VI SA/Wa 2346/18

VI SA/Wa 2346/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Danuta Szydłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Nowecki
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1077/19 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 615
art. 78f  ust. 1, art. 78e ust. 2, art. 78d ust. 1, art. 78e ust. 2
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę 2. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego na rzecz M. A. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2018 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, na podstawie art. 78h ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184, ze. zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. A., utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w K. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała, że zdający z zadania z zakresu prawa karnego, cywilnego i gospodarczego otrzymał ocenę dobrą, z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną zaś z zadania z zakresu zasad wykonywania zawodu lub zasad etyki ocenę dostateczną. Powołując się na treść art. 78f ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, Komisja stwierdziła, iż M. A. uzyskał wynik negatywny z egzaminu.
Komisja Odwoławcza dokonała szczegółowej analizy obowiązującego stanu prawnego z punktu widzenia zakresu rozpatrywania odwołania i wyjaśniła kwestię kryteriów ocen zadań z poszczególnych części egzaminu.
Stwierdziła, że skarżący kwestionuje ocenę uzyskaną z pracy z zakresu prawa administracyjnego. W tym właśnie zakresie koniecznym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów, także przez pryzmat argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania.
Dokonując oceny trafności zarzutów, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że egzaminatorzy ocenili jednolicie opracowane przez zdającego rozwiązanie z zakresu prawa administracyjnego, w kontekście przesłanek przewidzianych przez art. 78e ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, na ocenę niedostateczną.
Mając na uwadze stan faktyczny wynikający z zadania zdający powinien sporządzić skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2018 r., przy czym przy ocenie rozwiązania zadania należy w szczególności (w ramach wymogów wyznaczonych w art. 78e ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze) zwrócić uwagę na następujące kwestie:
- skarga powinna spełniać wymogi formalne wynikające z art. 46 - 47 i art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Z treści skargi powinno wynikać, że zostały do niej dołączone jej odpisy, a także pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej,
- zdający, oznaczając w skardze strony postępowania, powinien wskazać także uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § I p.p.s.a), tj.: S. w G. oraz B. z siedzibą w G.
- ze skargi powinno wynikać, że została ona wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a.),
- zdający powinien wnieść o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- zdający powinien wnieść o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a.
Osoba zdający powinna w skardze sformułować na podstawie art, 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa, w szczególności:
1. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i przyjęcia, że A. W. nie miała w toczącym się postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że A. W., jako właścicielka lokalu mieszkalnego nie miała interesu prawnego, aby domagać się w drodze decyzji administracyjnej usunięcia skutków związanych z użytkowaniem zainstalowanych w pomieszczeniach wynajmowanych przez B. urządzeń klimatyzacyjnych w postaci hałasu, drgań (wibracji) i wyziewów, które zagrażały jej zdrowiu;
3. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie w drodze decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obejmuje wyłącznie wykonanie robót budowlanych, co do których wymagane jest pozwolenie budowlane lub zgłoszenie;
4. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez:
- niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że w lokalu mieszkalnym należącym do A. W. nie występują nadmierne hałasy, drgania i wyziewy spowodowane wadliwie zainstalowaną instalacją klimatyzacyjną w pomieszczeniach zajmowanych przez B.
- pominięcie, jako dowodu w sprawie, przedłożonej przez A.W. ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez mgr inż. budownictwa lądowego J. D. oraz zaświadczenia lekarza neurologa;
- nierozpoznanie wniosku złożonego przez A. W. 28 listopada 2017 r. o przesłuchanie w charakterze świadka pani C. D.;
5. art. 67 § 2 pkt 3 w związku z art. 72 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 ustawy — Prawo budowlane polegające na tym. że czynności postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. oględziny przeprowadzone 8 listopada 2017 r. oraz czynności kontrolne przeprowadzone 4 grudnia 2017 r., utrwalono wyłącznie przy pomocy notatki służbowej, a nie w formie protokołu;
6. art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. przez przeprow adzenie 4 grudnia 2017 r. czynności kontrolnych bez udziału A.W. oraz przez uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Stawiając zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. należało mieć na uwadze to, że stwierdzenie przez organ bezprzedmiotowości postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu, wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Nie można natomiast mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdy sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.
Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowić to będzie niezgodne z prawem uchylenie się organu administracji od merytorycznego rozstrzygnięcia.
Przy formułowaniu zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane należało mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu, na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą prawną wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy materialne prawa administracyjnego. Oznacza to, że nie jest wystarczające formułowanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. bez powiązania z mającymi zastosowanie w danej sprawie przepisami prawa materialnego. Przepis ten nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania.
Według art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wyłączająca interes prawny właściciela lokalu, który dotknięty jest skutkami wr postaci ponadnormatywnego hałasu lub drgań związanymi z użytkowaniem zainstalowanych urządzeń mechanicznych w budynku mieszkalnym w sposób zagrażający zdrowiu, jest wykładnią błędną i nie uwzględnia systemu regulacji prawnej przyjętej w tej ustawie, w tym art. 61 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt I lit. e ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten daje podstawy matcrialnoprawnc do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, których stwierdzone zagrożenia dotyczą, a które podlegają szczególnej ochronie, zgodnie z art. 5 tej ustawy.
Podstawą przyznania przymiotu strony właścicielowi lokalu mieszkalnego mogą być zarzuty związane z przenikaniem hałasu do mieszkania w związku z użytkowaniem zainstalowanych urządzeń mechanicznych oraz sposobem ich podłączenia do urządzeń kominowych i wentylacyjnych budynku.
Przy formułowaniu zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię, należało mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 5 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., budowa instalacji klimatyzacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia.
Pomimo tego, że roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń klimatyzacyjnych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, to zastosowanie może mieć art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli wystąpią przesłanki wymienione w tym przepisie. Jego celem jest bowiem zapewnienie bezpiecznego użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, a nie tylko tych, których wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub obowiązku zgłoszenia.
Dodatkowym walorem pracy mogło być zauważenie przez zdającego, że zgodnie z treścią § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Z treści § 323 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika natomiast, że pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego, należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku oraz hałasem powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań. Z kolei zgodnie z treścią § 326 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia, poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach.
Przy formułowaniu zarzutów skargi należało mieć na uwadze to, że zaistnienie przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, musi jednoznacznie ustalić, czy i jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego.
Z treści zadania wynikało, że organ I instancji w sposób dowolny, z pomięciem dowodów zgłoszonych przez A. W. ustalił, że w lokalu mieszkalnym, którego była właścicielem, nie występują hałasy, drgania i wyziewy spowodowane wadliwie zainstalowanymi mechanicznymi urządzeniami klimatyzacyjnymi w pomieszczeniach zajmowanych przez B.
Ponadto, istotne naruszenie przepisów postępowania, którego dopuścił się organ I instancji polegało na tym, że kluczowe w sprawie ustalenia faktyczne oparto wyłącznie na notatkach urzędowych. Notatka urzędowa może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Stosownie do art. 67 § 1 k.p.a., czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Dotyczy to zwłaszcza oględzin, gdyż art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., stanowi, że sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Odstąpienie od sporządzenia protokołu oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej powoduje, że okoliczności te nie mogą zostać uznane za udowodnione, nawet jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych adnotacji, oświadczeń, itp. Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego spowoduje w konsekwencji niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku tej czynności.
Ponadto, uchybieniem było przeprowadzenie 4 grudnia 2017 r. czynności kontrolnych bez udziału A. W.oraz uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Stwierdzić zatem należało, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany przepisami k.p.a., czym naruszył art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wad tych nie dostrzegł organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji.
W ocenie Komisji Odwoławczej wymogi formalne skargi określone w art. 46, art. 47 i art. 57 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm..) zostały przez zdającego zachowane, a ze skargi wynika, że została ona sporządzona w ustawowym terminie. Przedmiot i zakres zaskarżenia określony został prawidłowo. Zasadnie jednak ocenili egzaminatorzy, że wniesienie jedynie o "rozważenie'' uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.), należy ocenić krytycznie.
Z kolei spośród zarzutów naruszenia konkretnie wskazanych przepisów prawa, jakie należało sformułować w skardze do sądu administracyjnego I instancji, zdający sformułował zarzuty naruszenia:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane,
- art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,
-art. 10 § 1 k.p.a.,
Zdający wykazał zaistnienie naruszeń wskazanych wyżej przepisów prawa, przez to, że organ administracji: nie uznał przysługiwania interesu prawnego wnioskodawczym postępowania; błędnie zinterpretował, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obejmuje wyłącznie wykonanie robót budowlanych, co do których wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie; nie przesłuchał osoby wskazanej przez wnioskodawczynię w charakterze świadka; przeprowadził czynności kontrolne bez udziału wnioskodawczyni; pominął ekspertyzę budowlaną złożoną przez wnioskodawczynię,
W pracy egzaminacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia przez organ administracji: art. 105 § 1 k.p.a.; art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - dowolności oceny organu, że w lokalu mieszkalnym wnioskodawczyni nie występują nadmierne hałasy, drgania i wyziewy, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie; art. 67 § 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 72 kpa oraz art, 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez nie sporządzenie protokołu z oględzin; nie zapewnienie przez organ możliwości wypowiedzenia się przez wnioskodawczynię przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów.
Egzaminatorzy Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] w K. wyeksponowali w swojej ocenie pracy egzaminacyjnej przede wszystkim brak zarzutu naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. i przez to niedostrzeżenie przez zdającego zasadniczej wady decyzji organu administracji, jaką było umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość podmiotową i przedmiotową, gdy tymczasem postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. Egzaminatorzy dostrzegli również kilka innych mankamentów, aczkolwiek negatywną ocenę pracy egzaminacyjnej wyprowadzili przede wszystkim z braku zarzucenia naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a.
Istotnie, art. 105 § 1 k.p.a. był podstawą wydanej przez organ decyzji, błędnie przez ten organ zastosowaną i dlatego brak w pracy egzaminacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu ma zasadniczy wpływ na jej ocenę, Przepis ten stanowił podstawę prawną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję, dlatego wada wynikająca z błędnego zastosowania tego przepisu dotyczy decyzji organów obu instancji. Ponadto, zdający nie zarzucił naruszenia także art. 67 § 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 72 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zdający nie zarzucił organowi administracji nie zapewnienia możliwości wypowiedzenia się przez wnioskodawczynię przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów.
Wprawdzie w pracy egzaminacyjnej wykazano, że organ błędnie ocenił brak przysługiwania wnioskodawczym interesu prawnego i w konsekwencji tego przymiotu strony w postępowaniu. Powołane wyżej braki w sformułowaniu zarzutów i ich uzasadnienia potwierdzają jednak, że praca egzaminacyjna nie zasługuje na ocenę pozytywną, ponieważ nie charakteryzuje się wystarczającym profesjonalizmem w jej sporządzeniu. Nawet bowiem przyjmując jej uwzględnienie, jako skargi, przez sąd pierwszej instancji, praca ta nie zawiera proporcjonalnie wystarczającej ilości zarzutów. W tym przypadku nie można poprzestać na ocenie skuteczności tej pracy, jako skargi do sądu, skoro z mocy art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny i tak rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Opracowanie, w ramach zadania egzaminacyjnego, skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji ma służyć sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata - zgodnie z art. 78d ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Sprawdzenie to przejawia się w sposobie i zakresie dokonywania oceny zadania pisemnego, o czym stanowi art. 78e ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, z którego wynika m.in. konieczność brania pod uwagę w szczególności zachowania wymogów formalnych, zastosowania właściwych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.
Oceniana praca egzaminacyjna, z powodu wskazanych braków w zakresie zarzutów i ich uzasadnienia, nie spełnia wymagań art. 78e ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze co do zastosowania właściwych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji przez zdającego, co w konsekwencji oznacza, że zdający w zakresie zadania z prawa administracyjnego nie spełnia ustawowego warunku samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata. Biorąc pod uwagę przedstawioną w odwołaniu przez zdającego argumentację nie można uznać, by zasługiwał na ocenę wyższą niż niedostateczna z zakresu prawa administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe oraz uznając zarzuty skarżącego w najistotniejszym zakresie za chybione. Komisja Odwoławcza uznała, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] w K.
Reasumując, skoro ostatecznie skarżący otrzymał ocenę niedostateczną z zadania z zakresu prawa administracyjnego brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Zgodnie
bowiem z art. 78f ust. 1 cytowanej ustawy, pozytywny wynik z egzaminu otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego doszło do naruszenia obowiązku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz do sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały bez jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego praca skarżącego z zakresu prawa administracyjnego nie mogła zostać oceniona pozytywnie w świetle kryteriów określonych w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze,
- art. 8 i 80 kpa poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji czego doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy;
oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 78d ust. 10 pkt 1 oraz art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez niezastosowanie przez organ odwoławczy skali ocen oraz kryteriów oceny wskazanych przez ustawodawcę i nieuwzględnienie powyższych przepisów przy dokonywaniu ponownej oceny pracy egzaminacyjnej skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, pomimo iż praca egzaminacyjna spełnia wszystkie wymogi przewidziane w tych przepisach.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymała dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy art. 78d - art. 78 i ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1184 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829) zakres, tryb i sposób przeprowadzenia egzaminu adwokackiego i radcowskiego w latach 2014 i 2015 odbywa się na podstawie ustaw zmienianych w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że egzaminy nie będą obejmowały zadania polegającego na rozwiązaniu testu.
Egzamin adwokacki polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata.
Zadanie z zakresu prawa karnego polega na przygotowaniu aktu oskarżenia lub apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny.
Zadanie z zakresu prawa cywilnego polega na przygotowaniu pozwu lub wniosku albo apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny.
Zadanie z zakresu prawa gospodarczego polega na przygotowaniu umowy albo pozwu lub wniosku albo apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny.
Zadanie z zakresu prawa administracyjnego polega na przygotowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny.
Piąta część egzaminu adwokackiego obejmuje rozwiązanie zadania z zakresu zasad wykonywania zawodu lub zasad etyki polegającego na przygotowaniu opinii prawnej w oparciu o akta lub przedstawiony stan faktyczny opracowane na potrzeby egzaminu.
Egzaminatorzy dokonują oceny każdej z części egzaminu adwokackiego z zastosowaniem następującej skali ocen:
1) oceny pozytywne:
a) celująca (6),
b) bardzo dobra (5),
c) dobra (4),
d) dostateczna (3);
2) ocena negatywna - niedostateczna (2).
W trakcie egzaminu adwokackiego zdający może korzystać z tekstów aktów prawnych i komentarzy oraz orzecznictwa.
Oceny rozwiązania każdego z zadań dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Naczelną Radę Adwokacką, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Oceny rozwiązania zadania z części piątej egzaminu adwokackiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy wyznaczeni przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Naczelną Radę Adwokacką, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu publicznego.
Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową , sporządza jej pisemne uzasadnienie i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu adwokackiego stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów przy czym: oceny pozytywne to:
celująca - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 5,51 do 6,00;
bardzo dobra - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 4,51 do 5,50; dobra - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 3,51 do 4,50; dostateczna - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 3,00 do 3,50; ocena negatywna - niedostateczna - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi poniżej 3,00.
Zróżnicowanie ocen pozytywnych wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy do odejścia od ocen dwuwartościowych (ocena pozytywna i ocena negatywna; 0/1), a ustawodawca dopuszcza myśl, że mogą powstawać prace w różnym stopniu odbiegające – z jednej strony - od prac zasługujących na ocenę pozytywną, z drugiej zaś – nie zasługujące wyłącznie na ocenę negatywną.
Stosownie do art. 78 f ust. 1 omawianej ustawy pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną.
Postępowanie przed komisją odwoławczą nie jest procedurą odwoławczą w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach której sprawa administracyjna zostaje rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Odwołanie służy od uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego. Zakres procedury odwoławczej uregulowany jest na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 78h § 14 w/w ustawy w rozporządzeniu z dnia z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego ( Dz. U. Z 2016 r. poz. 101) i jest on ograniczony do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. § 5 ust.2 pkt 1 i 3 rozporządzenia). W postępowaniu przed komisją odwoławczą nie chodzi zatem o ponowne przeprowadzenie procedury egzaminacyjnej, ani o ponowne sprawdzenie całej pracy egzaminacyjnej, której ocenę zdający/-a zakwestionował/-ła, tylko o skontrolowanie zasadności postawionych zarzutów w stosunku do oceny pracy. Może się jednak zdarzyć, że przy ocenie zarzutów postawionych przez zdającego/-ą, przedstawiając konkretny problem prawny występujący w pracy (która stanowi przecież całość), Komisja II stopnia dostrzeże inne wady i wskaże je w uzasadnieniu uchwały. Takie działanie komisji nie dyskwalifikuje jej działania jeżeli nie oprze swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała o negatywnym wyniku egzaminu adwokackiego, zatem kontrolą powinna być objęta prawidłowość i rzetelność oceny pracy egzaminacyjnej kwestionowanej przez skarżącego.
Mając na uwadze art. 78 e ust. 4 ustawy o adwokaturze i ustaloną w tym przepisie skalę ocen (od oceny niedostatecznej do oceny celującej) przewidzianych dla rozstrzygania przy analizie egzaminu, należy uznać, że rozpiętość ta sprawia, iż przy ocenie należy uwzględnić wpływ poszczególnych aspektów sporządzonej przez zdającego pracy nie tylko pod kątem zastosowania oceny niedostatecznej, ale również oceny pozytywnej.
Dla dokonania ostatecznej oceny poprawności danej pracy, będącej rozwiązaniem zadania na egzaminie adwokackim, koniecznym jest zatem dokonanie porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej pracy danej osoby zdającej (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 5 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 531/12). Przy czym zróżnicowanie ocen pozytywnych wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy do odejścia od ocen dwuwartościowych (ocena pozytywna i ocena negatywna; 0/1), a ustawodawca dopuszcza myśl, że mogą powstawać prace (skargi, apelacje opinie prawne itp.) w różnym stopniu odbiegające – z jednej strony - od prac zasługujących na ocenę pozytywną, z drugiej zaś – nie zasługujące wyłącznie na ocenę negatywną (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 713/11).
Sąd prezentuje stanowisko, że poszczególne uchybienia powinny być oceniane przy zastosowaniu kryteriów przypisanych dla każdej z poszczególnych ocen a zatem dla dokonania ostatecznej oceny poprawności zadania koniecznym winno być dokonanie porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej pracy przy zastosowaniu skali ocen wskazanych przez ustawodawcę tj. od 6 do 2.
Kryterium uwzględnienia interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje zdający polegało na dokonaniu wyboru między wniesieniem skargi do WSA i sporządzeniem opinii o braku podstaw do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wybrał rozwiązanie przewidujące wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., które w zaskarżonej uchwale zostało ocenione jako prawidłowe. Pod względem formalnym skarga spełniała wszystkie ustawowe wymogi. Egzaminatorzy nie podważali również języka prawniczego użytego w pracy. Skarżący dostrzegł istotę problemu przedstawionego w zadaniu egzaminacyjnym albowiem w oparciu o dostrzeżone naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zw. z art. 66 ust. 1 w/w ustawy. Praca egzaminacyjna zawierała siedem trafnych zarzutów a skarżący dostrzegł problem naruszenia prawa strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.
Bezspornie istotnym mankamentem pracy egzaminiacyjnej był brak podniesienia zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. jednakże niedociągnięcia pracy egzaminacyjnej powinny znaleźć odzwierciedlenie poprzez stosowne obniżenie oceny cząstkowej.
Nie ulega wątpliwości, że od zdających egzamin zawodowy wymagany jest profesjonalizm i wysoki stopień umiejętności formułowania zarzutów, wniosków oraz prezentacji poglądów na ich poparcie tym niemniej środki odwoławcze można formułować w rozmaity sposób, bez szkody dla ich prawidłowości i skuteczności.
Reasumjąc, mając na uwadze 78 e ust. 4 ustawy o adwokaturze uznać należy, iż Komisja Odwoławcza nie wyjaśniła jednoznacznie, dlaczego sposób stosowania przez skarżącego przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji i poprawności zaproponowanego przez niego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentował, nie dał wystarczających podstaw do przyjęcia pozytywnej oceny z zadania z zakresu prawa administracyjnego.
W konsekwencji w ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi motywami Komisja II stopnia kierowała się przy przyjęciu, że elementy negatywne pracy skarżącego przeważyły nad jej elementami pozytywnymi w sposób, który uniemożliwił podwyższenie oceny z kwestionowanej część egzaminu. Uznać więc należy, że materiał dowodowy sprawy - praca skarżącego, oceniona w świetle mających zastosowanie do objętych nią kwestii faktyczno-prawnych przepisów prawa- nie został w pełni prawidłowo rozpatrzony przez organ odwoławczy, przez co organ ten dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 78 f ust. 1 ustawy o adwokaturze.
Rozpoznając ponownie sprawę Komisja uwzględni powyższe rozważania.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.