VI SA/Wa 1866/21

VI SA/Wa 1866/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Grzegorz Nowecki /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1106/22 - Wyrok NSA z 2023-09-21
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art.1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2014 poz 613
art.21 ust.1 pkt 1, art.22 ust.1 pkt 1, art.29,41
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1232
art.3 pkt 39, art.125
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 2325
153,145,200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1497 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Minister Klimatu i Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.735), dalej jako: k.p.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379) oraz w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przez dniem 1 stycznia 2015 r., dalej jako: PGG, po rozpatrzeniu wniosku K. S.A. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w dniu [...] stycznia 2014 r. udzieleniem na rzecz L. Sp. z o.o. (dalej "skarżąca") koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat g., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat n., województwo [...], uchylił zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił L. Sp. z o.o. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat g., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat n., województwo [...].
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił następujący stan faktyczny:
K. S.A. w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B., który zmodyfikowała (co do obszaru) w dniu 18 lutego 2013 r. Jednocześnie na obszar pokrywający się z wnioskiem K. S.A., Spółka L. Sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." w dniu 24 sierpnia 2012 r. zmodyfikowany w dniu 2 kwietnia 2013 r.
Wnioskowany przez L. Sp. z o.o. obszar "B." pokrywa się w części z fragmentami obszarów objętych wnioskami K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi "B.".
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w obu toczących się równolegle postępowaniach Minister Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. udzielił L. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat g., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat n., województwo [...].
Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Minister Środowiska odmówił K. S.A. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.", położonym w granicach miasta G., gmin: G., Z. i K., pow. G., woj. [...] oraz gmin: S. i B., pow. n., woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że: wnioskowany przez K. S.A. obszar "B." pokrywa się w części z fragmentem obszaru objętego wnioskiem L. Sp. z o.o. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze ‘"B.". Uznał jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 62 K.p.a. pozwalające na rozpoznanie tych wniosków w jednym postępowaniu.
Minister Środowiska wskazał, że rozważał możliwość przeprowadzenia w sprawie przetargu na udzielenie koncesji w spornym obszarze na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale stwierdził, że nie miał możliwości zastosowania tego trybu z uwagi na to, że zarówno K. S.A., jak i L. Sp. z o.o. złożyły wnioski o udzielenie koncesji. Stwierdził, że regulacja zawarta w art. 51 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że w przypadku gdy organ koncesyjny przewiduje udzielenie ograniczonej liczby koncesji, fakt ten zgłasza. Organ jednakże nie dokonał ogłoszenia, gdyż postępowanie prowadził w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie koncesji.
Organ koncesyjny wskazał, że w dniu 6 marca 2013 r., przeprowadził rozprawę administracyjną, zmierzającą do pogodzenia spornych interesów wnioskodawców, jednakże obaj wnioskodawcy podtrzymali swoje wnioski nie widząc możliwości ich modyfikacji ani podjęcia współpracy w zagospodarowaniu spornego obszaru.
Powołał się na uzyskanie, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgig pozytywnych opinii: Burmistrza Miasta i Gminy B., Prezydenta Miasta G., Wójta Gminy G., Wójta Gminy K., Wójta Gminy S. oraz Wójta Gminy Z..
Organ koncesyjny wskazał, że wziął pod uwagę fakt prowadzonego równolegle postępowania z wniosku L. Sp. z o.o. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", którego centralny fragment pokrywa się przestrzennie z północno- centralny fragmentem obszaru "B.", objętego wnioskiem K. S.A. Ustalił także, że granice przestrzeni objętych wnioskiem K. S.A. "B." oraz wnioskiem L. Sp. z o.o. "B." nie są tożsame. W sytuacji, w której dwóch wnioskodawców ubiega się o prowadzenie takiej samej działalności co najmniej częściowo w tej samej przestrzeni nie ma możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom (co poparł odnośnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym) oznacza to, według organu, że interes publiczny (art. 7 K.p.a.) przemawia za udzieleniem koncesji temu, który przedstawił koncepcję działań dających większe prawdopodobieństwo bardziej dokładnego wykonania zamierzonych działań, powiększającego wiedzę o budowie geologicznej kraju. Kierując się dbałością o interes społeczny i słuszny interes stron, a także potrzebami racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin stanowiących nieodnawialny element środowiska objęty ochroną (art. 3 pkt 39 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) dokonał analizy porównawczej zaproponowanych prac w odniesieniu do przestrzeni objętej sporem. Uznał, że w tej sytuacji wyrazem interesu społecznego jest udzielenie koncesji temu podmiotowi, który przedstawił koncepcję zamierzonych prac pozwalającą na uzyskanie większej ilości nowych danych geologicznych (nie powstałych w wyniku przetworzenia już istniejących danych archiwalnych) tj. pochodzących bezpośrednio z wykonywanych robót geologicznych, ze szczególnym uwzględnieniem materiału rdzeniowego uzyskanego z otworów wiertniczych.
Ponadto, Minister Środowiska powołał się na opinię Komisji Zasobów Kopalin, będącej jego organem doradczym (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) w zw. z zarządzeniem Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. MŚ i GIOŚ. Nr 2 poz. 35 z późn. zm.) – wskazując, że zostały opracowane:
1. "Analiza porównawcza projektów prac geologicznych poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża rud miedzi i srebra w obrębie monokliny [...] w rejonie B. w kat. C1 + C2" z dnia [...] maja 2013 r. autorstwa dr W. S., wskazanego przez Komisję Zasobów Kopalin do wyrażenia stanowiska w tej sprawie;
2. opinia komisji z dnia [...] maja 2013 r. podpisana przez jej przewodniczącego mgr inż. W. L..
Organ uznał, że sformułowane tam oceny wskazują na nieznaczne szerszy zakres prac laboratoryjnych przewidzianych przez K. S.A. do wykonania na materiale rdzeniowym uzyskanym z otworów wiertniczych.
Organ wskazał przy tym, że "Analiza porównawcza...." oraz opinia Komisji, zdaniem organu koncesyjnego nie stanowiły jedynej podstawy rozstrzygnięcia, ale posłużyły do pełniejszej oceny okoliczności sprawy.
Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, pismami złożonymi 9 grudnia 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. L. Sp. z o.o. zarzuciła, że Komisja Zasobów Kopalin wyrażając swoją opinię z dnia [...] maja 2013 r. naruszyła wymogi § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 8-10 regulaminu pracy tej Komisji. Wniosła o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji Zasobów Kopalin na którym rozpatrywano projekty robót geologicznych dla spornych obszarów koncesyjnych i w wyniku którego przedstawiono zakwestionowaną opinię.
Minister Środowiska wskazał, że nie ma żadnych podstaw do ingerowania w wewnętrzne procedury organu pomocniczego, analizy i oceny kompletności sporządzonych przez Komisję materiałów. Zarządzenie z dnia 8 czerwca 2011 r. (załącznik określający regulamin pracy Komisji Zasobów Kopalin) nie przewiduje obowiązku protokołowania posiedzeń tej Komisji, a przedstawione zastrzeżenia wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.
Oceniając wniosek K., Minister Środowiska wskazał, że w północno – centralnym fragmencie przestrzeni "B.", wyznaczonej wnioskiem K., pokrywającym się z przestrzenią "B.", objętą wnioskiem L. Sp. z o.o. K. S.A. zaprojektowała zdecydowanie mniejszą liczbę obligatoryjnych rdzeniowych otworów wiertniczych (5) niż L. Sp. z o.o. (15). Wniosek K. S.A. zakłada także znacznie dłuższy (9 lat) okres niezbędny do przeprowadzenia wszystkich zaprojektowanych prac, niż L. Sp. z o.o. (5 lat), gdy szybsze pozyskanie nowych danych geologicznych, w szczególności potwierdzających występowanie w tej przestrzeni złoża rud miedzi możliwego do zagospodarowania w obecnych warunkach rynkowych, ekonomicznych i technicznych, stanowi wymierny pożytek dla interesu publicznego. Z uwagi na konieczność świadomego i racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin z polskich złóż, im wcześniej uzyskane i zatwierdzone zostaną wiarygodne dane o parametrach górotworu i złoża kopaliny, tym szybciej możliwe będzie podjęcie działań takich jak: ochrona ich zasobów, odpowiedzialne udostępnianie tej przestrzeni zainteresowanym podmiotom, czy ewentualne umożliwienie jego zagospodarowania na podstawie stosownej koncesji.
Organ stwierdził, że dokładność rozpoznania geologicznego jest wyrazem interesu publicznego i przemawia za udzieleniem koncesji o Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." na rzecz L. Sp. z o.o., która zaplanowała prace geologiczne wskazujące na możliwość osiągnięcia większej dokładności takiego rozpoznania. Nie mając możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom, odmówił wnioskowi K. S.A. - w przedmiotowej części.
Jednocześnie organ wskazał, że w południowym fragmencie obszaru "B.", który nie stanowi przedmiotu sporu z konkurencyjnym wnioskiem L. Sp. z o.o., wniosek K. S.A. przewiduje przeprowadzenie na powierzchni niespełna 13,5 km2 jedynie powierzchniowych badań geofizycznych na odcinkach o sumarycznej długości około 3 km, bez ich uzupełnienia żadnymi innymi robotami geologicznymi, w szczególności otworami wiertniczymi. Ocenił, że wykonanie tak wąskiego zakresu robót geologicznych, nawet przy analizie ich wyników w oparciu o dostępne dane archiwalne jest niewystarczające dla osiągnięcia wskazanego przez K. S.A. celu wnioskowanej działalności (udokumentowanie złoża rud miedzi, także w tym fragmencie obszaru i sporządzenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża rud miedzi "B." w kat. C1 + C2). W tej sytuacji zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 PGG, do odmowy udzielenia w tej części koncesji z uwagi na to, że zamierzona w tej przestrzeni działalność sprzeciwiałaby się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożami kopalin.
Wobec obszernej korespondencji obu stron w trakcie postępowania organ koncesyjny odniósł się do zawartej argumentacji wskazując, że:
1) bez znaczenia jest stanowisko L. Sp. z o.o., przedstawione w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. (zał. nr 1 do protokołu rozprawy administracyjnej), wskazujące na zdecydowanie szybszą możliwość rozpoczęcia przez tę spółkę działalności wydobywczej na spornym obszarze niż K. S.A. i płynące z tego faktu korzyści dla regionu. Ocena możliwości rozpoczęcia wydobycia kopalina na obszarze, gdzie złoże nie zostało jeszcze ani odkryte ani udokumentowane, jest stanowczo przedwczesna. W postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny nie można kierować się przesłankami dotyczącymi wydobywania kopaliny ze złoża (NSA z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt: II SA 1514/00);
2) nieuzasadnione jest stanowisko K. w piśmie z 4 marca 2013 r. (zał. nr 4 do protokołu rozprawy administracyjnej, odnoszące się do możliwości opracowania na podstawie zaprojektowanych robót geologicznych, projektu zagospodarowania złoża (załącznik do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża). W obowiązującym stanie prawnym tzw. projekt zagospodarowania złoża stanowi bowiem dopiero element wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny;
3) prace dotychczas wykonywane przez L. (pisma z 5 marca 2013 r. oraz z 8 kwietnia 2013 r.), polegające na przebadaniu archiwalnych rdzeni wiertniczych oraz opracowaniu autorskiej metody śledzenia grubych pokładów zmineralizowanych na znacznych głębokościach, nie mogą uzasadniać udzielenia koncesji na rzecz tego podmiotu, a tym samym nie przesadzają o odmowie udzielenia koncesji K. S.A. Wykonywane przez którąkolwiek ze spółek prace nie wymagające uzyskania koncesji nie mogą stanowić przesłanki do rozstrzygnięcia w przedmiocie jej udzielenia.
K. S.A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonej wydaniem obu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz [...]. Zarzuciła Ministrowi Środowiska naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego:
a) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie istotnej części materiału dowodowego w sprawie, błędy w subsumpcji oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
b) art. 10 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku K. S.A. w zakresie zadania wyznaczonemu przez Organ koncesyjny biegłemu — Koreferentowi Komisji Zasobów Kopalin przy Ministrze Środowiska – W. S., pytań uzupełniających jego opinię z dnia [...] maja 2013 r., a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
c) art. 12 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie wniosku K. S.A. o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania, pomimo że w przedmiotowych sprawach strony ubiegały się o uprawnienia wynikające z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a właściwy był ten sam organ administracji publicznej, co w konsekwencji skutkowało odrębnym rozpoznaniem spraw z wniosku K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B." oraz z wniosku L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." i doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i odrębnego rozpoznania dowodów w każdej ze spraw;
d) art. 107 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ uznał za niewiarygodne dowody i porównanie wniosków przedstawione przez K. S.A. w postępowaniu, jak również bez uzasadnienia pominął opinię KZK oraz Analizę porównawczą Koreferenta, biegłego W. S., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji koncesyjnej na rzecz L. Sp. z o.o. i odmówienie wydania decyzji koncesyjnej na rzecz K. S.A.;
e) art. 35 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co przyczyniło się do złożenia wniosku koncesyjnego przez Spółkę L. Sp. z o.o. na obszar pokrywający się z wnioskiem K. S.A.
2) przepisów materialnych:
a) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm. dalej SDG) oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 i 587, dalej PGG), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ koncesyjny, iż zarządzenie przetargu w trybie przewidzianym w art. 52 ust. 1 SDG możliwe jest wyłącznie w przypadku wcześniejszego ogłoszenia o przetargu w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 SDG i przy tym nie dotyczy postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorców - podczas, gdy hipoteza art. 52 ust. 1 SDG znajduje przede wszystkim zastosowanie w przypadku konieczności rozpoznania równolegle dwóch konkurencyjnych wniosków koncesyjnych, a więc w niniejszej sytuacji, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania, nieogłoszenia i nieprzeprowadzenia obligatoryjnego przetargu;
b) naruszenie art. 14 ust. 1 PGG poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ koncesyjny, iż zarządzenie przetargu na użytkowanie górnicze zdeterminowane jest koniecznością uprzedniego powiadomienia przez organ o zamiarze jego przeprowadzenia w drodze obwieszczenia, możliwego tylko przed złożeniem wniosku o ustanowienie użytkowania górniczego, podczas gdy z treści art. 14 ust. 1 PGG wynika, iż przepis ten powinien w szczególności znaleźć zastosowanie, gdy o ten sam obszar użytkowania górniczego ubiega się więcej niż jeden podmiot, a tym samym dotyczy on sytuacji, gdy do Ministra Środowiska działającego jako statio fisci wpłynęły co najmniej dwa wnioski o ustanowienie użytkowania górniczego w tym samym obszarze, powodując możliwość i potrzebę ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;
c) art. 29 ust. 1 PGG w zw. z art. 24 PGG oraz art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm., dalej POŚ) poprzez wadliwą ich wykładnię i naruszenie wymogu racjonalnej gospodarki zasobami oraz przesłanki interesu publicznego, co spowodowało odmowę udzielenia koncesji na rzecz K. S.A., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż to wniosek konkurencyjny sprzeciwia się interesowi publicznemu, w tym racjonalnej gospodarce złożami kopalin i nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 24 PGG i art. 25 PGG;
d) art. 1 pkt 4, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051, z późn. zm., dalej UOZS) oraz art. 4 pkt 10) w zw. z art. 4 pkt 9) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, z późn. zm., dalej OKiK) poprzez udzielenie koncesji na rzecz L. Sp. z o.o., która to Spółka jest kontrolowana przez podmiot zagraniczny — L. C. i która już w dniu wydania koncesji posiadała pozycję dominującą w zakresie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż polimetalicznych w Polsce w relewantnym zakresie i obszarze, a tym samym przyczynienie się do powiększenia antykonkurencyjnej pozycji dominującej, praktycznie koncentracji zagrażającej konkurencji, jak i interesowi publicznemu i bezpieczeństwu gospodarczemu kraju,
e) art. 100 ust. 1 i 3 PGG i art. 98 ust. 1 PGG w zw. z art. 93 ust. 8 PGG i art. 24 ust. 1 pkt 4) PGG w zw. z art. 207 PGG, art. 211 PGG i art. 212 PGG, art. 144 i art. 47 PGG z 1994 r. poprzez bezprawne zadysponowanie przez organ koncesyjny informacją geologiczną, do której prawa przysługują K. S.A., co najmniej w zakresie w jakim organ koncesyjny uznał (pomimo wyraźnego zarzutu K. S.A.), iż L. Sp. z o.o. może dla celów projektowania i prowadzenia działalności poszukiwania i rozpoznawania kopalin w obszarze "B." wykorzystywać informację geologiczną, do której niema praw, a w związku z tym uznanie, iż L. Sp. z o.o. posiada środki w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności, podczas, gdy środki te przysługują K. S.A., co stanowi również naruszenie przez organ koncesyjny swoich obowiązków w zakresie ochrony i zgodnego z prawem udostępniania informacji geologicznej.
We wnioskach o ponowne rozpatrzenie obu spraw, K. S.A. wniosła o:
a) uchylenie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r. i uchylenie koncesji udzielonej na rzecz L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zgodnie z równolegle składanym wnioskiem K. S.A. z dnia [...] lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem w dniu [...] stycznia 2014 r. na rzecz L. Sp. z o.o. Koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.";
b) zawieszenie postępowania na czas przeprowadzenia przetargu na użytkowanie górnicze oraz ogłoszenie przetargu na podstawie art. 53 SDG., art. 14 ust. 2 PGG oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego;
c) wznowienie postępowania i udzielenie koncesji zgodnie z wynikiem przetargu,
d) względnie o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud, miedzi w obszarze "B.", uchylenie koncesji udzielonej na rzecz L. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz udzielenie koncesji na rzecz K. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B.".
Pismem z dnia 28 maja 2014 r. K. S.A. wniosła o:
a) uzupełnienie materiału dowodowego akt sprawy o uzupełnienie akt postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów lub o informację co do przeprowadzenia czynności dotyczących ustalenia, przed lub w trakcie postępowania, kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, celem ustalenia kiedy, kto i w jakiej formie dokonał opracowania przyjętych przez Ministra Środowiska kryteriów oceny wniosków konkurencyjnych;
b) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub jednostki naukowo — badawczej posiadającej wiedzę specjalną w zakresie badań geologicznych i projektowania robót geologicznych, ochrony środowiska, dokumentowania złóż, przygotowywania projektu zagospodarowania złoża oraz wartości informacji geologicznych, ich przydatności, dla służby geologicznej, przedsiębiorcy i służb ochrony środowiska, na okoliczność, czy wniosek L. Spółki z o.o. daje więcej i lepszą informację geologiczną dla potrzeb decyzji o podjęciu eksploatacji złóż lub dla służby geologicznej i ochrony środowiska niż wniosek K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi w obszarze "B.".
Po rozpatrzeniu obu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Środowiska decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił w całości swoje obie decyzje z [...] stycznia 2014 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej "K.p.a.". Dopatrzył się, jak wskazał w uzasadnieniu, naruszenia przepisów postępowania, które powodują konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyznał, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinien być też interpretowany rozszerzająco. Przesłanki warunkujące skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej w trybie 138 § 2 k.p.a., które kumulatywnie zaistniały w niniejszej sprawie, to:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego,
2) nie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Minister Środowiska upatruje w stanowisku wyrażonym przez tut. Sąd w wyroku z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 766/11, który wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. ma również zastosowanie w przypadku decyzji wydanej wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Powołał wywody zawarte w uzasadnieniu, że brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. W tym wypadku liczy się więc cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do odwołania, a nie to, w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej rozpatrywana jest dana sprawa. Wywodził, że decyzja merytoryczno-reformatoryjna, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wydana wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jego zdaniem, przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia z urzędu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów podlega (w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ograniczeniom. W przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, brak jest przesłanek do uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 k.p.a., a taka sytuacja, zdaniem organu koncesyjnego, zachodzi w niniejszej sprawie. Uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a., a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wadliwy.
Organ koncesyjny skorzystał z możliwości uzyskania opinii Komisji Zasobów Kopalin - organu doradczego, skorzystał z instytucji rozprawy administracyjnej. Jego zdaniem, ponieważ rozprawa administracyjna nie przyniosła kompromisowego rozwiązania, zaistniała konieczność określenia kryteriów wyboru udzielenia koncesji – temu podmiotowi, który da większą rękojmię prawidłowego wypełnienia zobowiązań wynikających z koncesji, a tym samym będzie realizował koncesję zgodnie z racjonalną gospodarką złożami oraz zgodnie z interesem społecznym. Ani Prawo geologiczne i górnicze, ani k.p.a. nie zawierają definicji interesu społecznego, nie wskazują kryteriów wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję na kopaliny inne niż węglowodory, to organ koncesyjny, zgodnie z naczelną zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował przy wydaniu decyzji koncesyjnej. Stosowane kryterium czy też kryteria powinny być stronom ujawnione uprzednio, przed zakończeniem postępowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 k.p.a. zdanie pierwsze, tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Obowiązek z art. 9 k.p.a. zdanie pierwsze konsumuje obowiązek organu wynikający ze zdania drugiego tego przepisu, polegający na tym, że organy administracji "czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek", ponieważ przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom są szersze i muszą uwzględniać także konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa.
Organ koncesyjny zarzucił brak wskazania kryteriów jakie będzie stosował przy porównywaniu spornych wniosków na etapie prowadzenia postępowania: czy to podczas rozprawy, czy też w odrębnym piśmie, według których w tym konkretnym postępowaniu będzie kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Brak wiedzy na temat przyjętych przez organ kryteriów pozbawił strony, jego zdaniem, prawa do czynnego w nim udziału co narusza art. 10 k.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego, określenie zasadniczych kryteriów jakimi kierował się w tym postępowaniu organ koncesyjny na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie dopiero w uzasadnieniu decyzji, miało zasadnicze znaczenie dla prowadzonego postępowania, gdyż mogło to wpłynąć na decyzje procesowe stron w tym m. in. ma kształt złożonych wniosków. Wskazał, że organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierował się:
1) interesem publicznym przemawiającym się za udzieleniem koncesji temu, który przedstawił koncepcję działań dających większe prawdopodobieństwo bardziej dokładnego wykonania zamierzonych działań, powiększającego wiedzę o budowie geologicznej kraju, co w konsekwencji sprowadzało się do dokonania analizy porównawczej zaproponowanych prac i robót geologicznych w odniesieniu do poszczególnych fragmentów spornych obszarów;
2) potrzebami racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin stanowiących nieodnawialny element środowiska objęty ochroną, w tym możliwością wcześniejszego uzyskania i zatwierdzenie danych o parametrach górotworu i złoża kopalin, a tym samym szybszym podjęciem działań takich jak ochrona ich zasobów, odpowiedzialne udostępnianie tej przestrzeni zainteresowanym podmiotom.
Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, dlaczego porównując projekty robót geologicznych wziął pod uwagę jedynie odwierty obligatoryjne wskazując, że z uwagi na uzależnienie odwiertów fakultatywnych, od wyników wcześniejszych prac, nie mogą być one brane pod uwagę przy ocenie wniosków. Gdyby strony postępowania miały wiedzę na temat wybranych przez organ koncesyjny kryteriów na etapie prowadzenia postępowania, miałyby również możliwość podjęcia określonych decyzji procesowych przed jego zakończeniem: np. możliwej zmiany (modyfikacji) wniosku.
Organ odwoławczy wskazał, że nie mógł dokonać sanacji tego rodzaju naruszenia postępowania rozpoznając ponownie sprawę i wydać orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż prowadziło by to do ponownej oceny zweryfikowanych wniosków, a w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania, co do zasady, w całości. Dodatkowo założył, że w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych doszłoby do zmiany kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 PGG stronami w postępowaniu o udzielenie koncesji są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których prowadzone są roboty geologiczne.
Wydanie decyzji w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby dla tych nowych stron naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Stanowisko takie podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 118/05, w którym stwierdził, że jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., otrzymał nowe materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Wywodził, że zmieniona lokalizacja robót geologicznych skutkuje odmienną sytuacją przestrzenną dotyczącą nieruchomości objętych działalnością np. w odniesieniu do obszarów objętych szczególnymi formami ochrony, w tym ochrony przyrody, kierunku zagospodarowania przestrzennego wskazanego w dokumentach planistycznych czy analizy położenia prac względem występujących w tej przestrzeni warunków geologiczno-złożowych. Wymienione okoliczności mogłyby stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji w oparciu o przepis art. 29 PGG tj. przesłanki ochrony środowiska, możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, racjonalniej gospodarki złożami kopalin.
Dodatkowo wskazał, że organ w postępowaniu z wniosku o udzielenie koncesji naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. stanowiącymi o zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadzie przekonywania.
Skoro organ koncesyjny uznał, że w sytuacji konkurencyjnych wniosków dwóch spółek prowadzących do kolizji wnioskowanego obszaru koncesyjnego należy uwzględnić interes społeczny i przyjął, że większa dokładność rozpoznania geologicznego była decydującym kryterium odmowy udzielenie koncesji K. S.A., organ koncesyjny powinien szczegółowo porównać zakresy prac geologicznych obu spółek i wykazać w uzasadnieniu decyzji, że L. Sp. z o.o. spełnia to kryterium w lepszy sposób, odnosząc się do wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. W uzasadnieniu powołuje się na "Analizę porównawczą projektów prac geologicznych poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża rud miedzi i srebra w obrębie monokliny [...] w rejonie B. w kat. C1 + C2" z dnia [...] maja 2013 r. koreferenta W. S. oraz opinię Komisji Zasobów Kopalin z dnia [...] maja 2013 r. podnosząc jednocześnie, że opracowania te mimo, że "nie stanowiły jedynej podstawy do opracowania ostatecznego kształtu niniejszego rozstrzygnięcia, ale dokonana w nich analiza posłużyła do pełniejszej oceny przez organ koncesyjny wskazanych w nim okoliczności". Okoliczności te powinny być poddane dogłębnej analizie i ocenie organu, czego w uzasadnieniu decyzji brak. W szczególności w sytuacji, gdy sam organ w uzasadnieniu stwierdza, że "nieuzasadnione i nie poparte żadnymi dowodami są także zarzuty dotyczące niezgodności opinii przedstawionej przez przewodniczącego KZK z ustaleniami zespołu KZK analizującego przedmiotowe zagadnienie" powinien szczegółowo uzasadnić, dlaczego odmawia uwzględnienia zgłaszanych przez strony zarzutów do opinii, które miały wpływ na rozstrzygnięcie.
Zarzucił, że brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów podnoszonych przez K. S.A. uchybia obowiązkowi właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia i może wskazywać, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, co nie budzi zaufania stron, a przede wszystkim skutkuje brakiem pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ koncesyjny przy wydaniu decyzji. Jego zdaniem brak jest wyraźnego przytoczenia, na jakich dowodach (dokumentach) organ się oparł odmawiając udzielenia koncesji K. S.A.
Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. upatruje w tym, że uzasadnienie decyzji nie omawia wszystkich dowodów i argumentów stron konkurujących o udzielenie koncesji w spornym obszarze. Zawiera zbyt ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie w odniesieniu do postępowania dowodowego, a ponadto nie odnosi się do wszystkich zgłoszonych przez K. S.A. zarzutów i argumentów, co oznacza, że organ koncesyjny nie dokonał wyczerpującej analizy złożonych dowodów. Stwierdził, że organ zastosował kryteria, które ujawnił dopiero w uzasadnieniu decyzji, a które znał wcześniej, już trakcie postępowania pozwalające na wybór podmiotu, któremu należy udzielić koncesji, organ w sposób zupełny zobowiązany był zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zupełność postępowania dowodowego, jest naczelną zasadą postępowania dowodowego "funkcjonalnie nadrzędną w stosunku do pozostałych zasad" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 178). I dlatego wskazał, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ koncesyjny powinien przeprowadzić w sprawie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. W szczególności przedstawić stronom kryteria i sposób dokonywania oceny złożonych przez nie konkurencyjnych wniosków o udzielenie koncesji.
W skargach na obie powyższe decyzje pod sygn.: VISA/Wa 3235/14 i VISA/Wa 3236/14 L. sp. z o.o. z/s w W. zarzuciła naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 j. t. ze zm.) ("PGiG") oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j. t. ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany na początku postępowania koncesyjnego podać kryteria, którymi będzie się kierował dokonując rozstrzygnięcia o przydzieleniu koncesji jednemu z wnioskodawców;
2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w przypadku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji przekazanie sprawy samemu sobie;
3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne rozpoznanie sprawy i przyjęcie w rezultacie, że wymaga ona ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w pierwszej instancji;
4. art. 136 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że potrzeba uzupełnienia części materiału dowodowego jest podstawą do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 153 p.p.s.a. o wskazanie przez Sąd co do dalszego postępowania przez Ministra Środowiska w przedmiocie udzielenia koncesji; oraz
2) zwrot na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Uwzględniając wniosek K. Sąd, na rozprawie 10 lipca 2015 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie skargi i łącznego prowadzenia spraw pod sygn. akt VISA/Wa 3235/14.
Organ, w odpowiedzi na skargi wniósł o oddalenie obu skarg.
Uczestnik K. S.A. w odpowiedzi na obie skargi w piśmie złożonym 2 lipca 2015r. i przed Sądem na rozprawie wnosił o ich oddalenie.
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu spraw ze skarg L. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone decyzje, w punkcie drugim, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, w punkcie trzecim, zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że skargi są zasadne, gdyż zaskarżone decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. naruszają prawo. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów k.p.a., regulujących zasady i tryb prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji dokonał wadliwej interpretacji przepisów k.p.a. regulujących kompetencje orzecznicze organu w tym postępowaniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., który statuuje możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562).
Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał również Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. Marka Wierzbowskiego, prof. Aleksandry Wiktorowskiej (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 718, teza 44), zgodnie z którym "Minister lub SKO w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a.; z uwagi na niedewolutywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy katalog rozstrzygnięć organu rozpatrującego taki wniosek nie obejmuje decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a.".
Sąd I instancji podzielił też stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, zgodnie z którym "orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ administracji działa jako "instancja" merytoryczna, (...)".
Dalej, cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, że toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpatrywał sprawę pierwotnie. Tymczasem postępowanie z wniosku jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym "ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną – por. np. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2006, s. 612-613. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma to najmniejszego znaczenia, ponieważ nie można tu mówić o "pierwszej" lub "drugiej" instancji, gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez tego samego ministra lub to samo samorządowe kolegium odwoławcze. Nie ma zatem najmniejszego znaczenia fakt, czy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy, czy po raz drugi."
Innymi słowy, Minister Środowiska jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Minister Środowiska nie mógł przekazać sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przekazać sprawę można tylko innemu organowi. Organ nie może przekazać sobie sprawy, którą się sam zajmuje i to na nim spoczywa obowiązek ponownego rozstrzygnięcia jej decyzją.
Sięgając jeszcze do literatury przedmiotu Sąd I instancji wskazał, że także komentatorzy wyłączają możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie. Np. A. Wróbel w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz (Zakamycze 2000, s. 704) wskazuje: "Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, 136 in fine, art. 138 § 2 (powołując B Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 562).
Ponadto WSA zwrócił uwagę, że NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05 wskazał, że "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje".
Reasumując WSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister Środowiska mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA nakazał Ministrowi Środowiska odniesienie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach z dnia [...] stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – w możliwym zakresie określonym w pkt 1, 2 lub 3.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że gdyby nawet nie zgodzić się z poglądem odnośnie braku możliwości zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., to i tak zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie mogłaby się ostać. Uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem za wewnętrznie sprzeczne. Organ koncesyjny wskazuje na wstępie, że "ani Prawo geologiczne i górnicze, ani k.p.a. nie zawierają definicji interesu społecznego oraz nie wskazują kryteriów, za pomocą których organ dokonuje wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję na kopaliny inne niż węglowodory (....)". Następnie, zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a., zdanie pierwsze poprzez nie udzielenie "pełnej informacji stronom", "gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (...)". Sprzeczność polega na zarzucie braku informacji w zakresie okoliczności prawnych, gdy organ sam wskazuje, że ustawodawca nie poddał regulacji prawnej ani kryteriów wyboru, ani definicji "interesu prawnego".
W toku postępowania Minister - zgodnie ze wskazaniem WSA - powinien dokonać ponownej pełnej oceny wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi na spornym obszarze - dodatkowo odnosząc się do zarzutów strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy znajdują one podstawę prawną w ustawie.
Poza tym, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Ministra bez rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Organ w decyzji odwoławczej podniósł, że miał na uwadze, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, pomijając jednak fakt, że obie strony w postępowaniu koncesyjnym były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i brały czynny udział w postępowaniu.
Sąd I instancji stwierdził również, że jakiekolwiek hipotetyczne założenia nie mogą stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem przekraczają granice sprawy objęte wnioskiem. Tymczasem w decyzji organ stawia hipotezę co do zdarzeń mających miejsce "w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych", kiedy doszłoby do zmiany kręgu podmiotów (stron) postępowania, a dla tych nowych stron zaistniałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ tym samym w sposób nieprawidłowy wyciąga konsekwencje prawne ze zdarzeń, które nie są objęte stanem faktycznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości.
W oparciu o art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra w żadnym wypadku nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję I-instancyjną, a Minister może procedować jedynie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a co oznaczało konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. tylko z tej przyczyny;
2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na sformułowaniu wskazań dalszego postępowania nie w granicach rozpoznania w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, lecz również na podstawie i przy uwzględnieniu oceny merytorycznej, podczas gdy podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska było jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i Sąd nie rozpoznał zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego;
3) naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ koncesyjny rozpatrując sprawę w I - instancji nie naruszył art. 9 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy strony są profesjonalistami i reprezentowane są przez pełnomocników profesjonalnych, obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczony, nie odnosi się do kryteriów rozpoznania, a co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem jedynie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.
W związku z powyższym spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi L. Sp. z o.o., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. K. S.A. wniosła replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 12 maja 2016 r. L. Sp. z o.o. ustosunkowała się do argumentów Ministra Środowiska oraz K. S.A. zawartych w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną. Kolejne pismo spółka złożyła w dniu 11 lipca 2016r.
K. S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 31 października 2017 r., do którego Spółka L. ustosunkowała się w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., wskazując na nietrafność podstaw kasacyjnych.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, iż w świetle przepisów prawa nie miała ona sprawiedliwych podstaw.
Pismem z dnia 15 listopada 2018 r., K. S.A. wniosła o podjęcie czynności w postępowaniu po wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe pismo, organ koncesyjny pismem z dnia 13 lutego 2019 r. poinformował K. S.A., że powodem niepodjęcia dotychczas czynności w sprawach był fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał Ministrowi Środowiska akta administracyjne przedmiotowego postępowania dopiero do dnia 11 czerwca 2018 r. W toku dalszych czynności, Prokuratura Okręgowa w S. pismem z dnia 8 maja 2018 r., zażądała przekazania w oryginale akt przedmiotowych postępowań. Zgodnie z żądaniem prokuratury, akta w oryginale zostały przekazane w celu przeprowadzenia ich analizy. Zwrot przedmiotowych akt Ministrowi Środowiska następował etapami tj. były one doręczane w dniach: 9 listopada 2018 r., 19 listopada 2018 r., 13 grudnia 2018 r. oraz 27 grudnia 2018 r.
Pismem oraz obwieszczeniem z dnia 14 lutego 2019 r. organ koncesyjny poinformował strony o toczącym się postępowaniu w II instancji.
Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. K. S.A. wniosła o:
- połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą z wniosku K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 roku decyzji o odmowie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B.";
- wyznaczenie terminu wspólnej dla obu połączonych postępowań rozprawy administracyjnej podczas której strony mogłyby przedstawić stanowisko w zakresie możliwości zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. i ewentualne podjęcie czynności dla zawarcia ugody administracyjnej określonych w art. 116 k.p.a.;
- ustalenie kryteriów rozpoznawania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy dla wydania decyzji w poszczególnych sprawach w sytuacji, gdyby ostatecznie do zawarcia ugody administracyjnej nie doszło oraz o zwrócenie się do "KPZK" i/lub biegłych o ocenę Projektów Robót Geologicznych oraz trafności koncepcji rozpoznawania zawartych we wnioskach.
Pismami z dnia 21 marca 2019 r. organ koncesyjny wezwał wnioskodawców do stawiennictwa w dniu 4 kwietnia 2019 r. w siedzibie Ministerstwa, celem złożenia wyjaśnień i udzielenia informacji w sprawie zakresu przedmiotowego postępowania, tj. obszaru, którym ma być objęta projektowana działalność.
Pismem z dnia 27 marca 2019 r. L. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się do ww. pism organu oraz pisma K. S.A. z dnia 19 lutego 2019 r., zaznaczając następujące kwestie:
- rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w jego całokształcie, a w szczególności nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały już przeprowadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;
- zastosowanie przez Ministra Środowiska przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy procedury "open door" wprowadzonej przez Nowelizację PGG doprowadziłoby do zmiany tożsamości sprawy, organ rozpatrywałby bowiem nową sprawę, co nie jest dopuszczalne na gruncie aktualnie prowadzonego postępowania — zakres rozstrzygnięcia sprawy przez decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną;
- nie jest zasadne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego aktualnie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- brak możliwości zastosowania art. 62 k.p.a. w przypadku konkurencyjnych wniosków koncesyjnych na częściowo pokrywających się obszarach.
W dniu 4 kwietnia 2019 r. odbyły się czynności związane ze złożeniem przez L. sp. z o.o. wyjaśnień w sprawie, które zostały zaprotokołowane, a protokół znajduje się w aktach sprawy.
Prowadzący czynność poinformował wówczas Stronę, iż spotkanie dotyczy wyłącznie granic obszaru koncesyjnego i jest związane z efektywnością i ekonomiką postępowania. W toku wskazanej czynności prowadzący czynność zapytał Stronę, czy jest skłonna dostosować wniosek do obszaru koncesyjnego dla sumy przestrzeni obszarów, zawartej w obu złożonych wnioskach koncesyjnych, względnie czy jest skłonna aby dla całości przestrzeni przyjmować jako przedmiot postępowania jedynie wspólny obszar dla obu wniosków. L. sp. z o.o. złożyła oświadczenie pisemne oraz przedłożyła je organowi koncesyjnemu, wskazując m.in. że obszary koncesyjne zostały określone w decyzjach koncesyjnych z [...] stycznia 2014 r., a postępowania drugoinstancyjne nie służą ich zmianie; zmiana obszarów, a w szczególności ich rozszerzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że zmiana obszarów koncesyjnych byłaby korzystna dla obu spółek, co więcej, zmiana ta jest niezgodna z istotą postępowania drugoinstancyjnego, jak również mogłaby doprowadzić do rażącego naruszenia prawa.
L. sp. z o.o. w pismach z dnia 4 kwietnia 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 27 maja 2020 r. i 2 września 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 marca 2019 r.
K. S.A. w pismach z dnia 15 kwietnia 2019 r., 22 lipca2019 r., 6 lutego 2020 r. i 23 listopada 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 19 lutego 2019 r.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. organ koncesyjny poinformował strony postępowania o wejściu w życie w dniu 24 marca 2020 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy
- Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379), która zakłada, że niniejsze postępowanie będzie się toczyło na podstawie przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r. Pismem z tego samego dnia organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji na piśmie, czy dane zawarte we wniosku, w szczególności dane zawarte w załączonych do wniosku wypisach z ewidencji gruntów dotyczące właścicieli nieruchomości (na których zgodnie z wnioskiem przewidziane jest prowadzenie robót geologicznych) i czy ich adresy są aktualne.
W odpowiedzi na ww. pismo organu L. sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2020 r. przedstawiła informacje o zmianach właścicielskich działek, na których zaprojektowano roboty geologiczne.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. organ koncesyjny wezwał wnioskodawcę o przedłożenie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów do działek, na których zaprojektowano roboty geologiczne. W odpowiedzi Spółka przedłożyła odpowiednie dokumenty pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r.
W związku ze zmianami właścicieli nieruchomości, na których zaplanowano roboty geologiczne, i wynikającym z tym ustaleniem aktualnego kręgu stron postępowania, organ koncesyjny pismami z dnia 15 września 2020 r. poinformował nowych właścicieli działek o uzyskaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu oraz Starostę Powiatu G. i Państwa K. o utraceniu interesu prawnego w sprawie.
Pismem z dnia 15 września 2020 r. organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie się prawem do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawem, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca, a także przedłożenia dowodów potwierdzających to prawo lub fakt ubiegania się o nie (np. w formie stosownej umowy, oświadczenia właściciela nieruchomości, że prowadzone są z nim rozmowy dotyczące ustanowienia takiego prawa lub wniosek złożony do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa).
Do powyższego wezwania L. sp. z o.o. odniosła się pismem z dnia 12 października 2020 r. przedkładając dowody potwierdzające fakt ubiegania się o prawo dostępu do nieruchomości.
Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. organ koncesyjny zawiadomił strony postępowania o rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2021 r. w siedzibie Ministerstwa Klimatu i Środowiska.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organu L. sp. z o.o. pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. podtrzymała dotychczasowe wnioski oraz potwierdziła stawiennictwo na rozprawie administracyjnej.
W dniu [...] stycznia 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której stawiły się K. S.A. oraz L. sp. z o.o. Na rozprawie organ koncesyjny wysłuchał stanowisk Stron, w tym w zakresie kompromisowego załatwienia sprawy, przedstawił obiektywne kryteria oceny wniosków koncesyjnych obowiązujących w niniejszej sprawie oraz zakreślił termin 14 dni na przedstawienie ostatecznych stanowisk stron w sprawach.
Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. K. S.A. poinformowała, że przedłożyła zaktualizowany wniosek koncesyjny wraz z PRG w postępowaniu o nr [...], odniosła się do stanowiska L. sp. z o.o. przedstawionego w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r., przedstawiła merytoryczne stanowisko w sprawie, a także podtrzymała dotychczasowe wnioski o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszego postępowania z postępowaniem prowadzonym z wniosku koncesyjnego K. o nr [...], jak i o skierowanie wniosków koncesyjnych oraz PRG wnioskodawcy oraz Strony (złożonych w postępowaniu o sygn. akt: [...]) do oceny Komisji Zasobów Kopalin.
Pismem z dnia 18 Stycznia 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła stanowisko w sprawie po rozprawie administracyjnej, podtrzymując dotychczas wniesione wnioski oraz dołączyła szereg załączników stanowiących uwagi do oceny wniosków koncesyjnych i zakresu programu robót geologicznych przedstawionej przez K. S.A., listę opracowań wykonanych na zlecenie M. C. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na Monoklinie [...] oraz podsumowanie prac przeprowadzonych na zlecenie Spółek należących do M. C. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na Monoklinie [...]. W kolejnym piśmie z tego samego dnia Spółka odniosła się do przedstawionych na rozprawie administracyjnej kryteriów oceny wniosków, przedstawiła swoje porównanie wniosków na podstawie kryteriów przyjętych przez organ koncesyjny, odniosła się do kwestii braku możliwości modyfikacji wniosków oraz braku uzasadnienia dla ugody administracyjnej jako jedynego środka osiągnięcia konsensusu w sprawie.
Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie ostatecznych wersji wszystkich wniosków na nośnikach elektronicznych, co spółka uczyniła 15 lutego 2021 r.
Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. L. sp. z o.o. odniosła się do kwestii modyfikacji wniosków koncesyjnych przez K. SA.
Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. K. SA odniosła się do stanowisk i zarzutów L. sp. z o.o. przedstawionych w pismach z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 1 marca 2021 r. organ koncesyjny, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt. 1 P.g.g. zwrócił się do organów współdziałających o zaopiniowanie projektu rozstrzygnięcia w sprawie (zgodnego w wnioskiem).
Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. oraz Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. pozytywnie zaopiniowali projekt rozstrzygnięcia w sprawie.
Prezydent Miasta G. nie zajął stanowiska w sprawie, w związku z czym organ koncesyjny, zgodnie z art. 9 ust. 2 PGG uznał, że aprobuje on przedłożony projekt rozstrzygnięcia sprawy.
Pismem z dnia 17 marca 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła kolejne stanowisko w sprawie wnosząc o umożliwienie Spółce uzyskania dostępu do całości kompletnych i ponumerowanych akt sprawy, obejmujących w szczególności wszelkie pisma organu i K. oraz metrykę sprawy zawierającą wykaz wszelkich czynności podjętych w postępowaniu.
W dniu 25 marca 2021 r. organ koncesyjny zawiadomił o zakończeniu postępowania zapewniając stronom prawo do czynnego uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, a także do przedstawienia stanowiska w sprawie.
W nawiązaniu do powyższego K. S.A. pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. L. sp. z o.o. zajęła stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., organ uchylił w całości zaskarżoną koncesje nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił L. Sp. z o.o. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat g., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat n., województwo [...].
W uzasadnieniu wskazał, na przewagę wniosku K. S.A. "B." (nota 85%) nad wnioskiem L. sp. z o.o. (nota 10%).
Argumentował, że w toku postępowania, dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi "B." w kategorii rozpoznania C1 + C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi "B." oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.
W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi "B.". Celem niniejszej analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej. Zgodnie z treścią przedstawionego wniosku, L. sp. z o.o. nie przewidziała do realizacji dodatkowych otworów wiertniczych, których wykonanie uzależnione byłoby od wyników wcześniejszych prac. W związku z powyższym przedstawioną koncepcję uznano za ostateczną i w takiej formie poddana została ona ocenie.
Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji geologicznej odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.
Szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi "B." w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami. W związku z powyższym organ koncesyjny postanowił uchylić w całości zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówić L. sp. z o.o. udzielenia koncesji w obszarze "B.", równocześnie udzielając koncesji nr [...] na rzecz K. S.A.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. rażące naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, "KPA"), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163, poz. 981 ze zm., "PGG") w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r., art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133 ze zm., "Nowelizacja PGG") i art. 153 PPSA poprzez:
- uwzględnienie w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nowego wniosku koncesyjnego K. S.A. z siedzibą w L. ("K.") w obszarze "B." (i jego rozpatrzenie przez Organ w równolegle prowadzonej sprawie z wniosku K. o udzielenie koncesji w ww. obszarze), co skutkowało rozstrzygnięciem nowej sprawy administracyjnej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wbrew wiążącym Organ wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 ("Wyrok WSA"), utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt. II GSK 245/16 ("Wyrok NSA"), a w rezultacie doprowadziło do bezprawnego uchylenia na podstawie Zaskarżonej Decyzji koncesji
Skarżącej w obszarze "B." i jej odmowy;
2. rażące naruszenie art. 153 PPSA w z zw. z art. 15 i art. 136 KPA poprzez:
- niezastosowanie się do wiążących Organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w Wyroku WSA i Wyroku NSA i przeprowadzenie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowania wyjaśniającego "od nowa" w całości, w oderwaniu od postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji i materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie;
3. rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73 i art. 74 KPA w zw. z art. 28ha PGG w aktualnie obwiązującym brzmieniu i art. 18 ust. 3 Nowelizacji PGG, poprzez:
- niedochowanie standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego,
- prowadzenie postępowania w sposób niejawny,
- podejmowanie działań dyskryminujących Skarżącą,
- uniemożliwienie Skarżącej uczestnictwa w sprawie, w szczególności poprzez bezpodstawne objęcie klauzulą poufności wszystkich informacji wskazanych przez K., brak udostępnienia Skarżącej całości akt sprawy i celowe, nieuzasadnione ukrywanie przed Skarżącą niektórych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania;
4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA, poprzez:
- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,
- brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnione pominięcie i nierozpatrzenie wniosków oraz stanowisk przedkładanych przez Skarżącą w toku postępowania, a mających decydujący wpływ na jego rozstrzygnięcie.
W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że wbrew twierdzeniom L. sp. z o.o. przedłożony przez K. S.A. wniosek z dnia 15 stycznia 2021 r. nie można było uznać za nowy. Wnioskodawca K. S.A. przewidział w nim prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu rud miedzi w niezmienionym obszarze. Omawiany wniosek został przedłożony z zachowaniem tożsamości obszarowej, tożsamości działalności oraz jej przedmiotu i celu. To samo dotyczy uaktualnionej wersji projektu robót geologicznych w obszarze "B." z dnia 15 stycznia 2021 r. stanowiącej integralną część wniosku.
Organ podniósł, iż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wnioskodawca jest zawsze dysponentem swojego wniosku koncesyjnego. Organ koncesyjny dla zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej prowadzonej sprawy administracyjnej uznał za niemożliwe dokonywanie modyfikacji wniosków koncesyjnych w zakresie obszaru, rodzaju i przedmiotu działalności, gdyż dokonanie zmian w powyższym zakresie spowodowałoby przymus uznania, iż w toku postępowania przedłożony został całkowicie nowy wniosek koncesyjny.
Uczestnik postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2021 r, wnosząc jak organ o oddalenie skargi.
Na odpowiedz organu na skargę strona skarżąca złożyła replikę pismem z 12 sierpnia 2021 r.
Do stanowiska Skarżącej odniósł się uczestnik postępowania w piśmie z 16 września 2021 r., do którego odniosła się następnie Skarżąca w piśmie z 27 września 2021r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)–c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie zarządzeniem Przewodniczącego VI Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje stawiany zarzut naruszenia przez organ prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia skutkujący naruszeniem także przepisów prawa materialnego. Rozpoznając niniejsza sprawę należy na wstępie wskazać na istotne okoliczności wyznaczające jej ramy.
Sprawa ta pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą rozpoznaną przez Sąd w dniu 29 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1867/21. Sprawy te dotyczą bowiem jednego postępowania koncesyjnego, w przedmiocie poszukiwania i rozpoznawania złoża rud miedzi na obszarze "B.", w którym Skarżąca oraz K. S.A. brali udział jako jedyni uczestnicy.
Wskazać należy, że koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny objętego własnością górniczą jest decyzją administracyjną, która określa prawa i obowiązki przedsiębiorcy w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej. Przyznaje ona prawo do prowadzenia działalności skonkretyzowane co do miejsca, celu, czasu i zakresu prac oraz określa jego obowiązki dotyczące prowadzenia tej działalności. Jest ona udzielana na wniosek przedsiębiorcy, po przeprowadzeniu przez organ koncesyjny postępowania administracyjnego. Treść wniosku koncesyjnego determinuje przedmiot postępowania w sprawie udzielenia koncesji, sposób jego prowadzenia przez organ (m.in. w zakresie uzyskania opinii organów współdziałających itd.), jak również, zgodnie z art. 41 ust. 1 PGG, wpływa na określenie granic podmiotowych sprawy i ustalenie kręgu stron postępowania. Wniosek koncesyjny Skarżącej został w powyższym trybie poddany formalnej i merytorycznej ocenie, której skutkiem było przyznanie jej koncesji na poszukiwania i rozpoznawania złoża rud miedzi na obszarze "B.", decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.
Skarżona decyzja została wydana w II-ej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej udzieleniem na rzecz Skarżącej wspomnianej koncesji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówiono Skarżącej przyznania rzeczonej koncesji, która to koncesja została jednocześnie przyznana konkurencyjnemu w tym postępowaniu koncesyjnym podmiotowi - K. S.A.
W rozpoznawanej sprawie ponadto zapadł już prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3235/15, który uchylił wcześniejsze decyzje ostateczne organu z dnia [...] lipca 2014 r., uchylające decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd w wytycznych ww. wyroku wskazał m.in. na zakres ponownego rozpoznania sprawy przez organ koncesyjny, które wyznacza w szczególności treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzja organu I instancji, która stanowiła przedmiot postępowania koncesyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż skarżona decyzja została wydana w innym stanie faktycznym oraz prawnym niż decyzja pierwszoinstancyjna, w związku z czym brak jest w tym przypadku zachowania w pełni tożsamości spraw rozpatrywanych przez organ w obu instancjach. O istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej niewątpliwie przesądza okoliczność zachowania identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków danego podmiotu, w tym przypadku koncesjonariusza. Zmiana wniosku w zakresie w jakim rzutuje on na treść, czy zakres praw do koncesji, jakie mogą być nabyte w drodze decyzji administracyjnej, może bowiem prowadzić do zmiany granic przedmiotowych danej sprawy administracyjnej lub do zmiany granic podmiotowych sprawy administracyjnej, jeżeli prowadzi do rozszerzenia kręgu stron postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Może to w efekcie doprowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej (vide. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1026/11).
W przypadku rozpoznawanej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że postępowania koncesyjne zakończone skarżoną decyzją oraz decyzją pierwszoinstancyjną różnią się niewątpliwie co do ich przedmiotu, gdyż organ w postępowaniu drugoinstancyjnym rozpoznał wniosek K. S.A. znacznie wychodzący poza zakres objęty decyzją wydaną w I instancji, dla którego przyjął ponadto nowe kryteria jego oceny, w oderwaniu od kryteriów z postępowania zakończonego wcześniej wydaną decyzją. Wynika to z faktu złożenia przez uczestnika postępowania – K. S.A. zmodyfikowanego wniosku o przyznanie spornej koncesji.
Wniosek ten w istotny sposób różni się od poprzedniego, gdyż jego przedmiot stanowi w istocie nową koncepcję prac geologicznych, mających na celu optymalizację rozpoznania złoża, w oparciu o nowe badania i dane geologiczne, technologię oraz wiedzę uzyskaną przez K. S.A. z sąsiednich obszarów koncesyjnych (vide. pkt 7 nowego wniosku – "Cel prac geologicznych"). W związku z tym zwiększono kilkakrotnie (z 5 do 41) liczbę obligatoryjnych otworów wiertniczych do wykonania w ramach koncesji. Zaplanowano zatem 36 nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach. Ponadto zwiększono: (zakres badań gazowych i hydrogeologicznych w otworach, zakres badań laboratoryjnych oraz zakres prac o wykonanie podziemnych wyrobisk rozpoznawczych w obszarze rozpoznania złoża w kategorii C1 na wydzielonym obszarze "Z.". Na skutek zwiększenia zakresu zaplanowanych prac podwyższono także zakładaną kategorię rozpoznania złoża z C1 + C2, do kategorii B + C1.
W konsekwencji zakres prac koncesyjnych został przedstawiony we wniosku K. S.A. w innym kształcie, niż to miało miejsce w postępowaniu w I instancji, co stanowiło w istocie zmianę przedmiotu sprawy administracyjnej (koncesji), gdyż nowe prace koncesyjne, opisane szczegółowo w projekcie robót geologicznych (PRG), wymagałyby niewątpliwie zmiany koncesji i wydania w tym przedmiocie nowej decyzji administracyjnej.
Złożenie przez K. S.A takiego wniosku doprowadziło także do zmiany granic podmiotowych sprawy rozpoznanej przez organ w II instancji, poprzez rozszerzenie kręgu stron tego postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Na skutek zaplanowania nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach, pod lokalizację nowych otworów przewidziano bowiem sto kilkadziesiąt działek określonych w załączniku tabelarycznym nr 1 do wniosku koncesyjnego, w związku z czym w sprawie tej pojawiły się nowe strony postępowania - właściciele nieruchomości, w granicach których mają zostać wykonane nowe obligatoryjne otwory wiertnicze. Strony te zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu dopiero na podstawie zawiadomienia organu z dnia [...] marca 2021r., w związku z czym zostały one pozbawione prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.
Ponadto organ w ramach postępowania w II instancji, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 PGG, w związku z modyfikacją wniosku K. S.A., ponownie wystąpił o opinie gmin odnośnie udzielenia koncesji w obszarze "B.", mimo że opinie właściwych organów wykonawczych gmin, właściwych ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. zostały już przez organ uzyskane na etapie postępowania w I instancji. Opinie te wyrażone w formie postanowień są ostateczne i nie zostały wzruszone, przy czym wniosek koncesyjny Skarżącej, który podlegał wcześniej konsultacjom z organami samorządu terytorialnego, nie uległ zmianie i pozostawał aktualny. Nie było zatem konieczne ich ponowne uzyskiwanie przez organ na etapie postępowania drugoinstancyjnego.
Omawiane wnioski koncesyjne Skarżącej oraz uczestnika postępowania - różnią się także pod względem prawnym, gdyż treść zmienionego wniosku K. S.A. wraz projektem robót geologicznych (PRG) została dostosowana do nowych wymogów formalno-prawnych (vide s.2 wniosku), chociaż organ w podstawie prawnej skarżonej decyzji wskazuje na zastosowanie w tej sprawie przepisów "starego prawa" tj. obowiązujących przed 1 stycznia 2015 r. przepisów PGG. Ich stosowanie powinno zatem dotyczyć całokształtu rozpoznanej przez organ sprawy, nie tylko trybu prowadzenia postępowania.
Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG wprowadzonym przez art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379): "Do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy w zakresie udzielenia koncesji, o których mowa wart. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że do wniosku koncesyjnego, bez względu na zakres jego zmiany, znajdowały zastosowanie w całej rozciągłości przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2014 r., w tym także przepisy wykonawcze dotyczące opracowywania projektów robót geologicznych (PRG).
Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi istotne rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ w II instancji poprzez zmianę jej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej. Ponadto organ postępowanie koncesyjne w tej sprawie prowadził z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, w oderwaniu od treści decyzji wydanej w I instancji, od której wniesiono środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy.
Tymczasem jak wynika z dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przykładowo w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 291/21) NSA wskazał, że: " Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19).". Ze względu właśnie na zasadę dwuinstancyjności, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ miał zatem w postępowaniu prowadzonym w II instancji obowiązek zbadać ponownie merytorycznie sprawę i rozpatrzeć zarzuty strony odwołującej się, w tym w szczególności dokonać weryfikacji kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, których sanacja na etapie postępowania drugoinstancyjnego w przyjętym przez organ trybie i kształcie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wydaje się być nieuprawniona. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ słuszności zarzutów strony odwołującej się lub wystąpienia innych powodów wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej możliwe było jej uchylenie i prowadzenie postępowania od początku, według nowych już kryteriów oceny wniosków koncesyjnych. Tymczasem organ odmawiając koncesji skarżoną decyzją nie stwierdził jednocześnie istotnych naruszeń decyzji koncesyjnej z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanej w I instancji, uznając jedynie – stosując przy tym nowe kryteria oceny wniosków - że wniosek uczestnika postępowania jest lepszy, wskazując na przewagę wniosku K. S.A. (nota 85%) nad wnioskiem L. sp. z o.o. (nota 10%).
Organ koncesyjny dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi "B." w kategorii rozpoznania C1 + C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi "B." oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.
W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał zatem ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi "B.". Celem analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej.
Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.
W ocenie organu koncesyjnego szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi "B." w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami.
Organ przeprowadził zatem postępowanie w II instancji w taki sposób, jak gdyby postępowanie I instancyjne zostało wadliwie przeprowadzone w całości, a zgromadzony w jego ramach materiał dowodowy oraz wysnute z niego wnioski nie miały już jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.
Zdaniem Sądu, akceptacja przez organ istotnej modyfikacji wniosku uczestnika postępowania oraz jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie w postępowaniu drogoinstancyjnym - pozostaje także niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/15, z których wynika, że organ ma dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie i odnieść się do zarzutów dotyczących zastosowanych kryteriów oceny wniosków. Po rozpatrzeniu tych zarzutów, jeżeli stwierdzona zostanie wadliwość zgromadzonego materiału dowodowego Organ może podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli będzie to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się przez organ rozpatrujący ponownie sprawę do przedmiotowej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie będzie w oczywisty sposób wadliwe.
Mając na uwadze powyższy wyrok, organ powinien więc dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, na podstawie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po rozpatrzeniu tych zarzutów, w razie stwierdzenia wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego lub jego oceny, powinien podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.
Tymczasem jak wykazano powyżej, z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania sprawy administracyjnej oraz wbrew wiążącym organ wytycznym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. rozpoznał on w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w istocie nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w całości od nowa, tj. w oderwaniu od dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tak jakby decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana, a postępowanie w II instancji nie dotyczyło kontroli wydanej wcześniej przez ten sam organ decyzji. Takie działanie organu w istotnym stopniu narusza więc zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., a także pozostaje niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w ww. wyroku sądu administracyjnego, co oznacza także naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, powyższa reguła intertemporalna dotyczy także stosowania w przeprowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym, zakończonym skarżoną decyzją, nie tylko przepisów prawa materialnego ale także prawa procesowego w dotychczasowym brzmieniu, a nie w brzmieniu aktualnym, jak to przyjął organ. Dotyczy to w szczególności art. 28ha ust.1-3 PGG i nadaniu w oparciu o ten przepis klauzuli poufności niektórym dokumentom i informacjom zawartym w zmienionym wniosku K. S.A. Przepis ten ze względu na ww. regułę intertemporalną nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, w związku z czym Skarżąca w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A., co potwierdzają także informacje o braku możliwości udostępnienia Skarżącej przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, jak to wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z czym nie było konieczne przeprowadzanie przez Sąd dodatkowych dowodów na tę okoliczność.
Takie działanie organu stanowi niewątpliwie istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz jawności postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 oraz art. 10 k.p.a. Pozbawienie strony możliwości udziału w pełnym zakresie w postępowaniu administracyjnym wyczerpuje ponadto przesłankę braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
Konkludując, mając na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).