VI SA/WA 1876/24

VI SA/Wa 1876/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Honorata Łopianowska /przewodniczący/
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
II GZ 133/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 ust.1, art. 189g ust.1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi R. [...] z siedzibą w D. (Republika [...]) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "Organ") z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku R. [...] z siedzibą w D., [...] (dalej: "przewoźnik", "Skarżący") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. nakładającą na przewoźnika R. [...], karę pieniężną w wysokości 18 000 złotych w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API dotyczącej lotu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]z Kijowa (dalej: "zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110, dalej: Prawo lotnicze").
Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Bydgoszczy (dalej również: "Straż Graniczna") wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...]z K. w dniu [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary przewoźnikowi wyjaśniono, że [...] stycznia 2019 r. przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację API dotyczącą lotu [...] z K., odnoszącą się do danych osobowych oraz danych dokumentów pasażerów:
1. K. V. – wskazane nazwisko to V., a powinno być K., natomiast jako imię wskazano K., podczas gdy powinno wskazywać V.,
2. B. l. – wskazując numer dokumentu jako [...] a powinno być [...],
3. N. Y. – wskazując numer jako [...], a powinno być [...],
4. N. I. – wskazując numer jako [...], a powinno być [...].
Do wniosku o wymierzenie kary załączono wniosek o przekazanie informacji API, notatkę urzędową dotyczącą zwrotnego potwierdzenia odbioru listu, wydruk otrzymanej informacji, wyciąg z otrzymanej listy API, wydruk z Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopię dokumentów pasażerów.
We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej w B. wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne, tj. pełne i prawdziwe, przyczynią się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażerów w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem, na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika, pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania.
Prezes ULC, rozpatrując sprawę, uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej, stwierdzając, że przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację API i decyzją z [...] stycznia 2024 r. nałożył na przewoźnika karę w wysokości 18 000 złotych.
Nie zgadzając się podjętym rozstrzygnięciem, przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ULC omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, oraz wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w pierwszej instancji, tj. wniosek o wymierzenie kary, kopia wniosku do przewoźnika o przekazanie informacji API, notatka urzędowa dotycząca zwrotnego potwierdzenia odbioru listu, wydruk otrzymanej informacji, wyciąg z otrzymanej listy API, wydruk z Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopia dokumentów pasażerów wskazuje, że w związku z lotem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] z K., przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację. Prezes ULC wskazał prawidłowe dane dokumentów oraz dane osobowe pasażerów:
1. K. V. to imię: V., nazwisko: K., podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika wskazała imię jako K., a nazwisko jako V.,
2. N. Y. to [...], podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika zawierała numer dokumentu o treści [...],
3. N. I. to [...], podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika zawierała numer dokumentu o treści [...].
Na tej podstawie Organ stwierdził, że przewoźnik, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, przekazał nieprawdziwą informację API za lot z [...] stycznia 2019 r. nr [...] z K..
Odnosząc się do argumentów przewoźnika, dotyczących upływu terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, Prezes ULC wskazał, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy k.p.a. Wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się bowiem normą pustą, ponieważ odsyła do normy, której nie można zastosować. Prezes ULC wyjaśnił, że norma z art. 165b § 1 ustawy Ordynacji podatkowej nie mogła mieć zastosowania również ze względu na to, że do ujawnienia nieprawidłowości przez Straż Graniczną nie doszło w wyniku kontroli przewoźnika - naruszenie przepisów zostało wykryte podczas kontroli granicznej pasażerów przedmiotowego lotu, tymczasem, zgodnie z ww. przepisem, termin 6 miesięcy stosuje się w przypadku "ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków".
Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, nie ma więc potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia o dokumentację przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. W odniesieniu do pasażerki K. V. przedstawione dowody obejmują listę pasażerską oraz wydruk wyników wyszukiwania z systemów ZAOiL (Zintegrowane Archiwum Odpraw i Legitymowania), co w ocenie Prezesa Urzędu w pełni pozwala na ustalenie stanu faktycznego.
Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia przewoźnikowi odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, Prezes ULC wskazał, że pismem z 7 grudnia 2023 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismo zostało odebrane przez przewoźnika [...] grudnia 2023 r., wobec czego powyższy termin upłynął z dniem [...] stycznia 2024 r. Przed wydaniem decyzji przewoźnik miał zatem faktyczną możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do nich.
Prezes ULC podniósł, że w jego ocenie, nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej w B., nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.
Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodził się przewoźnik, zaskarżając w całości decyzję Prezesa ULC z dnia [...] marca 2024 r. do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 209w ust. 5 Prawo lotnicze, w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm., dalej: "o.p.", "Ordynacja podatkowa"), w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Organ w obu instancjach postępowania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy k.p.a., pomimo że do naruszenia prawa doszło przed 1 kwietnia 2019 r. w czasie obowiązywania art. 209w ust. 5 ustawy prawo lotnicze, zatem należało rozważyć całokształt sytuacji prawnej Skarżącego i ocenić kolidujące ze sobą ustawy na podstawie art. 189c k.p.a., co powinno prowadzić Organ do wniosku, że ustawa obowiązująca poprzednio, nakazująca stosować przepisy ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych była względniejsza dla Strony, bowiem obejmowała także art. 165b § 1 o.p. przewidujący 6-miesięczny termin na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że decyzja wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Skarżącego lotu, stanowiącego jednocześnie termin przesłania informacji API, będącej przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.,
3) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na upływ 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 208 § 1 o.p.,
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 § 1 o.p. w zw. z art. 192 o.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i braku wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w siedmiodniowym terminie na etapie obu instancji, w szczególności mając na uwadze fakt, że Skarżący miał możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na etapie I instancji w dniu 8 stycznia 2024 r. i w tym samym dniu wydana została przez Organ decyzja administracyjna, a na etapie II instancji zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym w dniu 14 marca 2024 r., złożył wniosek o wyznaczenie terminu na wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, podczas gdy Organ w tym samym dniu wydał decyzję administracyjną, czym pozbawił stronę prawa do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kontroli poczynionych przez Organ ustaleń, co miało wpływ na treść decyzji, gdyż okoliczności faktyczne które ustalał Organ nie mogły zostać uznane za udowodnione, zgodnie z treścią art. 192 o.p.,
5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 180 § 1 o.p., 187 § 1 o.p., 191 o.p. w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 2) ustawy prawo lotnicze, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Organ i braku zebrania całego niezbędnego materiału dowodowego, o czym świadczy fakt, że w aktach sprawy nie ma skanu paszportu pasażera V. K. co uniemożliwia stwierdzenie, która z danych stanowi nazwisko pasażera, a która imię, w szczególności mając na uwadze, że dane z systemu ZAOiL zostały wprowadzone w dniu przylotu pasażera na lotnisko w B., zatem nie są potwierdzone archiwalnym obiektywnym rejestrem danych, co oznacza, że Organ ustalił stan faktyczny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do niesłusznego uznania, że Strona przekazała nieprawdziwą informację API,
6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 202a ust. 3 pkt 1) ustawy prawo lotnicze w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 2) ustawy prawo lotnicze, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i dokonanie błędnej wykładni prawa, polegającej na uznaniu, że przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażera V. K. w odmiennej niż żądana kolejności prezentacji danych uzasadnia stwierdzenie, że przekazana informacja jest nieprawdziwa, pomimo faktu, że ustawa nie wskazuje w jakiej kolejności ma nastąpić przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażera, z uwagi na wskazany spójnik "oraz" i łączne wskazanie w punkcie pierwszym art. 202a ust. 3 ustawy prawo lotnicze.
Formułując powyższe zarzuty przewoźnik wniósł o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji Prezesa ULC, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przewoźnik przedstawił szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] października 2024 r. przewoźnik wniósł wraz z obszernym uzasadnieniem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności: a) w zakresie w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa; b) w zakresie w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia z mocą wsteczną, a ponadto bez wskazania precyzyjnego terminu rozpoczęcia oraz zakończenia okresu zawieszenia, z uwzględnieniem faktu, iż zdarzenie mające rozpocząć bieg ww. okresu nastąpiło 17 dni przed wejściem w życie ustawy, tj. wprowadzenie w dniu 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, co nastąpiło bez wyraźnej podstawy w przepisach przejściowych, a ponadto bez wskazania szczególnych przyczyn, które miałyby uzasadniać odstąpienie od konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ponadto przewoźnik podniósł zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 165 § 1 i 3a w zw. z art. 120, art. 133 § 1 i 2 i art. 165a § 1 o.p. przez brak wydania przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy podmiot, wobec którego Komendant Placówki Straży Granicznej w B. wniósł wniosek o wymierzenie kary pieniężnej, nie istniał już w dniu złożenia tego wniosku, a zatem istniała przesłanka jakichkolwiek innych przyczyn, dla których postępowanie nie może być wszczęte, co winno skutkować wydaniem przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i 2 w zw. z art. 135 w zw. z art. 208 w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 i 6 o.p. poprzez wszczęcie postępowania wobec podmiotu nieposiadającego – zarówno w dniu sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania, jak i w dniu jego wszczęcia – zdolności prawnej (podmiot nieistniejący), tj. wobec R. [...]., a następnie przez brak umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało wydaniem decyzji wobec podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, a tym samym winno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, przewoźnik wniósł o przeprowadzenie dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, tj. wydruku z irlandzkiego rejestru przedsiębiorców dla R. [...]wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, celem wykazania faktu – wykreślenia spółki R. [...] i powstania nowego podmiotu R. [...], odrębność prawna pomiędzy spółkami R. [...] i R. [...], brak przymiotu strony dla spółki R. [...].
Podnosząc uzupełnione zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa ULC.
Na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. pełnomocnik Skarżącego poparł skargę, wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 21 października 2024 r. oraz wniosek dowodowy.
Sąd postanowieniem oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z wydruku z irlandzkiego rejestru przedsiębiorców, a także wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, zgodnie z którym przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a, przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł za każdy lot, w którym przekazał informację nieprawdziwą. Stosownie zaś do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 209u, nakłada Prezes ULC, w drodze decyzji administracyjnej (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego).
Przepis art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do treści ust. 2 art. 202a powołanej ustawy obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen.
W art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego ustawodawca określił, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Informacja, o której mowa w przywołanych przepisach, jest przekazywana przez przewoźnika lotniczego na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, przy czym komendant ten występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego).
Przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony w wyniku implementacji dyrektywy Rady 2004/82/WE 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.Urz.UE.L.2004.261.24, dalej: "dyrektywa 2004/82/WE"). Zakres danych o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. W myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/82/WE Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego, wskazując jednocześnie zakres przekazywanych informacji (art. 3 ust. 2), który jest tożsamy z tym, jaki polski ustawodawca określił w art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. W dyrektywie zobowiązano też Państwa Członkowskie do podjęcia niezbędnych środków, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe, a podejmowane środki powinny zapewnić, że nakładane sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne (art. 4 ust. 1).
Zgodnie z art. 209u ust. 1 ustawy Prawo lotnicze kara jest nakładana za każdy lot, ale nie za każdego pasażera. Ponadto zakres znaczenia terminu "informacja nieprawdziwa" jest szerszy od terminu "informacja niepełna", gdyż obejmuje wszystkie przypadki, gdy przekazane w ramach informacji API dane nie odpowiadały danym rzeczywistym.
Nie jest sporne w sprawie, iż w pismem z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...]9 Komendant Placówki Straży Granicznej w B. wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z K. w dniu [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary przewoźnikowi wyjaśniono, że w dniu [...] stycznia 2019 r. przewoźnik przekazał nieprawdziwe informacje API wyżej wymienionego lotu [...] z K.. Organ przyjął, że nieprawdziwe dane dotyczyły następujących pasażerów:
1. K. V. – wskazane nazwisko to V., a powinno być K., natomiast jako imię wskazano K., podczas gdy powinno wskazywać V.,
2. N. Y. – wskazując numer jako [...], a powinno być [...],
3. N. I. – wskazując numer jako [...], a powinno być [...].
Wniosek o wymierzenie kary pieniężnej uzasadniony został dołączonymi doń dokumentami, tj.: wniosek o przekazanie informacji API, notatka urzędowa dotyczącą zwrotnego potwierdzenia odbioru listu, wydruk otrzymanej informacji, wyciąg z otrzymanej listy API, wydruk z Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopia dokumentów pasażerów.
W ocenie Sądu, na tej podstawie Prezes ULC w zaskarżonej decyzji, prawidłowo stwierdził, że przewoźnik wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, przekazał nieprawdziwą informację API lotu [...]z K. w dniu [...] stycznia 2019 r. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności zostały w tej sprawie ustalone, na podstawie dokumentów załączonych do wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej w B.. Tak ustalonego stanu faktycznego przewoźnik skutecznie nie zakwestionował. Sąd nie podziela również zarzutów Strony, że nie powinien podlegać odpowiedzialności administracyjnej, bowiem art.202a ust. 3 nie daje podstaw do przyjęcia, iż informacją nieprawdziwą jest podanie przez przewoźnika imienia i nazwiska pasażera w odmiennej kolejności niż przyjął Organ. Otóż, wbrew wywodom skargi w art. 202a ust. 3 pkt 1 Prawa lotniczego wskazano, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu. Kolejność przedstawienia tych danych przez przewoźnika wynika więc bezpośrednio w powołanego art. 202a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, a nie specyfiki języka polskiego. Z przepisem tym koresponduje wzór wniosku o przekazanie informacji API kierowanego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej do przewoźników lotniczych, w tym Skarżącego stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz.U. z 2012 r. poz.1249).
Ponadto w ocenie Sądu jest to istotna okoliczność, z uwagi na różnorodność imion i nazwisk, bowiem niejednokrotnie spotkać można nazwiska, normalnie używane jako imiona i niezachowanie kolejności przewidzianej w ustawie, można doprowadzić do błędów w identyfikacji pasażera. Zwrócić również należy uwagę, iż zagraniczne imiona i nazwiska mogą okazać się niełatwe do rozkodowania i w ocenie Sądu znaczna ich część nie pozwoli na prawidłową identyfikację imion i nazwisk pasażerów, jeżeli nie zostanie zachowana kolejność danych określona w ustawie. Zdaniem Sądu, rzetelnie przekazana informacja API, tj. obejmująca swoim zakresem wszystkie dane oraz ich kolejność ma również zasadnicze znaczenie dla prowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro do systemu wprowadzone są określone dane, które różnią się od danych rzeczywistych, to owa różnica może stanowić istotną przeszkodę w prawidłowym przeprowadzeniu kontroli. W ocenie Sądu, materiał dowodowym, tj. wyciągu z oryginalnej listy API oraz wyniki wyszukiwania z systemów ZAOiL (Zintegrowane Archiwum Odpraw i Legitymowania), w pełni pozwalał na ustalenie stanu faktycznego, iż w przypadku pasażera K. V. dane przekazane przez przewoźnika były nieprawdziwe. Jak wskazuje sama Skarżąca dane ww. pasażera wprowadzone w momencie przylotu na lotnisko w B. różniły się od danych API przekazanych przez przewoźnika. Zatem, obalenie stanowiska Organu wymagało od przewoźnika skutecznego przedstawienia przeciwdowodu, a nie tylko kwestionowanie poprawności (nieprawdziwości przekazanych danych).
W związku z tym nie zasługują na uznanie zarzutu podniesione w punkcie 5 – 6 skargi. Jednocześnie Sąd wskazuje, o czym niżej, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej, tym samym formułowanie zarzutów w tym zakresie powinno opierać się o prze[pisy procedury administracyjnej.
Sąd zauważa, że zarzuty z pkt 1-3 petitum skargi sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Prezesa ULC, który zobowiązany był do zastosowania przepisów korzystniejszych dla przewoźnika, kierując się dyrektywą zawartą w przepisie art. 189c k.p.a., to jest przepisów Ordynacji podatkowej, zgodnie z odesłaniem wyrażonym w art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.). Zdaniem przewoźnika, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego został uchylony z dniem 1 kwietnia 2019 r. Według zaś regulacji obowiązującej w chwili naruszenia obowiązku przekazania informacji APl, prawo do wszczęcia tego postępowania uległo przedawnieniu, z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu wskazanego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, podczas którego możliwe było wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary. Ponadto, biorąc pod uwagę datę wykonania w tej sprawie lotu (30 stycznia 2019 r.), pięcioletni termin na doręczenie Skarżącej ostatecznej decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną upływał z dniem 30 stycznia 2024 r. Tym samym doszło już do przedawnienia prawa do nałożenia kary, a prowadzone postępowanie należało umorzyć, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W ocenie Sądu, zarówno zarzuty te, jak i przytoczona na ich poparcie argumentacja, są niezasadne, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez Prezesa ULC. Organ ten wadliwie bowiem przyjął, że norma z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, zgodnie z którym do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, stała się normą pustą od dnia 1 stycznia 2016 r., w związku ze zmianą art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegającą na wykreśleniu z tego przepisu odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, którymi są m.in. kary pieniężne. Zdaniem Sądu, takie wnioskowanie Prezesa ULC przeczy założeniu racjonalności ustawodawcy, jak też zasadzie prawidłowej legislacji, które nie zakładają istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego względu przyjąć należało, że art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego skutecznie odsyłał do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie nakładania kar pieniężnych – do czasu nowelizacji art. 209w Prawa lotniczego, która zaczęła obowiązywać od 1 kwietnia 2019 r. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1391/21).
Stwierdzone w skarżonej decyzji naruszenie przez przewoźnika przepisów Prawa lotniczego miało miejsce 30 stycznia 2019 r. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za to naruszenie nastąpiło pismem z 7 grudnia 2023 r., doręczonym przewoźnikowi 27 grudnia 2023 r., to jest w czasie, kiedy nie obowiązywał już art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, a zatem do nakładania kar pieniężnych nie można było już wówczas stosować przepisów Ordynacji podatkowej. Nie mają więc znaczenia dla tej sprawy twierdzenia przewoźnika, że w sprawie tej winien znaleźć zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do zarzutów przewoźnika, że w sprawie tej należało stosować art. 209w ust. 5 Prawo lotnicze w wersji obowiązującej przed 1 kwietnia 2019 r., jako względniejszy dla niego, Sąd stwierdza, że przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej i tak nie miałby zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w tej sprawie, to jest sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów Prawa lotniczego. Stwierdzenie naruszenia obowiązków informacyjnych określonych w Prawie lotniczym nie nastąpiło bowiem w wyniku kontroli podatkowej ani żadnej innej kontroli, lecz w związku z przeprowadzonymi przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynnościami sprawdzającymi.
Wbrew twierdzeniom przewoźnika, przeciwnego poglądu, co do możliwości zastosowania powołanego przepisu Ordynacji podatkowej – w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API – tutejszy Sąd nie wyraził w przywołanym w skardze wyroku z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2850/23.
Wyjaśnić ponownie należy, że zgodnie z art. 165b § 1 o.p. "W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli". Wymóg zatem wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego terminu ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej). Jednocześnie wskazania wymaga, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne"). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania.
Nie oznacza to, że zastosowanie art.165b O.p. następuje tylko w przypadku tożsamości podmiotowej organu przeprowadzającego kontrolę a następnie postępowanie administracyjne. W art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej wprowadzono swoisty obowiązek wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia określonych ustawowo przesłanek. Chodzi tu o wszczęcie postępowania podatkowego w zakresie, który był uprzednio przedmiotem kontroli podatkowej. Podstawowym warunkiem stosowania tej regulacji jest to, aby zaistniała tożsamość przedmiotowa kontroli i postępowania (por. analogicznie pkt 1 i 3 w P. Pietrasz Komentarz do art.165b ustawy - Ordynacja podatkowa, publ. LEX/el). Analizowany przepis nie wymaga tożsamości podmiotowej organu, który przeprowadził kontrolę i organu, który jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i określenia lub ustalenia zobowiązania podatkowego lub innych należności, o ile znajdują do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania.
Natomiast art. 165b § 3 pkt 2 Ordynacji podatkowej, w którym to przewidziano sytuację, gdy organ podatkowy otrzymuje informację od organów podatkowych lub od innych organów, tak jak ma to miejsce analogicznie w rozpoznawanej sprawie, uzasadniające wszczęcie postępowania podatkowego (odpowiednio administracyjnego), jest to wyjątek od zasady przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania podatkowego dotyczący informacji, która nie przybiera formy sformalizowanego dokumentu kończącego kontrolę jakim jest protokół kontroli, o którym stanowi art. 290 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Systematyka art. 165b Ordynacji podatkowej wskazuje, że informacja określona w jego § 3 pkt 2 ma zostać przekazana do organu uprawnionego w ściśle określonym okresie, tj. po upływie terminu zawitego 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej. Zakończenie kontroli następuje zgodnie z art. 291 § 4 Ordynacji podatkowej w dniu doręczenia protokołu kontroli. Wynika stąd, że informacja, o której stanowi art. 165b § 3 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie może stanowić jednocześnie protokołu kontroli, którego doręczenie obliguje organ do wszczęcia postępowania w sprawie nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Ten sam dokument urzędowy w postaci protokołu kontroli nie może jednocześnie wyznaczać początku biegu terminu do wszczęcia postępowania i stanowić jako "informacja" podstawy do nie stosowania instytucji przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania podatkowego.(por. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. II FSK 1616/14).
W rozpoznawanej sprawie, postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było poprzedzone kontrolą, tylko informacją o której mowa w art.165b § 3 pkt 2 Ordynacji podatkowej, której termin sześciomiesięczny na wszczęcie postępowania nie dotyczy. Przypomnieć bowiem należy, że w sprawie tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta Placówki Straży Granicznej.
Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji i nie został spisany protokół kontroli - art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, nie ma w sprawie zastosowania. Ponadto zaznaczenia wymaga, iż nie chodzi w rozpoznawanej sprawie o jakakolwiek kontrolę, w rozumieniu Słownika Języka Polskiego, ale o sformalizowaną procedurę prawną, określoną w przepisach procesowych, bowiem art.165b § 1 Ordynacji podatkowej odnosi 6 -miesięczny termin do kontroli podatkowej określonej ściśle przepisami O.p. (art.281-292). Z tych względów kontroli podatkowej o której mowa w art.165b O.p. może odpowiadać jedynie kontrola uregulowana w przepisach odrębnych, w tej sprawie w Prawie lotniczym, z których jak już Sąd wskazał wyżej, wynika, iż Komendant Placówki Straży Granicznej uprawnień do kontroli nie posiadał, a jedynie Prezes ULC.
W tej sytuacji nieuprawnionym jest twierdzenie, że w sprawie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania następującego po przeprowadzeniu kontroli przewoźnika.
W dniu 1 kwietnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja Prawa lotniczego wprowadzona ustawą z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235). Zgodnie z art. 1 pkt 158 tej ustawy przepis art. 209w Prawa lotniczego zyskał nowe brzmienie, które nie zawiera odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Z kolei z treści art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w sprawach związanych z przewozem lotniczym, o którym mowa w dziale X Prawa lotniczego stosuje się przepisy ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Zdaniem Sądu, skoro obowiązek przewoźników lotniczych w zakresie przekazywania danych pasażerów był i jest określony w art. 202a Prawa lotniczego, który znajduje się w dziale X Prawa lotniczego, a rozpoznawana sprawa związana jest z przewozem lotniczym (nienależytym wykonaniem obowiązku określonego w art. 202a Prawa lotniczego), to od 1 kwietnia 2019 r. w toczącym się już w tej sprawie postępowaniu administracyjnym należało stosować znowelizowane przepisy Prawa lotniczego, a więc m.in. art. 209w, w nowym brzmieniu, czyli bez odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Brak takiego odesłania oznacza z kolei, że do toczącego się postępowania zastosowanie znajdowały stosowne przepisy k.p.a., w tym odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych. Dlatego Sąd uznał, że prawidłowe było wydanie skarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie przepisów k.p.a. Nie zachodziła zatem podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącego podniesionych w piśmie z dnia 21 października 2024 r., a dotyczących naruszenia przez Organ art.165 § 1 i 3a oraz art. 133 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, Sąd uznaje je za chybione.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, przypomnienia wymaga, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej, choć niejednokrotnie są tożsame w treści. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej. Nie mógł więc znaleźć zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika, zaś inny organ – Komendant Placówki Straży Granicznej w B. nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków, w tym przypadku, dla Komendanta Placówki Straży Granicznej w B., nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant Placówki Straży Granicznej pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC – analogicznie jak ZUS dla Prezesa NFZ w postępowaniu o stwierdzeniu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu prowadzonemu na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) – (por. analogiczne orzeczenia NSA dotyczące braku statusu ZUS jako strony tego postępowania przed Prezesem NFZ, mimo że postępowanie toczy się "na wniosek ZUS", np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15 oraz postanowienia NSA z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 784/19 i II GSK 762/19).
Podsumowując, zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego)) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się na wniosek strony, ale z urzędu. Komendant Placówki Straży Granicznej nie jest stroną postępowania i nie ma podstaw aby kierować do niego decyzję. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną decyzji, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo «kieruje» należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków". W przypadku zaś wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (por. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). Podstawy nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi jednak mylne oznaczenie strony postępowania. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, czyli w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zatem zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak np. błędna nazwa, ale konieczne jest, aby decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem w sentencji decyzji Organ jednoznacznie rozstrzygnął, iż kara pieniężna nałożona została na przewoźnika, a nie na Placówkę Straży Granicznej, której rozstrzygnięcie decyzji nie dotyczy. Z tych względów Sąd uznał samo wskazanie Placówki Straży Granicznej w decyzji, za nieistotną wadę decyzji, pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania wobec podmiotu, który nie istniał zarówno w dniu złożenia wniosku o wymierzenie kary pieniężnej jak i w dniu faktycznego wszczęcia postępowania, a także w dniu wydania decyzji.
Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, że skargę w niniejszej sprawie złożyła R. [...]. Skarżona decyzja z [...] marca 2024 r. została wydana na rzecz R. [...], natomiast wniosek Komendanta Straży Granicznej, dotyczył R. [...] a ponadto w treści obydwu wydanych w sprawie decyzji Organ wskazuje na R. [...]. Jednakże z przedstawionego przez samą Skarżącą R. [...] wypisu z I. Rejestru Przedsiębiorców wynika, że poprzednia nazwa tej spółki to: R. [...] (k. 48 akt sądowych). Z przedmiotowego rejestru wynika, że poprzednia nazwa tej spółki to: R. [...]. Wobec przekształcenia osoby prawnej w inną osobę prawną zachodzi zatem tożsamość podmiotowa strony, z tego względu wskazanie w treści decyzji na R. [...], zamiast R. [...], nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zwłaszcza że powyższe uchybienie może być konwalidowanie przez Prezesa ULC w drodze sprostowania jako oczywistej omyłki pisarskiej (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 173/20, w którym wskazano, że: "Strona skarżąca w istocie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podważa dotychczasowe, niekwestionowane orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym określenie w decyzji poprzedniej formy prawnej przekształconej spółki (to natomiast miało miejsce w sprawie niniejszej) nie skutkuje nieważnością tej decyzji.". W niniejszej sprawie Sąd nie widzi zatem podstaw, by uznać, że doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Dodać również należy, że obie spółki bazują na tym samym numerze w irlandzkim rejestrze Spółek (nr 104547 – k. 48 akt sądowych). W konsekwencji dostrzeżona przez Skarżącego na etapie skargi oraz jej uzupełnieniu pismem z dnia [...] października 2024 r. praktyka zamiennego stosowania oznaczenia przewoźnika lotniczego jako R. [...] i R. [...], w pismach w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie związane z obowiązkiem przekazania informacji API oraz w decyzji administracyjnej chociaż w żaden sposób nie może być uznana za prawidłową, to jednak nie miała istotnego wpływu na podjęte przez Prezesa ULC rozstrzygnięcie. Tym samym nie można z uchybień tych czynić zarzutu uzasadniającego uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W związku z czym, wnioskowany dowód z irlandzkiego rejestru przedsiębiorców nie był konieczny, bowiem w sprawie nie istniały istotne wątpliwości, a rejestr był zarówno załączony do akt administracyjnych oraz akt sądowych.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd chciałby wskazać, iż wbrew zarzutowi przewoźnika, upływ czasu, który nastąpił między naruszeniem obowiązku przez niego (30 stycznia 2019 r.) a nałożeniem na Skarżącego kary za to naruszenie ostateczną decyzją administracyjną (14 marca 2024 r. data wydania oraz 29 marca 2024 r. data doręczenia decyzji) nie stanowił przeszkody w wydaniu skarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 2 powołanego artykułu). W myśl zaś § 3 tego artykułu administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. Zgodnie natomiast z treścią art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie doszło do określonego w art. 189g § 1 k.p.a. przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Termin przedawnienia nałożenia kary biegł bowiem od dnia naruszenia art. 202a Prawa lotniczego przez przewoźnika, czyli od 30 stycznia 2019 r., a zatem – zasadniczo – powinien upłynąć 30 stycznia 2024 r. Jednakże na bieg terminu przedawnienia nałożenia zaskarżoną decyzją kary pieniężnej miała wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433 ze zm. i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Pojawiające się w praktyce organów administracji publicznej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w przedmiocie czasu trwania zawieszenia biegu przedawnienia nakładania kar administracyjnych przez okres 54 lub 71 dni, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanym już orzecznictwie w sprawach nakładania kar dotyczących naruszenia obowiązku przekazania informacji API. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 568/23, 3 lipca 2024 r. sygn. II GSK 2387/23, 23 maja 2024 r. sygn. II GSK 1928/23, 21 marca 2024 r. sygn. II GSK 2040/21, 23 stycznia 2024 r. sygn. II GSK 771/23, wyraził pogląd, że czas trwania zawieszenia biegu terminu przedawnienia w opisanej sytuacji wynosił 71 dni, a niniejszy pogląd skład orzekający w pełni go akceptuje.
Jeśli zatem uwzględni się okres, kiedy bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie był zawieszony, to wydanie skarżonej decyzji w dniu 14 marca 2024 r. oraz jej doręczenie 29 marca 2024 r. nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia, przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., które nastąpiło dopiero 10 kwietnia 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach wskazał, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustanowił regułę, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis został dodany do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z mocą od dnia 31marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 ze zm.) i obowiązywał do dnia 16 maja 2020 r., zgodnie z art. 46 pkt. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że termin przedawnienia, którego bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., biegł dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 ww. ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że ustanowiona w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególna instytucja wstrzymania rozpoczęcia lub zawieszenia biegu przewidzianego w przepisach prawa administracyjnego terminu, w tym terminu przedawnienia kompetencji właściwego organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189 g § 1 k.p.a.), miała zastosowanie do biegnących terminów przedawnienia - zgodnie z językowym brzmieniem art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. - od dnia rozpoczęcia okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - od dnia 14 marca 2020 r. (...) Ustawa zmieniająca poddała m.in. biegnące w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 administracyjnoprawne terminy przedawnienia (w tym terminy przedawnienia karalności w zakresie administracyjnych kar pieniężnych) działaniu instytucji zawieszenia ich biegu ze względu na zakłócenie funkcjonowania administracji publicznej w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności epidemicznych. Brak jest natomiast podstaw, aby na tle regulacji wynikającej z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. terminy przedawnienia obowiązków administracyjnoprawnych jednostek (w tym obowiązków wynikających z norm sankcjonujących) były traktowane odmiennie niż terminy przedawnienia uprawnień jednostkowych. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że u podstaw powyższego szczególnego unormowania wstrzymującego rozpoczęcie biegu lub zawieszającego bieg materialnoprawnych terminów przedawnienia stoi idea równoległego zabezpieczenia interesu publicznego i prywatnego, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., II GSK 107/22).
Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, pięcioletni termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie uległ zawieszeniu w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej i upłynął 10 kwietnia 2024 r.
W związku z czym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącego dotyczące przedawnienia (wydania i doręczenia ostatecznej decyzji), skoro zarówno wydanie zaskarżonej decyzji i jej doręczenie przewoźnikowi nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia, uwzględniając okres jego zawieszenia na 71 dni.
Z kolei powoływane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące problematyki przedawnienia zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych, choć zaistniałych w związku z pandemią COVID-19.
W związku z przedstawioną powyżej argumentacją Sąd uznał, że nie zachodzi zasadność zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji z wnioskiem o zbadanie czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd nie podzielił również zarzutów czynionych przez przewoźnika naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wskazał NSA w tezie wyroku z 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 287/23, sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przewoźnik takiej okoliczności nie wykazał. Ponadto zarzuty Skarżącego w tym zakresie odnoszą się wyłącznie do zbyt krótkich terminów wyznaczonych przez Organ na zapoznanie się z materiałem dowodowym, a nie brakiem takiej możliwości, a i w tym przypadku przewoźnik nie wykazał, że okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy.
Reasumując wszystkie zarzuty podniesione w skardze są tym samym niezasadne. Sąd nie dostrzegł również uchybień Organu, które zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .