VI SA/Wa 1802/13

VI SA/Wa 1802/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Nowecki
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
art. 19 ust. 4
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] marca 2013 roku nr [...], którą Minister Gospodarki utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 roku nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej jako Kpa oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746).
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca, posiadając zezwolenie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności o pozycję [...] - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz.U. Nr 207, poz. 1293, z późn. zm.), zwanej dalej "PKWiU 2008". W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że rozszerzenie przedmiotu działalności o produkcję nowych wyrobów jest wynikiem umowy zawartej pomiędzy nią a jej właścicielem - spółką H.AG.
Zarządzający strefą postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącej.
Po rozpatrzeniu wniosku Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2012 roku nr [...] odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. W uzasadnieniu podkreślił, że zakres działalności we wniosku o zmianę zezwolenia odbiega od profilu działalności, jaki przedsiębiorca przedstawił ubiegając się o zezwolenie i co za tym idzie od przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu. Biznesplan przedstawiony przez skarżącą na etapie przetargu, którego ustalenia były podstawą do udzielenia jej zezwolenia nie uwzględnia wykonywania i naprawy form do produkcji kadłubów jachtów. Wprawdzie z wniosku wynika, że spełnione zostały warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych uznał, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką skarżąca złożyła do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia jej zezwolenia.
Nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że naprawa starych form i produkcja nowych form wykorzystywanych do produkcji kadłubów jachtów jest ściśle związana z produkcją samych jachtów. Produkcja konkretnego wyrobu nie musi bowiem obejmować produkcji form czy narzędzi wykorzystywanych w procesie produkcji tego wyrobu, a w szczególności produkcji czy usług naprawy tych elementów na potrzeby innych przedsiębiorców/odbiorców. W konsekwencji, przedsięwzięcie obejmujące produkcję i sprzedaż wyrobów innych niż jachty, należy traktować jako nowy projekt inwestycyjny w rozumieniu § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. Nr 232, poz. 1548, z późn. zm.).
W ocenie organu potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny, jest także fakt, że sama spółka wskazuje we wniosku, iż rozszerzenie przedmiotu działalności spowoduje dalszy jej rozwój, z dużym prawdopodobieństwem przy zwiększeniu zapotrzebowania na utworzenie nowych miejsc pracy, a także przyczyni się do dalszego wzrostu kwalifikacji pracowników, modernizacji linii produkcyjnej oraz pobudzi dalszy rozwój [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zatem objęcie dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym wymagałoby uzyskania nowego zezwolenia.
Skarżąca zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z treścią wniosku. Podkreśliła, że ubiegając się o zezwolenie była przeświadczona, że produkcja form służących do produkcji jachtów jest działalnością pomocniczą w stosunku do działalności w zakresie produkcji samych jachtów.
Minister Gospodarki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 roku nr [...]. Podkreślił, że argumenty skarżącej były w toku postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia dokładnie przeanalizowane i uznane za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Nie zgodził się, że naprawa starych form i produkcja nowych form wykorzystywanych do produkcji kadłubów jachtów jest ściśle związana z produkcją samych jachtów. Spółka działa na rynku produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych od 1995 r., jest więc doświadczonym przedsiębiorcą znającym branżę, której dotyczy przedsięwzięcie realizowane w strefie. Zaliczenie określonego wyrobu do właściwego grupowania PKWiU jest obowiązkiem producenta tego wyrobu, bo to on posiada wszystkie informacje niezbędne do właściwego określenia pozycji PKWiU (np. informacje dotyczące rodzaju użytego surowca, technologii wytwarzania, konstrukcji i przeznaczenia wyrobu lub charakteru usługi). Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług, a także Polska Klasyfikacja Działalności, zwana dalej "PKD", zawierają rozdziały poświęcone zasadom metodycznym, pomocne przy określaniu właściwego grupowania. To z zasad metodycznych PKWiU (pkt. 4.1) wynika, że pod pojęciem wyrobu rozumie się surowce, półfabrykaty, wyroby finalne oraz zespoły i części tych wyrobów, o ile występują w obrocie. Oznacza to, że produkcja konkretnego wyrobu nie obejmuje produkcji form czy narzędzi wykorzystywanych w procesie produkcji tego wyrobu, a w szczególności produkcji czy usług naprawy tych elementów na potrzeby innych przedsiębiorców/odbiorców. Założenie, że grupowanie dotyczące konkretnego wyrobu zawiera w sobie wszystko to, co potrzebne jest do wyprodukowania tego wyrobu, prowadziłoby do wniosku, że wszystkie maszyny, urządzenia, narzędzia, formy, odlewy itp. są ujmowane w PKWiU dwukrotnie - w pozycjach, których nazwy odpowiadają tym maszynom, urządzeniom itp. (np. w grupie 25 PKWiU) oraz w grupowaniach właściwych dla wyrobów wytworzonych przy użyciu tych maszyn i narzędzi. Oczywiście byłoby to niezgodne z zasadą jednoznaczności grupowań PKWiU. Także definicja działalności pomocniczej zawarta w zasadach metodyki PKD nie pozostawia wątpliwości, że produkcja form wykorzystywanych przy produkcji kadłubów jachtów nie mieści się w tym pojęciu. Działalność pomocnicza to bowiem działania wykonywane wyłącznie po to, by wesprzeć, zasadniczą działalność jednostki, poprzez dostarczanie wyrobów lub usług na potrzeby wyłącznie tej jednostki. Zatem wytwarzanie produktów, które sprzedawane są na wolnym rynku nie może być uznane jako działalność pomocnicza.
Na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] T. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez błędną wykładnię i uznanie, że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu nie jest możliwa w sytuacji, gdy wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a/ art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez nie uwzględnienie i nie dokonanie oceny opinii zarządzającego strefą, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
b/ art. 107 § 3 Kpa poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do przedstawienia i umotywowania stanowiska organu w sprawie bez przeprowadzenia dokładnej analizy faktów i wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
W związku z powyższymi uchybieniami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Podkreśłiła, że wykładnia art. 19 ust. 4 u.s.s.e. dokonana przez organ w obu decyzjach powoduje, że możliwość zmiany zezwolenia przez rozszerzenie przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu jest wyłącznie iluzoryczna. Skoro przedsiębiorca już w chwili ubiegania się o wydanie zezwolenia, w biznes planie (co w niniejszej sprawie miało miejsce ok. 8 lat temu) ma przewidywać w jaki sposób nastąpi rozwój jego dalszej działalności, to nie trudno przewidzieć, że wydawanie decyzji pozytywnych w zakresie rozszerzenia działalności w strefie jest praktycznie niemożliwe i powoduje w praktyce iluzoryczną tylko możliwość ubiegania się przez przedsiębiorcę o zmianę zezwolenia. Tymczasem do okoliczności uzasadniających zmianę zezwolenia należy odnosić stan faktyczny wskazywany we wniosku o zmianę zezwolenia, a nie stan faktyczny, który legł u podstaw udzielenia zezwolenia. Bez znaczenia tym samym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia pozostaje okoliczność, że biznesplan złożony na etapie wniosku o udzielnie zezwolenia nie zawierał informacji o zamiarze uzupełnienia działalności w zakresie ujętym we wniosku o jego zmianę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej też jako "p.p.s.a."
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 roku nr [...], którą utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 roku nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Na wstępie należy wskazać, że istnieją dwa równoległe tryby wzruszania decyzji tworzących prawa nabyte dla stron, określone w przepisach art. 155 i art. 163 k.p.a. Przejście do innego niż wynikający z k.p.a. tryb wzruszania decyzji - na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 k.p.a. - wymaga stwierdzenia, że: decyzja tworzy dla stron prawa nabyte; ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszanie decyzji; rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszania decyzji. Co do zasady - właśnie ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje w przepisie art. 19 ust. 4, możliwość zmiany warunków zezwolenia - przy zaistnieniu szczególnych przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Rozpoznając wniosek przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przyjął w decyzji odwoławczej, że w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne, tj. art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Te normy podał jako materialną podstawę rozstrzygnięcia.
Stąd niezrozumiałe jest odsyłanie strony do innego trybu (wniosku o nowe zezwolenie) w sytuacji, gdy przedsiębiorca domaga się zmiany zezwolenia w oparciu o tę właśnie podstawę prawną i ma ku temu przyczynę. Podnosił bowiem, że w chwili składania wniosku o udzielenie zezwolenia na działalność w strefie był przekonany, że działalność produkcyjna, handlowa i usługowa w zakresie wytworzonych wyrobów i świadczonych usług na terenie strefy określonych w PKWiU jako: łodzie wycieczkowe i sportowe, mieści również w sobie działalność w zakresie produkcji, handlu oraz usług – form służących do produkcji jachtów. Po uzyskaniu informacji z Urzędu Statystycznego o dodatkowej klasyfikacji "produkcji oraz naprawy form służących do produkcji kadłubów łodzi wycieczkowych i sportowych", bez których nie jest możliwa produkcja objęta zezwoleniem wystąpił z wnioskiem o zmianę zezwolenia.
Innymi słowy, strona domaga się zmiany zezwolenia w trybie przewidzianym przez przepisy szczególne, bowiem upatruje ustalenia korzystniejszych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.
Oznacza to w świetle analizowanych przepisów, że jeśli ustawodawca nie wprowadził zakazu, brak jest podstaw do zawężania interpretacji zastosowanych norm materialnoprawnych zaskarżonej decyzji: art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746), który wszedł w życie 4 sierpnia 2008 r., (skarżący otrzymał zezwolenie Zarządzającego [...] SSE decyzją [...] czerwca 2005 r.).
Nowela zmieniająca w art. 4 ust. 1 przewiduje, że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Przy czym, zgodnie z ust. 2 do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy, do rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia zastosowanie ma art. 19 ust. 4 ustawy o sse - w brzmieniu przed nowelą wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stanowi on, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1.
Innymi słowy, co do zasady, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą Minister może zmienić zezwolenie, ale ustawodawca wprowadził warunki w zależności od zakresu przedmiotowego wniosku: czy dotyczy ono korzystniejszych niż dotychczasowe warunków, czy rozszerzenia przedmiotu działalności. Oznacza to, że złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obliguje właściwy organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania (tak wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, LEX nr 497387).
Skoro na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wnioskujący o zmianę zezwolenia domaga się rozszerzenia przedmiotu działalności, organ winien zbadać "z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania" (wyrok j.w.). przy czym, do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się, o czym stanowi art. 16 ust. 6 ustawy o sse, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).
Oznacza to, że w świetle powołanej przez organ podstawy prawnej nie można zgodzić się z jego twierdzeniem, że co do zasady nie zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania, skoro biznesplan nie przewidywał prowadzenia działalności objętej wnioskiem o zmianę zezwolenia.
W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie niniejszej odwołuje się do poglądu wyrażonego w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. II GSK 377/08. Wskazał on mianowicie, że " zmiana w zakresie przedmiotu działalności (jej rozszerzenie) mogła nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3, a zatem wówczas, gdy na terenie strefy istniały warunki do prowadzenia działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, w szczególności zakres zamierzonej działalności jest zgodny z planem rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9, a zarządzający strefą dysponuje wolnymi terenami, obiektami lub pomieszczeniami, które są niezbędne do prowadzenia takiej działalności; podjęcie działalności na terenie strefy jest uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9. (...) Obowiązkiem organu było, zatem ustalenie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do dokonania w tym zakresie zmiany zezwolenia w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Tymczasem organ, wychodząc z błędnego założenia, że "decyzja zmieniająca zezwolenie wydana w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych może dotyczyć wyłącznie warunków określonych już w zezwoleniu" w ogóle sprawy nie wyjaśnił." NSA wskazał także, że "zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. W myśl ust. 2 komentowanego przepisu, zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników, dokonania przez przedsiębiorcę inwestycji na terenie strefy o wartości przewyższającej określoną kwotę. W myśl natomiast art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3."
Tym samym, przyznanie przez organ zachowania warunków określonych w art. 16 ust. 3 ustawy - co ma miejsce na gruncie także niniejszej sprawy oznacza, że poprzez nieuwzględnienie tych okoliczności organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Drugim wymogiem ustawowym rozpoznania przez organ wniosku o zmianę zezwolenia jest wymóg uzyskania opinii zarządzającego strefą. Nie może budzić wątpliwości, że opinia – nawet jak nie jest dla organu wiążąca, to - jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu z zachowaniem przepisów postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie organ administracji jest obowiązany prawidłowo uzasadnić zindywidualizowanymi przesłankami (p. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 883/82).
Innymi słowy, opinia zarządzającego strefą nie może być pominięta bez przekonywującego merytorycznego uzasadnienia co do przyczyn jej nieuwzględnienia, a w szczególności podniesionych w niej korzystnych dla skarżącego argumentów opiniującego i wyjaśnienia, dlaczego organ nie wziął ich pod uwagę, bądź nie dał im wiary. Co do zasady bowiem działalność pomocnicza jest działalnością wzmacniającą istniejącą działalność.
W niniejszej sprawie Minister Gospodarki nie odniósł się natomiast w jakimkolwiek zakresie do argumentów opiniującego, sprowadzając wymóg ustawodawcy uzyskania opinii zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną do nic nie znaczącego wymogu formalnego, poprzez skwitowanie pozytywnie odnoszącej się do wniosku skarżącej opinii, jako go niewiążącej.
W konsekwencji należy przyznać rację skarżącej, że pominięcie przez Ministra Gospodarki argumentów organu opiniującego, skutkuje naruszeniem przez niego art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia zarządzającego strefą nie miała oczywiście charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ mógł jej nie dostrzec i nie ocenić w swoich rozważaniach. Opinia jest dowodem w sprawie, także podlegającym ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a.
Co więcej, istotnym jest, że to Zarządzający [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, na terenie której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, ewidentnie jest podmiotem zainteresowanym w dalszym funkcjonowaniu spółki w specjalnej strefie ekonomicznej, jej rozwoju i korzystnym rozpoznaniu wniosku. Minister Gospodarki nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie wskazanym przez Zarządzającego SSE co do podniesionych argumentów: dotychczas poniesionych wydatków inwestycyjnych, ilości utworzonych miejsc pracy, przestrzegania prawa w zakresie funkcjonowania w strefie, ustaleń co do formy i sposobu dotychczasowego prowadzenia działalności, gdzie w opinii wyraźnie wskazano, że spółka w ramach współpracy z H. AG, jej jedynego wspólnika na rzecz którego prowadzi 99, 65 % produkcji i usług naprawy form służących do produkcji jachtów wskazuje, że bez formy nie ma możliwości wykonania kadłuba jachtu i że produkcja form związana jest ściśle z działalnością podstawową spółki. Mimo braku oceny tego dowodu, Minister Gospodarki dokonuje własnej odmiennej oceny niż Zarządzający Strefą.
Oznacza to, że odmowa zmiany zezwolenia w zakresie zaakceptowanym przez podmiot opiniujący, wymaga wskazania przez Ministra Gospodarki przyczyn takiego stanu rzeczy i ich przekonującego uzasadnienia.
Po trzecie, zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd bowiem nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, ale sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega przede wszystkim na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Co istotne, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).
Oznacza to, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uznaniowej w okolicznościach niniejszej sprawy - odmawiającej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej - polega na zbadaniu, czy organ administracji nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy organ nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym w oparciu o wskazaną w decyzji podstawę prawną. Mankament ten ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja nosi cech dowolności. Co do zasady bowiem, rozstrzygając o zmianie warunków zezwolenia we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie – o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, to organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (p. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 2880/09).
W związku z tym organ administracji publicznej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien starannie wyważyć proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony.
Co istotne, zasady postępowania administracyjnego określone w art. 107 § 3 k.p.a. wymagają, by nie uwzględnienie dowodu zostało wyjaśnione w uzasadnieniu faktycznym, które powinno "w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Oznacza to potrzebę wyjaśnienia, dlaczego istotne dla Zarządzającego Strefą argumenty, korzystne dla strony i przemawiające za załatwieniem jej sprawy - są nieistotne dla Ministra Gospodarki i jaki słuszny interes społeczny przemawia za odmową uwzględnienia wniosku. Wobec tego, że opinia Zarządzającego Strefą jest korzystna dla skarżącego, zatem całkowite pominięcie w ocenie dowodów jej argumentów pozytywnych stanowi o mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że zostały one wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie dokonał dokładnej analizy faktów i nie wyjaśnił stronie w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi się kierował rozstrzygając sprawę.
Tym samym oznacza to, że odmowa zmiany zezwolenia w zakresie zaakceptowanym przez podmiot opiniujący, wymaga rzetelnego wskazania przez Ministra Gospodarki przyczyn takiego stanu rzeczy i przekonywującego uzasadnienia odnoszącego się argumentów strony i Zarządzającego SSE, skoro są korzystne dla przedsiębiorcy. Jest to uzasadnione także uznaniowym charakterem decyzji o zmianie warunków zezwolenia we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie.
W toku ponownego postępowania Minister Gospodarki w pierwszej kolejności zbada z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania, dokona wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkuje się zarówno do wskazanych przez Sąd kwestii, jak i zarzutów skarżącej spółki ujętych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oceny złożonych dowodów, w tym opinii zarządzającego strefą. Na tej podstawie wyważy istnienie interesu strony i interesu społecznego, który z nich przemawia za, bądź przeciwko dokonaniu zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.
O ile wniosku nie uwzględni, to winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, jakie względy interesu społecznego przemawiają za takim rozstrzygnięciem. Aby wydane rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących kwestii wnioskowanej przez stronę zmiany zezwolenia.
Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ własnych ustaleń faktycznych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a.
Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).