VI SA/Wa 1980/06

VI SA/Wa 1980/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Zdzisław Romanowski
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Sygn. powiązane
II GSK 377/07 - Wyrok NSA z 2008-02-28
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1980/06
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżonym pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości zawiadomił J. O., że jego odwołanie od wyniku egzaminu adwokackiego nie zasługuje na uwzględnienie.
Do sporządzenia tego pisma doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 9 marca 2006 r. J. O. zwrócił się do Komisji Egzaminacyjnej przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] (zwanej dalej Komisją) o dopuszczenie go do egzaminu adwokackiego na podstawie art. 78 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Do wniosku dołączył wymagane ustawą dokumenty, w tym wskazujące na posiadanie praktyki prawniczej w wymaganym ustawą okresie.
Egzamin pisemny odbył się w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. Polegał na sporządzeniu pracy pisemnej z zakresu prawa administracyjnego, karnego, gospodarczego i cywilnego. Każdą pracę sprawdzało dwóch członków Komisji, z których każdy wystawiał pisemną ocenę zawierającą liczbę punktów przyznanych przez danego członka Komisji oraz uzasadnienie tej oceny. Ogólna liczba uzyskanych punktów stanowiła sumę średnich ocen wystawionych przez członków Komisji za poszczególne tematy. J. O. otrzymał za pracę z zakresu prawa administracyjnego 26 punktów, za pracę z zakresu prawa karnego 12 punktów, za pracę z zakresu prawa cywilnego 24 punkty oraz za pracę z zakresu prawa gospodarczego 14 punktów. Razem uzyskał z egzaminu pisemnego wynik 76 punktów.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja działając na podstawie art. 78i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) ustaliła, że J. O. uzyskał z pisemnego egzaminu łącznie 76 punktów i otrzymał - zgodnie z art. 78g ustawy - Prawo o adwokaturze - negatywny wynik z egzaminu adwokackiego.
Od uchwały tej J. O. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, zachowując termin 14 dniowy. W uzasadnieniu odwołania zawarł polemikę z błędną, jego zdaniem, ze strony członków Komisji oceną pracy z dziedziny prawa karnego, prawa gospodarczego oraz z prawa administracyjnego (w zakresie oceny sformułowanej przez adwokata K. K.). W konkluzji wniósł o dokonanie ponownej oceny prac egzaminacyjnych we wskazanym zakresie, a w przypadku uzyskania przez niego co najmniej 80 punktów z egzaminu pisemnego, zobowiązanie Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia części ustnej egzaminu w wyznaczonym terminie.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania K. J. Podsekretarz Stanu działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zawiadomił J. O., że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 78i ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze zdającemu przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości dotyczące wyniku jego egzaminu, jednak zakres odwołania ogranicza się do kontroli prawidłowości wyniku jako sumy punktów. Kontrola ta ma charakter formalny, czy spełnione zostały warunki ustalone ustawą - Prawo o adwokaturze i rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. Nr 258 poz. 2160 z późn. zm.). Kontrola dotyczy jedynie ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków Komisji, trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu w tym składu i sposobu działania Komisji oraz sporządzenia protokołu i podpisania go. Minister wykonuje więc tylko formalno-prawny nadzór nad wynikiem egzaminu, nie może ponownie dokonywać ustaleń faktycznych i nie wykonuje uprawnień, które przysługują wyłącznie Komisji, polegających na sprawdzaniu prac pisemnych. Dokonując oceny w oparciu o te kryteria stwierdził, że kontrolowany egzamin był przeprowadzony prawidłowo pod względem formalnym.
Pismo zawierało podpis i pieczątkę imienną, nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Na pismo to J. O. wniósł skargę, zachowując termin do jej wniesienia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wywodził, że jest ono wadliwą decyzją administracyjną II instancji i wnosił o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Sprawiedliwości.
Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 15, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a., a także art. 78d ust. 1 i art. 78e ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że sposób działania Ministra narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kontrola powinna być przeprowadzona przez Ministra zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a odmowa wszechstronnej kontroli wyniku egzaminu jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Skarżący podniósł także, że wbrew treści art. 78d ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze zdający w czasie egzaminu pisemnego zostali pozbawieni możliwości pracy na aktach sądowych, co pozbawiło ich możliwości wykazania swego przygotowania do wykonywania zawodu adwokata. Natomiast sprawdzający jego prace członkowie Komisji nie podjęli wysiłku w kierunku wykazania związku pomiędzy oceną pracy (jej wartością merytoryczną), a ilością przyznanych punktów, a niektórzy sprawdzający w ogóle nie ocenili pewnych części prac pisemnych.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. W pierwszym rzędzie wywiódł, że rozpatrzenie odwołania zdającego egzamin adwokacki nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a skoro pismo Ministra nie jest decyzją, to nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Skarga powinna zatem być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). W razie gdyby Sąd poglądu tego nie podzielił, Minister wniósł o oddalenie skargi i wywiódł, że odwołanie przysługuje tylko od wyniku egzaminu, czyli od sumy ocen, a kontrola sprowadza się do oceny prawidłowej sumy punktów, a jej celem jest tylko sprawdzenie wymogów formalnych egzaminu. Minister nie może ponownie czynić ustaleń faktycznych ani wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji. Z uwagi natomiast na fakt, że w sprawie niniejszej wynik egzaminu został przez Komisję ustalony prawidłowo, decyzja Ministra o nieuwzględnieniu odwołania była słuszna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy objęta nią sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, jaki charakter ma pismo Ministra z dnia [...] sierpnia 2006 r. i czy w ogóle podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. Rozważając to zagadnienie Sąd zważył, co następuje.
Egzamin, w którym brał udział skarżący, odbył się w roku 2006, co oznacza, że w stosunku do skarżącego miały zastosowanie przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo po adwokaturze, w jej ostatecznym kształcie nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361).
W ocenie Sądu postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Przemawiają za tym następujące okoliczności prawne.
1. z art. 78i ust. 4 ustawy - Prawo o adwokaturze wynika, że uchwała Komisji o pozytywnym wyniku egzaminu stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę adwokatów, a z art. 68 ust. 1 ww. ustawy wynika, że wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej. W tym stanie rzeczy uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu uprawnia kandydata do złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów, który to wniosek zostanie rozpatrzony pod względem spełniania przez kandydata warunków, o których mowa w art. 65 tej ustawy.
2. postępowanie egzaminacyjne w stosunku do określonej osoby rozpoczyna zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu adwokackiego na podstawie art. 75c ustawy - Prawo o adwokaturze. Zgłoszenie nieodpowiadające warunkom formalnym określonym w ust. 2 cyt. wyżej artykułu, wymaga od przewodniczącego Komisji podjęcia działania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. wezwania do usunięcia braków formalnych, a w dalszej konsekwencji skutkuje pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania - art. 75c ust. 4 i ust. 5 ustawy. Zgłoszenie egzaminacyjne stanowi więc wniosek kandydata o wszczęcie w stosunku do niego postępowania egzaminacyjnego będącego postępowaniem administracyjnym, a wadliwość zgłoszenia wywołuje skutki przewidziane w k.p.a.
3. na to, że postępowanie egzaminacyjne jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wskazuje również możliwość uruchomienia przez kandydata faktycznej weryfikacji raz ustalonego wyniku egzaminu. Jak stanowi art. 75j ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze wynik egzaminu ustala w drodze uchwały Komisja Egzaminacyjna tj. organ specjalnie do tego celu powołany, na podstawie art. 75a ust. 1 ustawy przez Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 78i ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze od uchwały Komisji przysługuje zainteresowanemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie zaś z art. 75a ust. 2 tej ustawy Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Takie uregulowanie wskazuje wyraźnie, że postępowanie egzaminacyjne jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym.
Przywołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują więc, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organy administracji decydują, czy stronie wszczynającej to postępowanie zgłoszeniem o przystąpieniu do egzaminu, poprzez pozytywny wynik egzaminu, przyznane zostanie uprawnienie do złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów. O uprawnieniu tym decyduje powołany w tym celu przez organ państwowy (Ministra Sprawiedliwości) inny organ (Komisja Egzaminacyjna), od którego decyzji w sprawie indywidualnej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. I choć przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze nie formułują ani terminu do złożenia odwołania, ani nie określają w jakiej formie następuje rozstrzygniecie tego odwołania, to jest oczywiste, że tam gdzie rozstrzygana jest sprawa indywidualna, a od rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie, znajduje zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, bez konieczności stwierdzania tego w akcie prawnym.
Tak więc, z uwagi na znaczenie jakie ma wynik egzaminu dla możliwości ubiegania się w przyszłości o wpis na listę adwokatów, ustawodawca przyznał osobie zainteresowanej prawo dochodzenia w drodze odwołania od uchwały Komisji, ponownego ustalenia wyniku egzaminu. Rozstrzygnięcie, które zapada w wyniku rozpatrzenia odwołania kandydata, ma dla określenia jego uprawnień (ubiegania się o wpis na listę adwokatów) znaczenie zasadnicze. Dlatego w świetle wywodów poczynionych wyżej uznać należy, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej organu II instancji, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi, w tym z prawem do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W sprawie niniejszej Skarżący, mimo braku stosownych pouczeń, skorzystał zarówno z możliwości wniesienia odwołania od wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, jak i zaskarżenia rozstrzygnięcia Ministra do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, aczkolwiek nie ma stosownej formy, jest decyzją administracyjną, bowiem posiada treść i wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 k.p.a. Wydane jest w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o uprawnieniach strony, wydane jest przez organ administracji w ramach jego właściwości (przez Wiceministra w granicach upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Sprawiedliwości, zatem zgodnie z art. 268a k.p.a.), zawiera datę wydania, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie sprawy (negatywne rozpatrzenie odwołania) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska Wiceministra K. J. działającego z upoważnienia Ministra. Pismo nie zawiera pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, ale to oczywiście nie odbiera mu charakteru decyzji administracyjnej i nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że skarżący bez pouczenia, w terminie i w sposób właściwy wniósł skargę do sądu administracyjnego.
Zważywszy powyższe Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą - Prawo o adwokaturze jest postępowaniem administracyjnym, zaskarżone pismo Ministra jest decyzją II instancji w rozumieniu k.p.a. i służy na nie skarga do sądu administracyjnego, zatem wniosek Ministra o odrzucenie skargi jest niezasadny, a skarga podlega rozpoznaniu.
Rozważając merytorycznie zasadność skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał, że jest ona uzasadniona.
Skoro, jak wykazano wyżej postępowanie egzaminacyjne jest postępowaniem administracyjnym, a orzeczenie Ministra jest decyzją II instancji, to jej wydanie musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. Tą sprawą administracyjną jest ustalenie wyniku egzaminu i ponowne jej zbadanie, co nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku egzaminu.
Z przytoczonych wyżej uregulowań ustawy - Prawo o adwokaturze nie wynika, że kontrola Ministra, który zgodnie z art. 75a ust. 2 ustawy jest w stosunku do Komisji organem wyższego stopnia i zgodnie z art. 75j ust. 2 ustawy rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji - jest tylko kontrolą pod względem formalnym. Taka interpretacja przepisów prawa jest zupełnie dowolna i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy, trudno więc ją przyjąć, nawet jeżeli takie uregulowanie byłoby racjonalne. Nie jest bowiem rzeczą organu kreowanie racjonalnych rozwiązań, jeśli ustawodawca ich nie ustanowił i nie da się ich wywieść z przepisów ustawy. W ustawie - Prawo o adwokaturze ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Ministra Sprawiedliwości, co do prawidłowości wyniku egzaminu, nie można więc w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest bardzo ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania Komisji: sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołu i podpisów.
Ponieważ, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Minister ograniczył kontrolę uchwały Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylił się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, to uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister skontroluje wynik egzaminu, badając, oprócz spełnienia wymogów formalnych, zasadność zarzutów merytorycznych odwołania, a w szczególności zarzutu dotyczącego błędnej oceny prac ze wskazanych dziedzin prawa. Minister rozpatrując odwołanie powinien badać kwestie ewentualnych błędów w zastosowaniu prawa popełnionych przez członków Komisji sprawdzających prace i od tego badania nie może się uchylić. Brak natomiast podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków Komisji, bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów. Należy bowiem mieć na względzie, że uprawnieniem członków Komisji jest ocena prac egzaminacyjnych. Członkowie Komisji są starannie dobranymi fachowcami i ich ocena sprawdzanych prac jest wiążąca, aż do momentu, kiedy Minister stwierdzi, że popełnili błąd w prawie i na skutek tego błąd w ocenie. Polemika z samą liczbą przyznanych punktów, bez zarzutu błędu, co do dokonanej przez członka Komisji oceny prawnej pracy, jest zdaniem Sądu niedopuszczalna, prowadziłaby bowiem do zastąpienia punktacji Komisji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, bowiem do oceny egzaminu powołana jest Komisja.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.