VI SA/Wa 1841/17

VI SA/Wa 1841/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1804
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2016 poz 2142
art. 86, art. 3a, art. 2 pkt 32, art. 94a ust. 1, art. 99 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 95, art. 90, art. 92, art. 96, art. 88, art. 94
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
Dz.U. 2013 poz 475
art. 2
Ustawa z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach
Dz.U. 2016 poz 1059
art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej
Dz.U. 2014 poz 915
art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług.
Dz.U. 2017 poz 2168
art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 376 poz 21 art. 2
Dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy  porównawczej
Dz.U. 2015 poz 2121
par. 3 ust. 1 i 2, par. 4, par. 7
Rozporządzenie Minister Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1 117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej "Prezes UOKiK", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1059 z późn. zm.), dalej "ustawa o Inspekcji Handlowej", po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca", "spółka" lub "strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. (dalej "WIIH" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniach 19 – 21 oraz 24 – 25 października 2016 r. inspektorzy reprezentujący WIIH przeprowadzili czynności kontrolne w miejscu sprzedaży detalicznej, tj. w aptece A. należącej do spółki. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieuwidocznienie cen przy 340 partiach towarów (tj. cen i cen jednostkowych w przypadku 319 towarów oraz nieuwidocznienie cen w przypadku 21 towarów).
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, WIIH decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], nakazał niezwłoczne ich usunięcie. Od decyzji strona złożyła odwołanie do Prezesa UOKiK. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 815/17, Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 915 z późn. zm.), dalej "ustawa o informowaniu o cenach", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 2121), dalej "rozporządzenie MR", WIIH nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu naruszenia obowiązków określonych art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach, z uwagi na nieuwidocznienie w miejscu sprzedaży detalicznej ceny i ceny jednostkowej w przypadku 319 towarów oraz nieuwidocznieniu ceny w przypadku 21 towarów.
Od decyzji organu I instancji, strona złożyła odwołanie do Prezesa UOKiK. Organ decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymał decyzję WIIH w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niezrealizowanie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach powoduje stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy nałożenie kary pieniężnej w wysokości do 20.000 zł. Zdaniem Prezesa UOKiK przepis ten nie wymaga dodatkowych założeń ani wykładni i nakazuje wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej wymierzyć karę pieniężną podmiotowi, który nie wykonuje obowiązku określonego w ww. przepisach, choćby naruszenie prawa miało charakter jednostkowy, a w trakcie kontroli przystąpiono do wykonywania zaleceń inspektorów i na dzień wszczęcia postępowania wszystkie nieprawidłowości były wyeliminowane.
Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie obowiązujących przepisów w miejscu sprzedaży detalicznej należy podać zasadniczo dwie ceny: cenę (potocznie: cenę detaliczną) oraz cenę jednostkową (potocznie: cenę za litr/kilogram/itp.). W przypadku towarów podobnych na wywieszkach umieszcza się dodatkowo nazwę producenta i inne informacje umożliwiające niebudzącą wątpliwości identyfikację ceny z towarem.
Prezes UOKiK stwierdził, że w zakresie oferowania kosmetyków, apteka z całą pewnością spełnia kryteria "miejsca sprzedaży detalicznej", tym samym obowiązana jest spełniać wymagania związane z prawidłowym uwidacznianiem cen. Ponadto tzw. dermokosmetyki ze względu na swoje zastosowanie powinny być traktowane jak kosmetyki i tym samym również podlegają obowiązkowi uwidaczniania cen. W rozpoznawanej sprawie zaś, towary w aptece należącej do spółki nie były oznakowane ceną w sposób prawidłowy.
Za niezasadny organ uznał przy tym zarzut dotyczący technicznych możliwości oznaczania towarów ceną. Prezes UOKiK podkreślił, że nawet jeśli program komputerowy Cam-soft nie pozwala, jak stwierdziła strona, na wydruk oznaczeń z ceną jednostkową to nie zwalnia jej to od ustawowego obowiązku. Ustawodawca nie wskazuje bowiem w jaki sposób, w jakim programie mają być ceny jednostkowe wydrukowane. Nie wskazuje nawet, że maja być one wydrukowane, równie dobrze mogą być np. napisanie pismem odręcznym lub stworzone w edytorze tekstowym, czy arkuszu kalkulacyjnym pod warunkiem, że spełniają ustawowe kryteria jednoznaczności i braku wątpliwości w tym zakresie.
Na ww. decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie specyfiki zasad rządzących prowadzeniem apteki i sprzedaży w niej szczególnego rodzaju towarów, rodzaju konsumentów w niej obsługiwanych, nienaruszania praw konsumentów, możliwości uwidocznienia cen w sposób żądany przez organy i ich faktycznego uwidocznienia zgodnie z wiążącymi przepisami, a także poprzez bezwzględne i stałe podtrzymywanie ustaleń i interpretacji prawa poczynionych przez WIIH, których organ nie zmienił pomimo powołania doktryny prawa, w tym "Wyjaśnień w sprawie ustalania wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług" sporządzonych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Warszawa, 13 listopada 2014 r.), tym samym niedziałanie w sprawie wnikliwie, bezstronnie i niezależnie, o czym mowa w art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach z uwagi na niezweryfikowanie, czy kara niższa aniżeli 5.000 zł byłaby "skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca" mając na uwadze precedensowy charakter kontroli, brak naruszeń przez skarżącą wskazanej ustawy przez ponad 20 lat prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenie przepisów po raz pierwszy, zupełny brak zawinienia w zakresie możliwości umieszczania informacji o cenach jednostkowych na drukowanych metkach,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o informowaniu o cenach z uwagi na niezweryfikowanie stopnia naruszenia wskazanej ustawy w odniesieniu do specyfiki placówki, jaką jest apteka, i w odniesieniu do specyfiki towarów w niej sprzedawanych, jak i niewzięcie pod uwagę rzetelności i poprawności działalności, jaką dotychczas prowadziła spółka, a także nieuwzględnienie wielkości obrotów i przychodów z wyłączeniem refundacji od Narodowego Funduszu Zdrowia oraz sprzedaży produktów leczniczych,
- art. 8 k.p.a. poprzez pobieżne, lakoniczne uzasadnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji WIIH, z pominięciem weryfikacji wystąpienia przesłanek, o których mowa art. 6 ustawy o informowaniu o cenach,
- art. 13 ust. 1 k.p.a. poprzez arbitralne i nieuzasadnione narzucenie interpretacji prawa przez organ i bezkompromisowe wymaganie jej zastosowania przez skarżącą, z pominięciem doktryny prawa, a w szczególności z pominięciem zasady ugodowego załatwienia sprawy i próby zastosowania jak najniższego wymiaru kary,
- art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków spółki związanych z prowadzeniem aptek,
- art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania skarżącej o zasadności nałożenia kary w wysokości 1/4 maksymalnej wartości wskazanej ustawą.
Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- § 3 ust. 2 rozporządzenia MR w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach poprzez uznanie, że skarżąca nie uwidoczniła cen w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen w stosunku do 340 partii towarów,
- art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez uznanie, że spółka dopuściła się nieprawidłowości, co narusza interes konsumentów, który de facto nie został w żaden sposób naruszony, zaś organy obu instancji tego nie zweryfikowały,
- art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 z późn. zm.), dalej "u.p.f.", poprzez nieuznanie, że do dermokosmentyków stosuje się takie same zasady oceny ich sprzedaży, jak do produktów leczniczych,
- art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów poprzez uznanie, że spółka nie wykonała obowiązku uwidocznienia ceny,
- art. 6 ust. 3 ustawy o informowaniu o cenach poprzez nałożenie kary w wysokości 5.000 zł uznając, że jest to kara uwzględniająca stopień naruszenia przez skarżącą obowiązków, nie zwracając uwagi na niewielką ilość towarów kontrolowanych w aptece (340 towarów na ok. 25.000 oferowanych do sprzedaży), a także uznając, że kara uwzględnia dotychczasową działalność spółki oraz wielkość obrotów i przychodów, przy uwzględnieniu refundacji należnej od Narodowego Funduszu Zdrowia, bez wyróżnienia niewielkiego procentu (0,93%) w odniesieniu do całości sprzedaży w aptece dermokosmetyków.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Natomiast postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na zgodny wniosek stron.
Na wniosek organu administracji publicznej, postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje .
Skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć, przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem, wykazała, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę.
Wskazać jednak należy, że nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 86 ust. 1 u.p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Według art. 86 ust. 8 u.p.f .w aptekach ogólnodostępnych na wydzielonych stoiskach można sprzedawać produkty określone w art. 72 ust. 5 posiadające wymagane prawem atesty lub zezwolenia, pod warunkiem że ich przechowywanie i sprzedaż nie będą przeszkadzać podstawowej działalności apteki. Do tych produktów m.in. należą:
- środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
- suplementy diety, w rozumieniu przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia,
- środki kosmetyczne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. z 2013 r. poz. 475), z wyłączeniem kosmetyków przeznaczonych do perfumowania lub upiększania,
- środki higieniczne,
- przedmioty do pielęgnacji niemowląt i chorych,
- produkty biobójcze służące do utrzymywania higieny człowieka.
Organem uprawnionym do kontroli w zakresie cen tych towarów (niebędących produktami leczniczymi czy wyrobami medycznymi) jest Inspekcja Handlowa.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, do zadań Inspekcji należy kontrola legalności i rzetelności działania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów odrębnych w zakresie produkcji, handlu i usług. Z przepisów ustawy o Inspekcji Handlowej wyłączone są usługi w zakresie ochrony zdrowia i opieki społecznej (art. 4 pkt 11 ustawy o Inspekcji Handlowej). Kontrolę wszczyna i prowadzi inspektor po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wydanego przez wojewódzkiego inspektora (art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że WIIH przy piśmie z 19 października 2016 r. przekazał skarżącej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. Powyższą korespondencję doręczono spółce 8 listopada 2016 r.
Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. W niniejszej sprawie zawiadomienie z 28 września 2016 r. o zamiarze wszczęcia kontroli zostało doręczone skarżącej 11 października 2016 r. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności kierownika apteki, który nie posiadał upoważnienia do reprezentowania kontrolowanej spółki, wobec czego złożył oświadczenie osoby czynnej w lokalu w trybie art. 97 Kodeksu cywilnego. Kierownik apteki pokwitował odbiór pouczenia o prawach i obowiązkach osoby czynnej w lokalu.
Zgodzić też się należy z organem, że potoczna nazwa produktów" dermokosmetyki", nie posiada definicji prawnej, jest jedynie pojęciem marketingowym lub hasłem reklamowym.
W ocenie Sądu, okoliczność ta nie zwalniała jednak organu od zbadania czy dany produkt poddany kontroli Inspektora WIIH jest kosmetykiem czy też produktem leczniczym, bowiem nie o nazwę produktu tu chodzi, ale o ustalenie czy w tej sprawie art.3 a ) u.p.f., znajdzie zastosowanie.
Zgodnie z powołanym przepisem do produktu spełniającego jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu, w szczególności suplementu diety, produktu kosmetycznego lub wyrobu medycznego, określone odrębnymi przepisami, stosuje się przepisy u.p.f.
Produkty spełniające jednocześnie kryteria dwóch lub więcej kategorii określane są niekiedy jako produkty z pogranicza (borderline products). Jednakże pojęcie produktu z pogranicza nie zostało zdefiniowane i niekiedy produkty takie mogą spełniać kryteria stawiane dwóm lub trzem kategoriom produktów. Podobne do zapisu zawartego w art. 3a u.p.f. stanowisko zajął TSUE, który w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-211/03, C-299/03, C-316 do C-318/03 HLH Warenvertriebs GmbH i Orthica BV v. Niemcy, EU:C:2005:370, podkreśla, że zawsze w przypadku wątpliwości, gdy preparat może być objęty zakresem definicji leku oraz produktu podlegającego przepisom innego prawa, stosuje się przepisy prawa farmaceutycznego.
Wśród produktów z pogranicza znaleźć się mogą kosmetyki, produkty biobójcze, wyroby medyczne lub suplementy diety. Również wcześniejsze wyroki TSUE, dotyczące produktów z pogranicza kosmetyków i produktów leczniczych (z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-269/88 Delattre, EU:C:1991:137, oraz z dnia 30 listopada 1983 r. w sprawie C-227/82 van Bennekom, EU:C:1983:354) w podobny sposób interpretują przynależność produktu do dwóch kategorii. Jednocześnie wyroki te podkreślają, że produkt może być uznany za produkt leczniczy, jeżeli sposób i rodzaj opakowania są podobne do produktu leczniczego, jak również jeżeli konsument uzyska wrażenie, że produkt wykazuje działanie profilaktyczne lub lecznicze. Zapis zawarty w art. 2 pkt 32 u.p.r.: "produktem leczniczym - jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi", można interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy na konsumencie wywiera się wrażenie, iż dany produkt posiada właściwości lecznicze lub zapobiegające chorobom, powinien on zostać zaliczony do kategorii produktów leczniczych, co w konsekwencji pociąga za sobą stosowanie wobec takiego produktu przepisów u.p.f.
Ustalenie czy wskazywane przez Stronę produkty nazwane " dermokosmetykami " stanowią produkty lecznicze czy też nie, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku produktów leczniczych, apteka podlega ograniczeniom co do udzielania informacji o tychże produktach w rozumieniu u.p.f., które powinny być uwzględnione w trakcie prowadzenia kontroli przez WIIH, bowiem nie podlegają kontroli według przepisów o cenach i w konsekwencji kontroli przez Inspekcję Handlową.
Jak już zostało wskazane na wstępie kontrolowana placówka to apteka ogólnodostępna, której prowadzenie jest ściśle reglamentowane przepisami u.p.f. W szczególności należy podkreślić, że w art. 94a ust. 1 ust. 1 u.p.f. ustawodawca ustanowił bezwzględny zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków. Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, iż reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań.
Omawiany zakaz reklamy aptek jest bardzo szeroki – dotyczy jakiejkolwiek reklamy aptek, punktów aptecznych oraz – co istotne - ich działalności. Celem ustawodawcy było wprowadzenie całkowitego zakazu reklamy działalności aptek i punktów aptecznych oraz zakazu reklamy placówek obrotu pozaaptecznego, odnoszącej się do produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Z zakresu pojęcia reklamy apteki wyłączono jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Wprowadzenie takiego zakazu i czuwanie nad jego przestrzeganiem podyktowane jest i uzasadnione koniecznością zwiększenia ochrony pacjentów z jednej strony, a także ochroną finansów publicznych przed negatywnymi skutkami reklamy aptek. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne (druk sejmowy VI.3491), "cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku, muszą być podporządkowane wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów".
Ustawa Prawo farmaceutyczne, w odniesieniu do aptek, ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności jeśli chodzi o działalność handlową. Nie pozwala na swobodne kształtowanie: systemu sprzedaży (art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 upf), oferty (art. 86 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 95 u.p.f.), a także godzin pracy (art. 94 upf), czy też doboru personelu (art. 88, art. 90, art. 92 i art. 96 upf). Wprowadza również rygory lokalowe (art. 97 u.p.f.). Tego samego rodzaju regulacją jest wprowadzenie w art. 94a ust. 1 u.p.f. zakazu reklamy apteki i jej działalności. Skarżąca jako podmiot prowadzący apteki ogólnodostępne, czyli działalność reglamentowaną, jest zobowiązana do rygorystycznego przestrzegania zakazu prowadzenia reklamy aptek i ich działalności. W przypadku zaś naruszenia tego zakazu, jako profesjonalnie zajmująca się ww. działalnością, zdaje sobie sprawę z konsekwencji przewidzianych za naruszenie tego zakazu
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odnosząc się do argumentacji Strony podniesionej w tym zakresie w odwołaniu arbitralnie stwierdził, iż kontrolowane "dermokosmetyki", nie są produktami leczniczymi nie wskazując o jakich konkretnie produktach mówi i na podstawie jakich przesłanek tak twierdzi, co jest niewystarczające do akceptacji przez Sąd tezy organu w tym zakresie.
Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o cenach jak i rozporządzenia o uwidacznianiu cen, wskazać należy, iż stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o cenach przedsiębiorca ma obowiązek w miejscu sprzedaży detalicznej uwidocznić cenę oraz cenę jednostkową towaru w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen.
Należy stwierdzić, że sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług) został natomiast określony w rozporządzeniu w sprawie uwidaczniania cen. W myśl § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia o uwidacznianiu cen, cenę uwidacznia się w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, na danym towarze, bezpośrednio przy towarze lub w bliskości towaru, którego dotyczy. Cenę oraz cenę jednostkową uwidacznia się w szczególności: na wywieszce, w cenniku, w katalogu, na obwolucie, w postaci nadruku lub napisu na towarze lub opakowaniu. Przepisy wyróżniają dwie ceny: cenę (potocznie: cenę detaliczną) oraz cenę jednostkową (potocznie: cenę za litr/kilogram itp.). Cena informuje o cenie faktycznie płaconej za dany produkt o podanej ilości nominalnej. Z kolei cena jednostkowa umożliwia klientowi porównanie różnych produktów (np. substytucyjnych względem siebie) o różnej ilości nominalnej.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia o uwidacznianiu cen co do zasady (ust. 1) cena jednostkowa dotyczy odpowiednio ceny za:
1) litr lub metr sześcienny - dla towaru przeznaczonego do sprzedaży według objętości;
2) kilogram lub tonę - dla towaru przeznaczonego do sprzedaży według masy;
3) metr - dla towaru przeznaczonego do sprzedaży według długości;
4) metr kwadratowy - dla towaru przeznaczonego do sprzedaży według powierzchni;
5) sztukę - dla towarów przeznaczonych do sprzedaży na sztuki.
Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia o uwidacznianiu cen w szczególnych przypadkach uzasadnionych rodzajem, przeznaczeniem lub zwyczajowo oferowaną ilością towarów przy uwidacznianiu cen jednostkowych dopuszcza się stosowanie dziesiętnych wielokrotności i podwielokrotności legalnych jednostek miar innych niż określone w ust. 1. Natomiast § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż w przypadku towaru pakowanego oznaczonego liczbą sztuk dopuszcza się stosowanie przeliczenia na cenę jednostkową za sztukę lub za dziesiętną wielokrotność liczby sztuk.
Wyłączenia w tym zakresie zawarte są w § 7 rozporządzenia o uwidacznianiu cen i tym samym wymogu uwidaczniania cen jednostkowych nie stosuje się do:
1) towarów, których cena jednostkowa jest identyczna z ceną sprzedaży;
2) towarów sprzedawanych ze względu na ich przeznaczenie w zestawach (kompletach);
3) towarów nieżywnościowych sprzedawanych ze względu na ich przeznaczenie lub właściwości wyłącznie w parach;
4) produktów leczniczych w rozumieniu art. 2 pkt 32 u.p.f.
Omawiany przepis wprowadza zasadę jednoznaczności uwidaczniania cen towarów w taki sposób, by nie budziły one wątpliwości i możliwe było ich porównywanie. Jest to ustawowy obowiązek przedsiębiorcy i trafnie wskazał organ w decyzji, iż bez znaczenia dla jego oceny, pozostają problemy techniczne przedsiębiorcy np. z systemem komputerowym, w tym zakresie.
Regulacja nakazuje jednoczesne ujawnianie ceny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach (tj. wartości pieniężnej, jaką kupujący ma zapłacić za określony towar) oraz ceny jednostkowej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach (tj. wartości ustalonej za jednostkę określonego towaru [usługi], którego ilość lub liczba jest wyrażona w jednostkach miar w rozumieniu przepisów o miarach).
Takie ukształtowanie obowiązku informacyjnego o cenie przez sprzedawcę służyć ma transparentności cen. Ułatwia również kupującemu porównanie cen za różne towary podobne. Kupujący ma wówczas bowiem nie tylko jednoznaczne zobrazowanie tego, ile powinien zapłacić za określoną sztukę towaru lub usługę, ale również dowiaduje się o cenie "zobiektywizowanej", odniesionej do powszechnego systemu miar.
Ujawniana cena ma być ceną całkowitą brutto, obejmującą w sobie należny podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy. Nie jest więc dopuszczalne oznaczanie ceny netto wraz z informacją, że należy do niej doliczyć określoną stawkę podatku. Możliwe jest natomiast podanie przez sprzedającego obok ceny całkowitej brutto, również ceny netto oraz stawki naliczanego podatku, co czyni zadość wymogowi transparentności.
Regulacja odpowiada zasadniczo poprzednio obowiązującemu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o cenach, jednakże w miejsce poprzednio obowiązującego sformułowania "w sposób zapewniający prostą i niebudzącą wątpliwości informację" wprowadza dodatkowy element "umożliwienia porównania cen". Z uwagi na adhezyjny z reguły charakter sprzedaży, zwłaszcza w odniesieniu do towarów w obrocie detalicznym, kwestia ta ma istotne znaczenie chroniące konsumenta przed ryzykiem dokonania zakupu bez możliwości dokonania pełnego rozeznania. Tego rodzaju wymóg ustawowy jest zasadny, bowiem zwalnia konsumenta z konieczności prowadzenia skomplikowanych niejednokrotnie operacji matematycznych w celu porównania cen towarów konkurencyjnych. Warto zwrócić uwagę, że obecne uregulowanie w sposób pełniejszy niż poprzednio obowiązujące urzeczywistnia założenia dyrektywy 98/6/WE. W preambule tej dyrektywy jako zasadnicze założenie wskazano, że "przejrzyste funkcjonowanie rynku oraz prawidłowa informacja przyczyniają się do poprawy ochrony konsumenta [...] Konsumentom należy zapewnić wysoki poziom ochrony [...].Natomiast art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/6/WE podkreśla znaczenie jednoznaczności, łatwej dostrzegalności i czytelności ceny sprzedaży i ceny jednostkowej. Wydaje się, że aktualna treść legislacyjna art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w sposób optymalny urzeczywistnia wyżej powołane założenia prawa Unii Europejskiej.
Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów uwidacznianie ceny ma być dokonywane w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług. Miejscem sprzedaży jest lokal lub stoisko, w którym sprzedawany jest określony asortyment towarów lub świadczone są określone usługi. Należy przyjąć, że uwidoczniona cena powinna pozostawać w realnym związku z oferowanym towarem, tj. znajdować się w jego bezpośrednim pobliżu, jeżeli towar jest wystawiony w miejscu widocznym dla kupujących. W przypadku natomiast usług oraz towarów nieznajdujących się "na widoku" uwidocznienie powinno być dokonane zbiorczo (w cenniku). Taki cennik winien być czytelny. Wymagane jest wywieszenie takiego zestawienia w miejscu, w którym możliwe jest swobodne zapoznanie się z jego treścią. Cennik powinien ponadto zawierać aktualne informacje dodatkowe, umożliwiające łatwą identyfikację ceny z towarem lub usługą.
Ustawa nie dotyczy ujawniania cen w ulotkach, reklamach prasowych, internetowych lub telewizyjnych itp. Nie oznacza to jednak oczywiście, że sprzedawca może w takich przypadkach wskazywać na cenę odbiegającą od rzeczywistej. Zastosowanie w przypadku ujawniania cen w obrocie konsumenckim znajduje bowiem również art. 2 ust. 1 o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 141, poz. 1176 z późn. zm.). (M. Pecyna, Komentarz do art. 2 ustawy o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, LEX 2003).
Należy też zauważyć, że - jak już była o tym mowa - stosowanie uwidaczniania ceny w sposób określony dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o cenach zachodzi w przypadku sprzedaży detalicznej. Obowiązek ten nie dotyczy zatem hurtowni.
Niezrealizowanie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach powoduje - zgodnie art. 6 ust. 1 ww. ustawy - nałożenie kary pieniężnej w wysokości do 20 000 zł. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni, nakazuje wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej wymierzyć karę pieniężną podmiotowi, który nie wykonuje obowiązku określonego w ww. przepisach, choćby naruszenie prawa miało charakter jednostkowy. Wykazanie w toku postępowania, że podmiot nie wykonał powyższego obowiązku obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej.
Z kolei art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględnia się stopień naruszenia obowiązków oraz dotychczasową działalność przedsiębiorcy, a także wielkość jego obrotów i przychodu.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Zaakcentować przy tym należy, iż decyzja WIIH ogranicza się w zasadzie do wskazania listy spornych produktów, przytoczenia kilku przepisów oraz stwierdzenia, iż sporne produkty nie posiadały cen. Te ustalenia zaaprobował organ II instancji.
Rozstrzygnięcie to pozostaje w sprzeczności z protokołem kontroli w którym podano, że ceny były umiejscowione na spodzie bądź z boku opakowań. Organy obu instancji stwierdziły, że ceny nie zostały uwidocznione w prawidłowy sposób, nie kwestionując, że opakowania zawierały naklejki z cenami, ale nie wskazały, dlaczego taki sposób uwidocznienia ceny, w rozpoznawanej sprawie, należało uznać za nieprawidłowy. Umieszczenie ceny na opakowaniu, koresponduje z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia o uwidacznianiu cen, które uznają za wystarczające, umieszczenie ceny na wywieszce, w cenniku, w katalogu, na obwolucie, ale także w postaci nadruku lub napisu na towarze lub opakowaniu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z protokołu kontroli, nie wynika też czy (a jeżeli tak, to gdzie) w kontrolowanym lokalu znajdował się cennik, katalog lub wywieszki uwidaczniające ceny. Do kwestii tej w ogóle nie odniesiono się w decyzjach wydanych w sprawie.
Na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik strony oświadczyła, że ceny towarów sprzedawanych zza lady, zostały umieszczone na tabliczkach (kartonikach) umieszczonych pod produktami. Dokumentacja fotograficzna w tym zakresie została przedstawiona w postepowaniu zakończonym decyzja organu z [...] stycznia 2017 r.(protokół rozprawy k-133 akt sadowych).
Obowiązkiem organu zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, było wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanek odpowiedzialności Skarżącej, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania, z odniesieniem się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Lakoniczne stwierdzenie w decyzjach wydanych w sprawie, iż Strona nie uwidoczniła cen produktów jest dowolne i niewystarczające, skoro z protokołu kontroli wynika, że ceny zostały umieszczone na opakowaniach (z boku lub od spodu). Jest to okoliczność niesporna w sprawie.
Sąd ocenił zatem jako zasadne stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co odniosło skutek w postaci poniesienia przez skarżącą kary administracyjnej oraz naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania skarżącej do władzy publicznej poprzez wydanie krzywdzącej decyzji, opartej na niewłaściwych założeniach, z jakich wyszedł organ podczas rozpatrywania zgromadzonego materiału dowodowego.
W szczególności doszło, w ocenie Sądu, do dokonania przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w postaci nie wzięcia pod uwagę okoliczności sprawy, mających istotne znaczenie dla ewentualnego wymiaru kary nałożonej na skarżącą oraz ewentualnie ogółu okoliczności przemawiających za jej miarkowaniem przez organ.
W kwestii jednak zasadności wymierzonej kary, rozstrzyganie przez Sąd byłoby przedwczesne, z uwagi na procesowe uchybienia organu, o czym była już mowa. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie, pozwoli na wiążąca ocenę zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów, organ zobowiązany będzie ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.
Na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. i art.205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z pózn.zm).