VI SA/WA 1946/04

VI SA/Wa 1946/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. S.- "Z." Zakład Pracy Chronionej [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 16 kwietnia 2004 r. poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia Z. S. koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa "Z. " Zakład Pracy Chronionej w zakresie usług ochrony osób i mienia i jednocześnie zwrócił się o wydania opinii w tej sprawie.
Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawierające negatywną opinię zostało, na skutek zażalenia strony, uchylone przez Komendanta Głównego Policji i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.
W wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., działając na podstawie art.16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U Nr 114, poz.740) oraz art. 106 § 5 k.p.a. ponownie wydał negatywną opinię w sprawie.
W toku tego postępowania ustalono, że w dniu [...] marca 2004 r. skarżący Z. S. właściciel przedsiębiorstwa "Z." Zakład Pracy Chronionej [...] zawarł z [...] "J." S.A. (dalej jako J.) umowę na ochronę mienia. W umowie tej zobowiązał się do wykonania usługi polegającej na przywróceniu właściwego charakteru obiektu biurowego mieszczącego się przy ul. [...] w [...] poprzez usunięcie osób nieuprawnionych wskazanych przez zleceniodawcę. Dotyczyło to zwolnionych pracowników "J.", którzy podjęli akcję protestacyjną polegającą na okupacji części pomieszczeń budynku stanowiącego siedzibę [...] "J." S.A.
Protest okupacyjny, w ramach którego strajkujący domagali sie przywrócenia do pracy oraz odpowiedniego wynagradzania rozpoczął się w dniu 3 marca 2004 r. Przebieg protestu był od samego początku monitorowany przez Policję i nie dochodziło do żadnych zakłóceń porządku publicznego. Realizacja umowy zawartej przez skarżącego nastąpiła w dniu 28 marca 2004 r. Przy realizacji tej umowy uczestniczyli także pracownicy ochrony firmy "E." Spółka z o.o. i pracownicy "Z." Spółki z o.o. Tego dnia we wczesnych godzinach rannych pod siedzibę J. przybył skarżący wraz z pracownikami ochrony oraz prokurent zleceniodawcy G. W., który zażądał otwarcia drzwi od pełniącego dyżur pracownika ochrony firmy "R." i gdy ten odmówił zapadła decyzja o ich wyważeniu, a następnie pracownicy grupy interwencyjnej wtargnęli do budynku. Pracownik firmy "R." został zepchnięty na zaplecze i pozbawiony dostępu do telefonu. Grupa interweniujących pracowników ochrony skierowała się do pomieszczenia związkowego na trzecim piętrze, gdzie przebywały strajkujące osoby, które wezwano do opuszczenia budynku. Część z tych osób wyszła dobrowolnie, zaś osoby, które nie zastosowały się do wezwania zostały wyprowadzone na zewnątrz przy użyciu siły fizycznej w postaci tzw. "chwytów transportowych". Po usunięciu osób z trzeciego piętra grupa interwencyjna skierowała się do pomieszczenia na pierwszym piętrze, gdzie zabarykadowali się strajkujący. Po wyważeniu drzwi pracownicy ochrony osłaniając się i napierając tarczami weszli do pomieszczenia. Wobec części osób stawiających opór i odmawiających opuszczenia pomieszczenia zastosowano siłę fizyczną (chwyty transportowe) oraz w co najmniej jednym wypadku, użyto pałki "Tonfa". W związku z interwencją udzielono pomocy medycznej czterem protestującym, dwóch z nich odniosło obrażenia powodujące naruszenie czynności narządów ciała na czas powyżej siedmiu dni.
O podejmowanych działaniach wobec strajkujących przedsiębiorca nie powiadomił Policji.
W ocenie organu ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że przedsiębiorca świadcząc usługę usunięcia z obiektu osób nieuprawnionych, przy realizacji której użyto środków przymusu bezpośredniego wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z posiadania koncesji. Zdaniem organu Policji pracownicy ochrony przedsiębiorcy, którym powierzono zadanie usunięcia strajkujących z budynku "J.", nie mieli prawa użycia wobec tych osób środków przymusu bezpośredniego. Stosowne do art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia prawo użycia tych środków w określonych przypadkach przysługuje pracownikowi ochrony wyłącznie wobec osób uniemożliwiających wykonanie przez niego zadań określonych w ustawie, zaś przyjęte w umowie zadanie usunięcia z budynku osób nieuprawnionych miało na celu przywrócenie właściwego charakteru obiektu biurowego a zatem nie było zadaniem ochrony w rozumieniu przepisów ustawy.
W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono jednocześnie, że można przyjąć, iż w istniejącej wówczas sytuacji interweniujący pracownicy ochrony byli uprawnieni do wezwania osób protestujących do opuszczenia budynku. Takie przypadki reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony, podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz. U. Nr 44, poz. 933 - dalej jako rozporządzenie RM w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony). Zgodnie z § 7 tego rozporządzenia pracownik ochrony wzywa osobę nie posiadającą uprawnienia do przebywania na obszarze lub w obiekcie chronionym albo zakłócającą porządek do opuszczenia obszaru lub obiektu, informując ją o przyczynie wydania takiego polecenia, zaś w przypadku nie podporządkowania się do polecenia pracownik ten wzywa Policję i sporządza notatkę urzędową o okolicznościach tego wezwania. Natomiast w sprawie niniejszej w przypadku odmowy opuszczenia obiektu policja nie została wezwana, a osoby takie wyprowadzano z obiektu z zastosowaniem przymusu bezpośredniego.
W świetle powyższego organ uznał, że przedsiębiorca realizując umowę zawartą z J. rażąco naruszył ustawę o ochronie osób i mienia i swoim działaniem naraził życie i zdrowie osób znajdujących się w przedmiotowym budynku.
Na skutek zażalenia strony Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie pozytywnej opinii o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.
Zdaniem Komendanta Głównego skarżący wykonując za pomocą swoich pracowników usługę usunięcia z obiektu osób nieuprawnionych wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z koncesji stając się stroną w sporze pracowniczym. Powołując się na przepis § 7 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony organ stwierdził, iż nie można zgodzić się z poglądem strony, że usunięcie osób strajkujących nastąpiło zgodnie z zawartą umową a także w ramach uprawnień pracowników ochrony do stosowania środków przymusu bezpośredniego. Podpisana przez stronę umowa o usunięcie strajkujących z pomieszczeń w żaden sposób nie mogła zwolnić pracowników ochrony ze stosowania w ich działaniu przepisów tego rozporządzenia, które jest aktem powszechnie obowiązującego prawa i aktem wykonawczym w stosunku do ustawy o ochronie osób i mienia, wydanym - na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego - przez właściwy organ. W ocenie Komendanta Głównego pracownicy ochrony nie mieli prawa użycia środków przymusu wobec osób, które nie zastosowały się do poleceń opuszczenia terenu bez uprzedniego poinformowania organów Policji o zaistniałej sytuacji a zatem działania przedsiębiorcy polegające na wtargnięciu na teren obiektu biurowego w celu usunięcia strajkujących oraz przywrócenia mu właściwego charakteru nie miały nic wspólnego z zadaniami, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.
W skardze do Sądu na to postanowienie strona zarzuca naruszenie przepisów ustawy o ochronie osób i mienia w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 a ustawy przez przyjęcie, że przedsiębiorca wykonując usługę usunięcia z budynku osób nieuprawnionych wykroczył poza dozwolone formy realizacji usług ochrony mienia oraz dopuścił się przekroczenia uprawnień przez pracowników ochrony, a podjętych przez niego działań nie można utożsamiać z zadaniami ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów. Skarżący uważa, że wbrew twierdzeniom organów Policji skarżący jako zleceniobiorca w umowie z dnia [...] marca 2004 r. zobowiązał się do "przywrócenia właściwego charakteru obiektu biurowego poprzez usunięcie osób nieuprawnionych wskazanych przez zleceniodawcę, a także ochrony mienia przed bezprawnym działaniem (kradzieżą z włamaniem, rabunkiem, dewastacją, przebywaniem na terenie chronionym osób nieuprawnionych)". W przedmiotowym zdarzeniu bezsprzecznie zaistniał fakt konieczności ochrony mienia przed bezprawnym działaniem osób nieuprawnionych, w tym przypadku strajkujących.
Zdaniem skarżącego podczas przejęcia budynku biurowego nie doszło do naruszenia uprawnień przyznanych firmie ochroniarskiej bowiem w myśl art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony pracownik ten przy wykonywaniu zadań ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów ma prawo do stosowania środków przymusu bezpośredniego m.in. użycia siły fizycznej w formie chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony, kajdanek czy pałek wielofunkcyjnych. Ponadto pracownik ochrony może stosować środki przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wezwaniu do określonego zachowania.
W ocenie skarżącego akcja usunięcia nielegalnie przebywających w budynku osób przebiegała w sposób zorganizowany i spokojny zatem nie istniała konieczność wzywania Policji, która od samego początku monitorowała przebieg zdarzenia, co wynika z treści sprawozdania Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Ponadto siła fizyczna w postaci chwytów obezwładniających została zastosowania w stosunku do kilku osób, które atakowały pracowników ochrony w trakcie wyprowadzania ich z budynku. Na taki sposób zastosowania siły fizycznej zezwala przepis art. 38 ustawy o ochronie osób i mienia.
Skarżący nie zgadza się także z twierdzeniami organu jakoby firma "Z." świadcząc usługę usunięcia osób z obiektu dokonała czynności zastrzeżonej dla odpowiednich organów państwowych i wykroczyła poza dopuszczalne formy realizacji usług ochrony osób i mienia. Uważa, że zadania ochrony są również działaniami przeciwdziałającymi powstawaniu szkody w chronionym mieniu zaś zadaniem skarżącego była należyta ochrona mienia poprzez usunięcie osób nielegalne przebywających w przedmiotowym budynku. W tej mierze skarżący powołuje wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1814/00, LEX nr 51238), w którym stwierdzono, że podmiot, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności uczestniczy w realizacji zdań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Do skargi załączony został film poglądowy zapisany na CD-R.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ CO NASTĘPUJE ;
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej jako p.p.s.a.).
Analizując zatem zaskarżone postanowienie według powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wymagających jego uchylenia.
Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia przez ochronę mienia rozumie się działania zapobiegające przestępstwom lub wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz nie dopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony. Z definicji tej wynika więc, iż ochrona mienia ma przede wszystkim charakter prewencyjny.
Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy pracownik ochrony przy wykonywaniu zadań ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów ma prawo do stosowania środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w art. 38 ust. 2 w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony. Natomiast w myśl art. 38 ust. 2 ustawy środkami przymusu bezpośredniego są m.in. siła fizyczna w postaci chwytów obezwładniających oraz podobne techniki obrony. Sytuacje upoważniające pracowników ochrony do użycia siły fizycznej zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 89, poz. 563). Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa, że siłę fizyczną stosuje się w celu odparcia zamachu na chronione osoby lub mienie, czynnej napaści na pracownika ochrony, obezwładnienia osoby, w związku ze zmuszeniem jej do wykonania polecenia lub w czasie ujmowania osoby, o której mowa w art. 36 ust.1 pkt 3 ustawy (czyli osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla chronionego mienia, w celu niezwłocznego oddania tych osób Policji).
Skarżący nie kwestionuje, że w czasie akcji podjętej w wyniku zawarcia umowy z dnia [...] marca 2004 r. doszło do użycia siły fizycznej przez pracowników firmy skarżącego "Z." lecz twierdzi, iż jej użycie było usprawiedliwione okolicznościami zdarzenia to jest zaatakowaniem pracowników ochrony przez kilka osób okupujących pomieszczenia budynku i odmawiających jego dobrowolnego opuszczenia oraz nastąpiło w granicach określonych ustawą.
Natomiast w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że w zaistniałej sytuacji postępowanie osób okupujących budynek uprawniało interweniujących pracowników ochrony do użycia siły fizycznej. Pracownicy ochrony byli ubrani w kaski, uzbrojeni w tarcze, kajdanki oraz pałki a zatem trudno byłoby zakwalifikować zachowanie kilku strajkujących, którzy zabarykadowali się w jednym z pomieszczeń i odmówili jego opuszczenia jako zachowanie stanowiące czynną napaść na pracownika ochrony. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że jedna z tych osób strajkujących, która odmówiła opuszczenia pomieszczenia została pchnięta plastikową tarczą w klatkę piersiową, innej natomiast wykręcono lewą rękę, złapano za szyję i wciągnięto do ubikacji, została też uderzona pałką, ciągnięta za uszy (vide notatka urzędowa dot. analizy akt postępowania przygotowawczego z dnia [...] lipca 2004 r. sporządzona przez nadkomisarza K. S.).
Całkowicie słuszne jest zatem stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w takim wypadku zastosowanie ma przepis § 7 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony, zgodnie z którym w sytuacji, gdy osoba nieuprawniona znajduje się na terenie chronionego obiektu pracownik ochrony jest obowiązany do wezwania tej osoby do opuszczenia obiektu (§ 7 ust. 1), zaś w przypadku niepodporządkowania się temu poleceniu pracownik ochrony jest obowiązany wezwać Policję i sporządzić notatkę urzędową o okolicznościach tego wezwania (§ 7 ust. 3). W takich przypadkach przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają pracownika ochrony do wyprowadzenia takiej osoby przy użyciu wobec niej siły fizycznej.
Zdaniem Sądu nie można zatem uznać, że określona w umowie z dnia [...] marca 2004 r. przeprowadzona przez skarżącego interwencja odbyła się w całości zgodnie z obowiązującym prawem. Niewątpliwie bezsporna w sprawie była okoliczność, że Policja nie została wezwana na miejsce zdarzenia w momencie, gdy okazało się, iż kilka osób nie zamierza dobrowolnie opuścić zajmowanych pomieszczeń, zaś wezwania pracowników ochrony skierowane do tych osób pozostają bezskuteczne. W takiej sytuacji musiał być zastosowany tryb wymagany przepisem § 7 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, a zatem użycie siły fizycznej w stosunku do osób odmawiających opuszczenia obiektu nie było prawnie dozwolone. Jednakże tryb ten nie został zastosowany, zaś ci strajkujący zostali wyprowadzeni z okupowanych pomieszczeń przez pracowników ochrony przy użyciu siły fizycznej czyli chwytów obezwładniających (vide pkt 9 sprawozdania Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w aktach administracyjnych). Należy zatem podzielić stanowisko organu, że cytowane wyżej przepisy zostały naruszone w sposób upoważniający Policję do wydania negatywnej opinii o sposobie wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków nałożonych ustawą o ochronie osób i mienia.
Wbrew argumentom skarżącego w sytuacji, gdy podmiot posiadający koncesję na wykonywanie usług ochrony osób i mienia dopuszcza się naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie można uznać, że uczestniczy on w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Podmiot taki nie jest też uprawniony do zastępowania Policji w wykonywaniu jej ustawowych zadań.
Z tych względów, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił stosownie do art.151 p.p.s.a.