VI SA/Wa 1911/06

VI SA/Wa 1911/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Frąckiewicz /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska
Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Sygn. powiązane
II GSK 313/07 - Wyrok NSA z 2008-01-16
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego G. S.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1911/06
UZASADNIENIE
Skarżący G. S. w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego przed komisją egzaminacyjną ds. aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W., działającej w trybie art. 75a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Uchwałą komisji egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. skarżący z egzaminu pisemnego uzyskał łącznie 21 punktów, na wymagane co najmniej 80 (art. 78e ust. 1 ustawy), i tym samym nie został dopuszczony do egzaminu ustnego (art. 78f ust. 1 ustawy).
Powołując się na przepis art. 78i ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, w myśl którego od wyniku uchwały komisji egzaminacyjnej służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, Skarżący złożył do tego organu obszerne odwołanie, kwestionując stanowisko osób sprawdzających jego prace pisemne, niezasadnie zaniżające oceny punktowe tych prac.
W odpowiedzi na złożone odwołanie pismem Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zawiadomiono skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, skoro z egzaminu pisemnego uzyskał on 21 punktów na wymagane co najmniej 80. Według stanowiska zawartego w tym piśmie nadzór nad wynikami egzaminu, w świetle art. 78i ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, wykonywany jest przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie pod względem formalno-prawnym, nie zaś merytorycznym. Nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów, a także w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących przepisów. Dlatego też Minister Sprawiedliwości nie może dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący w ograniczeniu się przez Ministra Sprawiedliwości do oceny odwołania wyłącznie pod względem formalno-prawnym, zarzuca naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej na pismo, nie zaś na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Według Ministra Sprawiedliwości z przepisu art. 78i ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie wynika, aby rozpatrzenie odwołania miało nastąpić w formie decyzji. W przypadku zaś nieuwzględnienia tego stanowiska Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko, iż zakres sprawowanej przez niego, na gruncie powołanego wyżej przepisu, kontroli odwoławczej ma charakter formalny. W świetle dokumentacji egzaminacyjnej skarżący uzyskał 21 punktów, a więc liczbę niepozwalającą na dopuszczenie do egzaminu ustnego.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie rozwiązują wszystkich zagadnień prawno-procesowych związanych z charakterem prawnym uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego i jej kontrolą odwoławczą sprawowaną przez Ministra Sprawiedliwości. W szczególności mankamentem jest brak regulacji dotyczącej rozstrzygnięć wydawanych przez Ministra Sprawiedliwości w następstwie wpłynięcia do niego wspomnianego odwołania. Niemniej, zdaniem Sądu, brak jest dostatecznych podstaw prawnych dla podzielenia stanowiska zawartego w cytowanym piśmie Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r., które generalnie zmierza do ograniczenia zakresu kontroli odwoławczej w omawianych kategorii spraw wyłącznie do oceny odwołania pod względem formalno-prawnym.
Zdaniem Sądu uchwale komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, podjętej na podstawie art. 78i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, jako rozstrzygnięciu o charakterze władczym i jednostronnym, należałoby nadać walor rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności, co wymaga podkreślenia, w świetle przepisu art. 75a ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze komisja egzaminacyjna jest traktowana tak jak organ administracji publicznej pierwszej instancji, zaś w myśl tego przepisu Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Toteż, w powyższej materii, w sprawach nieuregulowanych w ustawie Prawo o adwokaturze, powinny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W powyższym kierunku zmierza zresztą orzecznictwo sądowe. Dostatecznie utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że w przypadku gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy wspomnianego kodeksu. Jeśli zaś ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjno-prawnego, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119; LEX nr 205607). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie powinno budzić większych wątpliwości, iż kwestia egzaminu adwokackiego została uregulowana w ustawie Prawo o adwokaturze przepisami o charakterze prawno-administracyjnym. Szczegółowe regulacje w tej mierze zawarte są w przepisach art. 78a-i omawianej ustawy. Ponadto, co ma w sprawie istotne znaczenie, pozytywne złożenie egzaminu adwokackiego jest istotną przesłanką dla ubiegania się przez zdającego o wpisanie go na listę adwokatów (art. 65 pkt 4 ustawy).
Z omawianych względów brak jest dostatecznych podstaw prawnych dla podzielenia stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który zmierza do tego, aby odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, o którym mowa w przepisie art. 75j ust. 2 ustawy, nie podlegało wymogom jakie odnoszą się do odwołania na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie, nie podzielając, nie mającego dostatecznego uzasadnienia prawnego, stanowiska zajętego w powołanym piśmie Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r., przyjąć należy, że odwołanie, o którym mowa w art. 75j ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, podlega ocenie przepisów art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Nie ma bowiem przepisów szczególnych, które omawianą materię regulowałyby w sposób odmienny. Zatem, co do zasady, wspomniany organ powinien rozpoznać odwołanie w drodze decyzji (art. 138 k.p.a.), nie zaś pismem jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Niemniej, w okolicznościach niniejszej sprawy, cytowane wyżej pismo zawiera wszystkie istotne elementy pozwalające uznać go za decyzję, w rozumieniu art. 107 k.p.a.
Podobnie jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej (art. 1 § 1 k.p.a.) także i postępowanie w sprawie egzaminu adwokackiego podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.), raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz, w następstwie wniesienia odwołania, przez Ministra Sprawiedliwości, jako organ wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej (art. 75a ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, str. 96 i str. 599) i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA 1997, Nr 1, poz. 35), co wymaga podkreślenia, szczególnie mocno akcentowane jest stanowisko, że decyzja organu drugiej instancji jest decyzją o charakterze merytorycznym, a więc zawierającym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, nie zaś ograniczone jedynie do kontroli formalnej, jak to przyjęto w cytowanym wyżej piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Toteż, w następstwie odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu adwokackiego Minister Sprawiedliwości nie może uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. Tym bardziej brak jest uzasadnienia dla odmowy zbadania przez Ministra Sprawiedliwości zasadności zarzutów odwołania, kwestionujących wynik egzaminu przed komisją egzaminacyjną, jeżeli przedmiotem postępowania odwoławczego jest wynik pracy pisemnej, a więc zawierający pisemne stanowisko osoby sprawdzającej daną pracę pisemną. W takiej sytuacji, jaka ma zresztą miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Minister Sprawiedliwości ma pełne możliwości odnieść się merytorycznie do zasadności zarzutów odwołania. Jeżeli odwołujący wykazałby zasadność zarzutów Minister Sprawiedliwości, w ramach kompetencji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie tylko może, ale powinien, uchylić zaskarżoną uchwałę komisji egzaminacyjnej i w tej części orzec co do istoty sprawy, a więc w rezultacie ustalić inny wynik egzaminu. Decyzję swoją organ ten powinien uzasadnić zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a więc w stopniu pozwalającym na jej kontrolę przez sąd administracyjny.
Reasumując, odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, wniesione do Ministra Sprawiedliwości na podstawie przepisu art. 78i ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, podlega rozpoznaniu pod względem merytorycznym, co do istoty sprawy, a nie tylko pod względem formalno-prawnym, przy czym rozstrzygnięcie w tej sprawie następuje w drodze decyzji (art. 138 k.p.a.).
Skoro Minister Sprawiedliwości uchylił się od merytorycznego rozpoznania odwołania, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.