VI SA/WA 1971/06

VI SA/Wa 1971/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Jagielska
Pamela Kuraś-Dębecka
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Sygn. powiązane
II GSK 276/07 - Wyrok NSA z 2007-12-18
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym pismem z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]Minister Sprawiedliwości zawiadomił W. G., że jego odwołanie od wyniku egzaminu radcowskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Do sporządzenia tego pisma doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] marca 2006r. W. G. zwrócił się do Komisji Egzaminacyjnej Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. /zwanej dalej Komisją/ o dopuszczenie go do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 361 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 2 p. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz. U. nr 123 z 2002 r. poz. 1059 z późniejszymi zmianami zwanej dalej "ustawą o r. pr."/. Do wniosku dołączył wymagane ustawą dokumenty, w tym wskazujące na posiadanie praktyki prawniczej w wymaganym ustawą okresie.
Egzamin odbył się w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. Polegał na opracowaniu czterech tematów z różnych dziedzin prawa. Tematy z dziedziny prawa administracyjnego, cywilnego i karnego polegały na sporządzeniu pisma procesowego, zaś czwarty temat polegał na sporządzeniu umowy deweloperskiej. Każdą pracę sprawdzało dwóch członków Komisji, z których każdy wystawiał pisemną ocenę zawierającą liczbę punktów przyznanych przez danego członka Komisji oraz uzasadnienie tej oceny. Ogólna liczba uzyskanych punktów stanowiła sumę średnich ocen wystawionych przez członków Komisji za poszczególne tematy. W. G. otrzymał za pracę z prawa administracyjnego 17 punktów i 20 punktów - średnio 18,5 punktu. Za pracę z prawa karnego 17 punktów i 14 punktów – średnio 15, 5 punktu, za pracę z prawa cywilnego 21 punktów i 18 punktów – średnio 19,5 punktu oraz za projekt umowy 15 punktów i 15 punktów – średnio 15 punktów. Razem uzyskał wynik 68,5 punktu.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Komisja działając na podstawie art. 369 ust. 1 i art. 367 ustawy o r. pr. ustaliła, że W. G. otrzymał z pisemnego egzaminu 68,50 punktu i uzyskał wynik egzaminu negatywny. W uzasadnieniu powołując się na art. 365 ustawy o r. pr. Komisja wskazała, że pozytywny wynik egzaminu pisemnego otrzymuje zdający, który uzyskał co najmniej 80 punktów.
Od uchwały tej, mimo braku jakiegokolwiek pouczenia o możliwości odwołania, W. G. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, zachowując termin 14 dniowy. W uzasadnieniu odwołania polemizował z błędną, jego zdaniem, interpretacją ze strony członków Komisji art. 20 ustawy o zmianie ordynacji podatkowej /ustawa z dnia 12 września 2002 r. Dz. U. nr 169, poz. 1387/, który to przepis znajdował zastosowanie w jego pracy z dziedziny prawa administracyjnego i wywodził, że na skutek tego błędu ze strony sprawdzających jego praca została wadliwie oceniona. Polemizował także z punktacją przyznaną mu za prace z dziedziny prawa cywilnego i karnego oraz umowę deweloperską wywodząc, że ocena ta jest zaniżona przez członków Komisji. Wskazywał, że wobec konieczności uzyskania z części pisemnej co najmniej 80 punktów, przyznanie za każdą z czterech prac liczby mniejszej niż 20 punktów równa się ocenie niedostatecznej. Taka ocena jego prac, które nie zawierają błędów merytorycznych jest wadliwa.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania K. J. /Wiceminister Sprawiedliwości/ wskazanym na wstępie pismem z dnia [...] lipca 2006r. zawiadomił W. G., że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. zdającemu przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu tj. od sumy ocen. Zakres odwołania ogranicza się do kontroli prawidłowości wyniku jako sumy punktów. Kontrola ta ma charakter formalny, czy spełnione zostały warunki ustalone ustawą o r. pr. i Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005r.w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego radcowskiego /Dz. U. nr 258 poz. 2164 z późn. zmianami/. Kontrola dotyczy jedynie ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków Komisji, trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu w tym składu i sposobu działania Komisji oraz sporządzenia protokołu i podpisania go. Kontrolowany egzamin był przeprowadzony prawidłowo pod względem formalnym. Minister wykonuje tylko formalno-prawny nadzór nad wynikiem egzaminu, nie może ponownie dokonywać ustaleń faktycznych i nie wykonuje uprawnień, które przysługują wyłącznie Komisji, polegających na sprawdzaniu prac pisemnych. Pismo zawierało podpis i pieczątkę imienną wiceministra K. J., nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Na to pismo W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wywodził, że jest ono wadliwą decyzją administracyjną II instancji i wnosił o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał naruszenie art. 6 i art. 107 § 3 kpa polegające na wydaniu decyzji bez podania podstawy prawnej, naruszenie art. 15 i art. 17 k.p.a. polegające na uznaniu, że nadzór Ministra nad egzaminem ma charakter wyłącznie formalno-prawny, oraz naruszenie art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. polegające na braku merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że sposób działania Ministra narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wywodził, że art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. nie zawiera ograniczeń dla kontroli, jakiej powinien dokonać Minister w stosunku do uchwały Komisji. Kontrola ta powinna być zatem taka, jak to wynika z przepisów k.p.a. regulujących postępowanie w II instancji. Powołał orzecznictwo NSA dotyczące konkursów na aplikację radcowską, wskazał, że egzaminy radcowskie mają taki sam charakter jak egzaminy konkursowe na aplikację, a postępowanie, w którym są przeprowadzane jest postępowaniem administracyjnym i co za tym idzie - dwuinstancyjnym. Odmowa wszechstronnej kontroli wyniku egzaminu jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W pierwszym rzędzie wywiódł, że rozpatrzenie odwołania zadającego egzamin radcowski nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro pismo Ministra nie jest decyzją, to nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Skarga powinna zatem być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 p. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a. W razie gdyby Sąd poglądu tego nie podzielił, Minister wniósł o oddalenie skargi i wywiódł, że odwołanie przysługuje tylko od wyniku egzaminu czyli od sumy ocen, a kontrola sprowadza się do oceny prawidłowej sumy punktów, a jej celem jest tylko sprawdzenie wymogów formalnych egzaminu. Minister nie może ponownie czynić ustaleń faktycznych ani wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji. Z uwagi na fakt, że w sprawie niniejszej wynik egzaminu został przez Komisję ustalony prawidłowo, decyzja Ministra o nieuwzględnieniu odwołania była słuszna.
W toku postępowania sądowego Minister Sprawiedliwości nadesłał upoważnienie dla Wiceministra .K J. do "realizacji zadań związanych z egzaminem radcowskim".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi należało rozważyć, czy objęta nią sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, jaki charakter ma pismo Ministra z dnia [...] lipca 2006 r. i czy w ogóle podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. Rozważając to zagadnienie Sąd zważył co następuje.
Egzamin, w którym brał udział skarżący, odbył się w roku 2006, co oznacza, że w stosunku do skarżącego miały zastosowanie przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w jej ostatecznym kształcie nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361).
W ocenie Sądu postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Przemawiają za tym następujące okoliczności prawne.
1/ Z art. 369 ust. 4 ustawy o r. pr. wynika, że uchwała Komisji o pozytywnym wyniku egzaminu stanowi podstawę do podjęcia uchwały o wpisie na listę radców prawnych, a z art. 24 ust. 2 ustawy o r. pr. wynika, że wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik egzaminu radcowskiego, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych. W tym stanie rzeczy uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu uprawnia kandydata do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, który to wniosek zostanie rozpatrzony pod względem spełniania przez kandydata warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o r. pr.
2/ Postępowanie egzaminacyjne w stosunku do określonej osoby rozpoczyna zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 1 p.1 ustawy o r. pr. Zgłoszenie nieodpowiadające warunkom formalnym określonym w ust. 4 cyt. wyżej artykułu, wymaga od przewodniczącego Komisji podjęcia działania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. wezwania do usunięcia braków formalnych, a w dalszej konsekwencji skutkuje pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania – art. 333 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 361 ust. 1 ustawy o r. pr. Zgłoszenie egzaminacyjne stanowi więc wniosek kandydata o wszczęcie w stosunku do niego postępowania egzaminacyjnego będącego postępowaniem administracyjnym, a wadliwość zgłoszenia wywołuje skutki przewidziane k.p.a.
3/ Na to, że postępowanie egzaminacyjne jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wskazuje również możliwość uruchomienia przez kandydata faktycznej weryfikacji raz ustalonego wyniku egzaminu. Jak stanowi art. 369 ust. 1 ustawy o r. pr. wynik ten ustala w drodze uchwały Komisja egzaminacyjna tj. organ specjalnie do tego celu powołany, na podstawie art. 331 ust. 1 ustawy o r. pr. przez Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. od uchwały Komisji przysługuje zainteresowanemu odwołanie dotyczące wyników egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy o r. pr. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Takie uregulowanie wskazuje wyraźnie, że postępowanie egzaminacyjne jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym.
Przywołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organy administracji decydują, czy stronie wszczynającej to postępowanie zgłoszeniem o przystąpieniu do egzaminu, poprzez pozytywny wynik egzaminu, przyznane zostanie uprawnienie do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych. O uprawnieniu tym decyduje powołany w tym celu przez organ państwowy /Ministra Sprawiedliwości/ inny organ /Komisja/, od którego decyzji w sprawie indywidualnej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. I choć przepisy ustawy o radcach prawnych nie formułują ani terminu do złożenia odwołania, ani nie określają w jakiej formie następuje rozstrzygniecie tego odwołania, to jest oczywiste, że tam gdzie rozstrzygana jest sprawa indywidualna, a od rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie, znajduje zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, bez konieczności stwierdzania tego w akcie prawnym.
Tak więc, z uwagi na znaczenie jakie ma wynik egzaminu dla możliwości ubiegania się w przyszłości o wpis na listę radców prawnych, ustawodawca przyznał osobie zainteresowanej prawo dochodzenia w drodze odwołania od uchwały Komisji, ponownego ustalenia wyniku egzaminu. Rozstrzygnięcie, które zapada w wyniku rozpatrzenia odwołania kandydata, ma dla określenia jego uprawnień /ubiegania się o wpis na listę radców prawnych/ znaczenie zasadnicze. Dlatego w świetle wywodów poczynionych wyżej uznać należy, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej II instancji, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi, w tym z prawem do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W sprawie niniejszej Skarżący, mimo braku stosownych pouczeń, skorzystał zarówno z możliwości wniesienia odwołania od wyniku egzaminu do Ministra jak i zaskarżenia rozstrzygnięcia Ministra do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra, aczkolwiek nie ma stosownej formy, jest decyzją administracyjną, bowiem posiada treść i wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 k.p.a. Wydane jest w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o uprawnieniach strony, wydane jest przez organ administracji w ramach jego właściwości /przez Wiceministra Sprawiedliwości w granicach upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Sprawiedliwości, zatem zgodnie z art. 268a k.p.a./, zawiera datę wydania, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie sprawy /negatywne rozpatrzenie odwołania/ oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska, który to podpis w zestawieniu z drukiem pisma oraz upoważnieniem pozwala ustalić niewątpliwe pochodzenie pisma od Wiceministra J. działającego z upoważnienia Ministra. Pismo nie zawiera pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, ale to oczywiście nie odbiera mu charakteru decyzji administracyjnej, i nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że skarżący bez pouczenia, w terminie i w sposób właściwy wniósł skargę do sądu administracyjnego.
Zważywszy powyższe Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą o radcach prawnych jest postępowaniem administracyjnym, zaskarżone pismo Ministra jest decyzją II instancji w rozumieniu k.p.a. i służy na nie skarga do sądu administracyjnego, zatem wniosek Ministra o odrzucenie skargi jest niezasadny, a skarga podlega rozpoznaniu.
Rozważając merytorycznie zasadność skargi na decyzję Ministra Sąd uznał, że jest ona uzasadniona.
Skoro, jak wykazano wyżej postępowanie egzaminacyjne jest postępowaniem administracyjnym, a orzeczenie Ministra jest decyzją II instancji, to jej wydanie musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. Tą sprawą administracyjną jest ustalenie wyniku egzaminu i ponowne jej zbadanie nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku egzaminu.
Z przytoczonych wyżej uregulowań ustawy o r. pr. nie wynika, że kontrola Ministra, który zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy o r. pr. jest w stosunku do Komisji organem wyższego stopnia i zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji – jest tylko kontrolą pod względem formalnym. Taka interpretacja przepisów prawa jest zupełnie dowolna i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy, trudno więc ją przyjąć, nawet jeżeli takie uregulowanie byłoby racjonalne. Nie jest bowiem rzeczą organu kreowanie racjonalnych rozwiązań, jeśli ustawodawca ich nie ustanowił i nie da się ich wywieść z przepisów ustawy. W ustawie o radcach prawnych ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Ministra, co do prawidłowości wyniku egzaminu, nie można więc w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest bardzo ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania Komisji: sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołu i podpisów.
Ponieważ, jak wynika z treści decyzji Minister ograniczył kontrolę uchwały Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylił się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, to uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister skontroluje wynik egzaminu, badając, oprócz spełnienia wymogów formalnych, zasadność zarzutów merytorycznych odwołania, a w szczególności zarzutu dotyczącego błędnej oceny pracy z dziedziny prawa podatkowego i treści przepisów ordynacji podatkowej zastosowanych w sprawie. Minister rozpatrując odwołanie powinien badać kwestie ewentualnych błędów w zastosowaniu prawa popełnionych przez członków Komisji sprawdzających prace i od tego badania nie może się uchylić. Brak natomiast podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków Komisji, bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów. Należy mieć na względzie, że uprawnieniem członków Komisji jest ocena prac egzaminacyjnych. Członkowie Komisji są starannie dobranymi fachowcami i ich ocena sprawdzanych prac jest wiążąca, aż do momentu kiedy Minister stwierdzi, że popełnili błąd w prawie i na skutek tego błąd w ocenie. Polemika z samą liczbą przyznanych punktów, bez zarzutu błędu, co do dokonanej przez członka Komisji oceny prawnej pracy, jest zdaniem Sądu niedopuszczalna, prowadziłaby bowiem do zastąpienia punktacji Komisji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, bowiem do oceny egzaminu powołana jest Komisja.
Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.
O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.