VI SA/Wa 1999/19

VI SA/Wa 1999/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 396/20 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 4 pkt 1; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 i 12;
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 75
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
par 75-77
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" lipca 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. "(...)"z dnia "(...)" kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"na rzecz skarżącej "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 4102 (cztery tysiące sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] W. (dalej Prezydent) z [...] kwietnia 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca, Spółka) karę pieniężną w kwocie 16150,68 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie nr [...], poprzez umieszczenie w nim w okresie od 8 października 2018 r. do 27 listopada 2018 r. pięciu nośników reklamowych ze zmienną treścią o powierzchni 2,61 m2 każdy bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 8 października 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]) i stwierdzili funkcjonowanie sześciu nośników reklamowych typu citylight o zmiennej treści, należących do Skarżącej.
Wymiary każdego nośnika wynosiły: 1,35 m x 1,94 m.
Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię nośników reklamowych.
Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 14, 25, 30 października 2018 r. oraz 6, 13, 19, 27 listopada 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.
Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...], o czym organ zawiadomił stronę pismami z 7 listopada 2018 r. oraz z 15 lutego 2019 r.
Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 16150,68 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim pięciu nośników reklamowych ze zmienną treścią o pow. 2,61 m2 każdy w okresie od dnia 8 października 2018 r. do dnia 27 listopada 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej u.d.p.) oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.)
Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.
Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i zgromadzonych map.
SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony każdy ze spornych nośników reklamowych, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia strona naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 8 października 2018 r. - 27 listopada 2018 r.
W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).
SKO zaznaczyło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.
W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działki oznaczone nr [...] i [...], na których były usytuowane nośniki reklamowe, stanowią użytek drogowy. W materiale dowodowym znajdują się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy 1,35 m x 1,94 m, tj. 2,61 m2, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (2,80 zł).
W konsekwencji SKO uznał, że decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. odpowiada przepisom prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm., dalej "u.d.p."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację sporządzoną przez biegłego geodetę, tj. osobę posiadającą wiadomości specjalne potwierdzone nadanymi uprawnieniami oraz dysponującą stosownym oprzyrządowaniem, i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a także sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich organ II instancji uznał określone fakty za udowodnione,
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo istotnej wady, jaką obarczona jest decyzja organu I instancji, wynikającej z niezastosowania art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Spółki (jej przedstawiciela) w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,
3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu II instancji, którego analiza nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego organu II instancji oraz ustalenia, jakie przyczyny stały za wydaniem decyzji organu II instancji;
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga, podczas gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego,
2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośniki nie znajdują się w granicach pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...],
3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (dalej: "Uchwała") oraz w zw. z art. 81 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie kary pieniężnej w przyjętym przez organ stanie faktycznym, tj. nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przez nośniki w okresie, w którym nie przeprowadzono kontroli pasa drogowego i nie ustalono ekspozycji nośników oraz błędne wyliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy obu instancji ustaliły w wydanych decyzjach, że nośniki znajdują się w pasie drogowym, ale uczyniły to wadliwie, w szczególności opierając się na dowodach, które nie są wiarygodne, gdyż pracownicy ZDM nie posiadają wiedzy specjalnej do geodezyjnego wyznaczenia położenia nośników w granicach pasa drogowego; natomiast biorąc pod uwagę, że nośniki są niewielkich rozmiarów i położone "w granicy" - potwierdzenie, że zajmuje on pas drogowy wymaga wiadomości specjalnych oraz oględzin przez uprawnionego geodetę. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie w szczególności na dowodzie z mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] i z naniesioną lokalizacją nośników. Naniesienie lokalizacji nośników na mapę polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajdują się te nośniki.
Zdaniem Skarżącej zaznaczenie nośników jest przypadkowe i pozorne, gdyż nie jest dokonane w skali, w której została wykonana mapa i opiera się na błędnym założeniu, że nośniki są przymocowane do elewacji budynku dokładnie w miejscu granicy pasa drogowego, już wewnątrz linii rozgraniczających pas drogowy. Dokumentacji tej nie można przypisać waloru dowodu rozstrzygającego o tym, czy nośnik zajmują pas drogowy, bowiem naniesienie czerwonej kreski na mapę jedynie szacunkowo określa położenie nośników.
W ocenie Spółki wyznaczenie granic powierzchni pasa drogowego nie jest możliwe w następstwie przeprowadzenia kontroli tego pasa przez pracowników ZDM bez dodatkowego udziału biegłego geodety. W orzecznictwie wskazuje się, że w celu ustalenia granicy pasa drogowego konieczne jest m. in. sięgnięcie do dokumentacji geodezyjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Sz 477/07, Lex nr 510833; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, Lex nr 522456).
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.
W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2019 r. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
1. dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.;
2. pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] W. z dnia 27 września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k."), w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 u.z.n.k.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.
W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należące do Skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.
W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że naniesienie lokalizacji nośników na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsc, w którym znajdują się te nośniki, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że sporne nośniki, umieszczone na fasadzie budynku znajdują się w pasie drogowym.
Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie nr [...], poprzez umieszczenie w nim w okresie od 8 października 2018 r. do 27 listopada 2018 r. pięciu nośników reklamowych ze zmienną treścią o powierzchni 2,61 m2 każdy.
Co prawda ulica [...] w rejonie nr [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...]. Natomiast co posadowienia spornych reklam w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajdują się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot/przedmioty, który – zdaniem organów – zajmują bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy ( w tym płyty CD) wynika, że linia budynków ul. [...] jest zróżnicowana, wręcz "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Nie można mieć pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.
Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).
W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącej z 20 grudnia 2019 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).
Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.
W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).
Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne nośniki znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).