VI SA/Wa 1907/20

VI SA/Wa 1907/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Dorota Dziedzic-Chojnacka /sprawozdawca/
Dorota Pawłowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1627/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 183 § 1 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 § 1, art. 156 § 1, art. 156 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 10, art. 145 § pkt 7, art. 107 § 3, art. 8, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 1, art. 190 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1991 nr 109 poz 470
art. 28, art. 31 ust. 1
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD" lub "organ") z [...] czerwca 2020 r., mocą której GITD odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("[...]WITD") z [...] sierpnia 2016 r.
Skarżona decyzja GITD została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] lipca 2016 r. na drodze krajowej nr [...]zatrzy[...]o do kontroli pojazd członowy składający się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i naczepy o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował W. P., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie G.-W.z ładunkiem części samochodowych (ładunek podzielny) w imieniu M. Sp. z o.o. z siedzibą w G.("skarżąca" lub "strona"). Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] lipca 2016 r.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:
- nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,35 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 0,35 t,
- podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
[...]WITD wydał decyzję z [...] sierpnia 2016 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, od której skarżąca nie złożyła odwołania.
Pismem z 27 listopada 2019 r. profesjonalny pełnomocnik strony (adwokat) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] sierpnia 2016 r. Jako podstawę wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zwracając uwagę, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17, w którym stwierdził, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. przez nałożenie na przedsiębiorstwa transportowe wymogu posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się, po niektórych drogach publicznych. Równocześnie pełnomocnik wskazał, że nie bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż ziściły się wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie stronie zwrotu części pobranej niezgodnie z przepisami prawa unijnego kary pieniężnej. Z daleko posuniętej ostrożności pełnomocnik zwrócił uwagę, że wzruszenie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wynika wprost z prawa unijnego, tj. art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 10 WE. To organ krajowy powinien dokonać takiej wykładni przepisów krajowych (kpa) w zakresie podstaw wznowienia postępowania, które pozwalałyby wzruszyć decyzje wydane na podstawie przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. GITD odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WITD. Organ nie stwierdził w sprawie zaistnienia żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności nie stwierdził przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Decyzja GITD została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w sprawie. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 151 § 1 pkt 1 kpa, 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...]WITD z [...] sierpnia 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przede wszystkim Sąd wskazuje, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie taki wniosek złożyła skarżąca, a organ w terminie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a.").
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Art. 16 § 1 kpa ustanawia zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kpa bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 kpa dopuszczalne jest stwierdzenia nieważności decyzji o ile dotknięta jest jedną z następujących kwalifikowanych wad prawnych:
1) wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) miało miejsce wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) nastąpiło wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.
W niniejszej sprawie skarżąca jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten ustanawia zatem dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji: brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa.
Sąd wskazuje, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202: "1. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. 2. Rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne".
Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1572/17).
Skarżący upatruje nieważności decyzji [...]WITD z [...] listopada 2016 r. w wydaniu w dniu 21 marca 2019r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7.
Powyższa okoliczność wydania wyroku przez TS UE nie jest jednak, zdaniem Sądu, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazanym przez stronę w stwierdzenie nieważności decyzji wyrokiem dnia z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TS UE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...)". Podstawę prawną decyzji, której podważenia w trybie wznowienia domagała się skarżąca, stanowiły zatem sprzeczne z prawem unijnym przepisy krajowe.
Istotnie, w kpa próżno szukać uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) bądź art. 273 § 2 P.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TS UE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej jednak ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania, identycznie jak to ma miejsce w przypadku zawierających klauzulę derogacyjną wyroków krajowego Trybunału Konstytucyjnego.
Propozycja analogicznego do powyższych unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Zb. Kmieciaka, a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr [...] z [...]października 2012 r. Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 kpa podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TS UE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) (w:) Zb. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TS UE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kpa nie została - jak dotąd - w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.
Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m.in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania stwierdzenia nadpłaty oraz wznowienia postępowania podatkowego. Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 r. (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński (w:) Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).
Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domnie[...]ie ich konstytucyjności". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny)". Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.
Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (LEX nr 1689163) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają, iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a.". Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym".
Konstytucja RP nie reguluje skutków orzeczenia TS UE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TS UE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TS UE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.
W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei n0 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom, środków prawnych nie było dziełem legislatywy poszczególnych państw członkowskich, lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TS UE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure - In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).
Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej - jak przyjmuje się to w orzecznictwie TS UE - tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837) TS UE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TS UE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TS UE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585), wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo - posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie użyte przez TS UE sformułowanie ponownego zbadania sprawy może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gut[...] (w:) J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 - 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TS UE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TS UE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii" (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TS UE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest "zwyczajnie nie do zaakceptowania", ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym".
W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.
Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TS UE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TS UE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TS UE może polegać m.in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie - skoro w orzecznictwie TS UE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób czy też na innej podstawie.
Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TS UE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4-5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6 października 2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TS UE bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TS UE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TS UE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa.
W świetle powyższego wywodu za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze - jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie - w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził - po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej - do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kpa. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.
Wreszcie - w orzecznictwie NSA - w związku z analizowanym wyrokiem TS UE z 21 marca 2019 r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TS UE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa, co przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że strona, reprezentowana w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna była wnieść o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez [...]WITD na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa, a nie o stwierdzenie jej nieważności. Tyko zastosowanie trybu wznowieniowego mogłoby skutkować spodziewanym przez stronę efektem, tj. że ostateczna decyzja [...]WITD powinna zostać uchylona z uwagi na zaistniałą w sprawie przesłankę wznowienia postępowania, jaką pozostaje wyrok TSUE dnia z 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt C-127/17 orzekający o naruszeniu przez Polskę przepisów prawa wspólnotowego, poprzez wprowadzenie w przepisach krajowych, norm nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu, które stoją w sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE.
Z powyższych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów traktatowych oraz Konstytucji RP nie mogły odnieść skutku procesowego. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując oceny decyzji [...]WITD, Sąd nie znalazł w niej także innych wad, które skutkować mogłyby jej nieważnością. Zresztą strona nie wskazała na istnienie tych wad w skardze. Ustalenia organu w tym zakresie są zatem prawidłowe.
Zasadny natomiast był częściowo zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ, odmawiając twierdzenia nieważności decyzji [...]WITD, winien był poinformować stronę o innym dopuszczalnym trybie nadzwyczajnym wobec tej decyzji w związku z wyrokiem TS UE. Powyższe zachowanie organu naruszyło także art. 8 i 11 kpa, jednak naruszenia te nie miały wpływu na wynik tej sprawy, która dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WITD. Naruszenia te skutkują jedynie brakiem wiedzy strony o innych możliwościach wzruszenia ostatecznej decyzji w związku z korzystnym dla skarżącej wyrokiem TS UE.
Sąd podkreśla, że słuszny interes strony, na który w skardze się ona powołuje, chroniony jest w tym przypadku przez instytucję wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.