VI SA/Wa 1867/21

VI SA/Wa 1867/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Grzegorz Nowecki /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GZ 360/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-27
II GSK 1429/22 - Wyrok NSA z 2023-09-21
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.138 par.1 pkt 2, art.104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 613
art.21 ust.1 pkt 1, art.22 ust.1 pkt 1. art.30 i 31,41
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art.145,153,200,205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia "(...)" kwietnia 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1497 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: k.p.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379), w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 30 i 31 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przez dniem 1 stycznia 2015 r., dalej: PGG, po rozpatrzeniu wniosku K. S.A. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o odmowie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.", położonym w granicach miasta G., gmin: G., Z. i K., pow. g., woj. [...] oraz gmin: S. i B., pow. n., woj. [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., udzielił K. S.A. z siedzibą w L., koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.", położonym na terenie miasta i gminy B., gminy S., powiat n., województwo [...], miasta i gminy G., gmin K., Z., powiat g. województwo [...].
W kolejnych punktach decyzji wskazał współrzędne, które wyznaczają granice przestrzeni objętej koncesją, wyjaśnił, iż celem projektowanych prac geologicznych, w tym robót geologicznych jest poszukiwanie, rozpoznawanie i udokumentowanie złoża rud miedzi w obszarze "B.", w szczególności zbadanie jakości złoża, okonturowanie granicy rudy bilansowe, zbadanie kopalin i pierwiastków towarzyszących oraz warunków geologicznych, hydrogeologicznych, geologiczno inżynierskich i gazowych.
Ponadto opisał etapy, w których będzie prowadzona działalność określona koncesją. Jednocześnie zobowiązał K. S.A. do poinformowania:
a) L. Sp. z o.o. w W. o terminie planowanej realizacji, lokalizacji i zakresie robót geologicznych przewidzianych do wykonania w ramach niniejszej koncesji w przestrzeni, która pokrywa się z przestrzenią objętą koncesją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "N.",
b) P. S.A. w W. o terminie planowanej realizacji, lokalizacji i zakresie robót geologicznych przewidzianych do wykonania w ramach niniejszej koncesji w przestrzeni, która pokrywa się z przestrzenią objętą koncesją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "G.".
Wskazał, że zawiadomień należy dokonać na piśmie, w terminie nie krótszym niż na 14 dni przed zaplanowanym rozpoczęciem tych robót. Roboty geologiczne wykonywane na podstawie niniejszej koncesji nie mogą kolidować z zakresem działań objętych przywołanymi wyżej koncesjami. Wszystkie próbki geologiczne, w tym rdzenie wiertnicze, uzyskane w wyniku prowadzenia prac geologicznych zalicza się do próbek geologicznych trwałego przechowywania.
Dodatkowo zobowiązał K. S.A. do:
- przekazania nie mniej niż 1/2 objętości uzyskanych próbek geologicznych trwałego przechowywania do Narodowego Archiwum Geologicznego w Warszawie, w terminie miesiąca od dnia zakończenia wiercenia. Kopię protokołu potwierdzającego termin, liczbę i rodzaj przekazanych próbek K. S .A. dostarczy organowi koncesyjnemu w terminie 14 dni od daty ich przekazania.
- sporządzania pisemnych:
a) kwartalnych tabelarycznych sprawozdań z działalności objętej koncesją, zawierających zestawienie wykonanych, pozostających do wykonania oraz będących w trakcie wykonywania prac opisanych w pkt 5. Sprawozdanie kwartalne za każdy okres, opracowane według stanu na dzień 31 marca, 30 czerwca, 30 września oraz 31 grudnia każdego roku obowiązywania koncesji należy przekazać organowi koncesyjnemu w terminie do 14 dnia miesiąca następującego po miesiącu kończącym kwartalny okres sprawozdawczy. Opisany obowiązek sprawozdawczy powstaje z dniem rozpoczęcia działalności określonej w pkt 10 koncesji;
b) rocznych sprawozdań z działalności objętej koncesją, zawierających omówienie wykonanych prac, uzyskanych w wyniku badań parametrów oraz stanu zaawansowania prac będących w trakcie realizacji. Sprawozdanie za każdy rok, opracowane według stanu na dzień 31 grudnia, należy przekazać organowi koncesyjnemu w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku na nośnikach elektronicznych w formatach uwzględniających standardy zapisu i prezentacji przewidzianych dla odpowiednich rodzajów prac.
W dalszej części decyzji udzielił, koncesji na okres 8 lat i 10 miesięcy licząc od dnia, w którym niniejsza koncesja stała się ostateczna.
Wskazał, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją nastąpi nie później niż w ciągu 6 miesięcy licząc od dnia, w którym niniejsza koncesja stała się ostateczna. Wyjaśnił, że za rozpoczęcie działalności rozumie się przystąpienie do realizacji prac określonych w pkt 5 koncesji.
Zobowiązał przedsiębiorcę do pisemnego poinformowania organu koncesyjnego o rozpoczęciu działalności objętej niniejszą koncesją w terminie 14 dni od jej rozpoczęcia.
Ustalił wysokość opłaty za działalność określoną w koncesji na kwotę 41 208,00 zł płatną jednorazowo w całości w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza koncesja stała się ostateczna. Opłata za działalność określoną w koncesji stanowi w 60% dochód gmin, na terenie których będzie prowadzona działalność objęta niniejszą koncesją, proporcjonalnie do powierzchni obszaru koncesji w granicach poszczególnych gmin, a w 40 % dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Zobowiązał K. S.A. do przedstawienia niezwłocznie organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 141 PGG kopii dowodów wpłat dokonywanych na podstawie art. 133 tej ustawy.
Oświadczył, że niniejsza koncesja nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych i nie zwalnia z obowiązku przestrzegania wymagań określonych odrębnymi przepisami, zwłaszcza: Prawa ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawa wodnego i ustawy o ochronie przyrody.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił następujący stan faktyczny:
K. S.A. w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B., który zmodyfikowała (co do obszaru) w dniu 18 lutego 2013 r. Jednocześnie na obszar pokrywający się z wnioskiem K. S.A., Spółka L. Sp. z o.o. (dalej ‘skarżąca’) złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." w dniu 24 sierpnia 2012 r. zmodyfikowany w dniu 2 kwietnia 2013r.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w obu toczących się równolegle postępowaniach Minister Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. udzielił L. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat g., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat n., województwo [...].
Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Minister Środowiska odmówił K. S.A. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.", położonym w granicach miasta G., gmin: G., Z. i K., pow. g., woj. [...] oraz gmin: S. i B., pow. n., woj. [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że: wnioskowany przez K. S.A. obszar "B." pokrywa się w części z fragmentem obszaru objętego wnioskiem L. Sp. z o.o. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze ‘"B.". Uznał jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 62 K.p.a. pozwalające na rozpoznanie tych wniosków w jednym postępowaniu.
Minister Środowiska wskazał, że rozważał możliwość przeprowadzenia w sprawie przetargu na udzielenie koncesji w spornym obszarze na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale stwierdził, że nie miał możliwości zastosowania tego trybu z uwagi na to, że zarówno K. S.A., jak i L. Sp. z o.o. złożyły wnioski o udzielenie koncesji. Stwierdził, że regulacja zawarta w art. 51 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że w przypadku gdy organ koncesyjny przewiduje udzielenie ograniczonej liczby koncesji, fakt ten zgłasza. Organ jednakże nie dokonał ogłoszenia, gdyż postępowanie prowadził w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie koncesji.
Organ koncesyjny wskazał, że w dniu [...] marca 2013 r., przeprowadził rozprawę administracyjną, zmierzającą do pogodzenia spornych interesów wnioskodawców, jednakże obaj wnioskodawcy podtrzymali swoje wnioski nie widząc możliwości ich modyfikacji ani podjęcia współpracy w zagospodarowaniu spornego obszaru.
Powołał się na uzyskanie, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgig pozytywnych opinii: Burmistrza Miasta i Gminy B., Prezydenta Miasta G., Wójta Gminy G., Wójta Gminy K., Wójta Gminy S. oraz Wójta Gminy Z..
Organ koncesyjny wskazał, że wziął pod uwagę fakt prowadzonego równolegle postępowania z wniosku L. Sp. z o.o. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", którego centralny fragment pokrywa się przestrzennie z północno- centralny fragmentem obszaru "B.", objętego wnioskiem K. S.A. Ustalił także, że granice przestrzeni objętych wnioskiem K. S.A. "B." oraz wnioskiem L. Sp. z o.o. "B." nie są tożsame. W sytuacji, w której dwóch wnioskodawców ubiega się o prowadzenie takiej samej działalności co najmniej częściowo w tej samej przestrzeni nie ma możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom (co poparł odnośnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym) oznacza to, według organu, że interes publiczny (art. 7 K.p.a.) przemawia za udzieleniem koncesji temu, który przedstawił koncepcję działań dających większe prawdopodobieństwo bardziej dokładnego wykonania zamierzonych działań, powiększającego wiedzę o budowie geologicznej kraju. Kierując się dbałością o interes społeczny i słuszny interes stron, a także potrzebami racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin stanowiących nieodnawialny element środowiska objęty ochroną (art. 3 pkt 39 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) dokonał analizy porównawczej zaproponowanych prac w odniesieniu do przestrzeni objętej sporem. Uznał, że w tej sytuacji wyrazem interesu społecznego jest udzielenie koncesji temu podmiotowi, który przedstawił koncepcję zamierzonych prac pozwalającą na uzyskanie większej ilości nowych danych geologicznych (nie powstałych w wyniku przetworzenia już istniejących danych archiwalnych) tj. pochodzących bezpośrednio z wykonywanych robót geologicznych, ze szczególnym uwzględnieniem materiału rdzeniowego uzyskanego z otworów wiertniczych.
Ponadto, Minister Środowiska powołał się na opinię Komisji Zasobów Kopalin, będącej jego organem doradczym (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) w zw. z zarządzeniem Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. MŚ i GIOŚ. Nr 2 poz. 35 z późn. zm.) – wskazując, że zostały opracowane:
1. "Analiza porównawcza projektów prac geologicznych poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża rud miedzi i srebra w obrębie monokliny [...] w rejonie B. w kat. C1 + C2" z dnia [...] maja 2013 r. autorstwa dr W. S., wskazanego przez Komisję Zasobów Kopalin do wyrażenia stanowiska w tej sprawie;
2. opinia komisji z dnia [...] maja 2013 r. podpisana przez jej przewodniczącego mgr inż. W. L..
Ocenił, że sformułowane tam oceny wskazują na nieznaczne szerszy zakres prac laboratoryjnych przewidzianych przez K. S.A. do wykonania na materiale rdzeniowym uzyskanym z otworów wiertniczych.
"Analiza porównawcza...." oraz opinia komisji, zdaniem organu koncesyjnego nie stanowiły jedynej podstawy rozstrzygnięcia, ale posłużyły do pełniejszej oceny okoliczności sprawy.
Po zakończeniu postepowania wyjaśniającego, pismami złożonymi 9 grudnia 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. L. Sp. z o.o. zarzuciła, że Komisja Zasobów Kopalin wyrażając swoją opinię z dnia [...] maja 2013 r. naruszyła wymogi § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 8-10 regulaminu pracy tej komisji. Wniosła o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji Zasobów Kopalin na którym rozpatrywano projekty robót geologicznych dla spornych obszarów koncesyjnych i w wyniku którego przedstawiono zakwestionowaną opinię.
Minister Środowiska wskazał, że nie ma żadnych podstaw do ingerowania w wewnętrzne procedury organu pomocniczego, analizy i oceny kompletności sporządzonych przez Komisję materiałów. Zarządzenie z dnia 8 czerwca 2011 r. (załącznik określający regulamin pracy Komisji Zasobów Kopalin) nie przewiduje obowiązku protokołowania posiedzeń tej Komisji, a przedstawione zastrzeżenia wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.
Oceniając wniosek K., Minister Środowiska wskazał, że w północno – centralnym fragmencie przestrzeni "B.", wyznaczonej wnioskiem K., pokrywającym się z przestrzenią "B.", objętą wnioskiem L. Sp. z o.o. K. S.A. zaprojektowała zdecydowanie mniejszą liczbę obligatoryjnych rdzeniowych otworów wiertniczych (5) niż L. Sp. z o.o. (15). Wniosek K. S.A. zakłada także znacznie dłuższy (9 lat) okres niezbędny do przeprowadzenia wszystkich zaprojektowanych prac, niż L. Sp. z o.o. (5 lat), gdy szybsze pozyskanie nowych danych geologicznych, w szczególności potwierdzających występowanie w tej przestrzeni złoża rud miedzi możliwego do zagospodarowania w obecnych warunkach rynkowych, ekonomicznych i technicznych, stanowi wymierny pożytek dla interesu publicznego. Z uwagi na konieczność świadomego i racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin z polskich złóż, im wcześniej uzyskane i zatwierdzone zostaną wiarygodne dane o parametrach górotworu i złoża kopaliny, tym szybciej możliwe będzie podjęcie działań takich jak: ochrona ich zasobów, odpowiedzialne udostępnianie tej przestrzeni zainteresowanym podmiotom, czy ewentualne umożliwienie jego zagospodarowania na podstawie stosownej koncesji.
Stwierdził, że dokładność rozpoznania geologicznego jest wyrazem interesu publicznego i przemawia za udzieleniem koncesji o Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." na rzecz L. Sp. z o.o., która zaplanowała prace geologiczne wskazujące na możliwość osiągnięcia większej dokładności takiego rozpoznania. Nie mając możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom, odmówił wnioskowi K. S.A. - w przedmiotowej części.
Natomiast wskazał, że w południowym fragmencie obszaru "B.", który nie stanowi przedmiotu sporu z konkurencyjnym wnioskiem L. Sp. z o.o., wniosek K. S.A. przewiduje przeprowadzenie na powierzchni niespełna 13,5 km2 jedynie powierzchniowych badań geofizycznych na odcinkach o sumarycznej długości około 3 km, bez ich uzupełnienia żadnymi innymi robotami geologicznymi, w szczególności otworami wiertniczymi. Ocenił, że wykonanie tak wąskiego zakresu robót geologicznych, nawet przy analizie ich wyników w oparciu o dostępne dane archiwalne jest niewystarczające dla osiągnięcia wskazanego przez K. S.A. celu wnioskowanej działalności (udokumentowanie złoża rud miedzi, także w tym fragmencie obszaru i sporządzenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża rud miedzi "B." w kat. C1 + C2). W tej sytuacji zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 Pgig, do odmowy udzielenia w tej części koncesji z uwagi na to, że zamierzona w tej przestrzeni działalność sprzeciwiałaby się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożami kopalin.
Wobec obszernej korespondencji obu stron w trakcie postępowania organ koncesyjny odniósł się do zawartej argumentacji wskazując, że:
1) bez znaczenia jest stanowisko L. Sp. z o.o., przedstawione w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. (zał. nr 1 do protokołu rozprawy administracyjnej), wskazujące na zdecydowanie szybszą możliwość rozpoczęcia przez tę spółkę działalności wydobywczej na spornym obszarze niż K. S.A. i płynące z tego faktu korzyści dla regionu. Ocena możliwości rozpoczęcia wydobycia kopalina na obszarze, gdzie złoże nie zostało jeszcze ani odkryte ani udokumentowane, jest stanowczo przedwczesna. W postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny nie można kierować się przesłankami dotyczącymi wydobywania kopaliny ze złoża (NSA z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt: II SA 1514/00);
2) nieuzasadnione jest stanowisko K. w piśmie z 4 marca 2013 r. (zał. nr 4 do protokołu rozprawy administracyjnej, odnoszące się do możliwości opracowania na podstawie zaprojektowanych robót geologicznych, projektu zagospodarowania złoża (załącznik do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża). W obowiązującym stanie prawnym tzw. projekt zagospodarowania złoża stanowi bowiem dopiero element wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny;
3) prace dotychczas wykonywane przez L. (pisma z 5 marca 2013 r. oraz z 8 kwietnia 2013 r.), polegające na przebadaniu archiwalnych rdzeni wiertniczych oraz opracowaniu autorskiej metody śledzenia grubych pokładów zmineralizowanych na znacznych głębokościach, nie mogą uzasadniać udzielenia koncesji na rzecz tego podmiotu, a tym samym nie przesadzają o odmowie udzielenia koncesji K. S.A. Wykonywane przez którąkolwiek ze spółek prace nie wymagające uzyskania koncesji nie mogą stanowić przesłanki do rozstrzygnięcia w przedmiocie jej udzielenia.
K. S.A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonej wydaniem obu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zarzuciła Ministrowi Środowiska naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego:
a) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie istotnej części materiału dowodowego w sprawie, błędy w subsumpcji oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
b) art. 10 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku K. S.A. w zakresie zadania wyznaczonemu przez Organ koncesyjny biegłemu — Koreferentowi Komisji Zasobów Kopalin przy Ministrze Środowiska – W. S., pytań uzupełniających jego opinię z dnia [...] maja 2013 r., a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
c) art. 12 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie wniosku K. S.A. o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania, pomimo że w przedmiotowych sprawach strony ubiegały się o uprawnienia wynikające z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a właściwy był ten sam organ administracji publicznej, co w konsekwencji skutkowało odrębnym rozpoznaniem spraw z wniosku K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B." oraz z wniosku L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." i doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i odrębnego rozpoznania dowodów w każdej ze spraw;
d) art. 107 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ uznał za niewiarygodne dowody i porównanie wniosków przedstawione przez K. S.A. w postępowaniu, jak również bez uzasadnienia pominął opinię KZK oraz Analizę porównawczą Koreferenta, biegłego W. S., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji koncesyjnej na rzecz L. Sp. z o.o. i odmówienie wydania decyzji koncesyjnej na rzecz K. S.A.;
e) art. 35 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co przyczyniło się do złożenia wniosku koncesyjnego przez Spółkę L. Sp. z o.o. na obszar pokrywający się z wnioskiem K. S.A.
2) przepisów materialnych:
a) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm. dalej SDG) oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 i 587, dalej PGG), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ koncesyjny, iż zarządzenie przetargu w trybie przewidzianym w art. 52 ust. 1 SDG możliwe jest wyłącznie w przypadku wcześniejszego ogłoszenia o przetargu w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 SDG i przy tym nie dotyczy postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorców - podczas, gdy hipoteza art. 52 ust. 1 SDG znajduje przede wszystkim zastosowanie w przypadku konieczności rozpoznania równolegle dwóch konkurencyjnych wniosków koncesyjnych, a więc w niniejszej sytuacji, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania, nieogłoszenia i nieprzeprowadzenia obligatoryjnego przetargu;
b) naruszenie art. 14 ust. 1 PGG poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ koncesyjny, iż zarządzenie przetargu na użytkowanie górnicze zdeterminowane jest koniecznością uprzedniego powiadomienia przez organ o zamiarze jego przeprowadzenia w drodze obwieszczenia, możliwego tylko przed złożeniem wniosku o ustanowienie użytkowania górniczego, podczas gdy z treści art. 14 ust. 1 PGG wynika, iż przepis ten powinien w szczególności znaleźć zastosowanie, gdy o ten sam obszar użytkowania górniczego ubiega się więcej niż jeden podmiot, a tym samym dotyczy on sytuacji, gdy do Ministra Środowiska działającego jako statio fisci wpłynęły co najmniej dwa wnioski o ustanowienie użytkowania górniczego w tym samym obszarze, powodując możliwość i potrzebę ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;
c) art. 29 ust. 1 PGG w zw. z art. 24 PGG oraz art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm., dalej POŚ) poprzez wadliwą ich wykładnię i naruszenie wymogu racjonalnej gospodarki zasobami oraz przesłanki interesu publicznego, co spowodowało odmowę udzielenia koncesji na rzecz K. S.A., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż to wniosek konkurencyjny sprzeciwia się interesowi publicznemu, w tym racjonalnej gospodarce złożami kopalin i nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 24 PGG i art. 25 PGG;
d) art. 1 pkt 4, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051, z późn. zm., dalej UOZS) oraz art. 4 pkt 10) w zw. z art. 4 pkt 9) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, z późn. zm., dalej OKiK) poprzez udzielenie koncesji na rzecz L. Sp. z o.o., która to Spółka jest kontrolowana przez podmiot zagraniczny — L. i która już w dniu wydania koncesji posiadała pozycję dominującą w zakresie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż polimetalicznych w Polsce w relewantnym zakresie i obszarze, a tym samym przyczynienie się do powiększenia antykonkurencyjnej pozycji dominującej, praktycznie koncentracji zagrażającej konkurencji, jak i interesowi publicznemu i bezpieczeństwu gospodarczemu kraju,
e) art. 100 ust. 1 i 3 PGG i art. 98 ust. 1 PGG w zw. z art. 93 ust. 8 PGG i art. 24 ust. 1 pkt 4) PGG w zw. z art. 207 PGG, art. 211 PGG i art. 212 PGG, art. 144 i art. 47 PGG z 1994 r. poprzez bezprawne zadysponowanie przez organ koncesyjny informacją geologiczną, do której prawa przysługują K. S.A., co najmniej w zakresie w jakim organ koncesyjny uznał (pomimo wyraźnego zarzutu K. S.A.), iż L. Sp. z o.o. może dla celów projektowania i prowadzenia działalności poszukiwania i rozpoznawania kopalin w obszarze "B." wykorzystywać informację geologiczną, do której niema praw, a w związku z tym uznanie, iż L. Sp. z o.o. posiada środki w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności, podczas, gdy środki te przysługują K. S.A., co stanowi również naruszenie przez organ koncesyjny swoich obowiązków w zakresie ochrony i zgodnego z prawem udostępniania informacji geologicznej.
We wnioskach o ponowne rozpatrzenie obu spraw, K. S.A. wniosła o:
a) uchylenie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r. i uchylenie koncesji udzielonej na rzecz L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zgodnie z równolegle składanym wnioskiem K. S.A. z dnia 13 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem w dniu [...] stycznia 2014 r. na rzecz L. Sp. z o.o. Koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.";
b) zawieszenie postępowania na czas przeprowadzenia przetargu na użytkowanie górnicze oraz ogłoszenie przetargu na podstawie art. 53 SDG., art. 14 ust. 2 PGG oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego;
c) wznowienie postępowania i udzielenie koncesji zgodnie z wynikiem przetargu,
d) względnie o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud, miedzi w obszarze "B.", uchylenie koncesji udzielonej na rzecz L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz udzielenie koncesji na rzecz K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B.".
Pismem z dnia 28 maja 2014 r. K. S.A. wniosła o:
a) uzupełnienie materiału dowodowego akt sprawy o uzupełnienie akt postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów lub o informację co do przeprowadzenia czynności dotyczących ustalenia, przed lub w trakcie postępowania, kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, celem ustalenia kiedy, kto i w jakiej formie dokonał opracowania przyjętych przez Ministra Środowiska kryteriów oceny wniosków konkurencyjnych;
b) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub jednostki naukowo — badawczej posiadającej wiedzę specjalną w zakresie badań geologicznych i projektowania robót geologicznych, ochrony środowiska, dokumentowania złóż, przygotowywania projektu zagospodarowania złoża oraz wartości informacji geologicznych, ich przydatności, dla służby geologicznej, przedsiębiorcy i służb ochrony środowiska, na okoliczność, czy wniosek L. Spółki z o.o. daje więcej i lepszą informację geologiczną dla potrzeb decyzji o podjęciu eksploatacji złóż lub dla służby geologicznej i ochrony środowiska niż wniosek K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi w obszarze "B.".
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Środowiska postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła L. Sp. z o.o. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r. VI SA/Wa 3235/14 uchylił zaskarżoną decyzję, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że wniesiona skarga była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. narusza prawo. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów k.p.a., regulujących zasady i tryb prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji dokonał wadliwej interpretacji przepisów k.p.a. regulujących kompetencje orzecznicze organu w tym postępowaniu. I tak Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., który statuuje możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych. Minister Środowiska jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Minister Środowiska nie mógł zatem jak podkreślił wyrokujący w sprawie Sąd przekazać sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przekazać sprawę można tylko innemu organowi. Organ nie może przekazać sobie sprawy, którą się sam zajmuje i to na nim spoczywa obowiązek ponownego rozstrzygnięcia jej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a. Minister Środowiska mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał Ministrowi Środowiska odniesienie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach z dnia [...] stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. - w możliwym zakresie określonym w pkt. 1,2, lub 3.
W toku postępowania Minister - zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - powinien dokonać ponownej pełnej oceny wniosków o poszukiwanie i rud miedzi na spornym obszarze - dodatkowo odnosząc się do zarzutów strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy znajdują one podstawę prawną w ustawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. wniosła K. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez K. S.A. uznając, iż w świetle przepisów prawa nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.
Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. pełnomocnik K. S.A. wniósł o podjęcie czynności w postępowaniu po wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ koncesyjny pismem z dnia 13 lutego 2019 r. poinformował K. S.A., że powodem niepodjęcia dotychczas czynności w sprawach był fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał Ministrowi Środowiska akta administracyjne przedmiotowego postępowania dopiero w dniu 11 czerwca 2018 r.
W toku dalszych czynności, Prokuratura Okręgowa w S. pismem z dnia 8 maja 2018 r., zażądała przekazania w oryginale akt przedmiotowych postępowań. Zgodnie z żądaniem prokuratury, akta w oryginale zostały przekazane w celu przeprowadzenia ich analizy. Zwrot przedmiotowych akt Ministrowi Środowiska następował etapami, tj. były one doręczane w dniach: 9 listopada 2018 r., 19 listopada 2018 r., 13 grudnia 2018 r. oraz 27 grudnia 2018 r.
Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. organ koncesyjny poinformował strony o toczącym się postępowaniu w II instancji.
W dniu 19 lutego 2019 r. pełnomocnik K. S.A wniósł o połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą z wniosku K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 roku decyzji o udzieleniu na rzecz L. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin w obszarze "B."; wyznaczenie terminu wspólnej dla obu połączonych postępowań rozprawy administracyjnej podczas której strony mogłyby przedstawić stanowisko w zakresie możliwości zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. i ewentualne podjęcie czynności zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej określonych w art. 116 k.p.a.; ustalenie kryteriów rozpoznawania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy dla wydania decyzji w poszczególnych sprawach w sytuacji, gdyby ostatecznie do zawarcia ugody administracyjnej, nie doszło oraz o zwrócenie się do "KPZK" i/lub biegłych o ocenę Projektów Robót Geologicznych oraz trafności koncepcji rozpoznawania zawartych we wnioskach.
Pismami z dnia 21 marca 2019 r. organ koncesyjny wezwał wnioskodawców do stawiennictwa w dniu 4 kwietnia 2019 r. w siedzibie Ministerstwa, celem złożenia wyjaśnień i udzielenia informacji w sprawie zakresu przedmiotowego postępowania, tj. obszaru, którym ma być objęta projektowana działalność.
Pismem z dnia 27 marca 2019 r. L. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się do ww. pism organu oraz pisma K. S.A. z dnia 19 lutego 2019 r., zaznaczając następujące kwestie:
- rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w jego całokształcie, a w szczególności nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały już przeprowadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;
- zastosowanie przez Ministra Środowiska przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy procedury "open door" wprowadzonej przez Nowelizację PGG doprowadziłoby do zmiany tożsamości sprawy, organ rozpatrywałby bowiem nową sprawę, co nie jest dopuszczalne na gruncie aktualnie prowadzonego postępowania — zakres rozstrzygnięcia sprawy przez decyzję odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez decyzję pierwszoinstancyjną;
- nie jest zasadne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego aktualnie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- brak możliwości zastosowania art. 62 k.p.a. w przypadku konkurencyjnych wniosków koncesyjnych na częściowo pokrywających się obszarach.
W dniu 4 kwietnia 2019 r. odbyły się czynności związane ze złożeniem przez K. S.A. wyjaśnień w sprawie, które zostały zaprotokołowane, a protokół znajduje się w aktach sprawy.
Prowadzący czynność poinformował wówczas Stronę, iż spotkanie dotyczy wyłącznie granic obszaru koncesyjnego i jest związane z efektywnością i ekonomiką postępowania. W toku wskazanej czynności prowadzący czynność zapytał Stronę, czy jest skłonna dostosować wniosek do obszaru koncesyjnego dla sumy przestrzeni obszarów, zawartej w obu złożonych wnioskach koncesyjnych, względnie czy jest skłonna aby dla całości przestrzeni przyjmować jako przedmiot postępowania jedynie wspólny obszar dla obu wniosków. K. S.A. wyraziła skłonność do dostosowania wniosku celem połączenia obszarów koncesyjnych.
Powyższe stanowisko zostało podtrzymane przez K. S.A. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r.
L. sp. z o.o. w pismach z dnia 4 kwietnia 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 27 maja 2020 r. i 2 września 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 marca 2019 r. dodając, że obszary koncesyjne zostały określone w decyzjach koncesyjnych z [...] stycznia 2014 r., a postępowania drugoinstancyjne nie służą ich zmianie; zmiana obszarów, a w szczególności ich rozszerzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Przedmiotowa zmiana stanowiłaby zmianę przedmiotu postępowania. Mogłaby dorowadzić do zmiany kręgu stron postępowania, a co za tym idzie pozbawienia niektórych z nich dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
K. S.A. w kolejnych pismach z dnia 22 lipca 2019 r., 28 stycznia 2020 r. i 23 listopada 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 19 lutego 2019 r. oraz 15 kwietnia 2019 r., wnosząc dodatkowo m.in. o:
- ustalenia i przedstawienia Stronom kryteriów lub podstaw i przesłanek według jakich będzie rozstrzygać bądź też informacji, że organ będzie rozstrzygał według kryteriów obowiązujących bezpośrednio z PGG oraz POŚ, obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia w postępowaniach w 2014 r.;
- zakreślenie terminu drugiej Stronie dla odniesienia się do niniejszych wniosków jeszcze przed rozprawą administracyjną niezwłocznie po rozstrzygnięciu o wspólnym rozpoznaniu spraw oraz przedkładając do akt sprawy wniosek koncesyjny wraz projektem robót geologicznych, a także wskazując organowi koncesyjnemu jakie przepisy prawa w jej ocenie mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Pismami z dnia 8 kwietnia 2020 r. organ koncesyjny poinformował strony postępowania o wejściu w życie w dniu 24 marca 2020 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 379), na podstawie której postępowanie prowadzone w II instancji będzie się toczyło na podstawie przepisów ustawy -Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.
Pismem z tego samego dnia organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji na piśmie, czy dane zawarte we wniosku, w szczególności dane zawarte w załączonych do wniosku wypisach z ewidencji gruntów dotyczące właścicieli nieruchomości (na których zgodnie z wnioskiem przewidziane jest prowadzenie robót geologicznych) i czy ich adresy są aktualne.
W odpowiedzi na ww. pismo organu K. S.A. pismem z dnia 27 maja 2020 r. przedstawiła zaktualizowane wypisy z ewidencji gruntów oraz podtrzymała dotychczasowe wnioski.
W związku ze zmianami właścicieli nieruchomości, na których zaplanowano roboty geologiczne, i wynikającym z tym ustaleniem aktualnego kręgu stron postępowania, organ koncesyjny pismami z dnia 15 września 2020 r. poinformował właścicieli działek, którzy nie brali udziału w dotychczasowym postępowaniu, o uzyskaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu oraz Starostę Powiatu G. o utraceniu interesu prawnego w sprawie.
Pismem z dnia 15 września 2020 r. organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie się prawem do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawem, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca, a także przedłożenia dowodów potwierdzających to prawo lub fakt ubiegania się o nie (np. w formie stosownej umowy, oświadczenia . właściciela nieruchomości, że prowadzone są z nim rozmowy dotyczące ustanowienia takiego prawa lub wniosku złożonego do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa).
Do powyższego wezwania K. S.A. odniosła się pismem z dnia 9 października 2020 r. przedkładając dowody potwierdzające fakt ubiegania się o prawo dostępu do nieruchomości.
Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. organ koncesyjny zawiadomił strony postępowania o rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2021 r. w siedzibie Ministerstwa Klimatu i Środowiska.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organu L. sp. z o.o. pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. podtrzymała dotychczasowe wnioski oraz potwierdziła stawiennictwo na rozprawie administracyjnej. K. S.A. pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. również podtrzymała dotychczasowe stanowiska oraz dodatkowo wniosła m.in. o: ustalenie przez organ i zawiadomienie Stron, czy i w jakim zakresie mogą lub powinny one dokonać aktualizacji wniosków koncesyjnych i Projektów Robót Geologicznych.
W dniu [...] stycznia 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której stawiły się K. S.A. oraz L. sp. z o.o. Na rozprawie organ koncesyjny wysłuchał stanowisk Stron, w tym w zakresie kompromisowego załatwienia sprawy, przedstawił obiektywne kryteria oceny wniosków koncesyjnych obowiązujące w niniejszej sprawie oraz zakreślił termin 14 dni na przedstawienie ostatecznych stanowisk stron w sprawach.
Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. K. S.A. przedstawiła zarzuty wobec przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz wniosła o przedłużenie terminu na złożenie przez Strony stanowisk.
Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. organ koncesyjny wyjaśnił, iż w związku z zakreślonym terminem zakończenia postępowania Il-instancyjnego do dnia 31 marca 2021 r. niemożliwym pozostaje uwzględnienie wniosku K. S.A. o przedłużenie terminu na złożenie przez Strony stanowisk w wykonaniu zobowiązania organu koncesyjnego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2021 r., a także poinformował, iż zakreślony na rozprawie termin 14-dniowy na przedstawienie przez Strony stanowisk w sprawie jest także terminem zakreślonym na dokonanie przez Stronę ewentualnej modyfikacji wniosku w toku prowadzonego postępowania.
Pismami z dnia 18 stycznia 2021 r. K. S.A. przedstawiła stanowisko w zakresie oczekiwanej "modyfikacji" oraz aktualizacji wniosków koncesyjnych, przedłożyła zaktualizowany wniosek koncesyjny wraz ze zaktualizowanym PRG, odniosła się do stanowiska L. sp. z o.o. przedstawionego w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r., przedstawiła merytoryczne stanowisko w sprawie i podtrzymała dotychczasowe wnioski o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszego postępowania z postępowaniem prowadzonym z wniosku koncesyjnego L. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." jak i o skierowanie wniosków koncesyjnych oraz PRG wnioskodawcy oraz Strony do oceny Komisji Zasobów Kopalin.
Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko po rozprawie administracyjnej, podtrzymując dotychczas wniesione argumenty oraz dołączyła szereg załączników stanowiących uwagi do oceny wniosków koncesyjnych i zakresu programu robót geologicznych przedstawionej przez K. S.A., listę opracowań wykonanych na zlecenie M. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na Monoklinie [...] oraz podsumowanie prac przeprowadzonych na zlecenie Spółek należących do M. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na Monoklinie [...].
Pismami z dnia 22 stycznia 2021 r. K. S.A. wniosła o nadanie klauzuli poufności informacjom stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa, a stanowiącym część treści zaktualizowanego wniosku koncesyjnego oraz projektu robót geologicznych. Dokumenty stanowiące streszczenie do ww. wniosku, K. S.A. przedłożyła pismem z dnia 25 stycznia 2021 r.
W odpowiedzi na powyższe organ koncesyjny pismami z dnia 12 lutego 2021 r. zwrócił się do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości wyrażenia zgody na przesłanie do organów współdziałających w postępowaniu całości wniosku wraz z PRG (zawierających informacje objęte poufnością) w celu zaopiniowania projektów decyzji koncesyjnych oraz wezwał wnioskodawcę o wyjaśnienie kwestii merytorycznych w złożonym wniosku koncesyjnym.
Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. K. S.A. odniosła się do ww. wezwania oraz przedstawiła stanowisko w kwestii przesłania do organów współdziałających w postępowaniu całości wniosku wraz z PRG. W związku z niejednoznaczną informacją Strony, organ koncesyjny pismem z dnia 17 lutego 2021 r. ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie jednoznacznego stanowiska w przedmiotowej kwestii. K. S.A. odpowiedziała na powyższe w dniu 19 lutego 2021 r.
Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. L. sp. z o.o. wniosła o:
- udostępnienie Pisma K. i Nowego Wniosku wraz z wszelkimi załącznikami, w tym Nowego PRG wraz z załącznikami, w całości w tym w zakresie objętym Wnioskiem dot. Poufności i określonym jako tajemnica przedsiębiorstwa, w szczególności w odniesieniu do celu, przedmiotu, rodzaju, zakresu oraz harmonogramu prac geologicznych, jak i pozostałych elementów mających wpływ na ocenę wniosków koncesyjnych zgodnie z kryteriami ogłoszonymi przez organ koncesyjny;
- uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie udzielenia koncesji K. w obszarze "B." i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.
Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. K. S.A. przedłożyła wymagane dokumenty w wykonaniu. zobowiązania organu z dnia 12 lutego 2021 r.
Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. K. S.A. przedłożyła kolejne stanowisko w sprawie, w którym podtrzymał dotychczasowe wnioski oraz odniosła się do stanowisk i zarzutów L. sp. z o.o., przekazanych do organu koncesyjnego pismami z dnia 18 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. wnioskodawca przedłożył do organu koncesyjnego na nośnikach CD wnioski koncesyjne i PRG w wersji pełnej oraz zanonimizowanej.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. organ koncesyjny nadał klauzulę poufności na wnioskowane dokumenty oraz zakreślił czas na jaki zostaje ona nadana, tj. do dnia poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.".
Pismem z dnia 2 marca 2021 r. organ koncesyjny, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt. 1 PGG zwrócił się do organów współdziałających o zaopiniowanie projektu rozstrzygnięcia w sprawie (zgodnego w wnioskiem), zaznaczając że wniosek wraz z PRG jest objęty klauzulą poufności i załączając postanowienie z dnia [...] marca 2021 r.
W związku z modyfikacją wniosku przez K. S.A., organ koncesyjny pismem z dnia 8 marca 2021 r. zawiadomił nowe strony o toczącym się postępowaniu.
Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. , Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. , Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. oraz Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. pozytywnie zaopiniowali projekt rozstrzygnięcia w sprawie.
Pismami z dnia 17 marca 2021 r. oraz 24 marca 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła kolejne stanowisko w sprawie wnosząc o:
- umożliwienie Spółce uzyskania dostępu do całości kompletnych i ponumerowanych akt sprawy, obejmujących w szczególności wszelkie pisma organu i K. S.A. oraz metrykę sprawy zawierającą wykaz wszelkich czynności podjętych w postępowaniu;
- wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie udzielenia koncesji K. S.A. w obszarze "B." i umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.
W dniu 25 marca 2021 r. organ koncesyjny zawiadomił o zakończeniu postępowania zapewniając stronom prawo do czynnego uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, a także do przedstawienia stanowiska w sprawie.
W nawiązaniu do powyższego K. S.A. pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. przedstawiła stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. L. sp. z o.o. zajęła stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., organ m.in. uchylił w całości zaskarżoną decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r., i udzielił koncesji nr [...] K. S.A. z siedzibą w L..
W uzasadnieniu wskazał, na przewagę wniosku K. S.A. "B." (nota 85%) nad wnioskiem L. sp. z o.o. (nota 10%).
Argumentował, że w toku postępowania, dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi "B." w kategorii rozpoznania C1 + C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi "B." oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.
W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi "B.". Celem analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej.
Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji geologicznej odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.
Szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi "B." w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami.
W związku z powyższym organ koncesyjny postanowił uchylić w całości zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówić L. sp. z o.o. udzielenia koncesji w obszarze "B.", równocześnie udzielając koncesji nr [...] na rzecz K. S.A.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. rażące naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, "KPA"), art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r, poz. 1133zezm., "Nowelizacja PGG") i art. 153 PPSA, poprzez:
- rozstrzygnięcie przez Organ w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowej sprawy administracyjnej, na skutek rozpoznania nowego wniosku koncesyjnego, z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wbrew wiążącym Organ wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 ("Wyrok WSA"), utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt. II GSK 245/16 ("Wyrok NSA");
2. rażące naruszenie art. 153 PPSA w z zw. z art. 15 i art. 136 KPA, poprzez:
- niezastosowanie się do wiążących Organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w Wyroku WSA i Wyroku NSA i przeprowadzenie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowania wyjaśniającego "od nowa" w całości, w oderwaniu od postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji i materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie;
3. rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73 i art. 74 KPA w zw. z art. 28ha ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163, poz. 981 ze zm., "PGG") w aktualnie obwiązującym brzmieniu i art. 18 ust. 3 Nowelizacji PGG, poprzez:
- niedochowanie standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego,
- prowadzenie postępowania w sposób niejawny,
- podejmowanie działań dyskryminujących Skarżącą,
- uniemożliwienie Skarżącej uczestnictwa w sprawie, w szczególności poprzez bezpodstawne objęcie klauzulą poufności wszystkich informacji wskazanych przez K., brak udostępnienia Skarżącej całości akt sprawy i celowe i nieuzasadnione ukrywanie przed Skarżącą niektórych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania;
4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA poprzez:
- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,
- brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnione pominięcie i nierozpatrzenie wniosków oraz stanowisk przedkładanych przez Skarżącą w toku postępowania, a mających decydujący wpływ na jego rozstrzygnięcie.
W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odniósł się do stawianych zarzutów i wskazał, że wbrew twierdzeniom L. sp. z o.o. przedłożony przez K. S.A. wniosek z dnia 15 stycznia 2021 r. nie można było uznać za nowy. Wnioskodawca K. S.A. przewidział w nim prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu rud miedzi w niezmienionym obszarze. Omawiany wniosek został przedłożony z zachowaniem tożsamości obszarowej, tożsamości działalności oraz jej przedmiotu i celu. To samo dotyczy uaktualnionej wersji projektu robót geologicznych w obszarze "B." z dnia 15 stycznia 2021 r. stanowiącej integralną część wniosku.
Organ podniósł, iż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wnioskodawca jest zawsze dysponentem swojego wniosku koncesyjnego. Organ koncesyjny dla zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej prowadzonej sprawy administracyjnej uznał za niemożliwe dokonywanie modyfikacji wniosków koncesyjnych w zakresie obszaru, rodzaju i przedmiotu działalności, gdyż dokonanie zmian w powyższym zakresie spowodowałoby przymus uznania, iż w toku postępowania przedłożony został całkowicie nowy wniosek koncesyjny.
Uczestnik postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie procesowym z 9 sierpnia 2021 r, wnosząc jak organ o oddalenie skargi.
Na odpowiedz organu na skargę i stanowisko uczestnika postępowania strona skarżąca złożyła replikę pismem z 23 września 2021 r.
Pismem z 27 września 2021r. uczestnik postępowania poinformował o nowych okolicznościach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)–c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie zarządzeniem Przewodniczącego VI Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje stawiany zarzut naruszenia przez organ prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia skutkujący naruszeniem także przepisów prawa materialnego. Rozpoznając niniejsza sprawę należy na wstępie wskazać na istotne okoliczności wyznaczające jej ramy.
Sprawa ta pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą rozpoznaną przez Sąd w dniu 29 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1866/21. Sprawy te dotyczą bowiem jednego postępowania koncesyjnego, w przedmiocie poszukiwania i rozpoznawania złoża rud miedzi na obszarze "B.", w którym Skarżąca oraz K. S.A. brali udział jako jedyni uczestnicy.
Wskazać należy, że koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny objętego własnością górniczą jest decyzją administracyjną, która określa prawa i obowiązki przedsiębiorcy w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej. Przyznaje ona prawo do prowadzenia działalności skonkretyzowane co do miejsca, celu, czasu i zakresu prac oraz określa jego obowiązki dotyczące prowadzenia tej działalności. Jest ona udzielana na wniosek przedsiębiorcy, po przeprowadzeniu przez organ koncesyjny postępowania administracyjnego. Treść wniosku koncesyjnego determinuje przedmiot postępowania w sprawie udzielenia koncesji, sposób jego prowadzenia przez organ (m.in. w zakresie uzyskania opinii organów współdziałających itd.), jak również, zgodnie z art. 41 ust. 1 PGG, wpływa na określenie granic podmiotowych sprawy i ustalenie kręgu stron postępowania. Wniosek koncesyjny Skarżącej został w powyższym trybie poddany formalnej i merytorycznej ocenie, której skutkiem było przyznanie jej koncesji na poszukiwania i rozpoznawania złoża rud miedzi na obszarze "B.", decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.
Skarżona decyzja została wydana w II-ej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej udzieleniem na rzecz Skarżącej wspomnianej koncesji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówiono Skarżącej przyznania rzeczonej koncesji, która to koncesja została jednocześnie przyznana konkurencyjnemu w tym postępowaniu koncesyjnym podmiotowi - K. S.A.
W rozpoznawanej sprawie ponadto zapadł już prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3235/15, który uchylił wcześniejsze decyzje ostateczne organu z dnia [...] lipca 2014 r., uchylające decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd w wytycznych ww. wyroku wskazał m.in. na zakres ponownego rozpoznania sprawy przez organ koncesyjny, które wyznacza w szczególności treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzja organu I instancji, która stanowiła przedmiot postępowania koncesyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż skarżona decyzja została wydana w innym stanie faktycznym oraz prawnym niż decyzja pierwszoinstancyjna, w związku z czym brak jest w tym przypadku zachowania w pełni tożsamości spraw rozpatrywanych przez organ w obu instancjach. O istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej niewątpliwie przesądza okoliczność zachowania identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków danego podmiotu, w tym przypadku koncesjonariusza. Zmiana wniosku w zakresie w jakim rzutuje on na treść, czy zakres praw do koncesji, jakie mogą być nabyte w drodze decyzji administracyjnej, może bowiem prowadzić do zmiany granic przedmiotowych danej sprawy administracyjnej lub do zmiany granic podmiotowych sprawy administracyjnej, jeżeli prowadzi do rozszerzenia kręgu stron postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Może to w efekcie doprowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1026/11).
W przypadku rozpoznawanej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że postępowania koncesyjne zakończone skarżoną decyzją oraz decyzją pierwszoinstancyjną różnią się niewątpliwie co do ich przedmiotu, gdyż organ w postępowaniu drugoinstancyjnym rozpoznał wniosek K. S.A. znacznie wychodzący poza zakres objęty decyzją wydaną w I instancji, dla którego przyjął ponadto nowe kryteria jego oceny, w oderwaniu od kryteriów z postępowania zakończonego wcześniej wydaną decyzją. Wynika to z faktu złożenia przez uczestnika postępowania – K. S.A. zmodyfikowanego wniosku o przyznanie spornej koncesji.
Wniosek ten w istotny sposób różni się od poprzedniego, gdyż jego przedmiot stanowi w istocie nową koncepcję prac geologicznych, mających na celu optymalizację rozpoznania złoża, w oparciu o nowe badania i dane geologiczne, technologię oraz wiedzę uzyskaną przez K. S.A. z sąsiednich obszarów koncesyjnych (vide. pkt 7 nowego wniosku – "Cel prac geologicznych"). W związku z tym zwiększono kilkakrotnie (z 5 do 41) liczbę obligatoryjnych otworów wiertniczych do wykonania w ramach koncesji. Zaplanowano zatem 36 nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach. Ponadto zwiększono: (zakres badań gazowych i hydrogeologicznych w otworach, zakres badań laboratoryjnych oraz zakres prac o wykonanie podziemnych wyrobisk rozpoznawczych w obszarze rozpoznania złoża w kategorii C1 na wydzielonym obszarze "Z.". Na skutek zwiększenia zakresu zaplanowanych prac podwyższono także zakładaną kategorię rozpoznania złoża z C1 + C2, do kategorii B + C1.
W konsekwencji zakres prac koncesyjnych został przedstawiony we wniosku K. S.A. w innym kształcie, niż to miało miejsce w postępowaniu w I instancji, co stanowiło w istocie zmianę przedmiotu sprawy administracyjnej (koncesji), gdyż nowe prace koncesyjne, opisane szczegółowo w projekcie robót geologicznych (PRG), wymagałyby niewątpliwie zmiany koncesji i wydania w tym przedmiocie nowej decyzji administracyjnej.
Złożenie przez K. S.A takiego wniosku doprowadziło także do zmiany granic podmiotowych sprawy rozpoznanej przez organ w II instancji, poprzez rozszerzenie kręgu stron tego postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Na skutek zaplanowania nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach, pod lokalizację nowych otworów przewidziano bowiem sto kilkadziesiąt działek określonych w załączniku tabelarycznym nr 1 do wniosku koncesyjnego, w związku z czym w sprawie tej pojawiły się nowe strony postępowania - właściciele nieruchomości, w granicach których mają zostać wykonane nowe obligatoryjne otwory wiertnicze. Strony te zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu dopiero na podstawie zawiadomienia organu z dnia 8 marca 2021r., w związku z czym zostały one pozbawione prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.
Ponadto organ w ramach postępowania w II instancji, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 PGG, w związku z modyfikacją wniosku K. S.A., ponownie wystąpił o opinie gmin odnośnie udzielenia koncesji w obszarze "B.", mimo że opinie właściwych organów wykonawczych gmin, właściwych ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. zostały już przez organ uzyskane na etapie postępowania w I instancji. Opinie te wyrażone w formie postanowień są ostateczne i nie zostały wzruszone, przy czym wniosek koncesyjny Skarżącej, który podlegał wcześniej konsultacjom z organami samorządu terytorialnego, nie uległ zmianie i pozostawał aktualny. Nie było zatem konieczne ich ponowne uzyskiwanie przez organ na etapie postępowania drugoinstancyjnego.
Omawiane wnioski koncesyjne Skarżącej oraz uczestnika postępowania - różnią się także pod względem prawnym, gdyż treść zmienionego wniosku K. S.A. wraz projektem robót geologicznych (PRG) została dostosowana do nowych wymogów formalno-prawnych (vide s.2 wniosku), chociaż organ w podstawie prawnej skarżonej decyzji wskazuje na zastosowanie w tej sprawie przepisów "starego prawa" tj. obowiązujących przed 1 stycznia 2015 r. przepisów PGG. Ich stosowanie powinno zatem dotyczyć całokształtu rozpoznanej przez organ sprawy, nie tylko trybu prowadzenia postępowania.
Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG wprowadzonym przez art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379): "Do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy w zakresie udzielenia koncesji, o których mowa wart. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że do wniosku koncesyjnego, bez względu na zakres jego zmiany, znajdowały zastosowanie w całej rozciągłości przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2014 r., w tym także przepisy wykonawcze dotyczące opracowywania projektów robót geologicznych (PRG).
Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi istotne rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ w II instancji poprzez zmianę jej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej. Ponadto organ postępowanie koncesyjne w tej sprawie prowadził z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, w oderwaniu od treści decyzji wydanej w I instancji, od której wniesiono środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy.
Tymczasem jak wynika z dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przykładowo w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 291/21) NSA wskazał, że: " Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19).". Ze względu właśnie na zasadę dwuinstancyjności, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ miał zatem w postępowaniu prowadzonym w II instancji obowiązek zbadać ponownie merytorycznie sprawę i rozpatrzeć zarzuty strony odwołującej się, w tym w szczególności dokonać weryfikacji kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, których sanacja na etapie postępowania drugoinstancyjnego w przyjętym przez organ trybie i kształcie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wydaje się być nieuprawniona. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ słuszności zarzutów strony odwołującej się lub wystąpienia innych powodów wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej możliwe było jej uchylenie i prowadzenie postępowania od początku, według nowych już kryteriów oceny wniosków koncesyjnych. Tymczasem organ przyznając uczestnikowi postępowania koncesję, skarżoną decyzją nie stwierdził jednocześnie istotnych naruszeń decyzji koncesyjnej z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanej w I instancji, uznając jedynie – stosując przy tym nowe kryteria oceny wniosków - że wniosek uczestnika postępowania jest lepszy, wskazując na przewagę wniosku K. S.A. (nota 85%) nad wnioskiem L. sp. z o.o. (nota 10%).
Organ koncesyjny dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi "B." w kategorii rozpoznania C1 + C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi "B." oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.
W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał zatem ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi "B.". Celem analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej.
Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.
W ocenie organu koncesyjnego szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi "B." w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami.
Organ przeprowadził zatem postępowanie w II instancji w taki sposób, jak gdyby postępowanie I instancyjne zostało wadliwie przeprowadzone w całości, a zgromadzony w jego ramach materiał dowodowy oraz wysnute z niego wnioski nie miały już jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.
Zdaniem Sądu, akceptacja przez organ istotnej modyfikacji wniosku uczestnika postępowania oraz jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie w postępowaniu drogoinstancyjnym - pozostaje także niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/15, z których wynika, że organ ma dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie i odnieść się do zarzutów dotyczących zastosowanych kryteriów oceny wniosków. Po rozpatrzeniu tych zarzutów, jeżeli stwierdzona zostanie wadliwość zgromadzonego materiału dowodowego Organ może podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli będzie to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się przez organ rozpatrujący ponownie sprawę do przedmiotowej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie będzie w oczywisty sposób wadliwe.
Mając na uwadze powyższy wyrok, organ powinien więc dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, na podstawie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po rozpatrzeniu tych zarzutów, w razie stwierdzenia wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego lub jego oceny, powinien podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.
Tymczasem jak wykazano powyżej, z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania sprawy administracyjnej oraz wbrew wiążącym organ wytycznym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r., rozpoznał on w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w istocie nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w całości od nowa, tj. w oderwaniu od dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tak jakby decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana, a postępowanie w II instancji nie dotyczyło kontroli wydanej wcześniej przez ten sam organ decyzji. Takie działanie organu w istotnym stopniu narusza więc zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., a także pozostaje niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w ww. wyroku sądu administracyjnego, co oznacza także naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, powyższa reguła intertemporalna dotyczy także stosowania w przeprowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym, zakończonym skarżoną decyzją, nie tylko przepisów prawa materialnego ale także prawa procesowego w dotychczasowym brzmieniu, a nie w brzmieniu aktualnym, jak to przyjął organ. Dotyczy to w szczególności art. 28ha ust.1-3 PGG i nadaniu w oparciu o ten przepis klauzuli poufności niektórym dokumentom i informacjom zawartym w zmienionym wniosku K. S.A. Przepis ten ze względu na ww. regułę intertemporalną nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, w związku z czym Skarżąca w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A., co potwierdzają także informacje o braku możliwości udostępnienia Skarżącej przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, jak to wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z czym nie było konieczne przeprowadzanie przez Sąd dodatkowych dowodów na tę okoliczność.
Takie działanie organu stanowi niewątpliwie istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz jawności postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 oraz art. 10 k.p.a. Pozbawienie strony możliwości udziału w pełnym zakresie w postępowaniu administracyjnym wyczerpuje ponadto przesłankę braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
Konkludując, mając na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).