowano jako jednopasowe. Przebudowę ulic [...] i [...] w związku z przebudowy skrzyżowania zaprojektowano na odcinkach niezbędnych do właściwego funkcjonowania ronda. W ramach opracowanie przebudowana będzie wyspa środkowa oraz chodnik przy północnej krawędzi jezdni ul. [...] na odcinku od projektowanego ronda do ul. [...] z uwagi na likwidacją zjazdu na teren dawnego dworca autobusowego, utwardzona skorygowana wyspa środkowa zamieniona będzie na zieleniec.
W projekcie organizacji ruchu wskazano także, że w związku z likwidacją wyjazdu z ul. [...] do ul. [...] w ramach opracowania zmieniona będzie organizacja ruchu na ul. [...]. Na odcinku ul. [...] od ul. [...]do ul. [...] wprowadzony będzie jeden kierunek ruchu (od [...]w kierunku ul. [...]).
W ostatniej części wniosku opisano opis oznakowania, tj. stan istniejący jak i stan projektowany. Wskazano, że obecnie wszystkie ulice w obrębie opracowania posiadają kompletne oznakowanie zarówno poziome jak i pionowe, szczególnie w obrębie skrzyżowań oraz przejść dla pieszych. Ponadto obowiązują tu wszystkie zasady ruchu drogowego związane z lokalizacją ulic czyli terenem zabudowanym. Zarówno znaki pionowe jak i poziome jasno określają pierwszeństwo przejazdu i podporządkowanie poszczególnych ulic oraz informują o przejściach dla pieszych, zatokach postojowych oraz innych zakazach i nakazach obowiązujących na omawianym obszarze. Po przebudowie skrzyżowania ulic [...] - [...] na skrzyżowanie typu: małe rondo, budowie zatok postojowych i przebudowie chodników w pasach drogowych ulic [...], [...] i [...] w S. należy wdrożyć zaprojektowaną stałą organizację ruchu w obrębie opracowania. Sposób oznakowania oraz lokalizację znaków pionowych pokazano w projekcie stałej organizacji ruchu na planie zagospodarowania w skali 1:500.
Wskazano nadto, że wdrożenie organizacji ruchu nastąpi w II kwartale 2022 r.
Podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2025 r. Skarżący jednoznacznie wskazał, że projekt organizacji ruchu zatwierdzony przez Prezydenta zasadniczo budzi sprzeciw w części dotyczącej okolicy posesji Skarżącego, przy której prowadzi działalność gospodarczą. Tym samym zastrzeżenia zatwierdzonego projektu odnoszą się do rejonu ulicy ul. [...], gdzie został zlikwidowany łącznik z ulicą [...] i był użytkowany jako droga publiczna. Ponadto wprowadzenie w tym rejonie, tj. od ul. [...] do ulicy [...], ruchu jednostronnego – bez wybudowanej zawrotki – wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Na potwierdzenie obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego Skarżący złożył do akt sprawy notatkę policyjną ze zdarzenia drogowego z dnia [...] lutego 2025 r., z której wynika, iż kierowca, pojazdu chcąc zawrócić, wjechał na posesję Skarżącego, uszkadzając przewód elektryczny (k. 84 akt sądowych). Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód uzupełniający z przedmiotowego dokumentu. Sąd dopuścił również dowód z protokołu posiedzenia Zespołu ds. bezpieczeństwa i usprawnienia organizacji ruchu drogowego w mieście S. z dnia [...] marca 2022 r. Z treści przedmiotowego protokołu wynika, że w obrocie prawnym, przed zatwierdzeniem organizacji ruchy, funkcjonował projekt organizacji ruchu zatwierdzony [...] sierpnia 2015 r. (z okresem obowiązywania do [...] sierpnia 2045 r.), który przewidywał istnienie łącznika. Uczestniczący w posiedzeniu tego zespołu Skarżący przedstawił stanowisko, że do momentu sprzedaży terenu dawnego dworca PKS, grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa. Uznając łącznik między ulicami [...] a [...]za drogę publiczną.
Sąd w składzie rozpoznającym zauważa, że organ zatwierdzając projekt organizacji ruchu, powinien jednoznacznie stwierdzić, że wprowadzana takim aktem organizacja ruchu nie zagraża bezpieczeństwu ruchu (a contrario § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem projektu organizacji ruchu, który podlega zatwierdzeniu nie jest droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia (por. wyrok WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 24.10.2018 r., sygn. akt II SA/Go 641/18; w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 116/19; wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2195/19).
W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że proces zatwierdzenia stałej organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny oraz zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym zatwierdzenie projektu organizacji ruchu musi zawierać uzasadnienie przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami. Uzasadnienie takie powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej ulicy. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, na co słusznie w skardze zwraca uwagę Skarżący, nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zatwierdzenie nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1964/18 oraz z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19).
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę projekt organizacji ruchu nie zawierał dostatecznego uzasadnienia odnośnie proponowanych zmian w zakresie oceny bezpieczeństwa, co może świadczyć, iż przed jego zatwierdzeniem Organ nie dokonał jego merytorycznej analizy. Co prawda w odpowiedzi na skargę Organ przedstawia proces jego analizy, w szczególności opiniowania przez powołany przez Prezydenta zespół specjalistów. Sąd zauważa, że odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować lub uzupełniać uzasadnienia aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego.
Zatwierdzona stała organizacja ruchu z [...] października 2021 r. obejmowała przebudowę skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w S.. Ponadto z treści uzasadnienia stałej organizacji ruchu wynika, że: "(...) W związku z likwidacją wyjazdu z ul. [...]do ul. [...]w ramach opracowania zmieniona będzie organizacja ruchu na ul. [...]. Na odcinku ul. [...] od ul. [...]do ul. [...] wprowadzony będzie jeden kierunek ruchu (od [...]w kierunku ul. [...]).".
Sąd zauważa, że uzasadnienie projektu stałej organizacji ruchu nie zawiera przekonującego uzasadnienia, dotyczącego przyczyny wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na części ulicy [...] (od ul. [...]do ul. [...]). Ponadto, należy zauważyć, że zamknięcie łącznika ul. [...] z ul. [...] w sposób istotny wpłynęło na organizację ruchu w tym rejonie (w okolicy nieruchomości Skarżącego) oraz na bezpieczeństwo. Co wymaga podkreślenia miedzy stronami jest niesporne, wynika to również z akt sprawy, że przedmiotowy łącznik istniał i korzystał z niego ogół kierowców, a nie tylko autobusy PKS. W związku z powyższym rację ma Skarżący, że jego zamknięcie bez pogłębionej analizy, w tym w zakresie bezpieczeństwa organizacji ruchu, może budzić wątpliwości czy ta część stałej organizacji ruchu została poddana gruntownej analizie. Nie wynika to wprost z uzasadnienia zatwierdzonej organizacji ruchu.
Sąd wskazuje również, że z załączonego do odpowiedzi na skargę protokołu z posiedzenia Zespołu ds. bezpieczeństwa i usprawnienia organizacji ruchu drogowego w mieście S. z dnia [...] lutego 2020 r. – który zdaniem Organu ma potwierdzać prowadzone analizy przed zatwierdzeniem organizacji ruchu, nie wynika, iż Zespół analizował zamknięcie spornego łącznika. Sąd zauważa, że o ile przedmiotem dyskusji Zespołu była propozycja wybudowania ronda na skrzyżowaniu ul. [...]i [...] oraz wprowadzenie ruchu jednokierunkowego na części ul. [...], o tyle kwestia zamknięcia łącznika ulic [...] i [...]nie była dyskutowana.
Dopuszczony przez Sąd dowód z notatki policyjnej z dnia [...] lutego 2025 r. potwierdza, że wprowadzona organizacja ruchu, w połączeniu z wprowadzeniem ruchu jednokierunkowego na części ul. [...], może rzeczywiście wpływać negatywnie na zapewnienia bezpieczeństwa ruchu w tym rejonie. Tym bardziej, że uzasadnienie stałej organizacji ruchu w żadnej mierze nie odnosi się do zasadności i ewentualnych skutków zamknięcia łącznika ww. ulic. Sąd wskazuje, co wynika z protokołu posiedzenia Zespołu ds. bezpieczeństwa i usprawnienia organizacji ruchu drogowego w mieście S. z dnia [...] marca 2022 r., że dla spornego w dniu [...] sierpnia 2015 r. został zatwierdzony projekt organizacji ruchu (z okresem obowiązywania do [...] sierpnia 2045 r.), który przewidywał istnienie łącznika. Co więcej, sporny łącznik, do momentu sprzedaży terenu dawnego dworca PKS, stanowił własność Skarbu Państwa i był uznawany za drogę publiczną. Sąd nie przesądza w tym miejscy czy rzeczywiście łącznik ulic [...] i [...]stanowił drogę publiczną, czy też wjazd/wyjazd z dawnego dworca PKS. Niemniej jednak istniał i był wykorzystywany nie tylko przez pojazdy PKS. Zarysy przedmiotowego łącznika ww. ulic widoczny jest również na załączonej do projektu organizacji ruchu mapie w skali 1:500. Uzasadnienie stałej organizacji ruchu nie zawiera natomiast wyjaśnienia odnośnie przyjętego rozwiązania, a w szczególności, iż łącznik nie stanowił/nie stanowi drogi publicznej oraz jak jego zamknięcie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Jest to o tyle istotne, bowiem z charakterystyki stanu istniejących dróg wynika, że natężenie ruchu na ul. [...] i [...] jest powyżej 50 pojazdów na godzinę.
W ocenie Sądu uzasadnienie stałej organizacji ruchu zawiera również deficyt w zakresie wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na odcinku ul. [...] – od ul. [...] do ul. [...] – oraz zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Sąd podkreśla, że projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający zmiany w dotychczasowej organizacji powinien jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym - w tym przypadku interesem Skarżącego znajdującym swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem, a leżącym u podstaw działania Organu interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. Argumentacja w powyższym zakresie powinna zawierać się w uzasadnieniu projektu stałej organizacji ruchu lub ją uzupełniać innymi dokumentami. Uzasadnienie w tym zakresie powinno być przekonujące oraz spójne, tak aby wynikało z niej, że podjęte przez Organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym.
Sąd zauważa, że zatwierdzona organizacja ruchu została wprowadzona w związku realizacją inwestycji w ramach budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Niemniej jednak potrzeba zmiany organizacji ruchu w związku z realizacją inwestycji budynku mieszkalnego nie może odbywać się kosztem prawa własności Skarżącego, tj. wykorzystywaniem jego nieruchomości przez kierowców do zawracania swoich pojazdów, jak miało to miejsce w dniu [...] lutego 2025 r. (vide: notatka policyjna k. 84 akt sądowych). W ocenie Sądu uzasadnienie stałej organizacji ruchu nie zawiera analizy w tym zakresie. Z opisu technicznego projektu wynika, że ze zmianą organizacji ruchu w rejonie ul. [...] wiązała się przebudowa, a dotycząca przebudowy chodnika oraz budowy zatok postojowych dla samochodów osobowych. Natomiast w związku z wprowadzeniem ruchu jednokierunkowego nie było brane pod uwagę wybudowanie ewentualnego miejsca do zawracania pojazdu, o czym mowa w § 22 rozporządzenia techniczno – budowlanego, tak aby nawet w przypadku potrzeby zawrócenia – z uwagi na ruch jednokierunkowy – kierujący pojazdami nie naruszali prawa własności Skarżącego. Ponadto jak wynika z charakterystyki stanu istniejących dróg (s. 5 opisu technicznego) ulica [...] należy do kategorii ulic lokalnych (L), na których standardowo jest ruch dwukierunkowy. Natomiast z uzasadnienia projektu organizacji ruchu nie wynika dlaczego Organ odstąpił od ruchu dwukierunkowego na ul. [...].
Zatwierdzona przez Prezydenta stała organizacja ruchu w ocenie Sądu, w części kwestionowanej przez Skarżącego, nie spełnia warunków wynikających z przepisów rozporządzenia - § 8 ust. 5 pkt 1 a contrario, tzn., że nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W ocenie Sądu przy zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu Organ naruszył przepisy procedury, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ niedostatecznie zbadał istotne okoliczności faktyczne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego skutkowały również wadliwością jego oceny pod kątem udowodnienia danej okoliczności (art. 80 k.p.a.). Zaskarżony akt zawiera również mankamenty dotyczące jego uzasadnienia, które są o tyle istotne, bowiem uniemożliwiają sądową kontrolę jakimi kryteriami kierował się Organ uznając, iż stała organizacja ruchu odpowiada prawu, w szczególności zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego. W związku z czym w przedmiotowej sprawie został naruszony również art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Prezydent przed zatwierdzeniem stałej organizacji ruchu oceni podnoszony przez Skarżącego status łącznika ulic [...] i [...]czy faktycznie stanowił on drogę publiczną i w zależności od wyników tej oceny rozważy ten fakt przy zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu. Prezydent dokona również zgodność stałej organizacji ruchu w zakresie wprowadzenia ruchu jednokierunkowego ul. [...] i jego bezpieczeństwa, w szczególności w zakresie podnoszonego przez Skarżącego naruszenia jego prawa własności przez kierowców czyniących sobie z jego nieruchomości "zawrotkę".
Wyjaśniając motywy uchylenia zakażonego aktu w całości Sąd wskazuje, że wynika to przede wszystkim z przyjętego przez Organ rozwiązania. Sąd przypomina, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczył zasadniczo przebudowy skrzyżowania ulic [...] – [...] na skrzyżowanie typu małe rondo, budowa zatok postojowych i przebudowa chodników w pasach drogowych ulic [...] i [...] w S. (vide: "Lokalizacja i zakres rzeczowy"). Natomiast Skarżący kwestionował zatwierdzona i wprowadzoną organizację ruchu w rejonie ulicy [...] (zamknięcie łącznika ulic [...] i [...] oraz wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na części ul. [...]). Tym samym Sąd uznał, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego aktu. Ponownie sporządzony projekt stałej organizacji ruchu swoim zakresem powinien w jasny sposób określać i charakteryzować wszystkie dokonywane zmiany, a nie odnosić się niejako "przy okazji" również do innych fragmentów ulic/terenów (vide: strona 6 opisu technicznego). Nie oznacza to jednak, że Prezydent zobligowany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na całym obszarze (wszystkich ulicach). Zadaniem Organu będzie przede wszystkim ocena czy organizacja ruchu w spornym rejonie ul. [...] – kwestionowanym przez Skarżącego – odpowiada przepisom prawa, a w szczególności czy zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stosując odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na zasądzoną od Organu na rzecz Skarżącego kwotę składają się uiszczona w toku postępowania kwota należnego wpisu w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.
Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod aesem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .