VI SA/WA 1897/06

VI SA/Wa 1897/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Jolanta Królikowska-Przewłoka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Sygn. powiązane
II GSK 373/07 - Wyrok NSA z 2008-02-12
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...]z dnia [...] maja 2006 r. Komisja egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz. U. 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w oparciu o protokóły i arkusze ocen z przebiegu egzaminu radcowskiego T. B., skarżącego w niniejszej sprawie, który przystąpił do egzaminu radcowskiego w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. ustaliła, że T. B. podczas egzaminu uzyskał łącznie 73,5 pkt i tym samym zgodnie z art. 367 powołanej ustawy otrzymał negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. W odwołaniu od tej uchwały złożonym do Ministra Sprawiedliwości T. B. zarzucił naruszenie art. 361 ust. 3 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 14 tej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Zasad Etyki Radcy Prawnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 365 ust. 1 cyt. ustawy przez nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 366 ust. 1 i art. 367 powołanej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie uchwały i ponowne dokonanie oceny jego prac egzaminacyjnych z zakresu prawa karnego i administracyjnego, a następnie w razie uzyskania przez niego oceny łącznej w części pisemnej egzaminu w wysokości min. 80 pkt (przy uwzględnieniu dotychczasowych ocen z prac z zakresu prawa cywilnego i projektu umowy) zobowiązanie Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia części ustnej egzaminu w wyznaczonym terminie bądź w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komisję Egzaminacyjną z zobowiązaniem do ponownego dokonania oceny jego prac z zakresu prawa karnego i administracyjnego niezależnie przez dwóch członków Komisji (innych niż poprzednio oceniający) ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym sprawdzaniu prac i rozpatrzeniu sprawy, w tym w szczególności: - wskazaniem konieczności szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia ocen, uwzględnienia zarówno poprawnych jak i błędnych elementów pracy, prawidłowego wypełniania arkuszy ocen, podania w uzasadnieniu ocen zależności między przyznaniem określonej liczby punktów, a właściwymi rozwiązaniami bądź dostrzeżonymi uchybieniami; wskazaniem obowiązku dokonywania oceny pracy zgodnie z art. 361 ust. 3 powołanej ustawy, tj. z uwzględnieniem kryterium odpowiedniego przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego z uwzględnieniem art. 2, art. 3 ust. 2, art. 14 powołanej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Zasad Etyki Radcy Prawnego; wskazaniem, iż brak podniesienia w apelacji karnej zarzutu nieważności z art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. stanowił uprawnione rozwiązanie w przedmiotowym stanie faktycznym, w kontekście specyficznej roli radcy prawnego, jaką pełni w procesie działając w najlepiej pojętym interesie mocodawcy i jego prawem do wyboru najbardziej właściwej drogi do obrony tegoż interesu, a w zw. z tym, iż brak podniesienia tego zarzutu i wnioski apelacji będąc konsekwencją przyjęcia takiej linii procesowej są prawidłowe i prowadzą do pozytywnej oceny pracy; wskazaniem, iż w stanie faktycznym będącym przedmiotem pracy z prawa administracyjnego nieprawidłowy zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej, przy przyjęciu określonych założeń, nie wpływał na obniżenie oceny pracy w stopniu wyższym niż o 5 pkt; wskazaniem, iż w stanie faktycznym będącym przedmiotem pracy z prawa administracyjnego możliwe było zgłoszenie jako alternatywnego (względnie ew. wniosku stanowiącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego II instancji), a w zw. z tym okoliczność ta nie mogła wpłynąć negatywnie na ocenę pracy, wpływała natomiast na podwyższenie przyznanej punktacji; wskazanie, że wymienione przez skarżącego i negowane przez niego co do ich merytorycznej zasadności zarzuty wskazane przez Egzaminujących w odniesieniu do prac, są nieprawidłowe, co powinno skutkować wyższą oceną danej pracy, a następnie w razie uzyskania przez skarżącego oceny łącznej z części pisemnej egzaminu w wysokości min. 80 pkt (przy uwzględnieniu dotychczasowych ocen z prac z zakresu prawa cywilnego i projektu umowy) zobowiązanie Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia części ustnej egzaminu w wyznaczonym terminie.
W piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do T. B. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości K. J. zawiadomił, iż jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie tym wskazano, iż z literalnej wykładni art. 369 ust. 1, art. 361 ust. 1 w zw. z art. 331 ust. 1, art. 335 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że zakres służącego zdającemu odwołania dotyczącego wyniku jego egzaminu, ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych ocen - punktów i kontrola ta ma charakter formalny, celem jej jest sprawdzenie przez organ rozpatrujący odwołanie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.), dotyczące ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków komisji, trybu i sposobu działania komisji oraz sporządzania protokołu z przebiegu egzaminu i podpisania go przez członków komisji uczestniczących w egzaminie.
Analiza akt osobowych oraz całości dokumentacji zw. z egzaminem wskazuje, co podniesiono w w/w piśmie na to, że egzamin został przeprowadzony zgodnie z wymaganiami powołanej ustawy i rozporządzenia.
Z przebiegu egzaminu został sporządzony protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków komisji egzaminacyjnej, a z jego treści jednoznacznie wynika, że T. B. uzyskał 73,5 pkt, a kontrola dokumentacji wykazała, że suma ocen wystawionych przez członków komisji za poszczególne tematy została ustalona prawidłowo. W piśmie wskazano również, iż zgodnie z art. 369 ust. 2 powołanej ustawy Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu. Nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku jako sumy uzyskanych punktów, a to w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z cyt. przepisów. Minister Sprawiedliwości nie może zatem dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac. Z tych względów odwołanie T. B. nie zostało uwzględnione.
T. B. uznając w/w pismo za decyzję wniósł skargę i zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 369 ust. 2 powołanej ustawy i wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz dokonanie przez Sąd oceny prawnej i udzielenie wskazań co do dalszego postępowania obejmujących zobowiązanie organu odwoławczego do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 369 ust. 2 powołanej ustawy z uwzględnieniem naruszenia przez Komisję Egzaminacyjną art. 361 ust. 3 w zw. z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 14 powołanej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Zasad Etyki Radcy Prawnego, a także art. 365 ust.1, art. 365 ust. 2, a w konsekwencji art. 366 ust. 1 i art. 367 powołanej ustawy, jak również z uwzględnieniem przy ponownym rozpoznaniu wniosków skarżącego wyrażonych w odwołaniu, a gdyby powyższe wnioski nie zostały przez Sąd uwzględnione T. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji odwołując się do wniosków i zarzutów podniesionych w odwołaniu. W przypadku, gdyby jego powyższe zarzuty i wnioski nie zostały uwzględnione T. B. wniósł o potraktowanie skargi jako skargi na bezczynności Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od otrzymania bądź ogłoszenia wyroku decyzji w sprawie rozpoznania jego odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r. W wypadku każdego z żądań wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż rozpatrzenie odwołania następuje w formie decyzji administracyjnej wobec czego decyzji takiej nie wydano powiadamiając jedynie kandydata o sposobie rozpatrzenia odwołania. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd tego poglądu Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w ww. piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r.decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Odwołanie skarżącego do Ministra Sprawiedliwości o wyniku egzaminu radcowskiego, przeprowadzonego w dniach [...]
i [...] kwietnia 2006 r. nie zostało uwzględnione, a stanowisko organu w tym przedmiocie zostało zawarte w ww. piśmie podpisanym przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Minister Sprawiedliwości, co wynika z odpowiedzi na skargę uznał bowiem, iż w świetle przepisów ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie egzaminu radcowskiego, do którego skarżący przystąpił, jak i podjęcia uchwały przez Komisję oraz przedmiotowego pisma tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia [...] czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w szczególności art. 369 ust. 2 powołanej ustawy rozpatrzenie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego nie wymaga formy decyzji administracyjnej.
Takie stanowisko organu pozostaje jednak w sprzeczności z obowiązującym prawem w szczególności z przepisami powołanej ustawy i regułami procedury administracyjnej, którymi w rozpoznawanej sprawie organ był związany i jest skutkiem błędnej wykładni obowiązującego w tym względzie stanu prawnego.
Wprawdzie powołany przepis nie wskazuje trybu, w jakim odwołanie od wyniku egzaminu winno być przez Ministra rozpatrzone stanowiąc jedynie, iż od uchwały Komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, jednakże taki zapis nie może być traktowany jako wyłączny przy rozważaniu zagadnienia formy, w jakiej rozpoznanie odwołania następuje.
W tym względzie nie można bowiem pominąć istoty sprawy, której odwołanie dotyczy, jak i ogólnych zasad ze sfery procesowej, którym Minister Sprawiedliwości jako organ administracji publicznej jest związany. Aczkolwiek powołana ustawa nie reguluje w sposób jednoznaczny Statutu Komisji Egzaminacyjnej wywołując w płaszczyźnie przepisów k.p.a. wątpliwości w tym względzie, to jednak nie ulega wątpliwości, iż w istocie Komisja rozstrzyga o konkretnym uprawnieniu zdającego (lub o braku jego), a to z uwagi na przepis art. 369 ust. 4 zgodnie z którym uchwała Komisji o pozytywnym wyniku egzaminu radcowskiego stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę radców prawnych.
W świetle art. 24 ust. 1 powołanej ustawy złożenie egzaminu radcowskiego z wynikiem pozytywnym (z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2) jest jedną z przesłanek wpisu na listę radców prawnych z chwilą którego dokonania powstaje prawo do wykonywania zawodu. Podkreślić przy tym należy, iż kwestia wyniku egzaminu w żadnym zakresie nie może być przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie wpisu na listę ani też przedmiotem kontroli Sądu w ramach skargi od uchwały w tym przedmiocie.
Wykładnia przepisów w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie winna, zdaniem Sądu ten aspekt sprawy uwzględniać zwłaszcza, iż wyrażona w art. 369 ust. 2 intencja ustawodawcy wydaje się być skutkiem dostrzeżenia przez niego przedstawionego wyżej stanu prawnego. Stąd też ustanowienie tym przepisem prawa zdającego do kontroli wyniku egzaminu przez Ministra Sprawiedliwości.
Pamiętać przy tym należy, iż Minister Sprawiedliwości będąc organem administracji publicznej podlega w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć dot. uprawnień i obowiązków obywateli procedurze administracyjnej określonej w k.p.a. i co wynika z art. 331 ust. 2 powołanej ustawy jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej (stosownie do art. 361 ust. 1 ustawy egzamin radcowski przeprowadzają Komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1 ustawy).
Skoro zatem ustawodawca dał zdającemu prawo do złożenia odwołania od wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, to ten organ, będąc organem odwoławczym, winien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z rygorami powyższej procedury.
Przyjęcie, jak to czyni organ, iż odwołanie może być rozpatrzone w dowolnej formie np. pisma, czy krótkiej informacji, niweczy zdaniem Sądu cele, jakim przepis art. 369 ust. 2 ma służyć i brak odwołania się w tym przepisie do przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może uprawniać do stwierdzenia, iż do organu należy zarówno wybór formy (z wyłączeniem decyzji administracyjnej), w jakiej odwołanie zostanie rozpatrzone jak i zakres oraz sposób uzasadnienia stanowiska organu. Dowolność organu w tym względzie byłaby zaprzeczeniem podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i pozbawiałaby zdającego prawa do kontroli przez Sąd działalności w tym zakresie organu, co jest nie do pogodzenia z zasadą konstytucyjną państwa prawa.
Jeżeli bowiem prawo do odwołania zostało przez ustawodawcę zapewnione to ta okoliczność oznacza, iż odwołanie winno być rozpatrzone w sposób umożliwiający stronie pełne zapoznanie się ze stanowiskiem organu i motywami tak w płaszczyźnie stanu faktycznego, jak i prawnej i w przypadku, kiedy stanowiska tego nie podziela poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego przez złożenie skargi. Taki sposób rozpatrzenia odwołania zapewnia stosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisów k.p.a. i reguły określone w tych przepisach powinny być przez Ministra uwzględnione.
Będąc zatem organem odwoławczym Minister Sprawiedliwości związany był art. 138 k.p.a., co oznacza, iż rozpatrzenie odwołania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej - jednej z określonych w powołanym przepisie. Pismo z dnia 13 lipca 2006 r. podpisane przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, chociaż nie ma formy decyzji administracyjnej, to jednak w istocie taką decyzję zawiera.
Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania oznaczenia strony rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismo ww. minimum tych elementów zawiera. W piśmie tym skierowanym do T. B. zawarto rozstrzygnięcie stwierdzając, iż odwołanie nie zostało uwzględnione i podano uzasadnienie takiego stanowiska. Kwestia, czy decyzja została podpisana przez osobę uprawnioną w tym względzie nie ma istotnego znaczenia.
Skoro zatem decyzja wskutek złożonego przez skarżącego odwołania została w sprawie wydana, to w zw. ze złożoną od niej skuteczną skargą podlega kontroli Sądu.
Rozpoznając odwołanie organu, co wynika z uzasadnienia przedstawionego w piśmie rozstrzygnięcia ograniczył się do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych ocen - punktów i sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z przepisów powołanej ustawy i powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2005 r. błędnie z naruszeniem art. 369 ust. 2 ustawy uznając, iż wykonuje tylko formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu. Z powołanego przepisu takie ograniczenie kontroli wyniku egzaminu w ramach postępowania odwoławczego nie wynika. Wprawdzie w świetle powołanego przepisu odwołanie służy od wyniku egzaminu ale brzmienie przepisu nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o to, by skontrolować prawidłowość obliczeń uzyskanych punktów i prawidłowość przeprowadzonego egzaminu pod względem formalnym. Stosownie do art. 361 ust. 2 ustawy egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego zdającego w zakresie w przepisie wskazanym czyli obejmuje, w przypadku egzaminu pisemnego ocenę każdego z tematów. W takim też zakresie stanowiącym podstawę poczynienia ustaleń faktycznych Minister Sprawiedliwości ma obowiązek w ramach postępowania odwoławczego rozpatrzyć sprawę, zwłaszcza gdy zarzuty odwołania, jak w tym przypadku ten aspekt sprawy obejmują. Z odwołania bowiem wprost wynika, że T. B. kwestionuje ocenę prac z prawa karnego i administracyjnego uznając, iż ta ocena była zaniżona i dokonana bez bliższego uzasadnienia i wskazania jej kryteriów. Kwestia, iż chodzi tylko o egzamin pisemny nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Organ rozpoznając odwołanie winien w ramach kontroli ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały także i w takim zakresie dokonać jej oceny, odnosząc się do zarzutów odwołania i dać temu pełny wyraz stosownie do wymogu art. 107 § 3 k.p.a.
W takim zakresie Minister Sprawiedliwości odwołania nie rozpoznał, co skutkuje naruszeniem art. 369 ust. 2 ustawy, jak i powołanego przepisu k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskutek błędnej wykładni wskazanych w powyższych rozważaniach przepisów organ podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 k.p.a.
Z decyzji wynika bowiem, że organ nie uwzględnił odwołania, a takie rozstrzygnięcie nie jest objęte art. 138 k.p.a. określającym decyzje, jakie mogą być przez organ odwoławczy wydane. Powyższe naruszenie również skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Decyzja, chociaż wskazano w niej w istocie organ wydający decyzję to jednak nie zawiera formalnego zgodnego z art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenia organu, nie zawiera podstawy prawnej jej wydania - powołane przepisy objęte zostały tylko uzasadnieniem, które jak wyżej wskazano wskutek niewyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący jest uzasadnieniem niepełnym nieuwzględniającym całego stanu sprawy będącej przedmiotem odwołania.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż powyższe uchybienia w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. skutkują uwzględnieniem skargi.
Rzeczą organu będzie zatem rozpoznanie odwołania w pełnym wskazanym wyżej zakresie z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stosownie do wyżej powołanych przepisów p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.