VI SA/Wa 1974/24

VI SA/Wa 1974/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. (dalej: "Strona", "K.", "Skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak [...] wydana w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
W toku kontrolnego objazdu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (miasto P.) w okresie pomiędzy 25 września 2023 r. a 1 października 2023 r., Pracownik Rejonu w E. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. stwierdził samowolne umieszczenie reklam - banerów wyborczych na wygrodzeniu drogowym i ogrodzeniu, kandydatów K. w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r.
Banery zostały pomierzone i sfotografowane. Został także ustalony okres zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do poszczególnych banerów.
Powyższe doprowadziło do wszczęcia postępowania, o czym Strona została zawiadomiona.
Kolejno, decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 8 480 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (miasto P.) bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklam - banerów wyborczych, na wygrodzeniu drogowym/ogrodzeniu, kandydatów K. w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r. w:
- km 1+440 strona prawa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. C./M. K.) o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 25.09.2023 r. do dnia 20.10.2023 r.- tj. 26 dni;
- km 0+091 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. W. M.)
o wymiarach 1,00 x 2,00 m tj. 2,0 m2 od dnia 25.09.2023 r. do dnia 18.10.2023 r.- tj. 24 dni,
- km 0+230 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. W. M.) o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 25.09.2023 r. do dnia 17.10.2023 r.- tj. 23 dni;
- km 0+232 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. C./M. K.) o wymiarach 1,00 m x 2,00 m tj. 2,0 m2 od dnia 25.09.2023 r. do dnia 8.10.2023 r., tj. 14 dni;
- km 0+238 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (I. A.) o wymiarach 1,00 m x 2,00 m - tj. 2,0 m2 od dnia 01.10.2023 r. do dnia 19.10.2023 r.- tj. 19 dni.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej: "u.d.p.", § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1162) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.".
Na skutek wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1, ust. 13 u.d.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. poz. 1162).
W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zasadą jest, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Zaś w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p). Dalej organ wyjaśnił, że baner wyborczy identyfikowany jako materiał wyborczy w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 2408) tj. pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami i zawierający wyraźne oznaczenie k., od którego pochodzi, w ocenie organu wypełnia wyżej opisaną definicję reklamy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym i poglądami doktryny, baner wyborczy spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p.
Organ wskazał także, że prawidłowo ustalono adresata decyzji. Bezspornie banery wyborcze to materiał wyborczy i jako taki pochodzi od k. jako przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami. To K. jest właścicielem materiałów wyborczych oznaczonych logiem partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej. Banery wyborcze umieszczone w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przedstawiały wizerunki kandydatów K. z oznaczeniem partii politycznej i to K. jako dystrybutor materiałów wyborczych pozostaje odpowiedzialny za umieszczenie tych banerów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i na nim spoczywa odpowiedzialność za działania osób będących ich kandydatami w wyborach.
Organ wskazał nadto, że w sprawie bezsporne jest, iż wymienione w postępowaniu banery wyborcze jako reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w mieście P., na wygrodzeniu drogowym przy chodniku oraz na ogrodzeniach, a nadto, iż przedstawiały wizerunek kandydatów w wyborach do Sejmu i Senatu. Również i pomierzona wielkość poszczególnych banerów oraz okres zajmowania przez nie pasa, nie były sporne. W tej sytuacji prawidłowo obliczono wysokość kary w oparciu o art. 40 ust. 6 u.d.p.
Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2024 r. złożył K., zarzucając organowi naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na:
- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz K.;
- rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych K. kandydatów, których wizerunki znajdowały się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Skarżącego;
- zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności K. w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;
3) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.;
4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi K. zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie nie jest stroną postępowania. Stroną powinna być partia, a nie komitet wyborczy. Dalej wskazano, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, albowiem zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, iż kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego może być wymierzona jedynie na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy, a nie na osobę, co do której zastosowano domniemanie, iż potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Zdaniem Strony, w sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na odpowiedzialność K. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ wydając decyzję zaniechał ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu, że plakat wyborczy jest reklamą. Strona zaakcentowała także, że w sprawie przedmiotowe materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Ponadto łączna powierzchnia wszystkich banerów również pozostaje niewielka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2023 r. nakładającą na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (miasto P.) poprzez umieszczenie plakatów wyborczych we wskazanych w decyzji lokalizacjach, tj.:
- w km 1+440 strona prawa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. C./M. K.),
- w km 0+091 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. M.),
- w km 0+230 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. M.),
- w km 0+232 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (J. C./M. K.),
- oraz w km 0+238 strona lewa dz. [...] obręb [...] m. P. (I. A.).
Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu skutkującym obowiązkiem jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W sprawie organ ustalił stan faktyczny, z którego wynika, że w okresach wskazanych w decyzji pas drogowy drogi krajowej nr [...] (miasto P.) został zajęty przez banery wyborcze, prezentujące kandydatów K. w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r. W sprawie nie jest sporny zarówno fakt zajęcia pasa drogowego, wymiary i ilości banerów wyborczych, ani okres zajmowania pasa przez te banery. Z kontroli drogi krajowej [...] dokonano wpisu w dzienniku objazdu drogi oraz wykonano pomiary i dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajdują się także wydruki z mapy, z naniesionymi adnotacjami.
Sporna jest natomiast przede wszystkim kwestia ustalenia adresata decyzji. Strona podniosła, że to nie k. winien być adresatem decyzji. Nadto zarzucono organowi nieustalenie czy osoba która dokonała zajęcia pasa drogowego istotnie działała w imieniu i na rzecz K., zaś samo figurowanie kandydatów na listach wyborczych partii politycznej, których wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, nie jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty te zostały umieszczone przez osoby działające w imieniu K.
W tym zakresie Strona zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i art. 136 § 1 k.p.a. jak i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ przyjął natomiast, że w związku z art. 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2408), skoro k. prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz, to zaskarżona decyzja, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do Skarżącego.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne,
o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne.
Stosownie do treści art. 86 § 1 Kodeksu wyborczego funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 ww. ustawy).
Problematyka możliwości nałożenia kary pieniężnej na komitety wyborcze była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia
4 lutego 2014 r. II GSK 1718/12 Naczelny Sąd Administracyjny objaśnił, że "komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 k.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w świetle powyższych rozważań okoliczność, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 ww. ustawy), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. Zauważył, że w tych ostatnich przepisach jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot (por. także np. wyrok NSA z 9.11.2021 r. II GSK 1910/21). Stanowisko to podziela także sąd orzekający w sprawie. Przyjąć zatem należy, że zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest K.
Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie trafnie przyjmuje się co do zasady, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (tak: NSA w wyroku
z 3.12.2008 r. II GSK 560/08). Wprawdzie okoliczności konkretnej sprawy mogą uzasadniać wyłom od powyższej zasady, jednakże tego typu okoliczności z akt sprawy niniejszej nie wynikają. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego to K. jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3). Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że banery wyborcze prezentowały kandydatów K. w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r. Wedle ustaleń zaskarżonej decyzji znajdowały się na nich wizerunki kandydatów w wyborach. Banery te pochodziły od Strony skarżącej i były jego własnością. W sprawie Strona nie podjęła próby wykazania, by przedmiotowe plakaty wyborcze były przedmiotem zaboru przez inny podmiot, który następnie wykorzystał je bez zgody i wiedzy Strony, zajmując pas drogowy.
W tej sytuacji nie narusza prawa twierdzenie, że rzeczonymi plakatami wyborczymi dysponowały osoby działające w imieniu Skarżącego. Rodzi to zatem odpowiedzialność skarżącego K. za działania innych osób działających na jego rzecz. Sąd miał na uwadze, że plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności K. w zakresie ich odpowiedniego zabezpieczenia, posiadania kontroli nad ich dystrybucją, odpowiedzialności za działania zindywidualizowanych osób, którym K. powierza ich rozmieszczanie (por. wyrok NSA z 21.10.2016 r.
II GSK 2321/14).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 28 oraz art. 29 k.p.a. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, by ziściła się w sprawie przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy iż w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest dążenie do wyjaśnienia prawdy materialnej, co wynika z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.", natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.". Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), przy czym aby ocena ta nie przekształciła się w dowolną musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny.
W ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania czynności organu podejmowanych w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. Organ zbadał istotne w sprawie okoliczności, przeprowadził w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a następnie ocenił go stosownie do art. 80 k.p.a. Stanowisko zajęte przez organ zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu zastrzec trzeba, że Sąd dostrzega niedokładności w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, jednakże uznał, iż nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", przyczynkiem do uchylenia decyzji w całości lub części może być stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 109 § 1 i 2 i art. 11 § 1 Kodeksu wyborczego, polegającego na błędnym uznaniu, że plakat wyborczy stanowi reklamę.
Zasadą jest, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc urządzeń obcych i reklam, jest dozwolone w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Pojęcie reklamy o którym mowa we ww. przepisie należy rozumieć szeroko. W licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny objaśniał, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (tak: NSA w wyroku z 6.06.2017 r. II GSK 2749/15). Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo." (por. wyroki NSA: z 6.06.2017 r. II GSK 2749/15; z 24.04.2012r. II GSK 410/11). Natomiast fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego, definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, a tym samym ma zasadniczy charakter reklamy (zob. wyrok NSA z 21.07.2017 r. II GSK 2937/15, wyrok NSA z 21.10.2016 r. II GSK 2321/14).
Stosownie do treści art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia.". Z przepisu tego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem brak jest podstaw do wyciągnięcia wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki NSA: z 24.08.2010 r. II GSK 728/09, z 21.10.2016 r. II GSK 2321/14). Sąd wskazuje przy tym, że analiza przepisów art. 109 § 1-3 Kodeksu wyborczego daje podstawę do twierdzenia, że pojęcie "materiału wyborczego" jest pojęciem mieszczącym się w pojęciu "reklama".
Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że plakat wyborczy podlega ochronie prawnej (art. 109 § 3 Kodeksu wyborczego), co jednocześnie wymaga aktywności K. w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. K. jako właściciel plakatów wyborczych co do zasady ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez K. prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność K. I nie ma tutaj znaczenia fakt nieustalenia konkretnej osoby, która fizycznie zamieściła przedmiotowe plakaty wyborcze, w sytuacji gdy w sprawie nie wzbudzono wątpliwości co do tego, by sporne plakaty zostały rozmieszczone bez zgody i woli Strony. Z akt sprawy nie wynika, by Skarżący przedstawił jakiekolwiek dowody na poparcie ww. okoliczności.
Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, wskazać należy, że co do zasady zajmowanie pasa drogowego bez zgody zarządcy tej drogi nie spełnia warunku znikomości wagi naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Skarżący został poinformowany przez p.o. Zastępcy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 8 września 2023 r. znak: [...], że umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych wymaga wcześniejszego uzyskania:
1. zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację reklam na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej;
2. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej, w którym naliczona zostanie stosowna opłata za umieszczenie w nim reklam.
W piśmie tym wskazano ponadto, że umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym możliwe będzie dopiero po uzyskaniu ww. decyzji i uiszczeniu należnej opłaty.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska Strony o znikomej wadze czynu, skoro mimo stosownych informacji, Strona nie podjęła czynności do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2024 r. VI SA/Wa 1494/24 i przywołane tam orzecznictwo). Natomiast okoliczność, że po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji plakaty wyborcze zostały usunięte, nie oznacza konieczności zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zwrócić należy uwagę, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w sytuacji kumulatywnego spełnienia warunków w postaci: znikomości naruszenia prawa i zaprzestania jego naruszania. W każdym innym przypadku brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.